當(dāng)前日租房治安管理制度的檢視與重塑

胡爾貴， 李 妍

(1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000)

日租房又名短租房，其租賃時(shí)間短，通常為一天至幾個(gè)月不等，是一種按天計(jì)費(fèi)的房屋租賃形式[1]。隨著人們生活需求的增長(zhǎng)、人口流動(dòng)量的激增，日租房因價(jià)格低廉、靈活方便、能滿足租客多元化的需求等優(yōu)勢(shì)成為人們的一種租房選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014—2016年，日租房市場(chǎng)規(guī)模增長(zhǎng)迅猛，2017年后相對(duì)放緩，增速保持在35%左右[2]。日租房因租住人員成分比較復(fù)雜、流動(dòng)性大且人員更換頻繁，帶來(lái)較突出的治安隱患，也成為滋生犯罪的潛在場(chǎng)所[3]。如何加強(qiáng)日租房治安管理，已經(jīng)成為新時(shí)代公安機(jī)關(guān)面臨的一大現(xiàn)實(shí)難題。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治安管理的應(yīng)有之義。因此，從法律規(guī)制角度檢視日租房治安管理問(wèn)題，促進(jìn)日租房治安管理步入法治化軌道，是解決日租房治安管理難題的必然途徑。

一、當(dāng)前日租房治安管理文件概覽

在以利益為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，日租房市場(chǎng)日益繁榮的同時(shí)，衍生出諸多管理難題，如日租房屋信息掌握不準(zhǔn)、租住人員缺少登記、治安違法和消防隱患突出、衛(wèi)生狀況堪憂等[4]。隨著日租房新業(yè)態(tài)的不斷翻新，日租房市場(chǎng)繁榮與治安管理之間的現(xiàn)實(shí)矛盾越來(lái)越突出。在這種愈演愈烈的治安管理難題倒逼下，尋求日租房治安管理制度化解決方案迫在眉睫。

(一)國(guó)家層面出臺(tái)的文件

2015年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出日租房屬于租房新業(yè)態(tài)之一，首次在國(guó)家層面提及租房新業(yè)態(tài)。這是首個(gè)國(guó)家層面涉及日租房管理的文件，該文件是專門(mén)針對(duì)如何構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)和新動(dòng)能而制定的，主要強(qiáng)調(diào)要發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，積極推廣在線租房等新業(yè)態(tài)[5]。2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè) 促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長(zhǎng)租公寓等滿足人民群眾消費(fèi)需求的細(xì)分業(yè)態(tài)[6]。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，提出依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃地開(kāi)發(fā)特色民宿等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品[7]。2016年2月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中宣部、科技部等十部門(mén)發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)個(gè)人閑置資源有效利用，有序發(fā)展民宿出租等，創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善信用體系[8]。2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅，依法從事民宿等旅游經(jīng)營(yíng)[9]。文化和旅游部2019年7月發(fā)布、2021年2月修訂《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，明確了旅游民宿的概念、范圍、等級(jí)等，對(duì)旅游民宿的安全衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保等方面予以要求[10]。截至目前，中央、國(guó)家部委層面發(fā)布的涉及日租房管理的文件共有六個(gè)。

總體來(lái)看，這些文件是一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的指導(dǎo)性文件。從這些文件的內(nèi)容來(lái)看，主要以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題，均從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度對(duì)各種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)加以規(guī)定，旨在鼓勵(lì)通過(guò)住宿新業(yè)態(tài)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，文件中有關(guān)日租房的內(nèi)容描述篇幅較少。從這些文件的性質(zhì)看，均屬行政規(guī)范性文件?！靶姓?guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。行政規(guī)范性文件本身也沒(méi)有獨(dú)立的普遍性強(qiáng)制拘束力?！盵11]因此，這些文件不屬于行政法律規(guī)范的范疇，主要發(fā)揮政策指導(dǎo)作用。

(二)地方層面出臺(tái)的文件

近年來(lái)，面對(duì)日租房經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，一些地方為了加強(qiáng)日租房的治安管理，逐漸結(jié)合本地工作實(shí)際，探索出臺(tái)一些有關(guān)日租房治安管理的具體文件，比較有代表性的是河北、山東、吉林、北京、黑龍江等地出臺(tái)的相關(guān)文件。

2018年12月29日，河北省秦皇島市公安局制定《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》，規(guī)定實(shí)施登記備案制、實(shí)名實(shí)數(shù)報(bào)送租住人員信息制、專職管理人員管理制度[12]。2020年6月25日，山東省青島市西海岸新區(qū)管委會(huì)辦公室制定《青島西海岸新區(qū)關(guān)于加強(qiáng)日租房、民宿治安管理的五項(xiàng)措施》，規(guī)定依法登記開(kāi)辦，強(qiáng)化信息摸排，加強(qiáng)檢查管理，依法從嚴(yán)處罰，依托科技支撐[13]。2020年8月31日，吉林省集安市公安局出臺(tái)“三項(xiàng)措施”全力做好日租房管理工作，提出著力做好排查比對(duì)工作，全面做好實(shí)名登記工作，積極做好宣傳教育工作[14]。2020年12月24日，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市公安局、市網(wǎng)信辦、市文旅局四部門(mén)發(fā)布《北京市關(guān)于規(guī)范管理短租住房的通知》，明確經(jīng)營(yíng)短租住房的條件、短租住房經(jīng)營(yíng)者的安全責(zé)任、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)核驗(yàn)責(zé)任、物業(yè)服務(wù)企業(yè)或房屋管理單位的管理責(zé)任、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)管職責(zé)[15]。2021年1月15日，河北省平泉市公安局制定出臺(tái)《平泉市公安局關(guān)于加強(qiáng)日租房管理的通告》，明確要實(shí)施先期備案制度、入住人員報(bào)備制度[16]。2021年2月26日，黑龍江省鶴崗市墾區(qū)公安局寶泉嶺分局出臺(tái)《墾區(qū)公安局寶泉嶺分局關(guān)于加強(qiáng)“日租房”治安管理的通告》，明確指出將日租房列入出租房屋行業(yè)管理，經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)登記，符合條件才可出租；房屋出租后要在24小時(shí)內(nèi)將承租人和共同居住人員的信息報(bào)送至公安派出所[17]。

總體來(lái)看，這些文件具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是在表現(xiàn)形式上，一個(gè)基層管理部門(mén)往往制定多項(xiàng)相關(guān)具體制度。這些制度主要從經(jīng)營(yíng)者條件限制、責(zé)任等方面予以規(guī)定。如黑龍江省鶴崗市寶泉嶺分局規(guī)定日租房經(jīng)營(yíng)者要申請(qǐng)登記，要將承租人信息24小時(shí)內(nèi)報(bào)送[17]。河北秦皇島市將日租房視為一種旅店經(jīng)營(yíng)行為，按照旅館業(yè)的管理規(guī)定管理，在此基礎(chǔ)上制定《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》，從實(shí)名、實(shí)數(shù)、實(shí)時(shí)、實(shí)情采集和報(bào)送租住人員基本信息等四個(gè)方面對(duì)日租房進(jìn)行管理[12]。吉林集安市公安局制定三項(xiàng)措施管理日租房，著力做好排查比對(duì)工作，全面做好實(shí)名登記工作，積極做好宣傳教育工作[14]。二是在制度內(nèi)容上，主要圍繞日租房所涉及的經(jīng)營(yíng)者、入住者和房屋三個(gè)要素加以規(guī)定。在經(jīng)營(yíng)者的管理規(guī)定方面，明確經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入條件，通過(guò)登記備案等方式來(lái)設(shè)定一定的經(jīng)營(yíng)門(mén)檻。如河北秦皇島市對(duì)轄區(qū)內(nèi)日租房經(jīng)營(yíng)業(yè)主進(jìn)行登記、審核和培訓(xùn)后，發(fā)放《日租房備案登記證》，準(zhǔn)許掛牌經(jīng)營(yíng)；青島市規(guī)定日租房依法登記開(kāi)辦，將日租房全部按照旅館業(yè)進(jìn)行治安管理，明確日租房經(jīng)營(yíng)者的條件[13]。在入住人員的管理規(guī)定方面，各地主要對(duì)入住人員的信息掌握做了相關(guān)規(guī)定。如黑龍江省鶴崗市寶泉嶺分局將日租房列入出租房屋行業(yè)管理，規(guī)定要在24小時(shí)內(nèi)報(bào)送承租人信息、嚴(yán)格核查承租人身份[17]。在房屋的管理規(guī)定方面，主要涉及建筑、消防、治安、衛(wèi)生等安全條件的設(shè)置。如北京市《關(guān)于規(guī)范管理短租住房的通知》明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)短租住房應(yīng)當(dāng)符合本小區(qū)管理規(guī)約或者取得相關(guān)人員書(shū)面同意，并且符合建筑、消防等安全條件[15]；平泉市公安局規(guī)定，經(jīng)營(yíng)日租房實(shí)行先期備案制度，要配備必要的消防安全器材，安裝視頻監(jiān)控[16]。三是從文件性質(zhì)看，多為通知性文件。如《青島西海岸新區(qū)關(guān)于加強(qiáng)日租房、民宿治安管理五項(xiàng)措施》《平泉市公安局關(guān)于加強(qiáng)日租房管理的通告》《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》等都屬于通知性文件，具有一定的行政規(guī)范性，但不具有法律的強(qiáng)制約束力。

二、當(dāng)前日租房治安管理制度的檢視

綜觀以上國(guó)家層面和地方層面出臺(tái)的文件內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)日租房治安管理制度總體上嚴(yán)重缺乏法律性質(zhì)的制度。即使有的地方嘗試出臺(tái)一些具體制度，也存在制度層次效力低下，制度內(nèi)容抽象散亂，科學(xué)性、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

(一)非法律性質(zhì)制度缺乏強(qiáng)制約束力，難以破解現(xiàn)實(shí)難題

從上文的文件梳理可以看出，無(wú)論是國(guó)家還是地方，我國(guó)尚無(wú)專門(mén)調(diào)整日租房治安管理的法律規(guī)范，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于非法律性質(zhì)的行政性規(guī)范文件中。這些規(guī)定因系非法律性質(zhì)的行政性規(guī)范，不屬于法律規(guī)范，對(duì)日租房管理約束乏力。

具體來(lái)看，國(guó)家層面出臺(tái)的六個(gè)文件中，無(wú)論是國(guó)務(wù)院制定的指導(dǎo)意見(jiàn)還是文化和旅游部發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，抑或是國(guó)家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)，均為宏觀指導(dǎo)性文件，主要是從國(guó)家層面提出一些有關(guān)日租房的宏觀工作建議、工作倡議或要求，難以產(chǎn)生法律規(guī)范的強(qiáng)制作用，對(duì)于日租房治安管理難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。地方層面的文件多數(shù)都是公安機(jī)關(guān)、市一級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的，這些機(jī)關(guān)囿于主體資格的限制，不具有立法權(quán)，相關(guān)規(guī)定都是不具有法律約束力的非法律性質(zhì)制度，也不具有法律約束力，如《青島西海岸新區(qū)關(guān)于加強(qiáng)日租房、民宿治安管理的五項(xiàng)措施》、北京市《關(guān)于規(guī)范管理短租住房的通知》等都屬于非法律性質(zhì)的制度文件。非法律制度文件難以解決日租房治安管理中所遭遇的市場(chǎng)失靈困境[18]，非法律制度無(wú)法規(guī)制實(shí)踐中的治安管理行為，導(dǎo)致目前日租房治安管理仍處于混亂失控的狀態(tài)，日租房經(jīng)營(yíng)行為處于法律監(jiān)管的灰色地帶。

在這種制度環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)面對(duì)日租房發(fā)展過(guò)程中衍生的一些新問(wèn)題更加力不從心。如在互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)短租平臺(tái)加速了線上日租房的發(fā)展，日租房呈現(xiàn)線下線上并存的新業(yè)態(tài)，經(jīng)營(yíng)者、入住者不接觸即可實(shí)現(xiàn)交易，無(wú)法核實(shí)平臺(tái)上傳的身份信息是否真實(shí)，無(wú)法排查入住人員是否攜帶違禁品[19]……這些新問(wèn)題給日租房治安管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。立法滯后造成日租房入住者權(quán)利被侵犯時(shí)得不到有效救濟(jì)與保障，權(quán)利背后所體現(xiàn)的價(jià)值訴求得不到有效調(diào)整，社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化[20]，一定程度上還會(huì)影響社會(huì)治安防控建設(shè)進(jìn)程。

(二)制度內(nèi)容抽象片面，可操作性不強(qiáng)

縱觀國(guó)家和地方兩個(gè)層面出臺(tái)的相關(guān)制度文件，國(guó)家層面的文件總體上內(nèi)容比較抽象、籠統(tǒng)，與日租房治安管理關(guān)聯(lián)性差。地方層面的文件囿于自身的局限，體現(xiàn)出暫時(shí)性、片面性、零散性特點(diǎn)，總體上均缺乏操作性。

國(guó)家層面的六個(gè)文件雖與日租房管理有所關(guān)聯(lián)，但都不是有關(guān)日租房管理的專門(mén)規(guī)定。這些文件內(nèi)容涉及日租房時(shí)往往點(diǎn)到為止，且多為方向性指引，文件中鮮有關(guān)于日租房的內(nèi)容，更遑論日租房治安管理的規(guī)定。所以國(guó)家層面出臺(tái)的文件完全沒(méi)有回應(yīng)日租房治安管理中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等主要難題。另外，由于國(guó)家層面的文件多為政策導(dǎo)向性規(guī)定，普遍缺乏細(xì)化措施，內(nèi)容表述過(guò)于寬泛，具有較強(qiáng)的模糊性和抽象性，地方在管理日租房時(shí)難以直接作為管理依據(jù)。這種上位指引的不明確導(dǎo)致地方在管理日租房時(shí)無(wú)所適從。不同的地方對(duì)文件的解讀不同，會(huì)產(chǎn)生不同的理解性偏差。如目前國(guó)家層面沒(méi)有關(guān)于日租房治安管理主體及其職責(zé)的規(guī)定，在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，一方面各地不知該不該管、該如何管，另一方面在相關(guān)管理機(jī)關(guān)職能交叉、重疊的情況下，一些職能部門(mén)會(huì)相互推諉、“踢皮球”。在監(jiān)管缺失的情況下，經(jīng)營(yíng)者在利益驅(qū)使下會(huì)降低日租房的安全、衛(wèi)生、治安等標(biāo)準(zhǔn)，從而埋下更多的安全隱患。

從地方層面的文件規(guī)定看，雖然大多數(shù)文件與日租房治安管理的關(guān)聯(lián)度比國(guó)家層面的文件更高，但是這些規(guī)定的內(nèi)容多是為應(yīng)付日租房經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的突發(fā)問(wèn)題而制定的被動(dòng)性、暫時(shí)性措施，有濃厚的地方色彩。不同地方在日租房管理中確定了不同的管理目標(biāo)、調(diào)整范圍和管理思路，規(guī)定了不盡相同的管理舉措，表現(xiàn)出較大的片面性和較強(qiáng)的隨意性。如青島市提出加強(qiáng)日租房治安管理的五項(xiàng)措施，吉林集安市公安局提出管理日租房的三項(xiàng)措施，等等。地方層面的文件規(guī)定所具有的這種暫時(shí)性、片面性、零散性特點(diǎn)，難以得到管理者、經(jīng)營(yíng)者、入住者等相關(guān)主體的普遍認(rèn)可和理解，嚴(yán)重影響實(shí)踐中的可操作性。日租房治安管理制度本身的先天不足和重大缺陷[21]，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)在開(kāi)展日租房治安管理時(shí)，管理措施難以落到實(shí)處。

(三)制度體系尚未形成，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性

由于現(xiàn)存的日租房治安管理制度總體上較粗疏，科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性明顯不足?，F(xiàn)有制度明顯存在制度體系上下斷層、相關(guān)規(guī)定零散片面、不同地方各自為政等情況，相關(guān)制度既不系統(tǒng)又不周延，尚未建立一套比較系統(tǒng)全面的日租房治安管理制度體系，難以全程規(guī)制日租房治安管理。

首先，日租房治安管理規(guī)定尚未形成一整套自上而下、層級(jí)分明、內(nèi)容連貫的法律規(guī)制體系，存在上下斷層現(xiàn)象，特別是高位階的相關(guān)法律規(guī)范尤為缺乏。現(xiàn)有文件規(guī)定未能站在統(tǒng)籌全局的高度規(guī)范日租房治安管理，沒(méi)有涵蓋日租房治安管理的主要過(guò)程。加之，不僅國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)或行政規(guī)章予以規(guī)制，而且省級(jí)層面相關(guān)規(guī)章制度也缺位。這就導(dǎo)致日租房治安管理制度與現(xiàn)實(shí)管理脫軌[22]，無(wú)法克服地方舉措的局限，不能為破解日租房治安管理難題提出普適性方案。當(dāng)然，地方管理的成功做法更不可能通過(guò)中央立法在全國(guó)推廣。

其次，各地的相關(guān)規(guī)定不全面、不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)，較為零散，各自為政。雖然不少地方都是針對(duì)人和房?jī)蓚€(gè)方面對(duì)日租房管理予以規(guī)定，但缺乏全方位監(jiān)管整個(gè)活動(dòng)過(guò)程的系統(tǒng)規(guī)定，而且各地關(guān)注的重點(diǎn)各不相同，如平泉市公安局只強(qiáng)調(diào)實(shí)行先期備案制度和入住人員信息報(bào)備制度，集安市卻強(qiáng)調(diào)從日租房實(shí)名登記、日租房的硬件條件進(jìn)行管理。甚至對(duì)于一些共同性問(wèn)題，各地的管理規(guī)定都各行其是，不具有統(tǒng)一性，如北京市主要從經(jīng)營(yíng)短租住房的條件、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)核驗(yàn)責(zé)任等五個(gè)方面予以規(guī)定，而集安市則通過(guò)排查比對(duì)、實(shí)名登記、宣傳教育三個(gè)方面對(duì)日租房管理進(jìn)行規(guī)定。有的規(guī)定甚至相互沖突，科學(xué)性、合理性值得商榷。

最后，迄今為止，全國(guó)還有不少地方?jīng)]有任何有關(guān)日租房管理的制度。除上文梳理出的有關(guān)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)日租房治安管理有相關(guān)規(guī)定外，其他地方并沒(méi)有數(shù)據(jù)顯示對(duì)日租房治安管理做出規(guī)定(1)其他地方是否建立了屬于自身的規(guī)范性指導(dǎo)文件，目前沒(méi)有公開(kāi)的數(shù)據(jù)加以證明。當(dāng)然，沒(méi)有數(shù)據(jù)證明并不代表該地方?jīng)]有規(guī)范性指導(dǎo)文件，可能只是沒(méi)有公開(kāi)而已。但是，從論證的嚴(yán)謹(jǐn)性來(lái)看，既然沒(méi)有公開(kāi)的數(shù)據(jù)予以展示，至少?gòu)倪壿嬌峡梢酝贫](méi)有制定規(guī)范性指導(dǎo)文件。。這些問(wèn)題的存在必然影響當(dāng)前我國(guó)日租房治安管理制度體系的科學(xué)構(gòu)建。

三、日租房治安管理制度的重塑

通過(guò)上文分析可以很清楚地看到，當(dāng)前有關(guān)日租房管理的非法律性質(zhì)制度難以有效解決日租房治安管理中面臨的難題。在推進(jìn)我國(guó)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，要加強(qiáng)日租房治安管理，必須將其納入法治化軌道，以保障日租房發(fā)展的快車永遠(yuǎn)行駛在法律可控的既定軌道。為此，需要盡快建立日租房治安管理的相關(guān)法律制度，完善制度體系。

(一)提升日租房治安管理制度的法律地位

當(dāng)前日租房治安管理主要依據(jù)的是非法律性質(zhì)制度，法律性質(zhì)制度嚴(yán)重缺乏。要加強(qiáng)日租房治安管理，必須將其納入法治化軌道，根據(jù)實(shí)際需要，科學(xué)提升日租房治安管理制度的法律層次和地位。針對(duì)當(dāng)前非法律制度效力低下的問(wèn)題，可通過(guò)提高日租房治安管理制度制定主體的地位來(lái)提高其法律地位。橫向上應(yīng)從無(wú)立法權(quán)的主體轉(zhuǎn)向有立法權(quán)的主體，以提高日租房治安管理規(guī)范的效力和層次，為有效解決實(shí)踐中日租房治安管理無(wú)法可依的困境提供制度保障；縱向上法律制定主體從地方立法機(jī)關(guān)上升到國(guó)家立法機(jī)關(guān)，通過(guò)提高制定主體的地位來(lái)提高制度的法律層次。因?yàn)榉ǖ男Яξ浑A高低首先取決于制定機(jī)關(guān)在國(guó)家體系中的地位，制定機(jī)關(guān)的地位越高，規(guī)范性文件的效力就越高[23]。國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定日租房治安管理行政法規(guī)，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，其效力及于全國(guó)，對(duì)解決日租房治安管理問(wèn)題具有明確性、普適性、權(quán)威性。

(二)構(gòu)建日租房治安管理的立體制度體系

當(dāng)前日租房治安管理相關(guān)制度缺乏完備性、自洽性和融貫性，日租房治安管理基本法律規(guī)范供給不足[24]，缺乏上下連通的規(guī)范性指引。為此，有必要建立一個(gè)從國(guó)家到地方的三級(jí)立體制度體系，制定一套完備統(tǒng)一的制度予以規(guī)范和調(diào)整。

國(guó)家層面應(yīng)建立日租房治安管理法律制度。由于日租房治安管理的主體是行政機(jī)關(guān)，日租房治安管理立法理應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)調(diào)整。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)行政工作的責(zé)任，對(duì)全國(guó)的行政工作具有主導(dǎo)性。與此相適應(yīng)，國(guó)務(wù)院立法對(duì)地方立法特別是制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法活動(dòng)具有主導(dǎo)性[25]142，因此國(guó)家層面的相關(guān)法律制度應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照有關(guān)程序制定，發(fā)布的政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面的各類法規(guī)的總稱[26]。國(guó)務(wù)院可通過(guò)完善行政法規(guī)的方式對(duì)日租房治安管理中的重要問(wèn)題予以規(guī)制，如日租房治安管理主體、管理范圍、監(jiān)管內(nèi)容等。在中央層面建立日租房治安管理法律制度，一方面對(duì)地方具有引領(lǐng)和示范作用，給地方制定相關(guān)制度提供有效依據(jù)；另一方面在整個(gè)日租房治安管理制度體系中具有最高法律效力，對(duì)破解日租房治安難題有較強(qiáng)的約束力。

地方層面可以在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，將有的制度上升為法律性質(zhì)的制度，具體可分為省市兩級(jí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，地方政府規(guī)章可就以下事項(xiàng)做出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)，二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)[25]151。日租房治安管理屬于行政事務(wù)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，各省市可以制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章。在制定過(guò)程中，一方面要以上位法為依據(jù)，另一方面要結(jié)合本省市現(xiàn)行的日租房治安管理制度實(shí)際情況。

建立從國(guó)家到地方的立體制度體系，既有宏觀層面的法律指引，又有微觀層面的具有地方特色的具體制度。不同層級(jí)制度的有機(jī)銜接可以促進(jìn)日租房治安管理的系統(tǒng)規(guī)制。

(三)健全日租房治安管理全程監(jiān)管制度

科學(xué)的日租房治安管理制度一定要實(shí)現(xiàn)對(duì)日租房治安管理的全過(guò)程監(jiān)管，確保每一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有據(jù)可查。具體來(lái)講，可以結(jié)合日租房治安管理的準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管等主要業(yè)務(wù)流程，健全和完善相關(guān)制度。

一是建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。在日租房經(jīng)營(yíng)缺乏制度約束的情況下，準(zhǔn)入門(mén)檻混亂，失控狀態(tài)下治安管理問(wèn)題不斷蔓延，嚴(yán)重影響住宿服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)秩序。為此，通過(guò)建立規(guī)范完備的日租房市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，明確日租房準(zhǔn)入門(mén)檻。要確立相應(yīng)的日租房準(zhǔn)入資格審查制度，明確日租房經(jīng)營(yíng)審批許可程序，讓經(jīng)營(yíng)者按照法定的步驟辦理經(jīng)營(yíng)手續(xù)，合法經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于日租房入住人員流動(dòng)性大，監(jiān)管難度高，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)資格要求要更加嚴(yán)格，從而確保日租房經(jīng)營(yíng)條件的精細(xì)化、明確化、科學(xué)化。日租房市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的設(shè)立有利于日租房經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化、法治化，維護(hù)日租房市場(chǎng)秩序的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是建立經(jīng)營(yíng)監(jiān)管制度。面對(duì)日租房經(jīng)營(yíng)過(guò)程游離于監(jiān)管之外的狀況，要完善經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的人員及場(chǎng)所監(jiān)管制度，消弭經(jīng)營(yíng)過(guò)程中引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和負(fù)面影響。穩(wěn)定的社會(huì)治安秩序，歸根到底取決于生存于社會(huì)中的人。日租房監(jiān)管內(nèi)容的重點(diǎn)之一就是規(guī)范和約束經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中的參與人，即日租房經(jīng)營(yíng)者和入住者，這是健全日租房治安管理制度的關(guān)鍵所在。如針對(duì)日租房入住人員密集、流動(dòng)性大的特點(diǎn)，完善日租房入住者信息登記制度，綜合運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)對(duì)入住者的信息化檔案建設(shè)，以達(dá)到對(duì)入住者信息全面有效的控制[27]。同時(shí)，明確經(jīng)營(yíng)者的管理責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為[28]。場(chǎng)所作為治安管理的客體，古已有之。從目前我國(guó)治安管理實(shí)踐來(lái)看，作為治安管理客體的場(chǎng)所主要有公共場(chǎng)所和特種行業(yè)場(chǎng)所[29]。鑒于目前日租房屬于租房新業(yè)態(tài)，存在安全、衛(wèi)生、消防等問(wèn)題，應(yīng)將日租房場(chǎng)所作為治安管理的客體納入監(jiān)管范圍，通過(guò)完善監(jiān)管制度，明確日租房在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，如衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、消防標(biāo)準(zhǔn)等。通過(guò)這些制度的設(shè)立，一方面確保日租房管理有法可依、有章可循，另一方面倒逼經(jīng)營(yíng)者按照要求開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三是建立懲罰制度。懲罰制度是控制日租房經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的一條隱形止步線，逾越這條界線必然要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。懲罰制度在日租房經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的引導(dǎo)和控制方面起著不可或缺的作用。懲罰制度將日租房經(jīng)營(yíng)者的行為關(guān)入制度的籠子，使經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)或不自覺(jué)地接受制度的約束，達(dá)到經(jīng)營(yíng)者權(quán)利和義務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡，無(wú)形中給日租房治安管理帶來(lái)持續(xù)的良性循環(huán)。

日租房準(zhǔn)入制度、監(jiān)管制度和懲罰制度作為一個(gè)有機(jī)整體，相互銜接，相互配合，共同作用，有利于日租房治安管理制度體系的科學(xué)構(gòu)建和日租房治安管理問(wèn)題的解決。