歐陽天健

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

內(nèi)容提要:環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“聯(lián)保共治”是長三角一體化的主要目標(biāo)，財(cái)稅法治則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要路徑。環(huán)境保護(hù)作為一種區(qū)域性公共產(chǎn)品，需要輔之以相應(yīng)的公共財(cái)政予以保障。在綠色長三角建設(shè)的現(xiàn)實(shí)過程中，從稅收征收的層面來看，長三角三省一市的環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大，易形成“環(huán)境稅收洼地”；從財(cái)政支出的層面來看，環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、財(cái)政分享機(jī)制不暢通等現(xiàn)象依然存在。究其困境的根源，主要在于財(cái)稅法治不彰。因此，在未來的“區(qū)域合作法”“財(cái)政法”的立法過程中，應(yīng)就區(qū)域環(huán)境合作的財(cái)政保障作出明確規(guī)定，并對(duì)地方政府予以充分的授權(quán)，使之能建構(gòu)起征稅標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、財(cái)政資源合理優(yōu)化配置的財(cái)稅保障體系，真正實(shí)現(xiàn)綠色長三角的建設(shè)目標(biāo)。

區(qū)域一體化是新時(shí)期我國改革開放“再出發(fā)”的重要舉措。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，在新時(shí)期我國要“實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動(dòng)，培育和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。”[1]在諸多區(qū)域一體化項(xiàng)目中，長江三角洲區(qū)域一體化（以下簡稱“長三角一體化”）尤為引人矚目，其作為我國新時(shí)期發(fā)展的“國家戰(zhàn)略”，被中央定位為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的新的增長極，更成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的示范區(qū)。作為“兩山理論”的提出地，長三角一體化必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重思路，絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。近年來，伴隨著整體性治理，長三角環(huán)境共管共治逐漸加強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量總體趨于好轉(zhuǎn)，但區(qū)域生態(tài)綠色發(fā)展仍存在生態(tài)空間保護(hù)有待加強(qiáng)、環(huán)境改善壓力依然巨大、治理能力有待提升等問題，制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。[2]透過現(xiàn)象看本質(zhì)，在長三角一體化過程中，生態(tài)環(huán)境層面的諸多問題，歸根結(jié)底與財(cái)稅利益的不協(xié)調(diào)有關(guān)?！柏?cái)政為庶政之母”，從財(cái)稅法治的層面入手研究長三角區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題，既與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景相契合，又是落實(shí)長三角“加強(qiáng)政策協(xié)同，在環(huán)境保護(hù)、財(cái)稅分享……等政策領(lǐng)域建立政府間協(xié)商機(jī)制”的必然要求。①參見《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》第九章第一節(jié)。故筆者以財(cái)稅法治為研究的邏輯起點(diǎn)，檢視綠色長三角建設(shè)中的財(cái)稅法治困境，尋求化解困局之道，做出路徑設(shè)計(jì)。

一、綠色長三角建設(shè)的財(cái)稅法治邏輯

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年，長三角的區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)24.47萬億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的24%①以上數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的各省GDP計(jì)算而成，數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站https：//data.stats.gov.cn/search.htm?s=GDP，最后訪問時(shí)間2021年5月15日。，是全國貢獻(xiàn)強(qiáng)度最高的地區(qū)，同時(shí)也是全國能源消耗最大、污染排放水平最高、環(huán)境承載壓力最大的地區(qū)之一。在建設(shè)綠色長三角的過程中，首先要對(duì)區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理邏輯予以理順方能開展制度設(shè)計(jì)。

（一）環(huán)境保護(hù)的區(qū)域公共產(chǎn)品定位

1.環(huán)境保護(hù)的公共產(chǎn)品屬性

生態(tài)環(huán)境問題是典型的負(fù)外部性問題。所謂負(fù)外部性問題，其實(shí)質(zhì)是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，某一微觀經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他微觀經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生影響，并且這種影響沒有通過市場價(jià)格機(jī)制反映出來。生態(tài)環(huán)境成本對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者而言，通常企業(yè)是不會(huì)自覺地將之納入到私人成本之中的，這就需要政府“有形的手”的介入。馬克思就在其《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中根據(jù)對(duì)社會(huì)發(fā)展所起作用的不同，將社會(huì)公共需求劃分為兩類：一類是為了維持共同生產(chǎn)條件產(chǎn)生的社會(huì)需求，是用于社會(huì)再生產(chǎn)的公共工程；另一類是為了維持社會(huì)存在的社會(huì)需求，是用于促進(jìn)人的發(fā)展的公共事務(wù)。因此，馬克思指出“從一個(gè)處于私人地位的生產(chǎn)者上扣除的一切，又會(huì)直接或間接地用來為處于社會(huì)成員地位的這個(gè)生產(chǎn)者謀福利”。[3]相對(duì)應(yīng)的，公共產(chǎn)品如無法得到及時(shí)充分的供給，則將產(chǎn)生公共危機(jī)的后果。尤其對(duì)于長三角而言，長三角地區(qū)的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性，自然災(zāi)害頻發(fā)、人口聚增、財(cái)富聚集、基礎(chǔ)設(shè)施相互依賴性強(qiáng)都加劇了該地區(qū)城市安全的脆弱性，使得該地區(qū)在面對(duì)同樣的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其帶來的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國其他區(qū)域。[4]因此，長三角一體化必須是“高質(zhì)量”的一體化，要實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治”和“努力建設(shè)生態(tài)綠色長三角”以公共產(chǎn)品化解公關(guān)危機(jī)進(jìn)而推動(dòng)公共發(fā)展。

2.環(huán)境保護(hù)的區(qū)域性公共產(chǎn)品屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性范圍，即某項(xiàng)公共產(chǎn)品是否跨越單個(gè)主體的管轄范圍、是否具有超越單一主體管轄地區(qū)的外部性來判斷是否為區(qū)域性公共產(chǎn)品。如果在區(qū)域范圍內(nèi)沒有外溢，則該產(chǎn)品為純粹的地方公共產(chǎn)品，反之則可稱之為區(qū)域性公共產(chǎn)品?？紤]到區(qū)域間的歷史、地理、文化以及聯(lián)系日益緊密的經(jīng)濟(jì)合作，外溢性成為了環(huán)境公共產(chǎn)品的一個(gè)基本特點(diǎn)，這也就意味著環(huán)境公共產(chǎn)品已日益成為區(qū)域性公共產(chǎn)品。根據(jù)其外部性和外溢作用范圍和形式，又可將之分為區(qū)域共享型環(huán)境公共產(chǎn)品和區(qū)域關(guān)聯(lián)型環(huán)境公共產(chǎn)品。[5]長三角三省一市時(shí)空一體、山水相連，生態(tài)環(huán)境休戚相關(guān)、生態(tài)服務(wù)功能相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)建起縱向管控和橫向協(xié)同相兼顧的多層級(jí)協(xié)同治理體系至關(guān)重要，這一點(diǎn)亦可以從中央將環(huán)境保護(hù)事權(quán)定位為“共享事權(quán)”得以印證。

（二）公共財(cái)產(chǎn)法理念下的治理邏輯契合

1.公共產(chǎn)品對(duì)公共財(cái)政的吁求

環(huán)境保護(hù)作為區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供者應(yīng)當(dāng)是政府，這也就意味著與公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任載體為公共財(cái)政。這是因?yàn)?，公共產(chǎn)品最大的特征在于其消費(fèi)的非排他性，這種非排他性就使得“搭便車”的現(xiàn)象成為可能，私營部門投入的環(huán)境治理效應(yīng)將被數(shù)量龐大的非付費(fèi)群體享用。反之，私營部門若放任環(huán)境污染的產(chǎn)生，則治理成本最終會(huì)被外部化。在此模式下，公共產(chǎn)品只能由政府運(yùn)用公共財(cái)政來進(jìn)行提供，公共財(cái)政資金的主要來源是稅收和國有企業(yè)上繳利潤等，因此可以這么認(rèn)為，每個(gè)民眾都參與了公共財(cái)政的籌集過程，也是環(huán)境治理的付費(fèi)者。這就從理論上消除了“搭便車”的困境，當(dāng)然由于“付出”與“回報(bào)”之間不可能存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，由公共財(cái)政支持環(huán)境保護(hù)這一公共產(chǎn)品的提供依然存在不效率的問題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，區(qū)域間的財(cái)政貢獻(xiàn)度差異越大，不效率的問題也就越加凸顯。故在本文中，筆者立足長三角一體化的背景，就資源的合理優(yōu)化配置，提升環(huán)境保護(hù)這一區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供效率做出制度設(shè)計(jì)。

2.公共財(cái)產(chǎn)法的治理邏輯

對(duì)于公共產(chǎn)品來說，其與私人物品具有完全不同的屬性。公共產(chǎn)品的特性表現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，效用的不可分割性；第二，消費(fèi)的非排他性；第三，受益的不可阻止性。正是因?yàn)樯鲜鋈齻€(gè)特性，市場就無法成為公共產(chǎn)品的有效供給者，因而需要政府進(jìn)行提供。而政府運(yùn)用公共財(cái)產(chǎn)提供公共產(chǎn)品的過程就是發(fā)揮政府職能的治理過程。在黨的十八屆三中全會(huì)上，中央提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，公共財(cái)產(chǎn)的治理維度有三，一是取得維度，政府通過在不同環(huán)境污染輸出者之間配置納稅義務(wù)，引導(dǎo)人們的環(huán)境行為；二是支出維度，即表現(xiàn)為各級(jí)政府對(duì)環(huán)境治理的財(cái)政投入；三是公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬厘定層面，即要做到事權(quán)與支出責(zé)任相協(xié)調(diào)，這也恰是當(dāng)前的區(qū)域性環(huán)境治理難點(diǎn)所在。

3.治理效果不彰背后的公共風(fēng)險(xiǎn)

公共產(chǎn)品需要公共財(cái)政予以保障，當(dāng)公共財(cái)政在治理中缺位時(shí)，將帶來公共風(fēng)險(xiǎn)的后果。公共風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍較大，且不以行政區(qū)劃為限制。從歷史的角度來看，工業(yè)革命后至今日，諸多重大的環(huán)境污染事件，如比利時(shí)馬斯利河谷酸雨事件、切爾諾貝利核污染事件、我國的松花江水污染事件等都非影響一城一地，其所造成的危害都是區(qū)域性的。因此正如學(xué)者所說“從某種意義來說，公共支出的目的在于化解公共風(fēng)險(xiǎn)，甚至可以以適當(dāng)?shù)呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)來置換公共風(fēng)險(xiǎn)?！盵6]近年來，長三角地區(qū)環(huán)境治理效果初步彰顯，環(huán)境突發(fā)事件數(shù)量及其占比均顯著下降（如表1所示），但在環(huán)境事件“清零”之前，其背后的公共風(fēng)險(xiǎn)依舊不容忽視。

表1 2013年-2019年長三角三省一市突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量及全國占比 單位：件

二、綠色長三角建設(shè)的財(cái)稅法治困境

財(cái)稅法治追求的是財(cái)政收支的全過程法治，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失都將造成生態(tài)領(lǐng)域的系統(tǒng)性問題。因此，筆者將從收入與支出兩個(gè)層面檢視綠色長三角建設(shè)中所面臨的財(cái)稅法治障礙。

（一）稅收收入層面：稅收治理協(xié)調(diào)缺位

1.各地環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

環(huán)境保護(hù)稅作為我國唯一以保護(hù)環(huán)境為職能的“特定目的稅”，是構(gòu)建綠色長三角中的核心稅種。在長三角稅收一體化的過程中，征管層面的協(xié)同為環(huán)境保護(hù)助力頗多。長三角三省一市的稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在信息共享、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等層面開展了一系列合作，既為納稅人提供了便利，又實(shí)現(xiàn)了長三角環(huán)境保護(hù)的“調(diào)控合力”。但程序問題只是一個(gè)層面，在更深層次的實(shí)體稅制問題上，長三角環(huán)境保護(hù)“一體化”還未完善。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，各省級(jí)人民政府有權(quán)在法律規(guī)范的范圍內(nèi)確定大氣污染物和水污染物的單位稅額。①《環(huán)境保護(hù)稅法》第6條規(guī)定：應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案。但目前長三角三省一市政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅的稅額確定與征稅模式均存在較大的差異（如表2所示）。不僅單位稅額差異較大（最大值與最小值相差七倍），在具體征稅對(duì)象的確定上，上海和浙江還實(shí)行了差異化管理，體現(xiàn)為對(duì)重點(diǎn)污染物的重點(diǎn)調(diào)控，江蘇和安徽則采取“一刀切”的模式。不僅如此，江蘇省在省內(nèi)還根據(jù)區(qū)域不同對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分。在具體的征收方式上，三省一市的做法也不相同，以獨(dú)立燃燒鍋爐為例，江蘇省對(duì)小型第三產(chǎn)業(yè)獨(dú)立燃燒鍋爐以定額征收；浙江省對(duì)使用工業(yè)鍋爐且能夠獨(dú)立計(jì)算燃料消耗量的，對(duì)二氧化硫、氮氧化物、煙塵按國家規(guī)定的核算辦法征收，對(duì)無法獨(dú)立計(jì)量燃料消耗量的，才按定額征收。[7]

表2 長三角三省一市環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)比較簡表

2.征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一易導(dǎo)致環(huán)保領(lǐng)域的“稅收洼地”

復(fù)雜的稅制往往是孕育逃、避稅的溫床，尤其是區(qū)域間的稅制不統(tǒng)一更易成為扭曲市場的因素?！氨M量簡化的稅制，則可修正資源配置的扭曲，讓資源流向最能發(fā)揮效用的地方?！盵8]依據(jù)《長三角一體化發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》），“共保聯(lián)治”是長三角的基本環(huán)境治理思路，《綱要》同時(shí)提出廢氣、廢水等污染物的防治標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。作為與行政手段相匹配的稅收治理手段，固然可依據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和環(huán)境承載能力制定差異化的征收標(biāo)準(zhǔn)，但作為“承擔(dān)調(diào)控與治理職能的特定目的稅”，[9]不同地區(qū)間的環(huán)境保護(hù)稅征稅標(biāo)準(zhǔn)差異不宜過大，應(yīng)盡量限定于合理范圍以內(nèi)，防止出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“稅收洼地”。除環(huán)境保護(hù)稅外，長三角區(qū)域內(nèi)還存在有針對(duì)企業(yè)所得稅等稅種的“稅收洼地”（參見表2）。從公開的信息來看，就有江蘇鹽城、寧波梅山、上海崇明等地以稅收優(yōu)惠、稅收返還，允諾核定征收等方式吸引企業(yè)入駐。更有大量的地方政府以“抽屜文件”的形式私下制造稅收洼地。這種區(qū)域性的稅收洼地是不分行業(yè)的，當(dāng)其與環(huán)保領(lǐng)域的“稅收洼地”相疊加時(shí)，就會(huì)對(duì)污染型企業(yè)產(chǎn)生逆向吸引作用，反而會(huì)造成污染行業(yè)的聚集效應(yīng)。的確，在缺乏明確制度約束的情況下，政府間存在大量同質(zhì)的稅收利益需求，為獲得更多的稅收利益展開各種競爭姿態(tài)也就不足為奇了。[10]因此，亟需頂層設(shè)計(jì)上的制度供給，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅制一體化的前提下，審慎、精準(zhǔn)、適度地給予稅收優(yōu)惠。

（二）財(cái)政支出層面

1.事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

環(huán)境保護(hù)作為區(qū)域性公共產(chǎn)品，要求在長三角區(qū)域范圍內(nèi)相對(duì)均衡的供給，而均衡供給的背后是支出責(zé)任的均衡配置。2020年頒布的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）中突出強(qiáng)調(diào)了“區(qū)域均衡”在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要地位。依據(jù)《方案》，除跨國界水體污染防治等個(gè)別領(lǐng)域外，其余生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)均為地方事權(quán)或中央與地方共享事權(quán)。除上海外，安徽、江蘇、浙江亦隨后制定了本省的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。從中央和各省的改革方案中不難看出，長三角三省一市在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的事權(quán)配置是基本相同的，這也是環(huán)境保護(hù)作為一種基本公共服務(wù)對(duì)政府所提出的均等化要求。但囿于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r尚不均衡，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政投入情況不盡相同，甚至出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)需求與財(cái)政投入資金規(guī)模相背離的情形。以工業(yè)污染治理投資強(qiáng)度為例，2004年-2017年，江蘇、浙江、安徽工業(yè)污染治理投資強(qiáng)度從 14.65元/萬元、9.66元/萬元、12.83元/萬元降至 5.22元/萬元、7.13元/萬元、9.58元/萬元，僅上海從5.60元/萬元上升至14.63元/萬元。①數(shù)據(jù)來源：2005年-2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。而安徽、江蘇恰是長三角工業(yè)污染最為集中的區(qū)域，此種“背離”可見一斑。

從財(cái)政法的角度來看，區(qū)域公共產(chǎn)品便是區(qū)域共同事權(quán)。在共同事權(quán)的前提下，需要支出責(zé)任層面的共享。這就要求建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，以做到共同受益、相互補(bǔ)償，真正落實(shí)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則。[11]

2.財(cái)政分享機(jī)制不暢通

從機(jī)制層面來看，之所以無法建立起與區(qū)域環(huán)境保護(hù)事權(quán)相匹配的支出責(zé)任，是因?yàn)槿狈χ呜?cái)政資金在區(qū)內(nèi)流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。具體可從如下幾個(gè)角度進(jìn)行分析。

第一，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。自然資源總量的稀缺性和人類利用資源的無序性之間的矛盾吁求政府對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行重新配置，長三角地區(qū)山川相連、水網(wǎng)縱橫，為維護(hù)區(qū)域間的生態(tài)平衡和資源共享，就需要對(duì)環(huán)境資源的使用做到限制與補(bǔ)償同步進(jìn)行。以水資源為例，為保障長三角地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡，一般會(huì)對(duì)位于上游地區(qū)的發(fā)展權(quán)予以一定程度的限制，對(duì)部分產(chǎn)業(yè)予以關(guān)停；與此同時(shí)，作為享受了達(dá)標(biāo)水質(zhì)的下游區(qū)域，就應(yīng)當(dāng)對(duì)上游的損失予以補(bǔ)償。如橫跨浙、皖兩省的新安江流域就作為我國首批生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償工作。至今兩省已簽訂第三輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，共同出資設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，以推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償落地（見表3）。

表3 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金收支規(guī)模 單位：億元

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是《環(huán)境保護(hù)法》第31條①《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。，但該條的規(guī)定尚顯粗疏，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償方案的協(xié)商適格主體和具體文件載體均未做明確規(guī)定，這就使得在具體制度設(shè)計(jì)層面上，缺乏超越具體流域、具體領(lǐng)域的規(guī)范性文件指引。新安江模式固然有很好的示范效應(yīng)，但更應(yīng)將其做法制度化，以實(shí)現(xiàn)財(cái)稅領(lǐng)域從政策之治向法律之治的轉(zhuǎn)變。尤其在轉(zhuǎn)移支付層面，只對(duì)央地之間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度予以規(guī)范，缺乏對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的頂層設(shè)計(jì)。

第二，轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。正如上文所述，區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付制度的缺失成為制約生態(tài)補(bǔ)償?shù)染唧w制度缺失的重要因素。長三角生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配就要求建立一套區(qū)域間財(cái)政資金的流動(dòng)機(jī)制，而橫向轉(zhuǎn)移支付恰是世界各主要國家實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的制度橋梁。從目的角度來看，轉(zhuǎn)移支付是以均衡財(cái)力為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，進(jìn)而保障接受方擁有基本的公共物品的供給能力，是政府承擔(dān)支出責(zé)任的基本路徑。制度建設(shè)的最終目的在于，通過橫向轉(zhuǎn)移支付的支持，生態(tài)服務(wù)提供地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾被弱化，相應(yīng)地，生態(tài)服務(wù)的能力與積極性都得到提升，有助于使生態(tài)服務(wù)提供的數(shù)量達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平，提升供給效率。[12]但在我國目前的財(cái)稅法律框架下，由于“財(cái)政基本法”的缺失，致使橫向轉(zhuǎn)移支付始終未能在法律層面予以明定，且相較于縱向轉(zhuǎn)移支付制度而言，橫向轉(zhuǎn)移支付制度在法規(guī)、規(guī)章層面亦無載體。②就縱向轉(zhuǎn)移支付制度而言，國務(wù)院于2014年頒布《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定》，財(cái)政部于2015年制定《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定》，成為縱向轉(zhuǎn)移支付的主要制度依據(jù)。在無抽象性規(guī)范的情況下，長三角各地政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的橫向轉(zhuǎn)移支付問題上就采取一事一議的議事模式，不僅有損行政效率，還易產(chǎn)生尋租空間。

第三，稅收收入使用不專一。環(huán)境保護(hù)稅屬于“特定目的稅”，但目前被納入一般公共預(yù)算收入，主要發(fā)揮的是平衡地方政府財(cái)政收支的作用。在省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌使用的情況下，用于生態(tài)治理的部分很難得以保障。[13]從提升稅制效率的視角來看，構(gòu)建?？顚Ｓ玫沫h(huán)境保護(hù)稅不僅能在征收層面起到促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用，在使用層面更能直接作用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，增強(qiáng)民眾對(duì)該稅收征收的正當(dāng)性認(rèn)知。換言之，若征稅的特定目的并未達(dá)成或者根本無法達(dá)成，這種特定目的稅就失去了獲得公眾繼續(xù)支持的正當(dāng)性。為此，基于特定目的之稅收，其支出用途必須與其征稅目的相吻合，否則就會(huì)成為純粹的籌資工具而使其正當(dāng)性大打折扣。[14]尤其就長三角區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題而言，作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)境保護(hù)稅的收入在區(qū)內(nèi)各省市所占的比重均較小。以上海市為例，2020年度環(huán)境保護(hù)稅稅收總額在諸多稅種中排列末尾，僅占上海市全年稅收收入的0.12%。①數(shù)據(jù)來源：上海市2020年稅收收入統(tǒng)計(jì)情況，http：//shanghai.chinatax.gov.cn/xxgk/sstj/202004/t453193.html?ivk_sa=1024320u，最后訪問日期2021年5月9日。因此，將其中一般公共預(yù)算中抽出單獨(dú)列支并不會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生太大影響，但其在環(huán)保領(lǐng)域卻能發(fā)揮直接的效益。

3.制度供給不充分

第一，稅收法定下的地方立法空間障礙。世界經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在進(jìn)入中等收入階段后，制度和創(chuàng)新對(duì)一個(gè)國家的發(fā)展貢獻(xiàn)率要遠(yuǎn)高于土地、勞動(dòng)力、資本等傳統(tǒng)要素的貢獻(xiàn)率。這也是近年來中央強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義所在。但一方面囿于《立法法》第8條中對(duì)財(cái)稅事項(xiàng)設(shè)定的絕對(duì)“法律保留”，使得長三角在財(cái)稅合作問題上進(jìn)行地方協(xié)同立法的空間非常有限，極易陷入“創(chuàng)新性違法”的窘境。其實(shí)，在福利國家和均衡發(fā)展的大背景下，中央政府自然有規(guī)制地方財(cái)政之責(zé)。但中央對(duì)地方財(cái)政的規(guī)制，本質(zhì)上是一種干預(yù)，在合理范圍和限度內(nèi)有其正當(dāng)性。一旦超出特定范圍和限度，不僅可能損及地方政府的正當(dāng)權(quán)益，影響其發(fā)展，也可能對(duì)納稅人權(quán)益造成損害，正當(dāng)性也就不復(fù)存在了。[15]另一方面，在我國財(cái)稅立法的進(jìn)程中，與“稅收法定”逐步落地相對(duì)應(yīng)的是我國財(cái)政領(lǐng)域的立法缺失。如前所述，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，區(qū)內(nèi)的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付始終缺乏制度依據(jù)，在實(shí)踐中只能通過中央財(cái)政“中轉(zhuǎn)”，以縱向轉(zhuǎn)移方式的方式進(jìn)行，如此既有損效率，也一定程度上造成了區(qū)域財(cái)政自主性的減損。其實(shí)，在事權(quán)與支出責(zé)任相配套的大環(huán)境之下，“行政官員自己可以獲得一項(xiàng)獨(dú)立的預(yù)算，用以進(jìn)行國家政府監(jiān)督之下的管理活動(dòng)，這種國家的監(jiān)督首先是建立在必要性支出制度的基礎(chǔ)之上的?！盵16]因而將既有做法類型化并上升為法律，從立法層面賦予地方政府以適當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)是完全有必要的，也可以很大程度上為地方政府規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方協(xié)同立法載體缺失。就環(huán)境治理背后的財(cái)稅事項(xiàng)而言，長三角各級(jí)政府在自身的事權(quán)范疇內(nèi)理應(yīng)可以通過一定的表達(dá)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，如地方聯(lián)合立法、地方行政協(xié)議等。其實(shí)在長三角區(qū)內(nèi)，以地方行政協(xié)議解決財(cái)稅問題并非沒有先例。2004年，為妥善安排洋山港問題，在上海、浙江兩地協(xié)商的基礎(chǔ)上，兩地政府以地方規(guī)章的形式確立了洋山港的管理體制，做到了打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)市場和法治的統(tǒng)一，這一做法隨后得到了國務(wù)院的確認(rèn)。②《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立洋山保稅港區(qū)的批復(fù)》（國函[2005]54號(hào)）：“上海市、浙江省人民政府要加強(qiáng)協(xié)作配合，按照國家有關(guān)規(guī)定和兩省市政府合作協(xié)議，妥善處理好洋山保稅港區(qū)建設(shè)中的各種矛盾和問題，以及涉及財(cái)政、稅收等地方經(jīng)濟(jì)利益分享問題?！钡侥壳盀橹梗嘘P(guān)財(cái)稅問題的地方性立法授權(quán)也僅此一例。畢竟這種地方行政協(xié)議在先，國務(wù)院確認(rèn)在后的模式是有一定風(fēng)險(xiǎn)性的。這就對(duì)區(qū)域財(cái)稅領(lǐng)域協(xié)同立法造成了相當(dāng)?shù)闹贫日系K。尤其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，作為區(qū)域性財(cái)政事權(quán)，其外溢程度受自然環(huán)境影響遠(yuǎn)高于其他的公共產(chǎn)品，這就需要充分發(fā)揮地方政府的積極性與協(xié)商精神，在制度供給充足的情況下自主配置財(cái)政資金，以實(shí)現(xiàn)“資源的合理優(yōu)化配置”。這也是中央在《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)要建立跨地區(qū)污染賠償和生態(tài)收益雙向補(bǔ)償機(jī)制和跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要原因，是未來我國財(cái)政立法和區(qū)域協(xié)作立法需要重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。

三、綠色長三角建設(shè)的財(cái)稅法治路徑

（一）財(cái)稅改革的立法表達(dá)：以財(cái)稅法定為中心

1.中央層面的立法完善

財(cái)稅是絕對(duì)的法定事項(xiàng)，是新時(shí)期財(cái)稅體制改革基本的形式正義要求。[20]在缺乏上位法授權(quán)的前提下，區(qū)域性財(cái)稅改革很難有所突破。因此，從中央立法層面而言，應(yīng)盡早制定“區(qū)域合作法”，并在其中增設(shè)財(cái)稅專章與生態(tài)環(huán)境保護(hù)專章。目前，長三角區(qū)內(nèi)的生態(tài)合作均以倡議性、方向性的協(xié)議為主要載體，難以突破稅收法定下的立法障礙，區(qū)域合作政策、行政協(xié)議缺乏明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，缺乏強(qiáng)制性保障措施，缺乏責(zé)任懲處規(guī)則和實(shí)施跟蹤機(jī)制，直接制約著軟法規(guī)制的實(shí)效，需要與區(qū)域合作硬法規(guī)制相配合、相協(xié)調(diào)。[21]在立法過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)各省級(jí)行政單位在區(qū)域合作中的財(cái)政收支權(quán)限法定化，一方面賦予各省份對(duì)環(huán)境保護(hù)稅等特定稅費(fèi)的?？顚Ｓ脵?quán)；另一方面對(duì)于環(huán)境保護(hù)資金的區(qū)域內(nèi)跨省流動(dòng)搭建法律框架，即明確橫向轉(zhuǎn)移支付的法律地位。當(dāng)然，從更為理想的角度來說，應(yīng)在未來《財(cái)政法》的制定過程中，對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定，明確橫向轉(zhuǎn)移支付的主體、應(yīng)用場景、程序和監(jiān)督機(jī)制。筆者相信，在逐步落實(shí)稅收法定的今天，落實(shí)財(cái)政法定也將逐步提上議事日程，制定財(cái)政領(lǐng)域基本法對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付等基礎(chǔ)性財(cái)政制度予以規(guī)范是落實(shí)財(cái)政法定的題中應(yīng)有之意。

2.地方層面的立法完善

在地方立法層面，亦要推動(dòng)長三角三省一市在環(huán)境財(cái)稅領(lǐng)域的協(xié)同立法步伐。財(cái)稅協(xié)定從本質(zhì)來說是一種相互協(xié)商的治理方式，這不僅意味著一種具體制度的確立，更是一種理念的誕生與實(shí)施，一種精神的實(shí)踐，能充分體現(xiàn)平等原則。從模式選擇來說，較為成熟的模式有地方立法機(jī)關(guān)聯(lián)合立法與區(qū)域財(cái)稅協(xié)定，當(dāng)然地方立法要以中央立法規(guī)范的授權(quán)為前提。在利用財(cái)稅工具進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)，宜采用地方立法機(jī)關(guān)聯(lián)合立法的模式。國家發(fā)改委公布的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》提出“在跨省級(jí)行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給”。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，上述規(guī)定可提煉為“平等協(xié)商+共同制定+聯(lián)合發(fā)布+地方性法規(guī)+常態(tài)化機(jī)制”，構(gòu)成了長三角環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的核心內(nèi)容。[22]當(dāng)在處理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的財(cái)稅資金分配，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}時(shí)，宜采用區(qū)際財(cái)稅協(xié)定的方式進(jìn)行，對(duì)協(xié)商主體、協(xié)商事項(xiàng)、協(xié)商機(jī)制及最后的糾紛解決做出明確規(guī)定。

（二）稅收收入層面：統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境保護(hù)稅作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要調(diào)控工具，其地方稅屬性即體現(xiàn)了中央將此領(lǐng)域調(diào)控事權(quán)下放地方的意涵。進(jìn)一步來說，制度利益要與社會(huì)公共利益相一致，這是社會(huì)對(duì)法律制度的要求?！皡^(qū)域”作為特殊的地方主體在近年來的國家治理實(shí)踐中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，其擁有省級(jí)行政單位所不具有的中觀調(diào)控視野。故對(duì)區(qū)域主體進(jìn)行調(diào)控賦權(quán)，能在很大程度上減少公共產(chǎn)品提供所帶來的搭便車效應(yīng)。尤其對(duì)于環(huán)境保護(hù)這種區(qū)域性事權(quán)而言，更需要“區(qū)域”作為主體介入，從更為全局性的視野進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)然，在我國“區(qū)域合作法”尚未出臺(tái)，區(qū)域主體身份尚無準(zhǔn)確法律定位時(shí)，區(qū)域主體的調(diào)控權(quán)能主要來自于區(qū)內(nèi)各省級(jí)行政單位的讓渡，其在環(huán)境保護(hù)稅制設(shè)計(jì)上的具體表現(xiàn)即為要求長三角三省一市統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)稅征收尺度。

在環(huán)境保護(hù)稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)方面，長三角三省一市應(yīng)盡量統(tǒng)一。首先，污染物的劃分應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，但不建議將污染物過于細(xì)化。一方面，從稅收法定的視角來看，這種新增二級(jí)、三級(jí)稅目的行為實(shí)質(zhì)上也是對(duì)環(huán)境保護(hù)稅征稅對(duì)象的調(diào)整，嚴(yán)格來說這種調(diào)整超出了《環(huán)境保護(hù)稅法》第6條的授權(quán)范圍。①《環(huán)境保護(hù)稅法》第6條對(duì)各省級(jí)人民政府的授權(quán)范圍是“應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整”，并不包含次級(jí)稅目的增設(shè)和調(diào)整權(quán)?？梢耘c之相對(duì)應(yīng)的是消費(fèi)稅，在實(shí)踐中財(cái)政部、國家稅務(wù)總局享有對(duì)消費(fèi)稅的二、三級(jí)稅目調(diào)整的權(quán)力，其權(quán)力來源于《消費(fèi)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第3條的授權(quán)，“條例所附《消費(fèi)稅稅目稅率表》中所列應(yīng)稅消費(fèi)品的具體征稅范圍，由財(cái)政部、國家稅務(wù)總局確定?！彪m然通過“實(shí)施條例”的形式對(duì)全國人大授權(quán)給國務(wù)院的稅收立法權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)亦是不妥當(dāng)?shù)模@亦從側(cè)面證明了地方政府或國務(wù)院財(cái)稅主管部門若要取得對(duì)征稅對(duì)象（稅目）的調(diào)整權(quán)，必須要有授權(quán)依據(jù)。另一方面，過于繁復(fù)的稅目設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致稅收稽征的簡便性不復(fù)存在，計(jì)稅過程繁瑣，征稅成本將急劇上升，有違稅收效率原則。更重要的是，這種省際間的稅目設(shè)計(jì)繁簡不一，也會(huì)成為區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化的障礙，起到逆向激勵(lì)的效果。因此，在未獲得《環(huán)境保護(hù)稅法》明確授權(quán)的情況下，長三角三省一市首先應(yīng)按照上位法的要求對(duì)污染物的劃分進(jìn)行統(tǒng)一，不宜新設(shè)、續(xù)造二級(jí)和三級(jí)稅目。其次，在征稅標(biāo)準(zhǔn)上，三省一市政府基于“環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求”，可進(jìn)行差異性設(shè)定，但不宜過大，以形成事實(shí)上的“稅收洼地”。當(dāng)然，不能機(jī)械的規(guī)定差異應(yīng)控制在何種范圍內(nèi)，進(jìn)而使該條款背后的靈活性因素喪失。一種較好的解決進(jìn)路是搭建順暢的協(xié)調(diào)平臺(tái)，以三省一市政府事前溝通的方式確保稅制差異在合理區(qū)間內(nèi)存在，并通過事后的公平競爭審查機(jī)制介入，在最大程度上防止稅收洼地的出現(xiàn)。此外，在執(zhí)法層面既有執(zhí)法口徑與處罰標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)長三角各地的協(xié)作力度，既要實(shí)現(xiàn)實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)之間條線內(nèi)部的橫向協(xié)作，又要推進(jìn)跨區(qū)域、跨條線的信息共享，進(jìn)一步搭建區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息實(shí)時(shí)交流、已辦案件信息共享，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“聯(lián)保共治”。

（三）財(cái)政支出層面：實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理優(yōu)化配置

資源的合理優(yōu)化配置是長三角一體化建設(shè)的主要目標(biāo)，此處的資源不僅包括自然資源，也包括財(cái)政資源，更包括自然資源與財(cái)政資源的交互補(bǔ)償。因此在未來的財(cái)政支出層面一方面要建立區(qū)域事權(quán)與支出責(zé)任清單，確保事權(quán)與支出責(zé)任相匹配；另一方面要構(gòu)建起完善的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

1.建立區(qū)域事權(quán)與支出責(zé)任清單

在目前的中央與地方事權(quán)劃分體系中，地方事權(quán)實(shí)質(zhì)上指的是省級(jí)及省級(jí)以下行政區(qū)域的職權(quán)，尚無對(duì)區(qū)域性事權(quán)的明確規(guī)定。其中的理論障礙在于，在我國的行政框架下，“區(qū)域”并非一個(gè)具有憲法意義的行政實(shí)體，亦不是獨(dú)立的預(yù)算單位，故無法就其事權(quán)與支出責(zé)任為題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。其實(shí)，從另一個(gè)角度來看，區(qū)域事權(quán)其實(shí)質(zhì)就是省級(jí)事權(quán)的協(xié)作履行，區(qū)域合作的重點(diǎn)在于“合作”，而絕非將區(qū)域作為一種新的行政區(qū)劃等級(jí)獨(dú)立出來，因此在對(duì)“共同事權(quán)”這一概念的理解上，不能簡單的理解為縱向央地間的共同事權(quán)，而應(yīng)從區(qū)域合作的大背景出發(fā)，研究“橫向共享事權(quán)”的問題。畢竟，從容量的角度來看，公共產(chǎn)品的區(qū)域性非常重要，大部分公共產(chǎn)品具有區(qū)域性的特征。[17]因此，建議在長三角三省一市修訂或新制定《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》時(shí)，對(duì)跨流域、跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)事權(quán)的合作予以明確，并確認(rèn)該項(xiàng)事權(quán)背后的支出責(zé)任共擔(dān)原則。

就支出責(zé)任而言，第一，三省一市人大應(yīng)當(dāng)在預(yù)算制定過程中于“211節(jié)能環(huán)保支出”項(xiàng)目下增到生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)作項(xiàng)目，對(duì)標(biāo)中央部門預(yù)算中生態(tài)環(huán)境部所列明的“生態(tài)環(huán)境國際合作及履約”項(xiàng)目（預(yù)算科目編碼：2110106）。從各省的省級(jí)預(yù)算中增列項(xiàng)目，在實(shí)質(zhì)上打造環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“區(qū)域性財(cái)政主體”。第二，在下一階段的發(fā)展中可以探索成立“長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金”，一方面由三省一市政府從環(huán)境保護(hù)稅收入中按比例提取注資，另一方面還應(yīng)吸引民間資本進(jìn)入。政府資金的引導(dǎo)，將有利于增強(qiáng)民間資本對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資的熱情。建議在長三角層面建立長三角綠色金融政府平臺(tái)，以長三角政府共同背書的方式，打破綠色資金與綠色項(xiàng)目之間的“信息隔斷和信息孤島”，同時(shí)協(xié)調(diào)各方利益，充當(dāng)綠色資金與綠色項(xiàng)目之間的交流通道。[18]只有充分撬動(dòng)杠桿，方能在最大限度籌集環(huán)保資金。

2.建立完善的補(bǔ)償機(jī)制

第一，盡快出臺(tái)“長三角區(qū)域補(bǔ)償總體方案”，客觀來說，長三角地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不論是數(shù)量還是效果都是值得肯定的，涌現(xiàn)出了如巢湖流域、新安江流域等一批“成功案例”；然而，補(bǔ)償實(shí)施的依據(jù)依然以部門文件、意見批復(fù)與行政許可等形式為主，導(dǎo)致區(qū)域各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果差異大、監(jiān)管難。[19]其次，在區(qū)內(nèi)繼續(xù)推行自然資源登記制度，明確權(quán)利歸屬，以落實(shí)《民法典》中有關(guān)設(shè)立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系的要求，為補(bǔ)償提供配套機(jī)制；再次，創(chuàng)新建立自然資源資產(chǎn)核算機(jī)制，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和效益評(píng)估，在《方案》中明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既考慮到生態(tài)資源的貨幣價(jià)值，也要將其歷史人文價(jià)值納入綜合考量范疇，最終形成流域、森林、大氣、海洋生態(tài)補(bǔ)償四位一體的生態(tài)補(bǔ)償制度。最后，對(duì)于補(bǔ)償資金的使用方向，也應(yīng)通過《方案》將其約束在生態(tài)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域，防止補(bǔ)償資金的濫用。

四、結(jié)語

保護(hù)好長三角的生態(tài)環(huán)境是與長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展并駕齊驅(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)，在這一過程中財(cái)稅治理的作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值闹匾?。?shí)踐中，固然在生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，長三角的環(huán)境財(cái)稅治理取得了創(chuàng)新性成果，但從整體視野來看，環(huán)境與財(cái)稅依然是兩個(gè)較為獨(dú)立的領(lǐng)域，財(cái)稅的環(huán)境治理職能并未很好的發(fā)揮出來。這既與對(duì)環(huán)境保護(hù)手段的局限性認(rèn)知有關(guān)，更與財(cái)稅法治的制度供給不足有關(guān)。因此，從立法角度推進(jìn)制度供給，充分凸顯財(cái)稅的治理職能，并以此為突破口，進(jìn)一步推動(dòng)長三角環(huán)境保護(hù)的“聯(lián)保共治”。