20世紀(jì)以來(lái)治黃方略與流域管理體系演變關(guān)系研究

陳方舟，王瑞芳，2

（1.當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009；2.河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001）

20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家江河管理體系經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的顛覆性變革。以黃河水利委員會(huì)的成立為標(biāo)志，國(guó)家治黃實(shí)踐逐步突破傳統(tǒng)局限，由依賴(lài)工程控制轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌流域資源、協(xié)調(diào)水沙關(guān)系的流域綜合治理。這一變化過(guò)程反映在不同階段的治黃方略和流域管理體系的互動(dòng)關(guān)系中。本文通過(guò)厘清20世紀(jì)以來(lái)治黃方略與流域管理體系演變過(guò)程和階段分期，揭示黃河流域管理體系發(fā)展的核心問(wèn)題和方向，以期為當(dāng)代流域管理體制改革提供借鑒。

1 現(xiàn)代黃河管理起源（19世紀(jì)后期—20世紀(jì)50年代中期）

1.1 傳統(tǒng)河工管理體系的瓦解與新體系的建立（1860—1950年）

1851年、1855年，淮河、黃河相繼改道。黃河自銅瓦廂改道經(jīng)由大清河水道至山東利津入海，黃河北徙造成江蘇清口一帶水道斷流，漕運(yùn)被迫中止。晚清政府多次籌劃黃河“復(fù)故”無(wú)果，棄漕運(yùn)，改折銀。如此，以“濟(jì)黃保運(yùn)”為核心的傳統(tǒng)河工管理體系在咸豐十年（1860年）朝廷裁撤江南河道總督后，開(kāi)始逐漸瓦解。光緒二十七年（1901年），隨著最后一任河道總督被裁，傳統(tǒng)河工管理體系行至末路，各地河道交由州府自轄。在以后的數(shù)十年里，黃河河道都處于分畛而治的狀態(tài)。

民國(guó)初期，軍閥各自為政，黃河河防機(jī)構(gòu)冗亂，上下游各自為堤，水患頻發(fā)［1］。以張謇、李儀祉為代表的治水名士多次呼吁統(tǒng)一河政，提出“治水之道，貴乎上蓄下泄，彼此統(tǒng)籌，必?zé)o劃疆而治之水利”［2］、“凡河流源委在兩省以上者，非由中央管理不可”［3］。然而國(guó)民政府兩度籌建黃河水利委員會(huì)皆因經(jīng)費(fèi)無(wú)著而未果［4］。面對(duì)黃河下游頻繁決口的危機(jī)，民國(guó)二十一年（1932年），河南、河北、山東三省自發(fā)組建了黃河河務(wù)聯(lián)合會(huì)，但這種非官方的省際聯(lián)盟缺乏權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作上難以統(tǒng)一發(fā)力。民國(guó)二十二年（1933年），黃河下游發(fā)生歷史特大洪災(zāi)，沿線決堤104處，67個(gè)縣被淹，329.6萬(wàn)人受災(zāi)，1.83萬(wàn)人死亡，造成直接經(jīng)濟(jì)損失2.74億（銀元）［5］。為緊急堵口，國(guó)民政府被迫在月內(nèi)倉(cāng)促成立黃河水利委員會(huì)，命李儀祉為委員長(zhǎng)及總工程師，王應(yīng)為副委員長(zhǎng)，沿河九省建設(shè)廳長(zhǎng)為委員，負(fù)責(zé)黃河及渭河、北洛河等支流一切興利、防患、施工事務(wù)［6］。然而，當(dāng)時(shí)的堵口經(jīng)費(fèi)由美國(guó)資助的黃河水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)把持，黃河水利委員會(huì)并無(wú)治河實(shí)權(quán)。民國(guó)二十三年（1934年），全國(guó)水政統(tǒng)一，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)接管了黃河水利委員會(huì)，持續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的河防管理亂局終歸一統(tǒng)［4］。此時(shí)的黃河水利委員會(huì)實(shí)際管理范圍僅限于下游山東、河南、河北三省和中游局部河段，治河重心在于工程修防，機(jī)構(gòu)設(shè)置見(jiàn)圖1。

圖1 民國(guó)二十六年（1937年）以前黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)

民國(guó)二十六年（1937年）抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，黃河水利委員會(huì)被迫西遷。為加強(qiáng)后方支援，西遷后的黃河水利委員會(huì)在中上游積極開(kāi)展水土保持、引黃灌溉等工作，先后增加了林墾設(shè)計(jì)委員會(huì)、黃河上游工程處（后改為黃河上游修防林墾工程處）、寧綏工程隊(duì)等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（部門(mén)）。然而在民國(guó)二十七年（1938年），國(guó)民黨政府為“保障黃泛原礙，加強(qiáng)阻敵西侵力量”，扒開(kāi)黃河下游花園口大堤，放任黃河改道9 a之久，造成豫、皖、蘇三省44個(gè)縣市、1 200萬(wàn)人受災(zāi)，89萬(wàn)人死亡［7］。當(dāng)時(shí)，位于下游的冀魯豫邊區(qū)政府為“修堤自救”，成立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的第一個(gè)人民治黃機(jī)構(gòu)——冀魯豫解放區(qū)治河委員會(huì)（不久后改名為“冀魯豫黃河水利委員會(huì)”），與國(guó)民政府的黃河水利委員會(huì)分治轄區(qū)內(nèi)河道。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的推進(jìn)，1949年6月華北、華東、中原三大解放區(qū)聯(lián)合性治黃機(jī)構(gòu)——黃河水利委員會(huì)在山東濟(jì)南成立；7月遷至河南開(kāi)封，其下設(shè)立了平原省、河南省、山東省河務(wù)局。中華人民共和國(guó)成立后，黃河水利委員會(huì)吸納了國(guó)民政府黃河水利委員會(huì)舊部，于1950年改屬?lài)?guó)家水利部領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌全河水利。

1.2 流域管理體系的擴(kuò)大與黃河治本計(jì)劃的提出（1950—1954年）

民國(guó)二十四年（1935年），李儀祉先生曾在《黃河治本計(jì)劃概要敘目》中指出“黃河下游洪災(zāi)致患根在上游，而治河之根本在于治沙”，點(diǎn)明了黃河治理的關(guān)鍵性問(wèn)題在于處理水沙關(guān)系，主張通過(guò)整理河槽、疏通?？冢藿ㄐ詈榻亓?、分泄減漲各工程，并謀防沙與造林事業(yè)，以根治黃河水患［8］。但終民國(guó)一代，治本計(jì)劃終究止步于理論。

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家確立了“興利除害、分步治理”的治黃總方針和從“確保下游不決堤改道”逐步過(guò)渡到“防災(zāi)和興利并重，上中下游統(tǒng)籌，本流與支流兼顧”的階段性步驟［9］。1950—1953年，黃河水利委員會(huì)增加了秘書(shū)處、人事處、供給處、測(cè)驗(yàn)處和引黃濟(jì)衛(wèi)工程處5個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和西北黃河工程局（西北黃河工程局于1950年2月成立，1954年劃歸西北行政委員會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)）（見(jiàn)圖2）。其間，西北黃河工程局分別建立了綏德、西峰、天水3個(gè)水土保持科學(xué)試驗(yàn)站，對(duì)水土保持措施進(jìn)行科學(xué)試驗(yàn)和局部推廣。為研究黃河泥沙來(lái)源和泥沙特性，黃河水利委員會(huì)于1950年成立了泥沙研究所，隸屬測(cè)驗(yàn)處，以收集泥沙資料為主要任務(wù)，后又相繼組織了32個(gè)勘察隊(duì)赴黃河干支流考察，在兼顧下游基本河防的同時(shí)，積極開(kāi)展中游水土保持和全河科考工作。在完成20余條線路的實(shí)地勘察后，黃河水利委員會(huì)于1952年提出了“蓄水?dāng)r沙”的治黃方略，即通過(guò)在黃河干支流修建二三十座大型水庫(kù)電站、五六百個(gè)中型水庫(kù)及三萬(wàn)個(gè)小型水庫(kù)，達(dá)到節(jié)節(jié)蓄水、分段攔泥的效果，同時(shí)配合中游水土保持、下游寬河固堤工程，根治河患［10］。1954年，首部黃河流域綜合規(guī)劃《黃河綜合利用規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》編制完成，確立了“蓄水?dāng)r沙”的治河方略。1955年，國(guó)務(wù)院副總理鄧子恢宣布治黃進(jìn)入治本階段［11］。

圖2 1953年黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)

2 治黃方略的轉(zhuǎn)變與流域管理體系的調(diào)整（20世紀(jì)50年代中期—90年代末）

2.1 從“蓄水?dāng)r沙”到“上攔下排，兩岸分滯”（20世紀(jì)50年代中期—70年代末）

“蓄水?dāng)r沙”治黃方略的提出，表明人民治黃實(shí)踐已認(rèn)識(shí)到中游治沙和下游防洪的重要關(guān)系。為配合治本計(jì)劃實(shí)施，此時(shí)的黃河管理體系也由下游向中游進(jìn)一步拓展。

1955—1966年間，以“蓄水?dāng)r沙”為目的的三門(mén)峽水庫(kù)、陸渾水庫(kù)、張莊閘等干支流控制工程陸續(xù)上馬。為加強(qiáng)工程建設(shè)與運(yùn)行管理，這些重要工程節(jié)點(diǎn)相繼成立工程處、指揮部或管理局（處），如黃河三門(mén)峽工程局、陸渾水庫(kù)管理處、張莊閘管理所等，歸黃河水利委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)［7］。同時(shí)，水文處、地質(zhì)處、設(shè)計(jì)處及勘測(cè)設(shè)計(jì)院、水利科學(xué)研究所等專(zhuān)業(yè)處室機(jī)構(gòu)也陸續(xù)配套，流域管理體系進(jìn)一步擴(kuò)大（見(jiàn)圖3）。

圖3 20世紀(jì)60年代黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)

黃河治本計(jì)劃的啟動(dòng)正值國(guó)家第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，彼時(shí)工程規(guī)劃多依賴(lài)蘇聯(lián)援助。當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)水利專(zhuān)家柯洛略夫篤信“任何其他壩址都不能代替三門(mén)峽為下游獲得那樣大的效益，都不能像三門(mén)峽那樣能綜合地解決防洪、灌溉、發(fā)電等各方面的問(wèn)題”［11］。故而，三門(mén)峽水庫(kù)作為“蓄水?dāng)r沙”的關(guān)鍵性工程，在未進(jìn)行充分試驗(yàn)論證的前提下倉(cāng)促上馬，從而忽略了黃河特有的水文性質(zhì)，過(guò)度樂(lè)觀估計(jì)了中游水土保持效果。只攔沙、不排沙的運(yùn)行方式使這項(xiàng)實(shí)際耗資40億的工程僅投入使用不到一年半就幾近淤平。庫(kù)區(qū)積沙將渭河、北洛河河床抬高了1～4 m，渭河河口出現(xiàn)“攔門(mén)沙”。壅水回灌不僅引發(fā)了關(guān)中平原大水，還加重了關(guān)中內(nèi)澇和土地鹽堿化。中游的淤堵又減少了下泄水量，導(dǎo)致黃河下游水量不足。加上沿岸引黃灌區(qū)粗放式漫灌，引水無(wú)度，灌區(qū)只灌不排，土地嚴(yán)重鹽堿化。可以說(shuō)，“蓄水?dāng)r沙”非但沒(méi)有解決下游防洪興利問(wèn)題，反而將河患蔓延至中游。

20世紀(jì)60年代初，因黃河下游灌區(qū)糧食產(chǎn)量幾乎回落到了引黃灌溉前水平，故國(guó)家在1962年叫停除人民勝利渠、黑崗口等小部分工程外所有引黃灌溉工程，以整頓灌區(qū)排水設(shè)施，并緊急改建三門(mén)峽水庫(kù)，增加泄洪洞，采取“蓄水運(yùn)用”和“滯洪運(yùn)用”，將粗沙攔截沉積在庫(kù)區(qū)內(nèi)，排出細(xì)沙。1965年，水電部決定成立由錢(qián)正英、張含英、林一山、王化云4人組成的治黃規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和由水電部水電總局、北京水科院、武漢水電學(xué)院、黃河水利委員會(huì)等部門(mén)骨干組成的規(guī)劃小組，按照“上攔下排、兩岸分滯”新方略，修訂治黃規(guī)劃。調(diào)整后的新方略，除在中游修建攔沙工程外，還考慮在山東陶城鋪以下增辟分洪道、改建北金堤滯洪區(qū)、加固?hào)|平湖水庫(kù)。如此，既能減輕下游防洪壓力，又能利用滯洪區(qū)在汛期淤沙，減少河道內(nèi)淤積，逐漸實(shí)現(xiàn)沖淤平衡［11］。

然而，不久“文化大革命”爆發(fā)，以黃河水利委員會(huì)為首的各級(jí)治河機(jī)構(gòu)相繼被奪權(quán)，黃河管理再次陷入混亂。特殊時(shí)期黃河水利工程管理幾近荒廢，中游水土保持成果也遭到嚴(yán)重破壞，河道泥沙淤積益盛，河床淤高，河道排洪能力減弱，導(dǎo)致洪水位抬高，危及堤防［11］。因此，水電部于1970年召開(kāi)治黃工作會(huì)議，批判了所謂修正主義的治黃路線，重提治黃規(guī)劃。當(dāng)年，水電部恢復(fù)了黃河中游水土保持工作。1971年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)召開(kāi)黃河防汛會(huì)議，研究制定了《黃河下游修防工作試行辦法（草案）》，對(duì)下游修防工作體制作了重大調(diào)整：原屬黃河水利委員會(huì)的山東、河南河務(wù)局和修防處、段，改為地方建制，受所在地區(qū)革委會(huì)和主管黃河修防機(jī)構(gòu)雙重管轄。1974年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)黃河治理領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于黃河下游治理工作會(huì)議報(bào)告》，同意在黃河灘區(qū)廢除生產(chǎn)堤、修筑避水臺(tái)，實(shí)行“一水一麥”，加固險(xiǎn)工段堤防等，以從長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃防洪安全體系［7］。然而第二年，河南發(fā)生了“75·8”歷史性大洪水，導(dǎo)致數(shù)座水庫(kù)潰壩，1 100萬(wàn)人受災(zāi)，2.6萬(wàn)人遇難［12］。這次洪水讓國(guó)家水行政主管部門(mén)意識(shí)到水利管理的重要性，認(rèn)為水庫(kù)安全維護(hù)，開(kāi)展科學(xué)試驗(yàn)與計(jì)算方法研究，完善防汛調(diào)度、通信、指揮管理，是加強(qiáng)洪澇災(zāi)害控制能力的必要措施。1976年5月，水電部聯(lián)合河南、山東兩省革委會(huì)向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于防御黃河下游特大洪水意見(jiàn)的報(bào)告》，國(guó)務(wù)院決定由國(guó)家計(jì)委按照“上攔下排、兩岸分滯”的治黃方略重新編制治黃規(guī)劃［13］。

1976年，“文化大革命”結(jié)束，黃河流域各級(jí)水利機(jī)構(gòu)逐步恢復(fù)原有機(jī)制，黃河水利委員會(huì)重新接管治黃業(yè)務(wù)，著手規(guī)劃編制與防汛體系建設(shè)：1977年，黃河水利委員會(huì)成立通信總站，下設(shè)三門(mén)峽、洛陽(yáng)、陸渾、鄭州4個(gè)通信站，以加強(qiáng)下游防汛調(diào)度通信管理；1978年，原劃歸地方的山東、河南兩省河務(wù)局及修防處、段重歸黃河水利委員會(huì)，以利于流域統(tǒng)籌管理；同年，黃河水利委員會(huì)收回了水利科學(xué)研究所、勘測(cè)設(shè)計(jì)院和天水、西峰、綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站等科研機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了規(guī)劃編制與治河實(shí)踐的科研支撐；1979年，黃河水利委員會(huì)制定《下游工程管理?xiàng)l例》，以加強(qiáng)工程日常養(yǎng)護(hù)與調(diào)度管理；1980年，水利部同意重建黃河中游水土保持委員會(huì)，并新設(shè)黃河中游治理局（歸國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，1982年歸屬水電部），著力恢復(fù)中游水土保持工作。此外，黃河水利委員會(huì)還先后完成了《黃河下游減淤途徑設(shè)想研究報(bào)告》《黃河干流工程綜合利用規(guī)劃修訂報(bào)告》等若干規(guī)劃報(bào)告。黃河流域河防管理體系在這一時(shí)期得到重組和完善。

2.2 流域缺水危機(jī)與水資源管理的起步（20世紀(jì)70年代末—90年代末）

1965—1970年間，黃河正值枯水年份，水少沙多。隨著流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿線工農(nóng)業(yè)和城市用水增多，加上多年來(lái)國(guó)家對(duì)流域水資源取用處于“以需定供”模式，到20世紀(jì)70年代初黃河流域的引水量就遠(yuǎn)超其他江河，占全河地表徑流量的48.4%，全年徑流量較60年代減少了約30%［14］。如此，加重了河道泥沙淤積，上游來(lái)水減少，下游逐漸干涸。1972年，黃河下游首次出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。1972—1998年間，黃河干流曾有21 a發(fā)生斷流，累計(jì)86次，最長(zhǎng)天數(shù)達(dá)226 d，嚴(yán)重時(shí)斷流河道占下游河道總長(zhǎng)的90%。此外，因沿黃工業(yè)增長(zhǎng)，“三廢”污染導(dǎo)致達(dá)標(biāo)水質(zhì)減少，因資源性缺水，故流域每年平均經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)上百億元［14］。

鑒于全國(guó)各大江河都面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)污染水環(huán)境的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院水電部、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于1973年下達(dá)了調(diào)查江河“三廢”情況的命令［15］。為配合“三廢”污染調(diào)查與水污染治理工作的推進(jìn)，1975年黃河水利委員會(huì)成立黃河水源保護(hù)辦公室。1978年，水源保護(hù)辦公室下增設(shè)黃河水源保護(hù)科學(xué)研究所和黃河水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心站，并于次年起將原有7個(gè)水質(zhì)分析室改建為黃河水源保護(hù)監(jiān)測(cè)站，又在干支流重要斷面設(shè)立分級(jí)站點(diǎn)，以及時(shí)準(zhǔn)確了解水質(zhì)污染狀況。為進(jìn)一步明確水污染保護(hù)范圍，1984年黃河水源保護(hù)辦公室更名為黃河水資源保護(hù)辦公室，接受水電部和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部雙重領(lǐng)導(dǎo)，在全流域建設(shè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。截至1987年年底，黃河流域水污染監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系基本建成，共有流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面338個(gè)，水質(zhì)監(jiān)測(cè)站26個(gè)，其中由黃河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)的斷面48個(gè)（干流25個(gè)、支流16個(gè)、監(jiān)測(cè)站7個(gè)）［16］。圖4為80年代初黃河水利委員會(huì)的組織架構(gòu)。

圖4 20世紀(jì)80年代初黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)

針對(duì)黃河水資源有限、供需矛盾突出的問(wèn)題，1982—1986年間，黃河水利委員會(huì)在對(duì)全河水資源總量和用水情況進(jìn)行考察和供需分析后，向水電部提交了《黃河水資源評(píng)價(jià)與綜合利用報(bào)告》《黃河流域各?。▍^(qū)）利用黃河水資源規(guī)劃及供需關(guān)系報(bào)告》《黃河流域2000年河川水資源量的預(yù)測(cè)》和《黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用預(yù)測(cè)補(bǔ)充說(shuō)明（各省區(qū)水量分配意見(jiàn)）》，并在此基礎(chǔ)上形成《黃河水資源利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，提出對(duì)流域用水進(jìn)行總量控制。1987年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委和水電部聯(lián)合編制的《關(guān)于黃河可供水量分配方案的報(bào)告》（又稱(chēng)“八七”分水方案），黃河流域開(kāi)啟了“以水定城”“以供定需”的時(shí)代。

“八七”分水方案以1980年黃河流域?qū)嶋H用水量為基礎(chǔ)，考慮區(qū)域灌溉規(guī)模、工業(yè)和城市用水增長(zhǎng)率及未來(lái)大型水利工程可能耗水量，在保障基本用水的前提下將流域水資源總量作為城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，按照“以供定需”的模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)流域各省（區(qū)）可用地表水量進(jìn)行了初始分配。1988年，黃河水利委員會(huì)成立水政水資源處，依照《中華人民共和國(guó)水法》（1988年）對(duì)流域各?。▍^(qū)）依法實(shí)行取水登記、取水許可審批、水資源費(fèi)征收等，以嚴(yán)格控制流域用水總量。各?。▍^(qū)）則在黃河水利委員會(huì)的監(jiān)督下，依照分水方案制定各自用水規(guī)劃和節(jié)水計(jì)劃。

“八七”分水方案推行十年后，雖取得了一定效果，但部分?。▍^(qū)）仍超額用水［17］。為此，水利部于1998年頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，決定按照“流域—省—市”三級(jí)水資源調(diào)度體系嚴(yán)控水資源分配，并授予黃河水利委員會(huì)對(duì)流域水資源的調(diào)配權(quán)。在強(qiáng)有力的體制保障下，黃河于1999年首次實(shí)現(xiàn)全年無(wú)斷流。

3 21世紀(jì)多目標(biāo)下流域綜合管理體系的形成與探索（2000年至今）

20世紀(jì)80年代末的黃河流域規(guī)劃中提到黃河治理的首要任務(wù)是防洪減淤，需統(tǒng)籌全河，通過(guò)龍羊峽、劉家峽、黑山峽、龍門(mén)、磧口、三門(mén)峽、小浪底七大水庫(kù)工程聯(lián)合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)水沙資源的科學(xué)處理和利用。彼時(shí)小浪底水庫(kù)尚未建成，但國(guó)家水行政主管部門(mén)已開(kāi)始認(rèn)識(shí)到流域綜合治理的重要性。20世紀(jì)90年代末，全國(guó)多個(gè)流域發(fā)生洪災(zāi)，加強(qiáng)水利建設(shè)、實(shí)行綜合治理迫在眉睫。2000年，時(shí)任水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)針對(duì)黃河綜合治理，提出了“堤防不決口、河道不斷流、污染不超標(biāo)、河床不抬高”（即“四個(gè)不”）的目標(biāo)，時(shí)任黃河水利委員會(huì)主任李國(guó)英又在此基礎(chǔ)上提出了“維持黃河健康生命”這一終極目標(biāo)。2002—2004年，黃河水利委員會(huì)先后成立“模型黃河”工作組（設(shè)在黃河水利科學(xué)研究院）和“數(shù)字黃河”領(lǐng)導(dǎo)小組（設(shè)在黃委總工辦），計(jì)劃以增水、減沙、調(diào)控水沙為基本思路，利用模型黃河、數(shù)字黃河與原型黃河（“三條黃河”），探索減少入河泥沙、加強(qiáng)水資源有效管理、增加外流域調(diào)水方案研究、建立黃河水沙調(diào)控體系等九條實(shí)現(xiàn)“維持黃河健康生命”的科學(xué)路徑。這一理論簡(jiǎn)稱(chēng)“1493”治黃理論框架。

2002年，黃河水利委員會(huì)首次調(diào)水調(diào)沙試驗(yàn)成功，此后2 a內(nèi)，又逐年開(kāi)展了2次水沙調(diào)控試驗(yàn)，通過(guò)對(duì)萬(wàn)家寨、三門(mén)峽、小浪底、陸渾、故縣等干支流多個(gè)水庫(kù)的聯(lián)合調(diào)度，黃河流域初步實(shí)現(xiàn)“攔粗排細(xì)”的目的，河槽穩(wěn)定性加強(qiáng)。2005年，調(diào)水調(diào)沙被列入常規(guī)計(jì)劃，基于洪水管理的水沙調(diào)控體系初步形成［18］。2007年，水利部批準(zhǔn)成立黃河防汛抗旱總指揮部，河南省省長(zhǎng)任總指揮（副主席）、黃河水利委員會(huì)主任任常務(wù)副總指揮，沿黃各?。▍^(qū)）副省長(zhǎng)（副主席）和軍區(qū)參謀長(zhǎng)擔(dān)任副總指揮。沿黃各省（區(qū)）相繼成立防汛抗旱指揮中心，形成了省—市—縣3級(jí)流域防災(zāi)減災(zāi)管理體系，流域洪水管理體系進(jìn)一步完善。

同一時(shí)期，為嚴(yán)格水資源管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域內(nèi)用水總量和各?。▍^(qū)）定額雙向把控，水利部批準(zhǔn)黃河水利委員會(huì)成立黃河水量調(diào)度管理系統(tǒng)總調(diào)度中心。調(diào)度中心可通過(guò)數(shù)字黃河技術(shù)，監(jiān)控上至甘肅、下至山東的98個(gè)雨量站、127個(gè)省級(jí)重要控制斷面與重要支流入黃斷面、7座干支流大型控制水庫(kù)與147個(gè)干流取水口、78座引黃涵閘的水文數(shù)據(jù)，隨時(shí)調(diào)整區(qū)域配水方案。針對(duì)個(gè)別省份用水初始配額與繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)矛盾的困境，黃河水利委員會(huì)嘗試通過(guò)建立地區(qū)水權(quán)交易制度，提高水資源利用率。2005年，水權(quán)交易率先在灌溉用水量較大的寧夏、內(nèi)蒙古進(jìn)行。企業(yè)可通過(guò)出資為傳統(tǒng)灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，經(jīng)審批確認(rèn)，可有償獲得灌區(qū)節(jié)約出的水資源量。水權(quán)交易制度的嘗試是水資源管理的探索與進(jìn)步。然而，流域其他省（區(qū)）及全流域范圍過(guò)大，水權(quán)初始分配不明晰，導(dǎo)致水權(quán)交易制度無(wú)法在全流域推廣。

2011年，中央一號(hào)文件提出實(shí)行“最嚴(yán)格水資源管理制度”。為此，黃河水利委員會(huì)建立了黃河水資源管理臺(tái)賬和對(duì)接制，編制了《黃河流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）、《黃河水資源綜合規(guī)劃》，確立了2030年以前黃河流域的六大體系建設(shè)任務(wù)，并將水沙調(diào)控體系建設(shè)作為統(tǒng)籌防洪減淤、水土流失治理、水資源配置、水生態(tài)保護(hù)和流域綜合管理的核心。自此，黃河治理走上了以水沙調(diào)控為中心的多目標(biāo)、綜合性的流域管理體系建設(shè)道路。圖5為2011年黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)。

圖5 2011年黃河水利委員會(huì)組織架構(gòu)

4 結(jié) 論

20世紀(jì)以來(lái)，黃河流域水行政管理體系完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。以1934年黃河水利委員會(huì)成立為標(biāo)志，以全河及流域?yàn)閱卧默F(xiàn)代黃河水行政管理體系初步形成。自此，圍繞水沙關(guān)系處理，治黃方略與現(xiàn)代流域管理體系經(jīng)歷了幾個(gè)重要階段的演變：

第一個(gè)階段為20世紀(jì)50—70年代，中華人民共和國(guó)成立后，在解放區(qū)黃河水利委員會(huì)的基礎(chǔ)上吸納了國(guó)民政府黃河水利委員會(huì)舊部，重新組建了中華人民共和國(guó)水利部黃河水利委員會(huì)，全河水政終歸統(tǒng)一。彼時(shí)國(guó)情需要盡快根治水患，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此制定了“蓄水?dāng)r沙”的治黃方略。然而，在治黃實(shí)踐中，由于對(duì)黃河水沙關(guān)系認(rèn)知的不足，倉(cāng)促上馬的治本工程缺乏試驗(yàn)基礎(chǔ)和配套設(shè)施，非但未能發(fā)揮設(shè)計(jì)效益，還引發(fā)了新的河患問(wèn)題。這一系列問(wèn)題至70年代中期才被正式糾正，在認(rèn)識(shí)到無(wú)論治沙還是治水，不能只攔不排后，黃河水利委員會(huì)提出了“上攔下排、兩岸分滯”的新方略。圍繞新方略，黃河流域管理體系完成了防汛調(diào)度管理體系、科學(xué)試驗(yàn)研究體系等方面的建設(shè)。

第二個(gè)階段為20世紀(jì)70年代末—90年代末，黃河斷流、水源污染這些水資源問(wèn)題的暴露，使管理者意識(shí)到黃河水資源不是“取之不盡、用之不竭”的，流域治水重心從工程控制向水資源管理轉(zhuǎn)變。以1975年黃河水源保護(hù)辦公室成立為標(biāo)志，黃河流域水資源管理起步。圍繞水污染治理與水資源總量控制，流域水污染監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系和水量分配體系逐步形成，黃河流域開(kāi)發(fā)步入“以水定城”“以供定需”的時(shí)代。

第三個(gè)階段是21世紀(jì)初以來(lái)流域綜合管理體系形成與發(fā)展階段。人民治黃實(shí)踐半個(gè)多世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)，加深了對(duì)水沙規(guī)律的認(rèn)知。在“資源水利”的思想指引下，河流健康成為新世紀(jì)治水的最終目標(biāo)。以調(diào)水調(diào)沙為核心的防洪減淤體系、水資源調(diào)控體系、水權(quán)交易體系以及最嚴(yán)格的水資源管理制度體系陸續(xù)建立與發(fā)展，人民治黃走上了流域綜合治理的道路。

綜上，流域管理體系服務(wù)于治黃事業(yè)，是治黃方略的政治保障。每一階段治黃方略的演變，都有其自然與社會(huì)背景，并受當(dāng)時(shí)對(duì)人水關(guān)系、水沙關(guān)系認(rèn)知的影響。治黃實(shí)踐中對(duì)人水關(guān)系與水沙關(guān)系的認(rèn)知與調(diào)控能力，是對(duì)今人智慧的考驗(yàn)，也是流域管理體制改革的關(guān)鍵所在。