基于《水利法律法規(guī)教程（第二版）》探究水資源管理的法律制度完善

張 強(qiáng)

林冬妹編著中國(guó)水利水電出版社出版

水是生命之源。面對(duì)愈加嚴(yán)峻的水危機(jī)，大眾應(yīng)予以充分重視，在堅(jiān)持科學(xué)治水、合理治水的同時(shí)，深入探究引發(fā)水危機(jī)的根本原因，從源頭預(yù)防并阻斷水資源破壞行為，建立完善的水資源管理法律體系，推動(dòng)我國(guó)水資源利用的可持續(xù)發(fā)展。由林冬妹編著、中國(guó)水利水電出版社于2017年12月出版的《水利法律法規(guī)教程（第二版）》一書，結(jié)合水利法治建設(shè)新成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡釋水土保持、水污染防治、水資源管理、河道管理等水利各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，并從法律執(zhí)行角度深入探討水行政執(zhí)法、行政復(fù)議以及行政訴訟等法律實(shí)務(wù)問(wèn)題，具有重要參考價(jià)值。

《水利法律法規(guī)教程（第二版）》共分九章：第一章圍繞《水法》的整體框架體系，系統(tǒng)介紹其法律架構(gòu)、主要內(nèi)容和涉及領(lǐng)域，充分闡釋我國(guó)在水資源利用、保護(hù)、管理、節(jié)約、執(zhí)法監(jiān)督等方面取得的成果；第二章結(jié)合水土保持的整體規(guī)劃，詳細(xì)介紹水土流失的預(yù)防措施、治理方式以及監(jiān)督機(jī)制，并明確界定相關(guān)法律責(zé)任；第三章立足防洪治理領(lǐng)域，在總結(jié)我國(guó)防洪工作經(jīng)驗(yàn)與成果的基礎(chǔ)上，全面介紹當(dāng)前的防洪區(qū)和防洪工程管理，并提出相應(yīng)保障措施，明確應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第四章面向水污染現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，從防治標(biāo)準(zhǔn)、治理規(guī)劃、監(jiān)督管理等方面，全面介紹水污染防治的有效措施以及水污染事故處理；第五章基于水資源管理問(wèn)題，闡述我國(guó)現(xiàn)行的水資源管理體制、有償使用機(jī)制、許可制度等內(nèi)容；第六章至第九章闡述河道管理法、水利工程管理法、水行政執(zhí)法、水行政復(fù)議和行政訴訟等內(nèi)容。

參閱全書可知，水資源管理在廣義層面上是指對(duì)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、污染防治等一切水事活動(dòng)的監(jiān)督管理，無(wú)論是住建還是環(huán)保行政部門的水管理活動(dòng)都可以納入廣義范疇；在狹義層面上，特指水利行政部門和流域管理機(jī)構(gòu)所實(shí)施的水事行政管理活動(dòng)，具有較為明確的權(quán)限與管理責(zé)任。從法律視角來(lái)看，水資源管理制度是在環(huán)境公平原則的基礎(chǔ)上形成的。環(huán)境公平是人與人之間的公平關(guān)系在資源環(huán)境方面的具體體現(xiàn)，一方面，包括同一代人的公平關(guān)系，即生活在同一時(shí)代的人們享有平等獲取環(huán)境資源、使用環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)需要履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，保護(hù)大家共有的生態(tài)環(huán)境；另一方面，體現(xiàn)代際的公平關(guān)系，即環(huán)境資源并非當(dāng)代人獨(dú)有的，后代人也享有使用環(huán)境資源的權(quán)利，因此當(dāng)代人不能僅考慮個(gè)人利益，應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度盡可能保護(hù)環(huán)境，為后代人的生存發(fā)展留下足夠的環(huán)境資源。在這一公平理念指導(dǎo)下，我國(guó)水資源利用不能由市場(chǎng)規(guī)律主導(dǎo)，任其自由競(jìng)爭(zhēng)，而是需要采取法律行政手段，依據(jù)公平分配原則調(diào)控分配水資源，以保障環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看，我國(guó)水資源管理法律制度的形成與發(fā)展主要經(jīng)歷以下三個(gè)階段。

第一，中國(guó)古代的水利法律制度。中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，自古以來(lái)就有豐富的治水經(jīng)驗(yàn)，不僅形成了良好的行政管理機(jī)制，而且從法律層面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在古代社會(huì)，水的問(wèn)題關(guān)系國(guó)家安全和社稷穩(wěn)定，且涉及領(lǐng)域龐雜、問(wèn)題繁多，僅憑某一地區(qū)的力量無(wú)法得到有效解決，必須發(fā)揮中央集權(quán)作用，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方協(xié)助配合，共同推進(jìn)治水問(wèn)題的逐步解決。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，管仲首次提出設(shè)立水利行政管理部門的構(gòu)想，并主張?jiān)O(shè)置專門的水官，配以校長(zhǎng)、官佐等下屬職位，協(xié)同監(jiān)督管理地方水事，形成了古代水行政管理體制的雛形。秦漢時(shí)期，水利行政管理的職權(quán)和事權(quán)逐漸分化，并制定了水利法律條款，如漢代的“定水令”“均水約束”等法規(guī)用以限制農(nóng)田用水量。唐代的《水部式》是現(xiàn)存最早的綜合性中央水利立法卷宗，不僅規(guī)定了中央和地方的水利官員，而且在防洪灌溉等方面有更加詳細(xì)的規(guī)定。清代治水方面的法律法規(guī)更加詳盡，既有明確的治水用水規(guī)定，如用水量限制，而且將水利法規(guī)與司法案例記錄在一起，以警醒民眾。

第二，新中國(guó)成立之后的水利法律制度。我國(guó)水資源管理法律體系經(jīng)歷由分散到集中的發(fā)展歷程。1973年，我國(guó)首次召開全國(guó)性環(huán)境保護(hù)會(huì)議，明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)的行政管理機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各部門和單位需在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境、造福人民的方針，全面規(guī)劃、系統(tǒng)部署環(huán)境保護(hù)工作。1988年，我國(guó)《水法》正式出臺(tái)，改變了原來(lái)分散化的水資源行政管理結(jié)構(gòu)，明確提出統(tǒng)一管理和分級(jí)分部門管理相結(jié)合的管理原則，即水利部與地方水利廳局上下配合，其他相關(guān)部門也享有一定管理權(quán)限，形成水利部門與水產(chǎn)部門、電力部門、環(huán)保部門等八大部門協(xié)同管理的治水格局，但間接導(dǎo)致職能交叉重疊現(xiàn)象。1991年《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布，明確國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作，流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌治理全流域水土流失，推動(dòng)我國(guó)水土保持管理體制向集中化發(fā)展。

第三，現(xiàn)行的水資源管理法律制度。2002年，我國(guó)對(duì)《水法》進(jìn)行了修訂，在內(nèi)容上更加詳盡具體，明確了水資源統(tǒng)一管理體制，由流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)節(jié)約用水的重要性，將超額用水累進(jìn)加價(jià)等節(jié)水制度寫入法律條文中，同時(shí)制定了宏觀的水資源管理戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)劃和排污總量控制，將水資源保護(hù)與環(huán)境治理相結(jié)合；強(qiáng)化行政法律責(zé)任，詳細(xì)規(guī)定各種水事糾紛的違法認(rèn)定與處罰方式。此次《水法》修訂充分吸取了過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并積極借鑒國(guó)外先進(jìn)的水資源立法經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國(guó)國(guó)情、有利于水資源可持續(xù)發(fā)展的新型水法體系。新《水法》深度融合了國(guó)家近年來(lái)的水治理政策和指導(dǎo)思想，致力于從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型跨越，并明確提出建立節(jié)水型社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)依法治水邁入新時(shí)期。

我國(guó)水資源管理制度長(zhǎng)期落后于水環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致水資源問(wèn)題未得到及時(shí)解決，反而日益惡化，甚至引發(fā)水危機(jī)。為有效遏制水資源問(wèn)題進(jìn)一步惡化，必須借助法律手段，詳細(xì)規(guī)定水資源管理的權(quán)屬、責(zé)任以及機(jī)制，切實(shí)提升治水質(zhì)量和水資源管理水平。雖然我國(guó)在水資源立法方面已取得一系列成果，但面對(duì)紛繁復(fù)雜的水事問(wèn)題，當(dāng)前的水資源管理法律制度仍有不足之處，需要加以完善，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，管理權(quán)責(zé)模糊，協(xié)調(diào)性不足。在職權(quán)分工方面，流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域水資源行政管理部門之間分工不明確，缺乏良好的職能對(duì)接和協(xié)作機(jī)制。在新《水法》中，流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)水利方面的單一管理事項(xiàng)，無(wú)法從全局角度出發(fā)系統(tǒng)規(guī)劃流域水生態(tài)環(huán)境治理，對(duì)于跨區(qū)域流域治理問(wèn)題無(wú)法單獨(dú)行使管理權(quán)限，必須依靠水利部進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，并且與其他享有水資源管理權(quán)限的部門之間不存在隸屬關(guān)系，在工作中容易發(fā)生利益沖突和管理沖突。在部門協(xié)作方面，水資源管理職能雖然在整體上由水利部主導(dǎo)，但是細(xì)化的職能則分散于各行政管理部門中，如環(huán)保部門負(fù)責(zé)污染排放處理，城建部門負(fù)責(zé)河流湖泊的治理規(guī)劃。職能的分化使各部門之間缺乏統(tǒng)一的利益驅(qū)動(dòng)，僅從部門利益出發(fā)開展水事管理，將嚴(yán)重影響水資源管理的整體效能。

第二，缺乏公眾參與機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公眾參與水資源管理的重要性予以肯定，并形成相應(yīng)的參與機(jī)制和保障制度，有效保證了公民在水資源管理中的話語(yǔ)權(quán)。然而，我國(guó)在關(guān)于水資源管理的各項(xiàng)法律制度中，始終未將公民納入管理主體中，也很少涉及公民參與水資源管理的內(nèi)容，僅由政府機(jī)構(gòu)和水利行政主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，影響了依法治水成效。比如，《水污染防治法》中提出一切單位和個(gè)人均有保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任和監(jiān)督舉報(bào)水污染行為的權(quán)利，但是未詳細(xì)規(guī)定具體的行使方式、行使渠道和實(shí)施路徑，使公民參與水環(huán)境管理成為空談。實(shí)質(zhì)上，生活在水域附近的居民世世代代與水相伴，見證著水環(huán)境的發(fā)展變化，既了解其特征屬性，也對(duì)流域水治理問(wèn)題有著更為充分的理解，如果能參考其意見與建議，可以有效提升水資源管理的針對(duì)性。

第三，環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)難?，F(xiàn)行法律無(wú)論是《民事訴訟法》，還是《環(huán)境保護(hù)法》，都把環(huán)境公益訴訟的原告主體限于有關(guān)機(jī)關(guān)與組織，排除了公民個(gè)人，原告主體資格范圍過(guò)于狹窄且具有很大的模糊性，不利于開展環(huán)境公益訴訟，導(dǎo)致現(xiàn)行訴訟制度對(duì)公眾環(huán)境利益的保護(hù)軟弱無(wú)力。

針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)水資源流域管理需要進(jìn)一步優(yōu)化法律制度，既要從宏觀層面把握整體的治理方向和管理理念，也要注重部門之間的管理權(quán)限以及實(shí)施細(xì)則上的合理性，為水資源可持續(xù)發(fā)展提供完善的法律保障，具體可采取以下三項(xiàng)措施。

第一，突出流域管理機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用。目前，水資源管理體制的優(yōu)化建設(shè)需要從管理權(quán)限出發(fā)，系統(tǒng)梳理分散的管理職責(zé)，并在法律關(guān)系上進(jìn)行重新整合，堅(jiān)持水資源統(tǒng)一管理，將水資源保護(hù)、開發(fā)、監(jiān)督管理等職能統(tǒng)一起來(lái)。同時(shí)，明確流域管理機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位，賦予其自主管理權(quán)，擴(kuò)大管理權(quán)限，全面負(fù)責(zé)水行政許可、行政處罰等職能，并在授權(quán)下整體規(guī)劃流域治理與開發(fā)建設(shè)，綜合治理河流和管理水資源，從而有效推動(dòng)中央與地方對(duì)流域水資源的協(xié)同治理，構(gòu)建科學(xué)的水資源管理機(jī)制。

第二，建立公眾參與的水資源管理機(jī)制。水資源管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，既需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)水環(huán)境的治理決策、管理機(jī)制，使流域管理符合公眾利益，推動(dòng)水環(huán)境的逐步優(yōu)化，也要適當(dāng)傾聽公眾意見，尊重公眾的環(huán)境管理參與權(quán)，保障管理決策的民主性和科學(xué)性，提高治水成效。一方面，政府主動(dòng)公開環(huán)境信息，定期公布水資源治理保護(hù)的最新政策、保護(hù)成效、治理情況等，并搭建暢通的信息反饋渠道或平臺(tái)，全面收集公眾對(duì)水環(huán)境治理的建議或監(jiān)督舉報(bào)信息，保障公眾充分參與到水資源管理中；另一方面，加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)公眾主動(dòng)行使自身環(huán)境保護(hù)權(quán)，積極參與流域管理和保護(hù)工作，自覺關(guān)注相關(guān)政策信息和法律資訊。

第三，完善環(huán)境公益訴訟制度。我國(guó)《憲法》規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)”，為公民參與環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)賦予公民獨(dú)立的訴訟權(quán)，這樣有助于保護(hù)公民對(duì)美好環(huán)境的需要，并且利于實(shí)現(xiàn)公民履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。公民作為環(huán)境最直接的受影響者，對(duì)美好環(huán)境的要求也是最為直接和迫切的。把公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍內(nèi)，是對(duì)公民個(gè)人在環(huán)境公益中訴訟權(quán)的一種確認(rèn)，也能在一定程度上避免國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的瀆職行為。鼓勵(lì)各類主體積極地提起訴訟，喚起廣大民眾的環(huán)保意識(shí)與參與意識(shí)，能有效遏制水污染現(xiàn)象發(fā)生，從而激發(fā)公眾參與水資源治理保護(hù)的積極性，對(duì)環(huán)境全面綜合治理做出貢獻(xiàn)。