崔巍　康立成　孫家慶　唐麗敏

【摘 要】 為解決海事部門拓展電子政務(wù)系統(tǒng)流程情境下政務(wù)流程現(xiàn)存的無序化、碎片化問題，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)踐，對政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化研究，結(jié)合協(xié)同治理理論，基于遼寧省海事局線上會議的記錄和系統(tǒng)調(diào)查結(jié)果所獲取的資料及數(shù)據(jù)，采用扎根理論的方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，指出海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)政務(wù)流程存在認(rèn)識、設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)、配套等4個(gè)方面存在的問題，分析海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)政務(wù)流程割裂和不協(xié)調(diào)等原因，并從流程重構(gòu)、平臺建立、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、人員配套等4個(gè)方面提出對策建議。

【關(guān)鍵詞】 電子政務(wù)系統(tǒng);協(xié)同治理理論;政務(wù)流程優(yōu)化;扎根理論

0 引 言

中華人民共和國海事局在《2020年政府信息公開工作年度報(bào)告》中指出了關(guān)于海事相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與網(wǎng)站之間信息交換不暢的問題，需要加快建設(shè)“一網(wǎng)通辦”平臺，分批次增加平臺線上業(yè)務(wù)數(shù)量，將平臺功能進(jìn)一步優(yōu)化，并與網(wǎng)站關(guān)聯(lián)融合。我國的海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程無序化、碎片化和設(shè)計(jì)不佳的問題亟待解決，對海事部門拓展電子政務(wù)系統(tǒng)流程情境下的政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化研究迫在眉睫。

1 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論是由自然科學(xué)的協(xié)同論與社會科學(xué)的治理論交叉結(jié)合而成的一門新興的公共管理理論。協(xié)同治理理論的目標(biāo)是在多元化的社會實(shí)現(xiàn)各方共贏，減少社會成員間或者組織間的摩擦和糾紛，在互相尊重的前提下，通過協(xié)同構(gòu)建各個(gè)子系統(tǒng)目標(biāo)之間的共同規(guī)則來實(shí)現(xiàn)?；趨f(xié)同論與治理理論的思想，協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理方式的權(quán)變性、治理資源的協(xié)同性、序參量的支配性、治理主體的多元性等4個(gè)基本要點(diǎn)。

目前海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)政務(wù)流程的建設(shè)尚處于碎片化和無序化狀態(tài)，而這種狀態(tài)為運(yùn)用協(xié)同治理理論探究海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程優(yōu)化提供了可能，且狀態(tài)的種種表現(xiàn)都與協(xié)同治理模型相契合;因此，筆者運(yùn)用協(xié)同治理理論進(jìn)行分析和研討。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

采用扎根理論的研究方法，第一步收集數(shù)據(jù)，第二步依次進(jìn)行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼，第三步檢驗(yàn)理論飽和度，第四步根據(jù)編碼提煉出問題與原因，第五步針對問題提出建議。[1]研究設(shè)計(jì)流程見圖1。

2.2 數(shù)據(jù)收集

選取遼寧省海事局及其下設(shè)5個(gè)地方直屬局（大連局、營口局、丹東局、錦州局、葫蘆島局）為數(shù)據(jù)收集樣本。受新冠肺炎疫情影響，實(shí)地調(diào)查條件不成熟，本次初始取樣和調(diào)查采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)研形式，在調(diào)查前向各分局下發(fā)調(diào)研告示，各個(gè)分局就海事局行政執(zhí)法社會滿意度和工作中遇到的各類問題作準(zhǔn)備，并采用遠(yuǎn)程會議訪談及問卷方式進(jìn)行調(diào)查，對相關(guān)資料進(jìn)行收集、分析、整理。

3 內(nèi)容提要和范疇提煉

3.1 扎根編碼及其范疇化

調(diào)查人員在每次網(wǎng)絡(luò)會議結(jié)束后，對海事局行政執(zhí)法過程中各類要素以在線系統(tǒng)角度進(jìn)行開放式譯碼，形成初步編碼方案，調(diào)查結(jié)束使用NVivo 11軟件對初始編碼表進(jìn)行分析匯總，初步形成開放性編碼，然后將開放性編碼進(jìn)行分類，分析編碼間關(guān)系，對開放性編碼概念化[2]，分析出重要且頻繁出現(xiàn)的概念，最終得到簡化的主軸編碼概念及其關(guān)系（見圖2）。

詳細(xì)分析對比主軸編碼及其關(guān)系，挖掘其核心范疇，并重新賦予標(biāo)簽命名，得到選擇性編碼（見表1）。由表1可知，遼寧海事局政府部門在電子政務(wù)系統(tǒng)流程建設(shè)方面存在著各人對政策解讀不一、辦公設(shè)備需要改善、材料繁瑣、人員結(jié)構(gòu)不合理、系統(tǒng)設(shè)計(jì)不合理、政策滯后、相對人個(gè)人問題、規(guī)定可執(zhí)行性差等問題。將這些問題匯總，可提取出相應(yīng)范疇，為下一步總結(jié)海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程存在的問題及原因奠定了基礎(chǔ)。

3.2 理論飽和度檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)研究結(jié)果的理論飽和度，筆者從訪談資料、線上會議記錄、個(gè)人調(diào)查文件等3個(gè)類別中隨機(jī)抽取1份樣本，并依次進(jìn)行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼。經(jīng)過重復(fù)比較分析，尚未從這6個(gè)樣本中發(fā)現(xiàn)新的范疇，每個(gè)主范疇內(nèi)部也沒有產(chǎn)生新的概念和關(guān)系。由此可以認(rèn)為，本研究理論飽和度較好。

4 存在的問題及原因

4.1 海事部門內(nèi)部人員對電子政務(wù)系統(tǒng)流程 認(rèn)識不一致

分析主軸編碼中政策問題、各人對政策解讀不一、規(guī)范性文件需要細(xì)化、工作人員與相對人之間的問題等4個(gè)編碼可以看出，海事部門工作人員往往將實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)系統(tǒng)流程化簡單看作傳統(tǒng)線下流程向線上遷移，忽視了內(nèi)部溝通與認(rèn)識統(tǒng)一的重要性。具體主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

（1）線上系統(tǒng)功能繁瑣。表格設(shè)計(jì)太復(fù)雜，使得船員進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)時(shí)操作步驟較多;缺少證書到期提示和待處理業(yè)務(wù)提醒，申報(bào)系統(tǒng)要求密碼更換過于頻繁。

（2）線上系統(tǒng)的性能和兼容性差。文件上傳速度較慢、統(tǒng)計(jì)模塊計(jì)算能力差、統(tǒng)計(jì)用戶數(shù)據(jù)需借助第三方工具。

（3）系統(tǒng)只有計(jì)算機(jī)版頁面，無移動設(shè)備版頁面。

造成以上問題的主要原因是系統(tǒng)設(shè)計(jì)師與用戶認(rèn)識不一致。

4.2 線上系統(tǒng)缺乏基于整體的數(shù)字化頂層設(shè)計(jì)

分析主軸編碼中系統(tǒng)問題、相對人辦業(yè)務(wù)問題、辦公不方便、業(yè)務(wù)問題等4個(gè)編碼可以看出，線上系統(tǒng)過于分散，且互通性差。具體主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

（1）在提供數(shù)字服務(wù)尤其是跨部門服務(wù)過程中存在重復(fù)提交、分工不明確甚至是職能重疊等問題。線上系統(tǒng)邊界模糊，系統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)工作重疊。

（2）網(wǎng)上平臺審查方面存在問題。工作人員在網(wǎng)上受理出現(xiàn)問題時(shí)只能作出不予受理操作，并且網(wǎng)絡(luò)申報(bào)中的某些業(yè)務(wù)仍需要相對人到現(xiàn)場辦理。

（3）缺少網(wǎng)絡(luò)辦理流程的詳細(xì)說明。

（4）網(wǎng)站展示形式不夠清晰，線上平臺仍存在子業(yè)務(wù)難以尋找、無代辦提醒和下拉菜單透明而點(diǎn)擊無響應(yīng)等設(shè)計(jì)問題。

以上問題的主要原因是缺乏基于整體的數(shù)字化頂層設(shè)計(jì)。

4.3 各子流程之間的數(shù)據(jù)共享性差

分析主軸編碼中工作人員工作時(shí)的困難、系統(tǒng)問題、業(yè)務(wù)問題等3個(gè)編碼可以看出，各部門之間存在數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)共享性差。具體主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

（1）向上反饋機(jī)制太差，遠(yuǎn)程用戶過于依賴線上平臺。網(wǎng)上受理提交后若被駁回需重新辦理。

（2）照片或文件上傳審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)，審核標(biāo)準(zhǔn)模糊。

（3）由于數(shù)據(jù)聯(lián)通性、共享性差，若線上平臺系統(tǒng)崩潰，用戶將無法辦理業(yè)務(wù)。

（4）實(shí)體政務(wù)大廳與網(wǎng)上服務(wù)平臺銜接不夠良好，與“一網(wǎng)通辦”平臺數(shù)據(jù)連接不夠完善，一些業(yè)務(wù)在網(wǎng)上服務(wù)平臺和實(shí)體平臺有所重疊，增加了業(yè)務(wù)量。以上問題的主要原因是系統(tǒng)設(shè)計(jì)不合理。

4.4 政務(wù)流程內(nèi)人員和設(shè)備配套不合理

分析主軸編碼中人員結(jié)構(gòu)不合理、系統(tǒng)問題、人員結(jié)構(gòu)不合理帶來的問題、執(zhí)行力問題等4個(gè)編碼可以看出，各部門只建立了線上系統(tǒng)，沒有及時(shí)調(diào)整各部門的人員結(jié)構(gòu)，忽視了公務(wù)員信息化技能的培養(yǎng)和信息化設(shè)備的跟進(jìn)，在很大程度上導(dǎo)致了海事部門內(nèi)部數(shù)字治理薄弱，計(jì)算機(jī)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件條件無法與電子政務(wù)系統(tǒng)流程建設(shè)背景下的政務(wù)流程發(fā)展同步，需要更新辦公所用的計(jì)算機(jī)等設(shè)備。以上問題的主要原因是海事部門對人員、設(shè)備的配套不夠重視，信息化人才比較匱乏且人員分配不合理。

4.5 原因分析

出現(xiàn)以上問題的直接原因是系統(tǒng)設(shè)計(jì)師與用戶認(rèn)識不一致，系統(tǒng)設(shè)計(jì)不合理，海事部門對人員、設(shè)備的配套不夠重視。深層次原因是海事部門政務(wù)越來越多樣性，內(nèi)部越來越分化、專門化和多樣化，導(dǎo)致目標(biāo)、計(jì)劃和責(zé)任多樣性。由于各部門條塊分割明顯，再加上各線上系統(tǒng)建設(shè)初期設(shè)計(jì)不完善，線上流程與線下流程不銜接，造成政務(wù)流程之間信息傳遞不充分。雖然每個(gè)政務(wù)流程專業(yè)分工都十分明確，但各子流程缺少互通的框架和橋梁。各子流程的責(zé)任機(jī)制不明確，發(fā)生問題后建設(shè)主體互相推諉，難以快速解決問題，最終導(dǎo)致了海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程協(xié)調(diào)差、銜接差。

5 對策建議

5.1 結(jié)合數(shù)據(jù)流向與實(shí)際工作，優(yōu)化政務(wù)流程

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理方式的權(quán)變性，治理主體應(yīng)遵循權(quán)變原則，放眼海事部門全局，建立跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨政務(wù)數(shù)據(jù)的流通交互和互認(rèn)共享的政務(wù)流程;整體政務(wù)流程要上下一體、層級分明、銜接緊密，數(shù)據(jù)傳遞要暢通、及時(shí)，做到海事部門政務(wù)流程與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流向同步;明確系統(tǒng)邊界，合理劃分業(yè)務(wù)，區(qū)分在線辦理的網(wǎng)上業(yè)務(wù)與實(shí)體平臺辦理的業(yè)務(wù)，最大程度地減少不必要的工作量。通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享作用和政務(wù)流程的銜接管理，努力完善容缺受理、綠色通道、并聯(lián)辦理等創(chuàng)新服務(wù)舉措，解決當(dāng)前普遍存在業(yè)務(wù)協(xié)同難、部門聯(lián)動難的問題。必要時(shí)建立備用系統(tǒng)，用于用戶與工作人員的交流和提交文件。明確電子政務(wù)系統(tǒng)流程環(huán)境下的政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享的重要性。

5.2 打造基于海事部門的整體政務(wù)流程的統(tǒng)一數(shù)字平臺

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理資源的協(xié)同性。由于部門職能不同，海事部門中各治理主體的治理資源存在差異，在電子政務(wù)系統(tǒng)流程發(fā)展方面，治理資源主要是指數(shù)據(jù)資源，因此打造基于海事部門的整體政務(wù)流程的統(tǒng)一數(shù)字平臺有利于促進(jìn)治理資源的協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)資源的高效協(xié)同利用?；诮y(tǒng)一平臺為信息化建設(shè)提供統(tǒng)一規(guī)則，制訂信息化標(biāo)準(zhǔn)。提供跨部門服務(wù)，建立跨政務(wù)平臺和實(shí)現(xiàn)跨政務(wù)服務(wù)是海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程的發(fā)展方向和政務(wù)流程的改革方向。未來海事部門應(yīng)該在充分調(diào)查用戶需求的基礎(chǔ)上，邀請專業(yè)人員進(jìn)行全局系統(tǒng)分析，優(yōu)化系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)，由各部門獨(dú)立平臺向共享平臺轉(zhuǎn)變。建立整個(gè)海事部門范圍的移動設(shè)備管理平臺，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一申請、統(tǒng)一受理、集中辦理、統(tǒng)一反饋和全流程監(jiān)督等功能。對系統(tǒng)進(jìn)行性能測試并優(yōu)化，根據(jù)實(shí)際情況對硬件設(shè)備和線上系統(tǒng)進(jìn)行更換和維護(hù)，比如減少系統(tǒng)的更新次數(shù)、增加更新內(nèi)容、優(yōu)化審核算法或增加人工審查、優(yōu)化界面、簡化用戶操作流程等，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)控和管理的安全性、設(shè)備的同步性和用戶操作的便利性。

5.3 嚴(yán)格按照政務(wù)流程設(shè)計(jì)線上系統(tǒng)

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)序參量的支配性。治理的出發(fā)點(diǎn)、中間點(diǎn)、落腳點(diǎn)皆為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，據(jù)此而形成的各個(gè)子系統(tǒng)的流程規(guī)則即是決定整體系統(tǒng)運(yùn)行秩序的序參量，其能支配子系統(tǒng)的行為從而影響整體系統(tǒng)，因此線上系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要嚴(yán)格遵守流程規(guī)則。需要針對海事部門政務(wù)流程建立用例模型，分析并區(qū)分計(jì)算機(jī)與工作人員之間不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容，將系統(tǒng)功能按照政務(wù)流程進(jìn)行分層設(shè)計(jì)，優(yōu)化功能模塊;功能設(shè)計(jì)朝偏人性化方向發(fā)展，比如在提交任務(wù)層面建立駁回修改模塊、在照片或證件上傳處標(biāo)明具體要求等。要明確海事部門拓發(fā)展電子政務(wù)系統(tǒng)流程并不只是在政務(wù)工作中引入信息化技術(shù)，線上系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要處處圍繞著政務(wù)流程展開。

5.4 合理配套各子流程內(nèi)的人員和設(shè)備

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。隨著海事部門公共事務(wù)日益復(fù)雜，各個(gè)部門既是組成整體海事部門的子系統(tǒng)，又是海事部門實(shí)施共同治理的主體，不應(yīng)只重視上層部門的人員、設(shè)備的配套。海事部門中各子政務(wù)流程銜接不協(xié)調(diào)的一個(gè)重要原因就是子政務(wù)流程內(nèi)部缺少信息化人才對政務(wù)信息資源進(jìn)行有效整合和共享，因此，在日益激烈的人力資源競爭市場上，海事部門需要招聘、保留和利用頂級信息化人才和相關(guān)技術(shù)專家，縮小不同部門間公務(wù)員信息能力的差距。升級辦公所需的設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，使得每一個(gè)子流程部門都能作為一個(gè)治理主體發(fā)揮作用，由多元主體通過協(xié)作的方式對海事部門公共事務(wù)進(jìn)行治理。

6 結(jié) 語

基于以上分析和建議，海事部門電子政務(wù)系統(tǒng)流程設(shè)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)對需求作深入調(diào)查，明確用戶需求，加強(qiáng)對政務(wù)流程架構(gòu)、政務(wù)流程操作順序、政務(wù)流程銜接、線上系統(tǒng)運(yùn)維等方面的剖析，通過反饋的問題優(yōu)化政務(wù)流程，以提升政府處理問題的能力和效率，優(yōu)化用戶體驗(yàn)，還要及時(shí)加強(qiáng)與工作人員、用戶的溝通。這對促進(jìn)海事部門拓展電子政務(wù)系統(tǒng)流程情境下的政府政務(wù)辦理流程更加科學(xué)和規(guī)范、有效發(fā)揮線上辦公優(yōu)勢、促進(jìn)海事部門未來發(fā)展、支撐海運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)具有重要的意義。

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