李 菲， 霍明珠

(1.長安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710000；2.長安大學(xué) 人文學(xué)院，西安 710000)

社會穩(wěn)定是促進國家經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的重要基礎(chǔ)，目前我國正處于全面深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，需要長期穩(wěn)定的社會環(huán)境。習(xí)近平總書記強調(diào)“我們必須把防風(fēng)險擺在突出位置”，重大鐵路項目建設(shè)涉及范圍廣，生命周期長且經(jīng)濟影響深遠(yuǎn)，由重大鐵路項目引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險必須引起重視[1]。重大鐵路項目一方面對于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及促進經(jīng)濟快速發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，另一方面鐵路項目隱藏著潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險，可能會改變附近居民原有的生活狀態(tài)，引發(fā)居民集體抗議，導(dǎo)致鐵路項目失敗甚至使社會陷入混亂。本文將社會燃燒理論引入重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化分析中，并結(jié)合近幾年的典型案例，探索創(chuàng)新社會穩(wěn)定風(fēng)險治理方式，完善社會穩(wěn)定風(fēng)險管理制度，防范化解和妥善處置重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。

一、問題提出：重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的內(nèi)涵與特點

(一)重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開班儀式上講到“增強憂患意識，防范風(fēng)險挑戰(zhàn)要一以貫之”[2]。社會穩(wěn)定風(fēng)險不同于一般的社會風(fēng)險，是中國政治實踐發(fā)展起來的本土化概念，指社會進入失序或者不穩(wěn)定狀態(tài)的可能性及概率[3]。項目的建設(shè)和使用是人類的主要活動之一，同時伴隨著一定風(fēng)險和收益，基于風(fēng)險和收益權(quán)衡的風(fēng)險判斷是社會理性的結(jié)果，工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險是工程項目建設(shè)、運營中風(fēng)險和收益分配不均衡，由此引發(fā)的群眾性事件、社會沖突等。重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險可以定義為由重大鐵路項目本身或因其引起的其他問題而引發(fā)的集體行為，并進一步威脅社會治安的可能性。

在社會實踐的進一步推動下，學(xué)術(shù)界展開了對社會穩(wěn)定風(fēng)險的熱烈探討。國內(nèi)學(xué)者從鄰避項目[4]、敏感工程[5]、水利項目[6]、軌道交通[7]、重大決策[8]等領(lǐng)域探討和分析社會穩(wěn)定風(fēng)險；胡象明、王鋒從風(fēng)險感知的角度構(gòu)建新的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估分析框架，社會風(fēng)險的演化邏輯是風(fēng)險源—傳播中介—個體風(fēng)險感知[9]；張玉磊、朱德米依據(jù)利益相關(guān)者理論對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)者分類，構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估矩陣[10]；譚爽、胡象明從大數(shù)據(jù)視角分析重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的機遇和挑戰(zhàn)[11]；張樂、童星認(rèn)為目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流于形式，以協(xié)商民主為理論基礎(chǔ)建構(gòu)理想化的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公眾參與流程[12]。對于社會穩(wěn)定風(fēng)險治理的研究學(xué)者主要主張從源頭治理，我國大致經(jīng)歷了壓力管控型、應(yīng)急維穩(wěn)型、評估預(yù)警型風(fēng)險治理模式。董小林認(rèn)為項目建設(shè)風(fēng)險主要有工程、環(huán)境、生態(tài)、安全、經(jīng)濟、社會風(fēng)險[13]。隨著社會矛盾和國內(nèi)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險治理已經(jīng)不能應(yīng)對新時代的發(fā)展要求，更有賴于科學(xué)方法和理性思維化解現(xiàn)代社會人們的不安全感。在此背景下，依據(jù)社會燃燒理論分析重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的生成邏輯和演化機理，需要從政府的角度提出應(yīng)對舉措，防范化解和妥善處置重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。

(二)重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的特點

鐵路項目是國家最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，具有建設(shè)周期長、占地范圍廣、技術(shù)難度大、造價高等特點，同時伴隨著不確定的風(fēng)險。重大鐵路項目常常會涉及征地補償、環(huán)境污染、輻射、噪音等與附近群眾切身利益相關(guān)的棘手問題。作為系統(tǒng)性的社會工程，鐵路項目面臨的風(fēng)險種類多、風(fēng)險因素復(fù)雜，社會穩(wěn)定風(fēng)險管理難度大，重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的特點表現(xiàn)在以下五個方面。

第一，客觀存在性。重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險具有客觀存在性，存在的方式隨著不同的狀態(tài)表現(xiàn)出不同的存在形式，隱性或者顯性。重大鐵路項目社會風(fēng)險因素包括生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、資金、安全、拆遷征地等，貫穿項目的始終，隱性風(fēng)險得不到控制，會發(fā)展為顯性風(fēng)險。

第二，突發(fā)性。重大鐵路項目的建設(shè)和運營在一定程度上沖擊了沿線居民的生活方式和習(xí)慣，加上政府、企業(yè)、公眾等之間的信息溝通不暢，無法有效溝通，出于對鐵路項目建設(shè)的不認(rèn)同和反對，周圍居民會自發(fā)聯(lián)合起來，反對鐵路項目的建立，出現(xiàn)集體抗議、游行，甚至是封路、打砸等突發(fā)性行為，阻止項目進展，引發(fā)群體性事件，影響社會正常的生產(chǎn)、生活秩序。

第三，生態(tài)破壞大。鐵路建設(shè)需要占用大規(guī)模的土地，工程施工量較大，在重型施工工具的碾壓下，會破壞地表組織結(jié)構(gòu)，容易造成水土流失，導(dǎo)致人均綠地面積減少，進而影響野生動植物的生活環(huán)境；項目施工建設(shè)排放的有害氣體會加重大氣污染，而且施工的建筑垃圾會對周圍環(huán)境產(chǎn)生一定的影響；沿線的風(fēng)景區(qū)、名勝古跡以及文化遺址等也會受到一定程度的破壞。

第四，安全問題突出。在重大鐵路項目建設(shè)的整個周期內(nèi)，項目建設(shè)的進度、質(zhì)量、成本、材料、施工等不確定因素都會影響項目的預(yù)期效果和最終目標(biāo)，引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險、資金風(fēng)險、事件風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險等會影響鐵路項目建設(shè)的后續(xù)活動，甚至可能導(dǎo)致鐵路項目失敗。安全是重大鐵路項目建設(shè)必須重視的問題，要防止?jié)撛陲L(fēng)險轉(zhuǎn)為實際風(fēng)險，例如因安全意識薄弱、管理制度不健全會引發(fā)安全事故，造成人員傷亡、設(shè)備損壞。此外，鐵路項目建設(shè)以及投入使用后產(chǎn)生的噪音和輻射問題也會嚴(yán)重影響周圍居民的生活，引發(fā)社會安全問題。

第五，社會影響深遠(yuǎn)。重大鐵路項目需要征用大規(guī)模的土地，會直接影響附近農(nóng)民的經(jīng)濟收入，甚至使居民陷入失業(yè)危機、住房危機。倘若不能妥善安置受影響的居民、完善征地補償方案、解決就業(yè)等問題，會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，引發(fā)政府和居民之間激烈的矛盾沖突，增加社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的概率。鐵路項目的選址、征地、補償、拆遷、綠化等都與附近居民有直接利害關(guān)系，社會影響深遠(yuǎn)，政府必須預(yù)防化解和妥善處置與群眾切身利益相關(guān)的社會風(fēng)險。

二、理論邏輯：重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的社會燃燒理論分析框架

社會燃燒理論源于自然界的燃燒原理，牛文元院士認(rèn)為自然界和社會界的燃燒有著異曲同工之妙，自然界燃燒的三個必備條件是燃燒物質(zhì)、助燃劑、點火溫度，社會界的燃燒同樣要滿足三個條件[14]。由此牛文元院士提出社會燃燒理論，他認(rèn)為社會燃燒物質(zhì)、社會助燃劑以及社會點火溫度是維護社會穩(wěn)定必不可少的三個因素。人與自然的關(guān)系不協(xié)調(diào)、人與人的關(guān)系失衡及利益分配不平衡是社會不穩(wěn)定的燃燒物質(zhì)，媒體輿論的失實報道與公眾心理的接受度成為沖突的助燃劑，具有一定影響和規(guī)模的突發(fā)事件成為社會點火溫度。社會系統(tǒng)從有序到無序，同時是矛盾從量變到質(zhì)變的積累過程，經(jīng)歷矛盾孕育—矛盾加劇—矛盾爆發(fā)的演化過程，最終才可能導(dǎo)致群體性事件發(fā)生，引發(fā)社會風(fēng)險。

社會燃燒理論指出，當(dāng)人與人之間處于和諧狀態(tài)、人與自然之間實現(xiàn)平衡時，整個社會便達(dá)到理論上的穩(wěn)定狀態(tài)，只要任何打破兩種平衡狀態(tài)的物質(zhì)出現(xiàn)，都會給社會穩(wěn)定造成一定的“負(fù)影響”(燃燒物質(zhì))。當(dāng)燃燒物質(zhì)聚集達(dá)到一定的程度，并在“社會輿論”(助燃劑)的影響下，“突發(fā)事件”(點火溫度)的出現(xiàn)會導(dǎo)致社會失衡、動亂乃至崩潰。目前，社會燃燒理論廣泛應(yīng)用于突發(fā)應(yīng)急事件、群體性事件的模型構(gòu)建中，重大鐵路項目作為影響社會穩(wěn)定的重要變量，與社會燃燒理論有一定的內(nèi)在契合性。社會燃燒理論解釋了社會從有序到無序的演化過程，對于重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的演化具有很強的借鑒意義，有利于加強重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理，防范社會穩(wěn)定風(fēng)險的發(fā)生。

圖1 基于社會燃燒理論重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析框架

三、實踐探索：重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險生成邏輯和演化機理

(一)典型案例回顧與對比

為了探析重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的生成邏輯和演化機理，整理近年來具有典型性和代表性的重大鐵路項目事件，本文選取京沈高鐵事件、鄭萬高鐵事件等為具體的分析案例，并依據(jù)事件的社會風(fēng)險、群體行動、政府的處置策略以及事件的進展情況做分析。

京沈高鐵作為國家四縱四橫骨干鐵路網(wǎng)中最重要的路線之一，于2009年通過立項，原計劃于2013年通車[15]，但是由于噪音、輻射的影響，以及對環(huán)評程序公正性的質(zhì)疑，京沈高鐵北京段居民多次舉行大規(guī)?？棺h，與政府及相關(guān)部門進行長達(dá)五年的博弈，致使國家原環(huán)境保護部先后三次拒絕勘測設(shè)計院(鐵三院)的環(huán)評報告。2013年相關(guān)部門多次召開民主座談會，與居民就該問題協(xié)商討論，8月公布的優(yōu)化方案得到居民認(rèn)同，為期五年的抗議風(fēng)波塵埃落定，京沈高鐵正式建設(shè)使用。相反，在北京段居民竭盡全力與政府博弈、反對京沈鐵路建設(shè)時，四川鄰水縣居民極其渴望鐵路建設(shè)。2015年達(dá)渝城際鐵路將在四川鄰水縣和廣安區(qū)之間選擇設(shè)立站點，在媒體廣泛報道下，鄰水縣居民擔(dān)心選定在廣安區(qū)設(shè)站，于是開始“鐵路爭奪戰(zhàn)”，居民通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)動廣大群眾游行示威。5月16日，鄰水縣發(fā)生大規(guī)模游行抗議活動，引發(fā)群體性事件，導(dǎo)致60余人受傷。廣安區(qū)政府等相關(guān)部門立即開展現(xiàn)場指揮工作，勸離群眾，然而疏導(dǎo)未果。隨后，中新網(wǎng)發(fā)布新聞稱當(dāng)前達(dá)渝鐵路正處于科學(xué)論證階段，將在聽取群眾意見后選址設(shè)站。

2011年，“十二五”規(guī)劃綱要中正式將重大工程項目和重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度作為我國的重點建設(shè)任務(wù)，并納入政府社會管理職能體系；2012年，黨的十八大報告提出要建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，社會風(fēng)險評估是政府預(yù)防風(fēng)險、化解矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要手段；2015年，《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》強調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序規(guī)范性，要切實做到應(yīng)評盡評；2020年，十九屆五中全會提到“將安全防范貫穿到國家發(fā)展的全過程，防范和化解各種風(fēng)險，筑牢國家安全屏障”。在政策的積極引導(dǎo)下，地方政府紛紛展開實踐探索，并取得一定的效果，形成“平陽模式”“遂寧模式”“煙臺模式”等，豐富了重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理經(jīng)驗。與此同時，隨著社會風(fēng)險的復(fù)雜性以及不穩(wěn)定、不確定性增加，重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理過程中暴露出諸多問題，政府面臨如何積極應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)和實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實難題。

(二)重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險生成邏輯

1.壓抑：公共本能的風(fēng)險感知

鐵路項目建設(shè)是為了完善城市和地區(qū)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解交通運輸壓力，提高交通運輸效率。一方面鐵路項目建設(shè)占地較廣、跨越范圍大，且建設(shè)周期較長，安全、生態(tài)、補償、征地問題是公眾尤其關(guān)注的焦點，鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險往往以潛在的方式存在，一旦激發(fā)便會影響社會的穩(wěn)定運行。另一方面重大鐵路項目建設(shè)的利益分配具有不均衡性，風(fēng)險由鐵路沿線居民承擔(dān)，收益由社會共同分享。項目周邊的居民由于噪音、輻射、環(huán)境污染、安全、社會公平等問題，會對鐵路項目建設(shè)表現(xiàn)出嚴(yán)重的抵觸心理，公眾本能的風(fēng)險感知為社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生埋下隱患。

2.刺激：社會風(fēng)險放大引發(fā)群體恐慌

公眾本能的風(fēng)險感知經(jīng)由社會傳播被強化，同時也是致使社會風(fēng)險被放大的過程，網(wǎng)絡(luò)媒介對重大鐵路項目風(fēng)險的過度曝光，助長了群體的恐慌心理。由于謠言的廣泛傳播，大眾的恐慌心理進一步放大重大鐵路項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險，進而可能衍生出社會穩(wěn)定風(fēng)險次生事件，例如環(huán)境問題、經(jīng)濟問題、補償問題等。次生事件經(jīng)過人為加工和傳播使得社會成員的不理性行為與不正常心理日趨復(fù)雜，因此重大鐵路項目建設(shè)不僅要防止社會穩(wěn)定風(fēng)險的發(fā)生，更要進一步防止社會穩(wěn)定風(fēng)險擴散引發(fā)的次生事件，分析社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，保證鐵路項目順利進行。

3.爆發(fā)：群體過激行為進一步擴散

重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險主要是由兩個風(fēng)險源引發(fā)：一方面是事實風(fēng)險，由于重大鐵路項目的負(fù)外部性引發(fā)的環(huán)境、技術(shù)安全等風(fēng)險，然而這些風(fēng)險只是引發(fā)重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的客觀基礎(chǔ)，并不一定會演化成社會穩(wěn)定風(fēng)險；另一方面是價值風(fēng)險，因為多元利益相關(guān)者價值觀的不同，導(dǎo)致他們對事實風(fēng)險的認(rèn)知不同，從而引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險沖突[16]。在社會事實風(fēng)險的放大及媒體的推動下，相關(guān)利益主體自動匯集在一起，形成龐大的利益群體，利益群體為捍衛(wèi)自身利益，基于非理性行為，會采取一些過激行為，例如大規(guī)模游行、靜坐、抗議等，影響正常的社會秩序。

(三)重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理

1.燃燒物質(zhì)：利益矛盾的孕育

鐵路作為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國家交通運輸體系的重要組成部分，也是促進經(jīng)濟發(fā)展、保障居民正常生活的重要工具。重大鐵路項目一般是由政府主導(dǎo)的公共項目，涉及主體包括政府、公眾和企業(yè)三個不同的利益主體及利益價值觀。在后現(xiàn)代社會，公眾的民主與權(quán)利意識越來越強烈，渴望參與公共事務(wù)的決策，然而現(xiàn)實生活中的民主體制和公眾參與機制并不完善，從源頭埋下風(fēng)險的可能性，向政府治理提出挑戰(zhàn)。政府在重大鐵路項目建設(shè)中處于主動地位，致使社會不穩(wěn)定的誘因主要有三個：一是地方政府唯GDP至上的執(zhí)政理念，為了提高執(zhí)政期的政績忽視公眾訴求，摒棄社會責(zé)任，更有甚者，企業(yè)和政府之間利益勾連，官商勾結(jié)引起公眾強烈不滿。二是風(fēng)險溝通為多元主體相互溝通交流的過程，也是預(yù)防社會穩(wěn)定風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。目前我國主要是以“專家為中心”的風(fēng)險評估方式，即由專家綜合評估可能的風(fēng)險性質(zhì)、危害程度、損失大小等，決定是否興建該項目。鐵路項目評估的復(fù)雜性和技術(shù)性需要用專業(yè)知識和方法，顯然超越了普通公眾的認(rèn)知，由于認(rèn)知差異以及風(fēng)險溝通不到位，容易導(dǎo)致居民對項目不認(rèn)同，引發(fā)政民之間的矛盾沖突。三是公眾參與的缺位是引發(fā)社會風(fēng)險的重要原因之一。盡管我國在環(huán)境影響評價法等法律法規(guī)中明確規(guī)定了公眾參與，但現(xiàn)實中環(huán)評僅流于形式，個別地方政府經(jīng)常暗箱操作，事前不征詢公眾意見，公眾無法通過正常的方式表達(dá)利益訴求，只能采取非正常反映渠道。

2.助燃劑：網(wǎng)絡(luò)媒體的推波助瀾

助燃劑是社會穩(wěn)定風(fēng)險形成的助推力。以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為依托的新媒體打破信息傳播的傳統(tǒng)格局，信息技術(shù)的扁平化結(jié)構(gòu)使信息的獲取和傳播超越時空限制。重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險形成的助燃劑首先是新媒體，新媒體能夠充分匯集民意，煽動民眾情緒，從而導(dǎo)致群體事件的發(fā)生。以微博和抖音為主的新媒體具有去中心扁平化的特點，顛覆傳統(tǒng)媒體自上而下的傳播方式，模糊傳播與被傳播的界限，使得新媒體在傳播中更具自由性和開放性。重大鐵路項目與社會公眾的利益密切相關(guān)，一旦在互聯(lián)網(wǎng)上傳播便會引起社會廣泛關(guān)注。其次，互聯(lián)網(wǎng)的匿名性使得公眾更具安全感，拋開現(xiàn)實生活中法律、道德的約束，自由發(fā)表言論，推動謠言的迅速傳播。微博作為現(xiàn)代社會一種新型傳播工具，不僅可以滿足人們休閑娛樂的需要，同時還承載著微博問政的重要功能。然而一些別有用心的人士為了引起關(guān)注，不惜加工處理信息，甄別能力有限的公眾為謠言的傳播搭建橋梁，使得謠言愈演愈烈。最后，社會輿論對人們的行為產(chǎn)生巨大影響，甚至影響整個社會的價值選擇和行為方式。輿論是群體思想的匯集，群體對個人的思想具有削弱作用，個人理性被淹沒在群眾思想中，基于“法不責(zé)眾”的態(tài)度，個體對行為和情緒的控制力減弱，群體行為不斷擴散，進而影響整個社會。

3.點火溫度：突發(fā)性社會事件

在化學(xué)實驗中，氧氣和木材都存在的情況下并不一定會產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，只有達(dá)到一定的溫度，燃燒才會發(fā)生。重大鐵路項目社會不穩(wěn)定的產(chǎn)生必須具備的第三個條件是點火溫度，即突發(fā)性社會事件。任何一起沖突都有其產(chǎn)生的內(nèi)在條件，經(jīng)濟利益、社會利益和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾沖突是引發(fā)重大鐵路項目社會風(fēng)險和危機的導(dǎo)火索。京沈高鐵事件中，環(huán)評報告的虛假數(shù)據(jù)是最后一根稻草，引發(fā)大量居民不滿，不可避免地爆發(fā)群體性事件。鐵路項目并不應(yīng)該成為社會爭議的焦點，但是環(huán)境污染、噪音、安全問題等使鐵路項目成為鄰避設(shè)施，個人利益和社會利益之間存在嚴(yán)重沖突。然而，任何群體性事件的發(fā)生都有醞釀過程，政府不作為以及簡單粗暴的打壓或者搪塞居民，會加劇政府和公眾之間的矛盾沖突，因群體性事件具有危害大、參與人數(shù)多、效仿性高等特點，如果政府不采取措施積極處理，則很可能造成重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的全面爆發(fā)。

四、重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險防范措施

社會燃燒的發(fā)生是一個從量變到質(zhì)變的動態(tài)過程，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估也是一個動態(tài)的發(fā)展過程[17]。重大鐵路項目的建設(shè)事關(guān)國家、社會、個人，為了順利推進項目，社會穩(wěn)定風(fēng)險管理必不可少，本文從燃燒物質(zhì)、助燃劑、點火溫度三方面提出對策建議。

(一)提高風(fēng)險防范力，減少燃燒物質(zhì)

加強風(fēng)險溝通，完善穩(wěn)定風(fēng)險評估建設(shè)機制。化解重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的關(guān)鍵在風(fēng)險溝通、協(xié)調(diào)和平衡多方利益相關(guān)者的多維利益訴求。實踐中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制不健全，缺乏科學(xué)的風(fēng)險溝通，無法達(dá)成社會共識，為風(fēng)險的發(fā)生埋下隱患。在評估主體方面，要納入多元主體的參與，公眾、技術(shù)專家、社會專家等共同參與，并完善專家責(zé)任追究機制；在評估內(nèi)容方面，風(fēng)險溝通貫穿穩(wěn)定風(fēng)險評估全過程，提高風(fēng)險溝通的有效性，構(gòu)建彈性化的評估指標(biāo)體系；在評估方法方面，以社情民意調(diào)查為基礎(chǔ)，深入基層，通過問卷調(diào)查、訪談、交流會等方式，更深入廣泛地了解群眾意見和態(tài)度，科學(xué)評定風(fēng)險等級。

強化制度建設(shè)，保證信息公開。信息不對稱是群眾面臨的現(xiàn)實問題，在重大鐵路項目建設(shè)中群眾往往處于被動地位，被動接收相關(guān)信息。實現(xiàn)政府和公眾平等對話，賦予公眾參與的實際意義，必須加強制度建設(shè)，推動信息公開。不斷健全和發(fā)展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度是發(fā)展中國特色社會主義和實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新媒體時代的到來拓寬了信息的傳播和獲取渠道，政府要充分發(fā)揮“兩微一端”等新媒體的強大宣傳作用，及時推送與重大鐵路項目建設(shè)相關(guān)的信息，保證信息公開的時效性。同時擴大信息公開的范圍，從招標(biāo)信息，經(jīng)濟信息，政務(wù)信息，環(huán)評的過程、結(jié)果、程序等全過程公開，保障居民的知情權(quán)，并完善信息公開的監(jiān)督體系。

展開教育培訓(xùn)，提高參與能力。公眾參與往往比社會正義扮演著更重要的角色，社會正義的實現(xiàn)需要以公眾參與為基礎(chǔ)，只有社會成員參加到與自身息息相關(guān)的決策中，民主才能更好體現(xiàn)。重大鐵路項目建設(shè)涉及選址、環(huán)保、輻射等問題，無形中提高了公眾參與的門檻，鐵路項目本身又具備濃厚的地緣色彩，受影響的居民相對集中。因而，政府可以將重點集中在受影響的居民，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，因地制宜，開展培訓(xùn)活動，通過3D實景演示、宣講會等方式提高公眾的專業(yè)素養(yǎng)和參與能力，避免公眾無效參與；并且政府要積極發(fā)揮基層自治組織的作用，利用村委會和居委會雙向溝通交流，選派代表跟進項目全過程。

(二)形塑政府公信力，控制助燃劑

加強輿情監(jiān)管，回應(yīng)公眾訴求。伴隨著信息技術(shù)的變革和互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的匿名性、交互性、實時性等特點向人類提出新的挑戰(zhàn)，使得風(fēng)險從現(xiàn)實向虛擬化擴散，公眾一開始會在制度范圍內(nèi)尋求幫助。然而，政府的不回應(yīng)或者無效回應(yīng)無法滿足公眾的利益訴求，公眾的社會風(fēng)險心理不斷放大，會增加群體性事件發(fā)生的可能性。在政府低效率的回應(yīng)下，利益主體的風(fēng)險認(rèn)知和抵觸情緒不斷擴散，重大鐵路項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險經(jīng)歷從最開始的理性維權(quán)到小規(guī)模的抗議，再到大規(guī)模非理性抗議的演化過程。政府可以成立專門的重大鐵路項目輿情監(jiān)管中心，負(fù)責(zé)輿情的疏導(dǎo)和監(jiān)管，重點監(jiān)測微博、貼吧、網(wǎng)站等輿情信息，搜集處理公眾迫切關(guān)心的問題，由網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人公開回應(yīng)民眾利益訴求；開通“云監(jiān)督”，全程實時監(jiān)督項目進展，為公眾參與提供交流、溝通的平臺。

凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，引導(dǎo)社會輿論。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展打破了傳統(tǒng)的信息傳播方式，每個人都可以成為傳播源，同時可以是受眾，很難辨別信息的真假。政府要保證公民的網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)，與媒體形成良好的合作關(guān)系，實時監(jiān)督媒體相關(guān)部門的輿論走向，積極引導(dǎo)社會輿論的發(fā)展方向。建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法規(guī)，明確言論自由的限度，進一步規(guī)范公眾的網(wǎng)絡(luò)行為，形成具有中國特色的網(wǎng)絡(luò)輿情管理體系。

(三)加強政府公關(guān)力，降低點火溫度

疏導(dǎo)群眾拒絕強硬壓制。后現(xiàn)代社會，公眾逐漸接受重大鐵路項目的風(fēng)險，更多關(guān)注項目過程的正規(guī)性、合法性，以及決策過程的價值理性和風(fēng)險治理。群體性事件的發(fā)生不是一蹴而就的，而是矛盾和沖突進一步激化的結(jié)果，政府要摒棄暴力手段，工作人員要采取靈活的方式疏導(dǎo)聚集群眾，緩和民眾抗議情緒。剛性的政府回應(yīng)是沖突的導(dǎo)火索，很容易將聚集的民憤徹底點燃，政府要采取積極主動的解決方式，建立健全組織機構(gòu)，實行責(zé)任管理，落實工作責(zé)任。

暢通利益表達(dá)渠道。應(yīng)對重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險，政府要建立迅速、全方位的預(yù)警機制，健全應(yīng)急管理體制，分析存在的風(fēng)險并制定應(yīng)對措施，減少事件的負(fù)面影響；提高政府信息收集、處理、甄別等能力，不斷完善預(yù)案的可行性。一是由內(nèi)而外做好群眾工作，順應(yīng)民意開展有利于社會穩(wěn)定的公共關(guān)系策劃和活動。二是建立健全溝通協(xié)調(diào)機制，積極與群眾對話，拓寬溝通渠道，利用訪談、回訪等方式切實了解群眾的訴求，收集信息，打造透明公開的對話平臺。

五、結(jié)語

重大鐵路項目建設(shè)是一個城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，如何避免或者減少因項目建設(shè)而引發(fā)的矛盾沖突是政府必須解決的社會難題。社會燃燒理論提出導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的三個因素以及風(fēng)險演化過程，為認(rèn)識重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化過程提供了一種新的視角。重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化過程中，政府、公眾、企業(yè)等主體之間的利益沖突構(gòu)成“燃燒物質(zhì)”，在網(wǎng)絡(luò)媒體、輿論的“助燃”下，某一突發(fā)性社會事件有可能成為“點火溫度”，進而導(dǎo)致項目失敗乃至社會秩序失序。針對重大鐵路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的生成邏輯和演化機理，結(jié)合社會燃燒理論，對政府提出以下建議：通過風(fēng)險溝通、信息公開、教育培訓(xùn)增強風(fēng)險防范力，減少“燃燒物質(zhì)”；通過加強輿情監(jiān)管、凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境提高公信力，控制“助燃劑”；通過疏導(dǎo)群眾、暢通利益表達(dá)渠道提升公關(guān)力，降低“點火溫度”。社會燃燒理論認(rèn)為社會從穩(wěn)定到失序的過程是燃燒物質(zhì)、助燃劑、點火溫度相互作用的過程，對其他的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析具有一定的借鑒意義，在今后的研究中，通過研究風(fēng)險演化過程，政府部門應(yīng)從防范力、公信力、公關(guān)力的角度創(chuàng)新社會治理方式，建立化解社會風(fēng)險的長效機制。