張海鵬，張新民

(西南大學(xué) 法學(xué)院/教育立法研究基地，重慶 400715)

自2018年8月國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》(以下簡稱《規(guī)范意見》)以來，我國開展了大規(guī)模的校外培訓(xùn)機構(gòu)專項整治行動。2021年7月，中共中央和國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《雙減意見》)再次強調(diào)，要“全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”。當(dāng)前，中央和地方層面的監(jiān)管工作正在全面展開，引起了學(xué)界與社會的廣泛熱議。在此背景下，科學(xué)厘清政府對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，系統(tǒng)構(gòu)建校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的長效機制無疑具有重要意義。本文在系統(tǒng)檢視校外培訓(xùn)機構(gòu)政府監(jiān)管當(dāng)前現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分別引入善治理念和清單管理模式就校外培訓(xùn)監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)型與制度優(yōu)化提出建議，以期對我國培訓(xùn)教育的長效治理有所助益。

一、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)狀考察：以政策文本為中心

我國的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程且主要以政策文件為依據(jù)開展活動。由于地方層面的培訓(xùn)機構(gòu)治理文件主要系中央政策文件的細(xì)化落實，在特色性、創(chuàng)新性等方面尚不明顯(1)丁亞東，楊濤：《我國校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策的特征、問題與展望：基于21個省市政策文本的分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》，2019年第6期。，以下分析主要圍繞中央層面的政策文件展開。

(一)歷史沿革：校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的三個階段

通過梳理相關(guān)政策文件可以發(fā)現(xiàn)，我國的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管以2014年發(fā)布《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》及2018年出臺《規(guī)范意見》為節(jié)點，可分為前監(jiān)管、弱監(jiān)管及強監(jiān)管三個階段。

2014年以前，與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理有關(guān)的政策文件主要圍繞學(xué)生校內(nèi)減負(fù)、學(xué)校有償補課及學(xué)校違規(guī)收費展開，對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管較少。雖有《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2012〕48號)、《教育部辦公廳關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)校“減負(fù)萬里行”活動的通知》(教基一廳函〔2014〕13號)等文件提及加強培訓(xùn)機構(gòu)管理、推動培訓(xùn)機構(gòu)行業(yè)自律，并無關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的具體措施。

2014年開始，在繼續(xù)規(guī)范學(xué)校違規(guī)補課和亂收費的基礎(chǔ)上，學(xué)校教師的有償補課行為成為治理重點，并先后發(fā)布了《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(教師〔2014〕1號)、《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補課的規(guī)定》(教師〔2015〕5號)等規(guī)范文件。通過切斷中小學(xué)校和在職教師與校外培訓(xùn)機構(gòu)的利益牽連，在一定程度上有助于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的招生行為和師資隊伍，促使其真正發(fā)揮對學(xué)校教育的補充功能。但該階段主要以中小學(xué)教師有償補課為監(jiān)管重點，未能全面建立校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的制度體系。基于市場的快速興起及監(jiān)管的相對缺位，校外培訓(xùn)機構(gòu)在此期間迎來了爆炸式增長，隨之引發(fā)了學(xué)生課業(yè)壓力居高不下、家長經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不斷增加、學(xué)校主流教育遭受干擾、教育均衡公平受到?jīng)_擊等問題。

在上述背景下，以2018年國務(wù)院出臺《規(guī)范意見》為標(biāo)志，校外培訓(xùn)機構(gòu)正式進(jìn)入強監(jiān)管階段。與前兩階段相比，該階段針對校外培訓(xùn)機構(gòu)的專門政策文件大幅增多(當(dāng)前主要監(jiān)管政策文件見表1)。內(nèi)容層面，圍繞校外培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入條件、運營要求、配套舉措、監(jiān)管機制等方面建立了全面的制度規(guī)范。實踐層面，以政策為指引的大規(guī)模、高強度專項治理行動在全國范圍內(nèi)開展。無論從監(jiān)管文件數(shù)量還是監(jiān)管執(zhí)法強度來看，2018年《規(guī)范意見》尤其是2021年《雙減意見》發(fā)布以來，校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管進(jìn)入一個全新階段。

表1 當(dāng)前主要校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管政策文件

(二)效果評估：校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

總體而言，隨著《雙減意見》的出臺及各地治理行動的大力開展，當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管取得了長足進(jìn)步。從監(jiān)管思路看，確立了學(xué)科培訓(xùn)和非學(xué)科培訓(xùn)分類管理的思路，并與校內(nèi)教育改革協(xié)同推進(jìn)。從監(jiān)管主體看，成立了專門的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，并建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，形成穩(wěn)定的監(jiān)管組織。從監(jiān)管內(nèi)容看，圍繞校外培訓(xùn)機構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入、教學(xué)內(nèi)容及日常管理等多個維度制定了全面的政策規(guī)范。從監(jiān)管實效看，各地持續(xù)展開的專項治理行動取得顯著成效，大量不合格機構(gòu)被取締關(guān)閉、中小學(xué)教師兼職現(xiàn)象得到有效遏制、培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容與行為不斷優(yōu)化改善。

但另一方面，當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管仍有完善空間。監(jiān)管方式上，當(dāng)前仍主要通過專項治理行動進(jìn)行集中整治，呈現(xiàn)出運動式、階段化和選擇性特點。監(jiān)管舉措上，當(dāng)前主要通過設(shè)置更高的準(zhǔn)入門檻、更細(xì)的運營標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)閉不合格機構(gòu)等來促使培訓(xùn)機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，總體上屬于以防堵為主的管控模式(2)孫伯龍：《我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的市場準(zhǔn)入管制轉(zhuǎn)型：理論與路徑》，《教育學(xué)報》，2018年第4期。。監(jiān)管主體上，仍屬于以政府為中心、自上而下的一元治理模式，缺乏其他利益主體參與。監(jiān)管制度上，仍存在不具體、不合理、不完備之處(3)李曼，劉熙：《民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的治理困境與政策應(yīng)對》，《中國教育學(xué)刊》，2018年第7期。。為實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)治理現(xiàn)代化，應(yīng)以“雙減”政策的發(fā)布與實施為背景進(jìn)一步優(yōu)化理念與制度，建立統(tǒng)一性、長效性與靈活性相結(jié)合的校外培訓(xùn)監(jiān)管機制(4)薛二勇，李健，張志萍：《校外教育培訓(xùn)治理的形勢、挑戰(zhàn)與路徑》，《中國電化教育》，2021年第8期。。

二、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)型：以善治理念為指引

校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管能否取得成功，關(guān)鍵在于是否正確認(rèn)識校外培訓(xùn)教育的功能作用，并采取針對性的監(jiān)管措施，進(jìn)而在校外培訓(xùn)治理中實現(xiàn)善治。“善治的特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新穎關(guān)系”(5)俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第10頁。，其內(nèi)涵的法治、參與、回應(yīng)和公正四項要素(6)張鐳：《邁向共生型的社會規(guī)則交往：善治理念與當(dāng)代中國社會規(guī)則交往模式的更新》，《法制與社會發(fā)展》，2007年第3期?？蔀楫?dāng)前校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)型提供指引，進(jìn)一步具體落實到監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管機制、監(jiān)管方式及監(jiān)管重點四個層面。

(一)監(jiān)管依據(jù)：從政策干預(yù)到法律主治

當(dāng)前關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的立法尚顯薄弱。從規(guī)范數(shù)量看，與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理密切相關(guān)的立法僅有《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實施條例》及《未成年人保護(hù)法》三部。這三部立法中涉及校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的條文為數(shù)不多，尚未建立起完善的監(jiān)管制度體系。例如，《民辦教育促進(jìn)法》僅在第12條和第26條涉及培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入審批和培訓(xùn)證書。而《未成年人保護(hù)法》則僅在第33、38和41條分別規(guī)定，校外培訓(xùn)機構(gòu)不得對學(xué)齡前未成年人進(jìn)行小學(xué)課程教育，學(xué)校、幼兒園不得與培訓(xùn)機構(gòu)合作為未成年人提供有償輔導(dǎo)課程，校外培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)做好未成年人保護(hù)工作。于規(guī)范內(nèi)容言，涉及校外培訓(xùn)監(jiān)管的立法規(guī)定較為原則、抽象，缺乏明確性與可操作性。例如，雖然《民辦教育促進(jìn)法》第65條將“其他民辦教育機構(gòu)”納入民辦學(xué)校，但《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例均主要圍繞學(xué)歷教育民辦學(xué)校展開，并無關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)的具體操作性規(guī)定。從實踐層面看，當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管主要是依據(jù)政策文件開展大規(guī)模的專項治理行動。

雖然政策與法律相比更加靈活、高效，但其在科學(xué)性、穩(wěn)定性上難以保證，也缺乏明確的實施保障和評估機制(7)邢會強：《財政政策與財政法》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》，2011年第2期。。校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的域外實踐表明，建立完善的立法體系具有重要意義。日本自1949年頒布《社會教育法》起，便開始將校外培訓(xùn)納入立法規(guī)制范圍。培訓(xùn)機構(gòu)在日本被視為特定的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)，通過《特定商業(yè)交易法》《地方公務(wù)員法》等分散立法形成了完整的制度體系。韓國和我國臺灣地區(qū)則更進(jìn)一步，分別出臺了《私立教育機構(gòu)設(shè)立、經(jīng)營及課外輔導(dǎo)法》及《補習(xí)及進(jìn)修教育法》，就校外培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立、運營及監(jiān)管等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。我國校外培訓(xùn)治理的長期實踐也已經(jīng)證實，盡管依據(jù)政策文件的“專項治理”可在短期內(nèi)取得明顯效果，但它無法持續(xù)、全面、根本地解決校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管問題(8)周翠萍：《論校外培訓(xùn)機構(gòu)的特點、問題及定位監(jiān)管》，《教育科學(xué)研究》，2019年第10期。。無論基于法律治理相較于政策治理的比較優(yōu)勢，還是校外培訓(xùn)治理的域外經(jīng)驗和本土實踐，我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的治理均應(yīng)從政策干預(yù)邁向法律主治，形成穩(wěn)定、持續(xù)的常態(tài)化監(jiān)管(9)馬佳宏，覃菁：《基于供需偏差分析的校外培訓(xùn)機構(gòu)治理探尋》，《現(xiàn)代教育管理》，2018年第11期。。

(二)監(jiān)管機制：從行政管理到合作治理

當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管主要采取以政府為中心、自上而下的管理模式。此種行政管制型的監(jiān)管模式存在成本昂貴、程序繁雜、過于依賴政府部門、難以實現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新等局限(10)Richard Stewart. A New Generation of Environmental Regulation, Capital University Law Review,2001(1)．，不僅面臨高額的行政成本，而且難以取得理想的規(guī)制效果。因此，在校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管實踐中，各國越來越重視充分發(fā)揮學(xué)校、家長、行業(yè)協(xié)會等主體的治理功能，力圖實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)的合作治理。例如，日本建立了成熟的行業(yè)自律機制，由行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)準(zhǔn)入審批、培訓(xùn)機構(gòu)認(rèn)定、教師資格認(rèn)定、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等重要事項，使其在校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中扮演重要角色。歐美國家則重視發(fā)揮學(xué)生及家長的治理作用，通過消費者權(quán)益保護(hù)機制來實現(xiàn)校外培訓(xùn)行業(yè)的市場化調(diào)節(jié)。

善治的參與要素提倡多元主體的協(xié)同共治。校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管不應(yīng)只是自上而下的垂直監(jiān)督，而應(yīng)是各個監(jiān)管主體的合力治理，即將政府部門、非政府組織、社會大眾及某些個體融入治理網(wǎng)絡(luò)中，形成多維互動的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。具體而言，校外培訓(xùn)機構(gòu)的合作治理既要求各個政府部門的協(xié)調(diào)配合，還要求政府部門與學(xué)校、家長及其他社會團(tuán)體等建立廣泛協(xié)作關(guān)系(11)Mark Bray，Ora Kwo.Regulating Private Tutoring for Public Good: Policy Options for Supplementary Education in Asia, The Central Printing Press Ltd, 2014，pp.51-62.。政府層面，校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管涉及課程內(nèi)容、廣告價格、財務(wù)稅收等多個方面，需要教育、商務(wù)、稅收等各個部門溝通協(xié)作，建立起跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制。學(xué)校層面，各級學(xué)校可通過提高課程質(zhì)量、增加課后服務(wù)、管理教師兼職等來參與校外培訓(xùn)治理。家長層面，家長通過理性選擇培訓(xùn)課程和積極維護(hù)自身權(quán)益而發(fā)揮培訓(xùn)機構(gòu)治理功能(12)Percy Lai Yin Kwok. Demand Intensity, Market Parameters and Policy Responses towards Demand and Supply of Private Supplementary Tutoring in China, Asia Pacific Education Review,2010(1)．。社會層面，校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管還應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、第三方評估機構(gòu)等社會組織的積極作用。合作治理模式不僅可以降低政府在信息搜集、作出決策及行政執(zhí)法等環(huán)節(jié)的巨額投入，而且政府的干預(yù)更具謙抑性，能在最大限度尊重和發(fā)揮市場作用的同時維系公共價值(13)Dennis D.Hirsch.The Law and Policy of Online Privacy: Regulation, Self-regulation, or Co-regulation. Seattle University Law Review,2011(2).，是我國校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的必然選擇。

(三)監(jiān)管方式：從管控為主到堵疏結(jié)合

當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管突出審批作用，體現(xiàn)出提高準(zhǔn)入門檻、加大懲罰力度等特征，總體上屬于以限制和管控為主的模式。但此種以管控為主的監(jiān)管方式無論在法理依據(jù)還是實施效果層面均有局限。一方面，管控為主的監(jiān)管模式不利于充分發(fā)揮培訓(xùn)教育的正面價值。培訓(xùn)教育不僅具有存在的歷史和法理基礎(chǔ)(14)祁占勇，答喆：《論教育培訓(xùn)機構(gòu)的法律地位》，《當(dāng)代教育論壇》，2021年第3期。，而且在集聚教育資源、完善教育結(jié)構(gòu)、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會、形成人力資源優(yōu)勢等方面具有重要作用(15)高博：《民辦非學(xué)歷教育與社區(qū)教育合作基礎(chǔ)及模式》，《民辦教育研究》，2008年第5期。。過于嚴(yán)格的管控舉措將對培訓(xùn)教育的靈活性、積極性及創(chuàng)造性造成不利影響，阻礙培訓(xùn)教育正面價值的充分發(fā)揮。另一方面，以管控防堵為主的監(jiān)管方式也難以實現(xiàn)監(jiān)管的核心目的。當(dāng)前對培訓(xùn)教育機構(gòu)進(jìn)行大力整治的主要動因在于，通過對培訓(xùn)亂象的整治來實現(xiàn)課外補習(xí)的“退熱”。但“補習(xí)熱”現(xiàn)象的產(chǎn)生具有來自家長、培訓(xùn)機構(gòu)、學(xué)校及政府等眾多主體的多重原因(16)賀武華，婁瑩瑩：《中國式“影子教育”及其規(guī)范發(fā)展》，《浙江社會科學(xué)》，2020年第7期。，學(xué)校教育中工具理性的教育追求、崇尚競爭的教育機制及“考試為主”的教育評價等(17)蔣軍營，劉濟(jì)良：《個體生命卓越性視域下的教育及其建構(gòu)》， 《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2021年第3期。也是其重要的驅(qū)動因素。對培訓(xùn)機構(gòu)的嚴(yán)格管控并不會影響需求端的補習(xí)熱情。相反，在課外補習(xí)需求不變的情況下，培訓(xùn)教育機構(gòu)的減少將可能促使形成以賣方為主導(dǎo)的課外補習(xí)市場，反而增加課外補習(xí)成本。

善治的回應(yīng)性要素倡導(dǎo)保持開放的價值理念。(18)周延?xùn)|：《回應(yīng)性監(jiān)管視野下的國際物流安全比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2017年第2期。對校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管而言，開放就是理性認(rèn)識校外培訓(xùn)的正面功能與負(fù)面效應(yīng)，實現(xiàn)堵疏結(jié)合。日本和韓國的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管均經(jīng)歷了以管控為主到堵疏結(jié)合的發(fā)展歷程。兩國長期的治理實踐表明，校外培訓(xùn)的政府監(jiān)管不應(yīng)停留于硬性禁止或片面防御層面，而是應(yīng)采取堵疏結(jié)合的方式還原其應(yīng)然價值和本來面目，從而合理配置教育資源，構(gòu)建良好教育生態(tài)(19)周霖，周常穩(wěn)：《韓國影子教育治理政策的演變及其啟示》，《外國教育研究》，2017年第5期。。美國和新加坡等國在對培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過政府購買服務(wù)改進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)、困難兒童的學(xué)習(xí)狀況，從而充分發(fā)揮校外培訓(xùn)機構(gòu)的正面功能。我國的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管也應(yīng)正視校外培訓(xùn)的雙重效應(yīng)，采取堵疏結(jié)合的方式促進(jìn)其健康持續(xù)發(fā)展。

(四)監(jiān)管重點：從主體管制到行為規(guī)制

當(dāng)前的校外培訓(xùn)監(jiān)管呈現(xiàn)出較強的主體管制特性。在準(zhǔn)入資格上，各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段和普通高中學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)。在法人性質(zhì)上，義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)一律登記為非營利法人，不允許營利性培訓(xùn)機構(gòu)參與義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn)。在市場機會上，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)可參與學(xué)校的課后服務(wù)，但學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)不得參與。在資本運營上，禁止學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)引入外資或進(jìn)行資本運營。

公正是善治的基本要素，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理及機會的均等(20)俞可平：《公正與善政》，《南昌大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2007年第4期。。主體管制模式側(cè)重于基于主體身份或資格不同，而給予差別化的法律待遇。至于主體的實際行為如何，則不在重點考慮范圍。從公正的視角觀察，主體管制模式意味著對某類主體賦予特權(quán)，并對其余主體限制發(fā)展，從而背離自治與平等原則；同時，給予不同身份主體不同的市場進(jìn)入機會將減少競爭者數(shù)量、產(chǎn)生壟斷，進(jìn)而造成消費者損失、背離分配的合理性。因此，符合善治之公正要求的當(dāng)屬于行為規(guī)制模式。在此模式下，法律所調(diào)整和關(guān)注的是主體的具體行為，而非主體的特定身份。事實上，行為規(guī)制模式已在域外校外培訓(xùn)監(jiān)管實踐中獲得普遍運用。無論日本、韓國還是歐美各國，對校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的主體性限制均相對較少，培訓(xùn)教育的公共性主要通過運營環(huán)節(jié)的監(jiān)管體系來予以保障。我國的校外培訓(xùn)監(jiān)管也應(yīng)實現(xiàn)從主體限制到行為規(guī)制的轉(zhuǎn)變，在平等對待各類培訓(xùn)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立起基于行為內(nèi)容的動態(tài)監(jiān)管體系。

三、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的制度優(yōu)化：以清單管理為核心

校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的核心問題是，如何科學(xué)確立政府與市場、社會、學(xué)校等主體間的權(quán)責(zé)邊界。在構(gòu)建政府權(quán)責(zé)邊界的常用制度性工具中，清單管理模式因其權(quán)威、直觀、簡便等特征而備受重視(21)陳向芳：《基于清單管理模式的政府權(quán)責(zé)邊界構(gòu)建問題研究》，《理論導(dǎo)刊》，2017年第1期。。2021年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025)》明確強調(diào)，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度。在校外培訓(xùn)監(jiān)管領(lǐng)域引入清單管理，對于明確監(jiān)管邊界、優(yōu)化監(jiān)管流程、提高監(jiān)管效果具有重要意義。

(一)加強相關(guān)立法，建立“制度清單”

完善的法律法規(guī)是清單制度的前提和基礎(chǔ)(22)陳升，李兆洋，唐雲(yún)：《清單治理的創(chuàng)新：市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度》，《中國行政管理》，2020年第4期。。應(yīng)以當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管政策為基礎(chǔ)，通過政策的法律化程序形成完善的法律制度體系，從而構(gòu)建出校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的“制度清單”。一方面，盡快制定校外培訓(xùn)機構(gòu)專項立法。在立法模式上，校外培訓(xùn)機構(gòu)立法有專項立法和分散立法之分。專項立法模式以韓國和我國臺灣地區(qū)為代表，通過制定統(tǒng)一的單行法就校外培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立、運營及退出等事項進(jìn)行明確規(guī)定。日本和多數(shù)歐美國家則采取分散立法模式，通過合同法、消費者權(quán)益保護(hù)法等部門法分別予以規(guī)制。于我國大陸而言，專項立法模式更為可取。這是因為，校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管涉及稅收、教育、經(jīng)營、財務(wù)諸多方面，專項立法可以克服分散立法的“碎片化”局限，在明確主體職責(zé)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一推進(jìn)實施。而且，現(xiàn)行政策文件體系可提供良好的規(guī)范基礎(chǔ)，相關(guān)理論研究也較為深入，制定專項立法具有現(xiàn)實可行性。在立法內(nèi)容上，可圍繞商業(yè)和教育兩個維度展開。商業(yè)層面主要涉及培訓(xùn)機構(gòu)的行政審批、設(shè)立登記、場地安全、廣告宣傳、信息公開、財務(wù)管理等；教育層面主要包括班級人數(shù)限制、教師資格要求、教學(xué)材料審核等。另一方面，在制定專項立法的基礎(chǔ)上，修訂完善其他相關(guān)立法。基于校外培訓(xùn)機構(gòu)專項立法的性質(zhì)與層級，其無法涵蓋校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的全部規(guī)范，而是需要其他相關(guān)立法提供配套支持。例如，在《教師法》修訂時，應(yīng)對中小學(xué)教師兼職問題予以回應(yīng)，從而為專項立法中的師資要求提供上位法依據(jù)。此外，在公布《中小學(xué)生校外培訓(xùn)服務(wù)合同(示范文本)》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過規(guī)范性文件就校外培訓(xùn)服務(wù)合同的必須記載及不得記載事項予以明確，從而強化消費者的權(quán)利保障，避免相應(yīng)糾紛。

(二)厘清監(jiān)管權(quán)限，明確“權(quán)責(zé)清單”

在完善規(guī)范體系、建立制度清單的基礎(chǔ)上，應(yīng)梳理出校外培訓(xùn)監(jiān)管的“權(quán)責(zé)清單”?！皺?quán)力清單”是依據(jù)“法無授權(quán)不可為”的精神，梳理出法律賦予的權(quán)力事項；而“責(zé)任清單”是依據(jù)“法定職責(zé)必須為”的精神，梳理出法律要求的責(zé)任事項。校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的權(quán)責(zé)清單不僅應(yīng)包括事項目錄，還應(yīng)該包括與之相對應(yīng)的事項詳單，完整涵蓋事項名稱、權(quán)責(zé)主體、權(quán)責(zé)依據(jù)、具體程序、負(fù)責(zé)機構(gòu)、業(yè)務(wù)電話、投訴電話等內(nèi)容。

厘清校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限可從橫向和縱向兩個維度展開。橫向?qū)用?，?yīng)厘清不同政府部門的職責(zé)權(quán)限。如前所述，校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管涉及課程內(nèi)容、廣告價格、財務(wù)稅收等多個方面，應(yīng)首先厘清教育行政部門、市場監(jiān)管部門、人力資源和社會保障部門等各個行政部門的具體職責(zé)。例如，根據(jù)誰審批誰監(jiān)管的原則，教育行政機關(guān)是學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的審批機關(guān)，主要負(fù)責(zé)學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管。但無論學(xué)科類還是非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)，其均系從事教育服務(wù)活動，當(dāng)其產(chǎn)生糾紛時社會公眾也通常要求教育行政部門給予回應(yīng)。因此，教育行政部門對于非學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)也應(yīng)具有一定監(jiān)管權(quán)限?？v向?qū)用?，?yīng)厘清各級地方政府的職責(zé)權(quán)限。當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管主要由中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)，地方政府負(fù)責(zé)具體政策的落地實施。但我國地域廣闊，東部與西部、城市與農(nóng)村等不同地區(qū)校外培訓(xùn)的發(fā)展?fàn)顩r不盡一致，其與學(xué)校教育的關(guān)系也存在差異。因此，地方政府不應(yīng)只是國家監(jiān)管政策的具體執(zhí)行者，而是應(yīng)在校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管上享有一定自主權(quán)限，從而在中央與地方監(jiān)管權(quán)限劃分上維持一種動態(tài)平衡(23)潘冬冬，李佳麗：《教育分權(quán)與兩岸四地課外補習(xí)管理：一個比較分析》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2021年第5期。。

(三)降低準(zhǔn)入門檻，實行“負(fù)面清單”

合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對于保障培訓(xùn)教育質(zhì)量、保護(hù)公共利益具有重要意義。(24)胡天佑：《我國教育培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范與治理》，《教育學(xué)術(shù)月刊》，2013年第7期。但對市場準(zhǔn)入予以過度限制，不僅不會規(guī)范行業(yè)競爭秩序，反而導(dǎo)致教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)生行業(yè)壟斷、地區(qū)性行政壟斷，營造不公平的市場競爭環(huán)境，抹殺市場主體的創(chuàng)造力。(25)孫伯龍：《我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的市場準(zhǔn)入管制轉(zhuǎn)型：理論與路徑》，《教育學(xué)報》，2018年第4期。因此，有必要在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上適度放開、降低準(zhǔn)入門檻，探索建立“負(fù)面清單”制度?！柏?fù)面清單，是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對于法律沒有明確禁止的事項，都屬于法律允許的事項”(26)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，《中國法學(xué)》，2014年第5期。。其首先發(fā)端于外商投資領(lǐng)域，對于降低制度性交易成本、激發(fā)社會投資活力具有重要作用?？稍诳偨Y(jié)和吸收市場準(zhǔn)入負(fù)面清單改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立符合校外培訓(xùn)行業(yè)健康發(fā)展的準(zhǔn)入負(fù)面清單，并通過法定程序?qū)⒇?fù)面清單納入法治化軌道。

降低校外培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻可從如下方面展開：首先，適當(dāng)放開校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批限制。如前所述，當(dāng)前的校外培訓(xùn)準(zhǔn)入政策有限制過度之嫌，如各地不再審批新的學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)，既有學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)一律登記為非營利法人等。從理論上看，校外培訓(xùn)機構(gòu)的法人類型與其公益屬性并非全然對應(yīng)，即使是營利性的校外培訓(xùn)機構(gòu)，其合法經(jīng)營行為同樣具有補充學(xué)校教育的功能。保障其公益性的核心不在于設(shè)立環(huán)節(jié)的法人類型選擇，而在于實際運營環(huán)節(jié)的有效規(guī)范。(27)張海鵬：《非營利民辦學(xué)校法人類型再造》，《復(fù)旦教育論壇》，2019年第6期。從實踐上看，此種模式不一定符合社會的現(xiàn)實需求。例如，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)原本并無校外培訓(xùn)機構(gòu)，一刀切地不審批新的學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)，將使這些地方的學(xué)生無從獲得補充性教育資源。其次，適當(dāng)降低校外培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入要求。開辦資金、場所面積等門檻不僅不會令大量的小型培訓(xùn)機構(gòu)及個體培訓(xùn)老師隨之消失，反而可能促使其轉(zhuǎn)入地下經(jīng)營，使監(jiān)管變得更加困難(28)Julian Dierkes.Teaching in the Shadow: Operators of Small Shadow Education Institutions in Japan.Asia Pacific Education Review,2010(11)．。因此，在滿足日常經(jīng)營、確保安全底線的前提下，可適當(dāng)降低開辦資金和場地面積等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。再次，適度放寬分支機構(gòu)的審批要求?！兑?guī)范意見》規(guī)定，校外培訓(xùn)機構(gòu)在同一縣內(nèi)設(shè)立培訓(xùn)點或分支機構(gòu)必須經(jīng)過批準(zhǔn)。但大型培訓(xùn)機構(gòu)的教職員工通常在各個教學(xué)點靈活調(diào)配，讓所有教學(xué)點都滿足統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件并無必要。為將所有培訓(xùn)機構(gòu)(含教學(xué)點)納入監(jiān)管范圍，可要求在審批區(qū)域外增設(shè)教學(xué)點必須經(jīng)過批準(zhǔn)，而在審批區(qū)域內(nèi)增設(shè)只需備案即可。

(四)健全運營要求，完善“底線清單”

在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)實行“負(fù)面清單”管理的模式下，“寬進(jìn)嚴(yán)管”是校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的必然選擇。因此，有必要從招生、收費、教學(xué)等方面梳理出校外培訓(xùn)機構(gòu)在運營環(huán)節(jié)的行為底線，為其提供明確指引。

域外的校外培訓(xùn)機構(gòu)立法主要圍繞教師資質(zhì)、場地設(shè)施、日常運營等方面建立培訓(xùn)機構(gòu)行為的“底線清單”(29)Mark Bray，Ora Kwo. Regulating Private Tutoring for Public Good: Policy Options for Supplementary Education in Asia, The Central Printing Press Ltd, 2014: 35-45.。從內(nèi)容上看，我國當(dāng)前的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管政策已經(jīng)涵蓋各個方面，但從明確行為底線的角度而言，現(xiàn)行政策仍有完善空間。一方面，現(xiàn)行政策存在一定程度的監(jiān)管不足。例如，實踐中校外培訓(xùn)機構(gòu)工作人員侵害未成年人權(quán)益的刑事案件數(shù)量呈明顯上升趨勢(30)孫汝銘：《校外培訓(xùn)機構(gòu)人員侵害未成年人權(quán)益犯罪明顯增加》，《中國青年報》，2019年8月9日。，但現(xiàn)行政策中缺乏培訓(xùn)教師消極資格的明確規(guī)定。有必要貫徹預(yù)防式立法理念，建立校外培訓(xùn)教師的行業(yè)禁入制度并強化培訓(xùn)機構(gòu)的入職審核義務(wù)(31)孟凡壯，劉玥：《韓國課外輔導(dǎo)機構(gòu)法律規(guī)制探析》，《全球教育展望》，2019年第2期。。又如，現(xiàn)行政策中關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)主要人員、收費退費及法律責(zé)任等方面的規(guī)定過于簡單，應(yīng)進(jìn)一步充實完善。另一方面，部分現(xiàn)行政策要求過高，具有監(jiān)管過度之嫌。不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用、義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)實行政府指導(dǎo)價管理、培訓(xùn)機構(gòu)人員平均工資不得明顯高于當(dāng)?shù)亟逃袠I(yè)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資、線上培訓(xùn)課程間隔不少于10分鐘等政策規(guī)定，無論從必要性與可行性上看，均有進(jìn)一步探討的空間。在以現(xiàn)行政策為基礎(chǔ)構(gòu)建法律體系時，應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗并結(jié)合我國實踐進(jìn)一步梳理現(xiàn)行規(guī)范，制定出清晰的“底線清單”，使其既能激發(fā)市場活力又能確保公益底線。換言之，校外培訓(xùn)機構(gòu)行為底線的設(shè)置應(yīng)在確保公益性基本要求的同時保留一定彈性，從而避免“去監(jiān)管→危機→嚴(yán)監(jiān)管”的惡性循環(huán)。

四、結(jié)語

校外培訓(xùn)猶如一把雙刃劍，在發(fā)揮補充學(xué)校教育、提供學(xué)習(xí)機會等正面功能的同時，還帶來加重學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)、侵?jǐn)_學(xué)校教育、損及教育公平等巨大風(fēng)險，構(gòu)建有效的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管機制刻不容緩。隨著《雙減意見》及其配套政策的發(fā)布實施，我國的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管在厘清監(jiān)管思路、建立監(jiān)管組織、完善監(jiān)管制度方面取得顯著進(jìn)展，但在構(gòu)建長效的法治化體系方面仍任重道遠(yuǎn)。有效的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管必須在理性認(rèn)識其雙重效應(yīng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展之間的妥當(dāng)平衡。一方面，應(yīng)以善治理念為指引，貫徹法治、參與、回應(yīng)及公正的基本要求，完成邁向追求法律主治、強化合作治理、采取堵疏結(jié)合、側(cè)重行為規(guī)制的理念轉(zhuǎn)型。另一方面，應(yīng)引入清單管理模式，借助制度、權(quán)責(zé)、負(fù)面及底線四張清單，通過加強相關(guān)立法、厘清監(jiān)管權(quán)限、降低準(zhǔn)入門檻、健全運營要求進(jìn)行制度優(yōu)化。如此，才能真正實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)的長效監(jiān)管，促進(jìn)校外培訓(xùn)與學(xué)校教育良性共生，保護(hù)廣大中小學(xué)生茁壯成長。