洪金諸

摘? 要：改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾沒有得到有效收集和及時處理，農(nóng)村環(huán)境污染問題仍然突出，現(xiàn)狀不容樂觀。本文從環(huán)境法視角出發(fā)，尋找農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境背后的原因，針對農(nóng)村生活垃圾環(huán)境保護法供給不足等多重問題，進行農(nóng)村生活垃圾管理立法、執(zhí)法及司法等制度構(gòu)建，以期建立健全農(nóng)村生活垃圾處理的法律體系。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村生活垃圾;污染防治;法律研究

引言：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的一項重大決策部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，則是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項極其重要的任務(wù)。習(xí)近平同志強調(diào)：“建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感。”只有讓鄉(xiāng)村成為生態(tài)宜居的美麗家園，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，鄉(xiāng)村振興才有“底氣”和“支撐”。自2018年農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動開展以來，我國持續(xù)加大資金投入，加強環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施建設(shè)，抓好農(nóng)村生活垃圾分類工作，農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運和處置體系不斷健全，取得了明顯成效。截至2020年年底，我國農(nóng)村生活垃圾收運處置體系已覆蓋90%以上的行政村，每個公民正成為生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者。[1]

令人遺憾的是，與鄉(xiāng)村振興的總體要求相比，我國農(nóng)村生活垃圾處理狀況還存在著諸多的短板和問題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國還有近1/4的農(nóng)村生活垃圾沒有得到有效收集和處理，約80%的農(nóng)村生活污水沒有得到處理，使用無害化衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶比例還不到一半……垃圾多、環(huán)境臟、村容村貌差、基本公共服務(wù)落后等問題還比較突出，極大地影響了人們的獲得感與幸福感。[2]同時，農(nóng)村人居環(huán)境地域間的發(fā)展差距大，區(qū)域間的環(huán)境質(zhì)量與水平相差遠(yuǎn)，農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識不強，重建設(shè)、輕管理等問題嚴(yán)重影響農(nóng)村生活垃圾處理、影響農(nóng)村人居環(huán)境提升、影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)。無疑，農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村人居環(huán)境提升必將是鄉(xiāng)村振興要打的一場硬戰(zhàn)。本文將從環(huán)境法視角出發(fā)，尋找我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中仍然存在的垃圾圍村、垃圾污染水體和土壤等現(xiàn)象背后的原因，針對農(nóng)村生活垃圾環(huán)境保護法供給嚴(yán)重不足的問題，進行農(nóng)村生活垃圾管理立法、執(zhí)法及司法等制度構(gòu)造，以期建立我國農(nóng)村生活垃圾處理和環(huán)境保護的法律制度與體制，與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相匹配、相適應(yīng)。

一、 我國農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀：概念、特征及其危害

1. 農(nóng)村生活垃圾定義

農(nóng)村常見的垃圾有：廚余剩菜、瓜果蔬皮等生活垃圾，廢舊電池、工具、設(shè)備等其他固體廢棄物?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年4月29日修正）第九章“附則”中規(guī)定：“生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。”該修訂版“附則”同時進一步說明“固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動中產(chǎn)生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)?！盵3]

2. 農(nóng)村生活垃圾特點及其危害

我國農(nóng)村分布地域廣袤，農(nóng)村生活垃圾因不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口規(guī)模、環(huán)境因素和生活習(xí)慣等的不同，各地農(nóng)村的生活垃圾呈現(xiàn)出一些自己的特征，但總體來說，呈現(xiàn)出農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生源頭分散、分類收運難度大、就地消納處理能力低等特點。具體體現(xiàn)在：一是農(nóng)村生活垃圾的廣泛性。我國農(nóng)村地區(qū)覆蓋面廣，大量生活垃圾沒有經(jīng)過環(huán)保處理就隨意丟棄、隨意堆放、亂拋亂撒，是村民們司空見慣的生活現(xiàn)象。生活垃圾散落村邊屋旁，侵污大量土地等現(xiàn)象仍然廣泛存在。二是農(nóng)村生活垃圾的復(fù)雜性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生的生活垃圾種類日益繁多、性質(zhì)日益復(fù)雜，已不只是局限于早先農(nóng)村地區(qū)的廚余垃圾、人畜糞便、廢舊物品等生活垃圾，而出現(xiàn)了電子廢棄物、固體廢物、工業(yè)垃圾等新型垃圾。三是農(nóng)村生活垃圾的危害性。隨意排放的農(nóng)村生活垃圾經(jīng)過物理和化學(xué)反應(yīng)，已成為嚴(yán)重威脅村民身體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、土壤質(zhì)量狀況等重要污染源，具有污染大氣、水體、土壤等多方面的危害和影響，我國農(nóng)村已成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。

二、農(nóng)村生活垃圾問題成因的法律分析

1.在立法層面上，仍然存在“法律不全”

目前，我國已初步形成了一個以《環(huán)境保護法》為基礎(chǔ)的環(huán)境保護法律體系，但是針對農(nóng)村環(huán)境保護和農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域卻仍然缺乏系統(tǒng)性、獨立性、專門性的法律法規(guī)，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾處理工作依然無法可依。具體表現(xiàn)在：一是國家法律層面規(guī)定過于籠統(tǒng)，針對性和操作性不強?！董h(huán)境保護法》作為我國環(huán)境與資源保護法律體系的基本法，對我國農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理工作起到了宏觀層面的規(guī)制作用，但未能對農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理做出具體規(guī)定?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第19條和第20條也只是分別對“使用農(nóng)用薄膜采取回收利用措施”、“防治畜禽糞便污染環(huán)境和禁止違法露天焚燒秸稈”作原則性規(guī)定。二是行政法規(guī)、部門規(guī)章難以形成治理合力。國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2013年）、《農(nóng)藥管理條例》（2017年）和國家環(huán)保總局《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》（2007年）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和生態(tài)環(huán)境部《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》（2020年）等部門規(guī)章散見關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理規(guī)定，但相互之間難以有效整合，甚至有些地方存在“相左”，難以形成治理合力。三是地方性法規(guī)位階低?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》出臺之后，廣東、浙江及江蘇等各地方立法機關(guān)也跟進制定了一些本行政區(qū)域的固體廢物污染環(huán)境防治條例，但更多的是針對城市生活垃圾，對于農(nóng)村生活垃圾的處理仍然沒有得到足夠的重視和規(guī)制。隨著國家對于農(nóng)村環(huán)境保護工作的日益重視，各地區(qū)也逐漸陣地農(nóng)村生活垃圾處理進行了專門立法，比如廣東省《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》、《云浮市農(nóng)村生活垃圾管理條例》等將農(nóng)村生活垃圾納入了調(diào)整范圍[4]。但地方立法因地區(qū)政策變化，穩(wěn)定性較差，對于跨地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾污染無能為力，污染防治義務(wù)不夠明確，且地方法規(guī)位階段低，總體效果欠佳。

2. 在執(zhí)法層面上，仍然存在“執(zhí)法不嚴(yán)”

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國在依法執(zhí)政水平、能力和成效上都有了很大的提高，依法治國取得了顯著成效。但是，在農(nóng)村生活垃圾處理問題的執(zhí)法層面還存在不少的問題和短板。我國農(nóng)村環(huán)境保護方面還存在著法律不全、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不力等問題，在一定程度上對于農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染行為，甚至是違法污染行為存在聽之任之、放任污染等情況，加劇了農(nóng)村環(huán)境污染程度。具體表現(xiàn)在：一是長期生活習(xí)慣使然，農(nóng)民思想觀念上不重視生活垃圾分類處理，農(nóng)村環(huán)境問題欠賬太多。二是基層治理體制機制存在部門之間的推諉扯皮現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的、系統(tǒng)的執(zhí)法機構(gòu)與平臺，在農(nóng)村生活垃圾處理上，基層部門從自身利益出發(fā)，礙于鄰里面子，不敢硬氣執(zhí)法，存在“踢皮球”執(zhí)法現(xiàn)象。三是基層政府考核體系不夠科學(xué)，仍然存在唯GDP論，導(dǎo)致過分重視經(jīng)濟利益，存在犧牲農(nóng)村環(huán)境換取工業(yè)發(fā)展等情況和現(xiàn)象問題。

3. 在司法層面上，仍然存在“司法不力”

司法作為權(quán)利的一種救濟手段，在我國的法律體系中的具有突出的重要作用。但是在農(nóng)村生活垃圾處理方面，有的地區(qū)農(nóng)村環(huán)境糾紛突出、農(nóng)民維權(quán)困難、司法救濟困難等現(xiàn)象仍然普遍存在著。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村生活垃圾處理環(huán)境案件涉及的技術(shù)性、專業(yè)性較強，需要專業(yè)的技術(shù)人員進行取證和考察，司法訴訟周期較長。二是在農(nóng)村環(huán)保維權(quán)中，被告多為地方納稅企業(yè)或支柱企業(yè)，實力雄厚;原告一方則為農(nóng)民，法律素養(yǎng)相對較低，原告勝訴率不高。

三、 農(nóng)村生活垃圾處理的法律對策

1.加強頂層設(shè)計，健全農(nóng)村生活垃圾處理法律體系

我國已基本形成了以《環(huán)境保護法》（2014年4月24日修訂）為基礎(chǔ)，以《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等污染防治法為補充的環(huán)境保護法律體系。但是，我國目前尚未制定全國性的旨在全面規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護的基本法律或?qū)ｉT性法律，而現(xiàn)有現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)還無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確地對農(nóng)村環(huán)境保護活動進行調(diào)整和規(guī)制。[5]因此，針對農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域還存在的法律空白和模糊地帶，建議以《環(huán)境保護法》為主線，制定更加科學(xué)、更加合理的農(nóng)村生活垃圾處理的法律法規(guī)，為農(nóng)村生活垃圾處理提供充分的法律依據(jù)。一是目前我國在國家層面還沒有專門針對農(nóng)村環(huán)境保護或生活垃圾處理的立法規(guī)范。因此，我國應(yīng)在國家層面制定出臺專門的法律法規(guī)，針對農(nóng)村生活垃圾處理進行立法規(guī)范。建議制定一部科學(xué)和合理的《垃圾處理法》，統(tǒng)一農(nóng)村垃圾處理方面的法律規(guī)范、基本原則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，讓農(nóng)村的垃圾處理有法律上的基本原則和具體規(guī)范[6]。二是由于農(nóng)村生活垃圾種類較多，還應(yīng)該針對不同種類生活垃圾進行專門立法，可借鑒《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》方式，再針對農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)作物秸稈、電子廢棄物等完善有關(guān)法律法規(guī)，制定專門的管理辦法[7]。三是農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)之間的環(huán)境情況各不相同，各地可根據(jù)各自實際情況制定農(nóng)村生活垃圾處理的條例和規(guī)章，頒布具體的實施細(xì)則，進行專門具體和可操作性的細(xì)致規(guī)定。

2.加大執(zhí)法力度，創(chuàng)新農(nóng)村生活垃圾處理執(zhí)法體制

在完善相關(guān)法律法規(guī)，讓農(nóng)村生活垃圾處理有法可依的同時，要提高相關(guān)部門的執(zhí)法力度，完善農(nóng)村生活垃圾處理體制機制，有效解決農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾環(huán)境問題。一是農(nóng)村生活垃圾污染問題的處理，既屬于環(huán)保部門的職責(zé)范圍內(nèi)，又離不開其他政府部門的積極配合。因此，應(yīng)在法律層面強化環(huán)保部門的主管作用，明確環(huán)保部門在農(nóng)村生活垃圾處理中的統(tǒng)領(lǐng)作用、統(tǒng)籌作用，其他部門在農(nóng)村生活垃圾處理上應(yīng)接受環(huán)保部門的安排和指導(dǎo)。二是要梳理基層各部門中涉及農(nóng)村生活垃圾處理工作中的職責(zé)、職權(quán)范圍，理清各部門之間的管理權(quán)限，減少在農(nóng)村生活垃圾處理中的盲區(qū)和交叉重疊執(zhí)法，避免“政出多門”問題出現(xiàn)。三是切實發(fā)揮考核指揮棒作用，督促地方政府切實履行考核職責(zé)?！董h(huán)境保護法》已經(jīng)明確了“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入考核內(nèi)容，作為考核評價重要依據(jù)。”因此，對于農(nóng)村環(huán)境保護的貫徹執(zhí)行，還需要地方政府將考核工作落到實處。

3.? 加強功能建設(shè)，強化農(nóng)村生活垃圾處理司法保障

西方古語：沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。很顯然，司法是權(quán)利人自身權(quán)益受到侵害時維護自身合法利益的有效途徑。毋庸置疑，加強農(nóng)村生活垃圾處理的司法保障既“舉步維艱”，但也勢在必行。一是鑒于農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境問題，市、縣兩級人民法院可以考慮設(shè)立農(nóng)村環(huán)境問題案件受理中心，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護巡回法庭[8]，方便深入農(nóng)村一線處理相關(guān)環(huán)境案件，對涉及農(nóng)村生活垃圾等環(huán)境污染的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行實行“四合一”審判執(zhí)行模式。農(nóng)村環(huán)境案件的統(tǒng)一審理與執(zhí)行，可以充分發(fā)揮司法審判的宣傳和教育作用，產(chǎn)生較大的公眾宣傳影響力[9]。二是實行農(nóng)村生活垃圾處理等環(huán)境案件訴訟費用的減、免、緩等傾斜政策，降低農(nóng)民的環(huán)境訴訟成本，讓農(nóng)民打得起、打得贏、敢于打環(huán)境官司。三是要加強基層法院人才隊伍建設(shè)，通過開展培訓(xùn)、調(diào)研學(xué)習(xí)、案例教學(xué)等多種形式提高基層法官處理和解決農(nóng)村生活垃圾環(huán)境案件的能力和水平。

結(jié)語

當(dāng)前，農(nóng)村生活垃圾處理已成為改善農(nóng)村面貌和環(huán)境衛(wèi)生的重要工作，成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。在農(nóng)村生活垃圾處理形勢日益嚴(yán)峻的情況下，為了鄉(xiāng)村全面振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，我們要積極回應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實需求，以完善農(nóng)村生活垃圾處理立法作為切入點，以加強農(nóng)村生活垃圾處理執(zhí)法作為落腳點，以強化農(nóng)村生活垃圾處理司法保障作為著力點，將綠色、科學(xué)、文明、環(huán)保、美麗等時代理念融入到農(nóng)村生活垃圾處理的實際治理中，努力建設(shè)一個干凈整潔、美麗文明、和諧宜居的新農(nóng)村，推動農(nóng)村全面進步，奮力譜寫新時代鄉(xiāng)村振興新篇章。

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