〔摘要〕在我國，社區(qū)基金會作為一種新型的樞紐型社區(qū)社會組織，具有社區(qū)公益資源匯聚平臺和發(fā)展社區(qū)慈善信托等多重功能。穩(wěn)健的治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)基金會可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)其預(yù)期功能的基本制度配置。作為一種新的組織形態(tài)，我國社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)分散，需要不斷優(yōu)化和健全：厘清權(quán)責(zé)，理順政府與社區(qū)基金會的關(guān)系;賦權(quán)增能，切實做實做強社區(qū)基金會理事會;明確職責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)事會的積極作用;“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，加強秘書處的專業(yè)化運作。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)基金會;治理結(jié)構(gòu);組織架構(gòu);社區(qū)公益資源;基層社會治理

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）03-0036-11

2021年4月28日，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中，明確提出“發(fā)展公益慈善事業(yè)”，并要求“設(shè)立社區(qū)基金會等協(xié)作載體”。2021年6月，民政部出臺的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，進一步要求“鼓勵慈善組織和慈善信托發(fā)展”，以大力推進慈善組織培育，完善內(nèi)部治理機制和行業(yè)自律，提高行業(yè)公信力。在我國，社區(qū)基金會作為一種新型的樞紐型社區(qū)社會組織，具有社區(qū)公益資源匯聚平臺和發(fā)展社區(qū)慈善信托等多重功能。然而，一個現(xiàn)實問題是，作為西方“舶來品”的社區(qū)基金會，雖然近年在我國得到了長足發(fā)展，但其作為一種新的組織形態(tài)，尤其是因資金來源多元化、項目環(huán)節(jié)眾多、治理結(jié)構(gòu)分散但組織權(quán)力卻相對集中等顯著特征對其制度的完備性提出了更高的要求。根據(jù)組織管理學(xué)的經(jīng)典理論可知，以制度規(guī)章為基底的治理結(jié)構(gòu)是提供組織行為規(guī)范、保障組織良序運行的重要依據(jù)。就社區(qū)基金會而言，健全的治理結(jié)構(gòu)是其健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。按照國際慣例，社區(qū)基金會一般是基于特定的社區(qū)服務(wù)目標(biāo)，由社區(qū)居民或組織發(fā)起而成立的非營利性法人。在現(xiàn)行中國慈善法律制度環(huán)境下，社區(qū)基金會至少需要設(shè)置理事會、監(jiān)事會和秘書處等機構(gòu)，以保證法人治理結(jié)構(gòu)的完整性，特別是理事會的設(shè)置直接影響到社區(qū)基金會功能的有效發(fā)揮。為此，本研究以此為切入點，著力探討當(dāng)前我國社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)中的理事會、監(jiān)事會及秘書處等要素設(shè)置及職權(quán)現(xiàn)狀，并提出契合我國實際的社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略。

一、社區(qū)基金會在我國的發(fā)展

何謂社區(qū)基金會？簡言之，特指在一定地域范圍內(nèi)，利用本地資源、依靠本地利益相關(guān)者、提出本地解決方案的，且具有獨立性、公益性的一種樞紐型社會組織。在本質(zhì)上，社區(qū)基金會是一個慈善組織，是一種資金源于社區(qū)而又服務(wù)于社區(qū)的基金會形態(tài)。它是由一個社區(qū)的居民或組織為了這個社區(qū)居民的發(fā)展所創(chuàng)設(shè)的。通常來說，這個組織由當(dāng)?shù)鼐栀浾咧С植⑶矣纱韨€體的居民或業(yè)主組成的一個理事會進行治理，這些居民或業(yè)主為本社區(qū)的人們能生活得更好而不懈努力〔1〕。但在此需注意的是，鑒于當(dāng)前我國社區(qū)基金會在登記注冊時所使用名稱不同的實際情況，本研究中的社區(qū)基金會是包括“社區(qū)基金會”“社區(qū)發(fā)展基金會”“社區(qū)公益基金會”等字樣在內(nèi)的社區(qū)基金會之總集。在某種意義上，這凸顯出當(dāng)前我國對社區(qū)基金會概念理解與認知的多元性。同時，這也是當(dāng)前我國社區(qū)基金會發(fā)展不成熟、名稱缺乏規(guī)范性的一種體現(xiàn)。

自2008年11月中國首家以服務(wù)社區(qū)為宗旨和使命的基金會——深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會成立以來，短短十余年間，社區(qū)基金會在我國得到了長足發(fā)展，并在新時代的基層社會治理新格局中發(fā)揮著越來越重要的作用與功能。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月底，我國大陸地區(qū)已經(jīng)登記注冊成立社區(qū)基金會187家，覆蓋全國14個省市自治區(qū)（見圖1）。其中，上海、廣東、江蘇三省市為數(shù)較多，特別是上海、深圳兩地社區(qū)基金會的數(shù)量就占到全國總量的六成以上。同時，在一些城市如上海、深圳等地的部分市轄區(qū)已完全實現(xiàn)了社區(qū)基金會在街鎮(zhèn)層面的全覆蓋。由此推之，社區(qū)基金會作為一種新生事物，在我國近十余年的發(fā)展過程中，日漸取得了良好的社會績效及經(jīng)濟效益，顯示出社會治理制度創(chuàng)新的先進性與優(yōu)越性，得到了社會的廣泛認同。特別是社區(qū)基金會作為基層政府、駐區(qū)企業(yè)、社會慈善家、普通居民等群體之間的聯(lián)結(jié)紐帶與平臺，在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社區(qū)活力、提升社區(qū)服務(wù)、繁榮社區(qū)文化、維護社區(qū)穩(wěn)定、弘揚社區(qū)志愿精神、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、保護弱勢群體、維護公共利益、促進社會和諧等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

然而，鑒于我國社區(qū)基金會發(fā)展過程中，因發(fā)起主體的類型差異，愈發(fā)呈現(xiàn)出政府發(fā)起型、企業(yè)發(fā)起型、社會組織發(fā)起型、居民發(fā)起型以及混合發(fā)起型的多元化發(fā)展路徑。但與此同時，在這些特色化多元發(fā)展路徑中也日漸暴露出諸多問題來，如基金會目標(biāo)定位模糊、籌資渠道有限、專業(yè)人才不足、社會公信力不高、整體運營能力還有待提升等，且整體層面上普遍還存在規(guī)模小、能力弱、社會影響力不足等突出問題。具體來說：一是大部分社區(qū)基金會運作中行政色彩濃厚，“獨立自轉(zhuǎn)”難度依然較大;二是籌資模式單一，資源“活性”不足;三是動員能力有限，且同時面臨著既有社會組織競爭帶來的生存危機;四是突發(fā)事件造成的社會信任危機屢見不鮮;五是部分社區(qū)基金會所開展或參與項目的后續(xù)評價及發(fā)展驅(qū)動力不足。追根究底，上述這些問題或多或少反映出一個關(guān)鍵的共性問題，即社區(qū)基金會的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、不完善問題突出。這就要求我們重新審視社區(qū)基金會的治理結(jié)構(gòu)問題，即如何科學(xué)運用現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，合理引導(dǎo)社區(qū)基金會的組織架構(gòu)建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，這也是本研究的重點所在。

二、現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)下的社區(qū)基金會

穩(wěn)健的治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)基金會可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)其預(yù)期功能的基本制度配置。治理結(jié)構(gòu)完善與否不僅直接關(guān)系基金會發(fā)展中各相關(guān)方的利益實現(xiàn)程度，而且關(guān)涉組織能否更為高效地整合資源、籌集資金以及對既有資產(chǎn)保值增值〔2〕。理論上，社區(qū)基金會作為獨立法人，應(yīng)建立一套“以章程為核心，以理事會為決策機構(gòu)，以秘書處為執(zhí)行機構(gòu)，以監(jiān)事會為監(jiān)事機構(gòu)”的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，并通過獨立運作來發(fā)現(xiàn)社區(qū)存在的問題，進而利用其獨特優(yōu)勢去解決這些問題。如具有開啟我國基金會發(fā)展制度先河的《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》第3章第10條就規(guī)定，社區(qū)基金會應(yīng)當(dāng)建立以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)事機構(gòu)。其中，理事會為決策機構(gòu);秘書處負責(zé)執(zhí)行理事會決策和執(zhí)行日常業(yè)務(wù);監(jiān)事會依照規(guī)定對基金會財務(wù)和會計資料進行檢查，即監(jiān)事機構(gòu)。依此而言，健全的社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)應(yīng)至少設(shè)置理事會、監(jiān)事會和秘書處。如有條件的，還可以設(shè)立捐款人代表大會、專業(yè)委員會、專家顧問委員會、社區(qū)咨詢委員會，在理事會下設(shè)項目部、募捐部、財務(wù)部等，在秘書處下設(shè)公益項目部、投資發(fā)展部、法律事務(wù)部、宣傳部和研究部等。但不論如何設(shè)置，從根本上來說，理事會作為最高決策機構(gòu)負責(zé)所有重要事項的決策，監(jiān)事會負責(zé)對理事會和秘書處進行監(jiān)督，秘書處負責(zé)實施理事會的決議和基金會的日常運作與管理。在這種意義上，社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)的健全與否亦是決定其能否按章程和使命工作的關(guān)鍵。

在此，本文主要從社區(qū)基金會理事的構(gòu)成及其權(quán)利和義務(wù)、理事會及其議事規(guī)則、監(jiān)事及監(jiān)事會、秘書處及秘書長，以及理事會、監(jiān)事會、秘書處的權(quán)責(zé)關(guān)系等方面來系統(tǒng)探究其現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)（見圖2）。

（一）理事、理事會及其議事規(guī)則

1.理事及其功能。理事，本意為“治事，處理事務(wù)”。漢代王充在《論衡·程材》中指出：“文吏、儒生皆有所志，然而儒生務(wù)忠良，文吏趨理事?！爆F(xiàn)代意義上的理事，更多的是一種職官名，特指代表公司、團體執(zhí)行事務(wù)、行使權(quán)力的人。社區(qū)基金會的理事，即指代表社區(qū)基金會這一組織執(zhí)行事務(wù)、行使權(quán)力的人。

關(guān)于社區(qū)基金會的理事構(gòu)成，一般由發(fā)起人、捐贈人、社會知名人士、專業(yè)人士及業(yè)務(wù)主管部門推薦人員等組成。除此以外，最重要的是應(yīng)積極吸納社區(qū)利益相關(guān)方的參與，如居民代表、社區(qū)工作者、社區(qū)能人、社區(qū)社會組織負責(zé)人及轄區(qū)單位如街道辦事處、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)企業(yè)推薦的代表人員等。由此推知，理事會的構(gòu)成既要從社區(qū)基金會的資源、專業(yè)及高效運作等方面考量，也要積極吸納本社區(qū)各方面力量的深度參與，以切實保障社區(qū)的公共利益。如2021年9月28日，上海市出臺的《上海市慈善條例》就明確規(guī)定：“本市支持設(shè)立社區(qū)基金會……社區(qū)基金會理事會成員由捐贈人、發(fā)起人，以及基層群眾性自治組織、社區(qū)居民、社區(qū)單位、社區(qū)社會組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的代表組成?！薄?〕

放眼世界，發(fā)展得比較好的社區(qū)基金會，如美國的硅谷社區(qū)基金會當(dāng)前籌款總額超過千億美元，重要經(jīng)驗之一是各理事充分發(fā)揮相應(yīng)的作用與功能。一般來說，社區(qū)基金會的理事主要有三大作用或功能。首先，理事要承擔(dān)理事會的議事決策功能。其次，理事要在日?；顒又挟?dāng)義工，這是社區(qū)基金會和其他基金會的一大明顯不同之處。因為社區(qū)基金會是本地的，它要參與到社區(qū)的活動中去。實踐中，有一部分社區(qū)基金會理事就是社區(qū)里的一些民間領(lǐng)袖或社區(qū)能人，所以他們要參與到其所生活的社區(qū)活動中去。最后，理事應(yīng)承擔(dān)捐款募集的責(zé)任。社區(qū)基金會一般對理事的要求比較高，理事的責(zé)任也很大。以深圳南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會為例，其第一屆的七個理事在第二屆選舉當(dāng)中有四個自動退出了，第二屆理事會選出的七個理事不到半年又有兩個自動辭職了，其原因在于他們覺得自己承擔(dān)不了其職責(zé)①。由此可知，對社區(qū)基金會成立及其可持續(xù)發(fā)展來說，理事不僅僅是一種職務(wù)，更是一種責(zé)任。在實際操作中，理事的選取往往具有一定的標(biāo)準(zhǔn)。以北京市思誠社區(qū)公益基金會為例，當(dāng)選理事主要有三大標(biāo)準(zhǔn)：一是居住地或工作地在街道轄區(qū)范圍內(nèi)，二是具備申報項目或籌集資金的社會網(wǎng)絡(luò)資源，三是熱心社區(qū)公益。再如，上海市徐匯區(qū)龍華社區(qū)基金會理事的當(dāng)選主要依據(jù)以下四個標(biāo)準(zhǔn)：具有完全民事行為能力;熱心基金會所從事的公益事業(yè);能夠盡職盡責(zé)，保障捐贈財產(chǎn)的使用符合捐贈人的意愿和基金會的公益目的，保障基金會財產(chǎn)的安全及保值增值;廉潔奉公，辦事公道。由上可知，理事的構(gòu)成及其社會資本對社區(qū)基金會的發(fā)展具有重要作用。

2.理事會及其職權(quán)。在實際運作中，理事會作為基金會的最高決策機構(gòu)，通常是由理事長、秘書長和理事組成。一般情況下，理事會成員均為基金會的領(lǐng)導(dǎo)層，但他們并不參與基金會的實際管理和運營，其與執(zhí)行層（基金會專職人員）是相互分離的，對執(zhí)行層起著支配作用。也就是說，理事會成員一般不在基金會執(zhí)行層的其他部門任職（或承擔(dān)責(zé)任），以免職責(zé)不清，影響組織運行效率。這在很大程度上保持了社區(qū)基金會理事會的相對獨立性和自主性。（①參見深圳市南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會理事周為民的公開演講：《野花一片·自由生長——蛇口社區(qū)基金會的實踐與思考》，https：//www.sohu.com/a/331746768_99904059。）關(guān)于理事會的職權(quán)。根據(jù)《基金會管理條例》，理事會的職權(quán)包括制定和修改章程、人員任免、審定內(nèi)部管理制度和決定其他重大事項，在組織內(nèi)部具有舉足輕重的作用。通常情況下，在理事會未產(chǎn)生之前，第一屆理事一般由捐贈人、發(fā)起人提名并協(xié)商確定（構(gòu)成未來的理事會），后續(xù)理事?lián)Q屆選舉則由理事會、主要捐贈人共同提名并組織換屆會議，再經(jīng)理事會表決通過。在實踐中，不同的社區(qū)基金會往往會根據(jù)其目標(biāo)使命定位，在《基金會管理條例》指導(dǎo)下，結(jié)合自身特色設(shè)定理事會職權(quán)。以成都市武侯社區(qū)發(fā)展基金會為例，其職權(quán)主要涉及以下十個方面：制定、修改章程;選舉、罷免理事長、副理事長、秘書長;決定重大業(yè)務(wù)活動計劃，包括資金的募集管理和使用計劃;年度收支預(yù)算及決算審定;制定內(nèi)部管理制度;決定設(shè)立辦事機構(gòu)、分支機構(gòu)、代表機構(gòu);決定由秘書長提名的副秘書長和各機構(gòu)主要負責(zé)人的聘任;聽取、審議秘書長的工作報告，檢查秘書長的工作;決定基金會的分立、合并或終止;決定其他重大事項。

關(guān)于理事會的職位設(shè)置及理事長的職權(quán)。一般情況下，社區(qū)基金會理事會的職位設(shè)置與理事會的職能密切相關(guān)。理事會職位設(shè)置的重點在于保證理事會對社區(qū)基金會的領(lǐng)導(dǎo)力，通常設(shè)置兩大基本職位，即理事長和副理事長，其他職位可依據(jù)基金會實際發(fā)展需要和特色而設(shè)立。在實際運作中，理事會作為社區(qū)基金會的決策機構(gòu)，一般由理事長、理事和秘書長組成。其中，理事長作為理事會的發(fā)起人，通常是由理事會在既有理事中選舉產(chǎn)生，其同時也是本基金會的法定代表人。一般來說，理事長的主要職權(quán)涉及以下四個方面：定期召集并主持理事會會議，并檢查理事會決議的落實情況;對基金會戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、財務(wù)報告、章程等重大事項進行審議和審批;代表基金會簽署重要文件;理事會賦予的其他職權(quán)。（①桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會由深圳桃源居集團發(fā)起，于2008年11月18日經(jīng)民政部批準(zhǔn)成立，是我國第一家也是唯一一家在民政部登記注冊成立的社區(qū)基金會（其他社區(qū)基金會都是在各省登記注冊的）。然而，鑒于桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會成立之初定位是培育社會組織的，且經(jīng)過近十來年的發(fā)展，已經(jīng)在全國各地培育了一批社區(qū)基金會，如重慶與天津的桃源居社區(qū)基金會、深圳市光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會、北京市思誠社區(qū)公益基金會等，基本完成了計劃的使命。同時，考慮到當(dāng)初注冊地在北京以及未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，該基金會已于2020年3月24日注銷，但其在我國基層社會治理領(lǐng)域所開創(chuàng)的諸多先河仍具有時代意義。參見原珂，潘勁舟.企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會特征及其參與基層治理優(yōu)勢〔J〕.團結(jié)，2021，（5）.）在實踐中，鑒于我國社區(qū)樣態(tài)的多元性和社區(qū)基金會的多類型發(fā)展，不同類型的社區(qū)基金會在理事會機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)行使方面也略有差異。如以社區(qū)基金會整體發(fā)展程度較高的深圳市為例，在政府發(fā)起型（如深圳市寶安區(qū)燕川社區(qū)基金會等）、居民發(fā)起型（如深圳市南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會等）、企業(yè)發(fā)起型（如深圳市桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會、深圳市坪山區(qū)坑梓社區(qū)基金會等）及混合發(fā)起型（如深圳市光明區(qū)鳳凰社區(qū)基金會、深圳市坪山區(qū)坪山社區(qū)基金會等）社區(qū)基金會的理事會機構(gòu)設(shè)置上就各有特色。具體來說，如鳳凰社區(qū)基金會主要由政府出面尋求社會賢達組成理事會。當(dāng)成立理事會后，政府即退出社區(qū)基金會內(nèi)部管理，保持理事會的獨立性并將其作為最高決策機構(gòu)。同時，在理事會下設(shè)項目部、募捐部及財務(wù)部等，并在理事中增設(shè)副理事長以加強領(lǐng)導(dǎo)和組織能力。又如，蛇口社區(qū)基金會以捐贈人代表大會為最高權(quán)力機構(gòu)，由其產(chǎn)生理事會并賦權(quán)理事會成員分別負責(zé)秘書處、法務(wù)、捐款募集、項目及規(guī)則、社團聯(lián)絡(luò)與活動、信息與網(wǎng)絡(luò)以及財務(wù)等工作，從而使得基金會通過理事分工負責(zé)制充實了理事的專業(yè)能力，進而大大提升了組織能力和活力。再如，桃源居社區(qū)源于企業(yè)地產(chǎn)投資建設(shè)，故其較早就形成了桃源社區(qū)發(fā)展基金會（簡稱“小桃基金會”）和桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會①（簡稱“大桃基金會”）兩大基金會并存的格局。前者即“小桃基金會”專注于本社區(qū)，后者即“大桃基金會”則著眼全國，二者通過桃源居社區(qū)公益中心聯(lián)結(jié)，并統(tǒng)一于社區(qū)治理體系。在此格局下，“小桃基金會”理事會由“大桃基金會”理事會指導(dǎo)成立，并接受其領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督〔4〕。由上可知，在實際運作中，社區(qū)基金會理事會因產(chǎn)生方式的差異而在其職權(quán)行使方面也呈現(xiàn)出一定的差異性。因此，實踐中社區(qū)基金會理事會的設(shè)置應(yīng)結(jié)合實際，因地制宜。

3.理事會議事規(guī)則。有理事會就需要有議事規(guī)則。通常，社區(qū)基金會都會制定明確的理事會議事規(guī)則，主要包括總則、理事會及其組成、會議的召集與出席、議題與議程、發(fā)言和表決、回避原則等。在此，結(jié)合當(dāng)前我國社區(qū)基金會發(fā)展實際，在理事會議事規(guī)則中應(yīng)堅持以下三個方面的原則。

一是民主協(xié)商原則。通常來說，社區(qū)基金會具有規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，如廣泛吸納駐社區(qū)企業(yè)、社區(qū)意見領(lǐng)袖等參與理事會，并接受社區(qū)內(nèi)所有人群的監(jiān)督，有廣泛的代表性。例如，深圳桃源居就成立了社區(qū)理事會，通過社區(qū)黨委、居民委員會、社區(qū)工作站、業(yè)主委員會、社區(qū)公益中心和桃源居企業(yè)六方聯(lián)席會議制度審議和決定社區(qū)公益項目，從而實現(xiàn)理事會和基金會對社區(qū)公共事務(wù)治理的民主參與。其具體運行機制為：社區(qū)理事會作為社區(qū)最高決策機構(gòu)，上述六大主體各有一票投票權(quán)，共同確定社區(qū)公共問題，共同審議決定社會組織提交的年度項目計劃。各方可投贊成、反對和棄權(quán)票，至少3票贊成才可以通過，所有平票情況均交由黨委統(tǒng)一決策，由此形成了以社區(qū)黨委為核心的“一核多元”的社區(qū)服務(wù)決策機制。

二是與捐贈者協(xié)商原則。一方面，在項目決策與執(zhí)行中，應(yīng)在民主協(xié)商的原則下加強與捐贈者的溝通與交流。例如，善款的使用要尊重捐贈者的意愿，項目執(zhí)行中要為捐贈者搭建展示其形象的平臺，并邀請捐贈者參與項目決策過程等，讓捐贈者充分了解善款去向。另一方面，注重與捐贈者協(xié)商，從而有效將個人捐贈者的貢獻聚集到一起，形成更大的影響力。例如，社區(qū)基金會可以通過將捐贈者聚到一起而形成更大規(guī)模的生產(chǎn)力組織，并將資金撥付給他們，這樣做比把資金分配給很多單個組織更有效率。此外，出于對當(dāng)?shù)匦枨蠛蜋C遇的特別關(guān)注，與捐贈者進行良好的溝通交流，還將會使社區(qū)基金會助力捐贈人在其投資項目上取得最大利益的同時，持續(xù)改善所有社區(qū)居民的生活質(zhì)量。特別是在危機時期，這些基金會還可以成為一種特別的資源，捐贈者和其他機構(gòu)可以利用基金會對于本地的了解來指導(dǎo)他們的投資，使資金流向更為需要的地方。

三是居民參與原則。社區(qū)基金會的理事會結(jié)構(gòu)應(yīng)深具彈性與民主特質(zhì)，除了政府、企業(yè)部門加入外，也應(yīng)廣納社區(qū)民眾加入決策層級，以適時回應(yīng)正在浮現(xiàn)與改變的社區(qū)需求，而非墨守成規(guī)。這就要求社區(qū)基金會的治理機制不能行政化，必須讓居民成為社區(qū)基金會的主人，發(fā)揮其主體作用，不管是黨代表、人大代表、政協(xié)委員還是社區(qū)精英、普通民眾，都要以不同居民身份參加進來。更進一步說，只要得到居民身份的認同就可以參加進來并發(fā)揮作用。這就要求在理事會議及決策程序上，要注重引入社區(qū)居民參與決策的機制。如在項目遴選過程中，社區(qū)居民要有發(fā)言權(quán)，可以充分發(fā)表意見，決定最終資助哪個項目。在此，需注意的是，應(yīng)明確要求不能由公職人員在社區(qū)基金會充當(dāng)高層決策角色，以保證社區(qū)基金會的獨立性和民間性。如實踐中，深圳蛇口社區(qū)基金會通常采用羅伯特議事規(guī)則（平衡、多數(shù)、辯論、集體意志等）和理事會輪值主席制度來調(diào)動理事和社區(qū)居民參與的積極性，并取得了良好成效。

（二）監(jiān)事會及其作用

監(jiān)事，又稱“監(jiān)察人”，在現(xiàn)代企業(yè)法人治理中，通常是指公司中常設(shè)的監(jiān)察機關(guān)的成員，負責(zé)監(jiān)察公司的財務(wù)情況、公司高級管理人員的職務(wù)執(zhí)行情況，以及其他由公司章程規(guī)定的監(jiān)察職責(zé)。按照國際慣例，由監(jiān)事組成的監(jiān)督機構(gòu)被稱為監(jiān)事會，是現(xiàn)代公司治理中必備的法定的監(jiān)督機關(guān)。監(jiān)事通常由股東代表和職工代表組成，且不得兼任董事或經(jīng)理。在我國，法人治理結(jié)構(gòu)下的社區(qū)基金會通常也采用這一治理結(jié)構(gòu)。一般情況下，社區(qū)基金會都會設(shè)立監(jiān)事會，至少由1名監(jiān)事長和2名監(jiān)事組成。本質(zhì)上，監(jiān)事會是社區(qū)基金會的監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)督財務(wù)制度的落實情況，并委托有資質(zhì)的會計師事務(wù)所對基金會財務(wù)進行年終審計，其結(jié)果要在理事會上公布。原則上，監(jiān)事任期與理事任期相同，期滿可以連任。

在實踐中，關(guān)于監(jiān)事的產(chǎn)生和罷免，一般遵循三種方式：一是監(jiān)事由主要捐贈人、業(yè)務(wù)主管單位分別選派，二是登記管理機關(guān)根據(jù)工作需要選派，三是監(jiān)事的變更依照其產(chǎn)生程序來進行。但不論何種方式產(chǎn)生，監(jiān)事的職責(zé)都不應(yīng)因其所隸屬“上家”的不同而在業(yè)務(wù)上有所差異。通常情況下，社區(qū)基金會監(jiān)事的權(quán)利和義務(wù)主要有：監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會財務(wù)和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況;監(jiān)事列席理事會會議，有權(quán)向理事會提出質(zhì)詢和建議，并應(yīng)當(dāng)向登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及稅務(wù)、會計主管部門反映情況;監(jiān)事應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)和基金會章程，忠實履行職責(zé)。

（三）秘書處及其功能

秘書處是社區(qū)基金會的執(zhí)行機構(gòu)，如秘書處可以受理事長的委托發(fā)出會議通知，按照理事會決策具體開展基金會日常工作，等等。在實踐中，鑒于社區(qū)基金會兼有社區(qū)和基金會的雙重屬性，在各類基金會中屬于綜合實力較高的一類，因此對秘書處從業(yè)人員的要求也比較高。他們不僅要有基金會行業(yè)的專業(yè)素養(yǎng)，還要掌握社區(qū)工作的方法和技巧，這就需要一支專業(yè)的團隊來運作。一般情況下，一個規(guī)模較大的社區(qū)基金會秘書處往往會有3～4名專職工作人員。原則上，社區(qū)基金會秘書處下面至少設(shè)有辦公室、財務(wù)部、項目部三個主要部門。具體來說，辦公室的主要職責(zé)是負責(zé)制定該基金會的年度工作計劃、半年工作計劃，負責(zé)編制該基金會年度工作大事記;管理該基金會各類文件、檔案，負責(zé)該基金會的年檢;負責(zé)該基金會的人事管理。財務(wù)部的主要職責(zé)為清算各類財務(wù)報表，負責(zé)年度審計、專項審計;制定和組織實施年度資金募集計劃;負責(zé)各類項目的資金管理、撥付和績效審計。項目部的主要職責(zé)是整理各類項目的申報、組織評審、監(jiān)督項目實施情況，負責(zé)本基金會的志愿者管理以及組織與兄弟基金會的對口交流和項目合作。另外，在一些規(guī)模比較大的社區(qū)基金會中，其秘書處下面或許還會有義工隊伍和各種工作小組，如募集小組、項目活動小組、社團社區(qū)小組等。

通常，秘書處設(shè)秘書長一名，并由秘書長統(tǒng)領(lǐng)秘書處工作。但在此需注意的是，實踐中一些社區(qū)基金會在成立理事會的時候，是沒有秘書處的。這樣，理事會本身就是秘書處，既是理事又做秘書長工作。如深圳南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會直到2015年基金會注冊成立后，才聘請了一名專職的秘書處人員。所以，在剛開始的時候，理事會所承擔(dān)的責(zé)任特別大，理事、監(jiān)事成員全部是不授薪的，秘書處專職工作人員是授薪的。

三、優(yōu)化我國社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)的主要進路

由上文可知，社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)的健全與否，是決定其能否穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵所在。若要保障社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)健及其可持續(xù)發(fā)展，在實際運作中需要處理好其與政府部門之間的關(guān)系，進一步做實做強社區(qū)基金會理事會，充分發(fā)揮監(jiān)事會的積極作用，加強秘書處的專業(yè)化運作。

（一）厘清權(quán)責(zé)，理順政府與社區(qū)基金會的關(guān)系

實踐證明，強大的行政驅(qū)動使中國走出了一條與西方社區(qū)基金會發(fā)展完全不同的路徑，但這一路徑是較為契合中國社會治理結(jié)構(gòu)實際的〔5〕。對此，我們應(yīng)看到其積極價值，而非一味地指責(zé)與批評。本質(zhì)上，社區(qū)基金會作為一種新生事物，在我國特有的政治社會制度下，絕大多數(shù)社區(qū)基金會的發(fā)展和運作都必須置于與政府的關(guān)系中才能獲得更為現(xiàn)實的理解，同時這也是理解社區(qū)基金會本土化邏輯的重要窗口。

在實踐中，鑒于當(dāng)前我國政府發(fā)起型社區(qū)基金會占絕大多數(shù)，基層政府（街道）往往是這些社區(qū)基金會的主要出資方，或由其動員社會單位捐贈，故社區(qū)基金會在具體運作中對政府的依賴性很大。特別是在初始階段，社區(qū)基金會普遍能力較弱，各級政府往往會在各類資源銜接方面給予協(xié)助，從而助力這一新生組織快速成長。約翰遜〔6〕、韋茜〔7〕等人研究發(fā)現(xiàn)，政府資助能夠通過傳遞社會組織聲譽和具有競爭力的信號而撬動更多社會資源。在這種意義上，對政府而言，或許一條更好的路徑是，今后政府應(yīng)將社區(qū)基金會納入城市經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃以及社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃之中，從加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、在發(fā)展中保障和改善民生的全局謀劃中，來開展社區(qū)基金會的培育發(fā)展工作，才能避免為了完成社區(qū)基金會建設(shè)指標(biāo)而忽略所在社區(qū)、縣市的經(jīng)濟和社會發(fā)展基礎(chǔ)，避免部分社區(qū)基金會僅僅維持在“有名無實”的狀態(tài)。在此，以政府資助為例，其關(guān)鍵在于要建立起競爭性的行業(yè)生態(tài)以徹底轉(zhuǎn)變以往“一視同仁”的資助方式。如根據(jù)社區(qū)基金會發(fā)展?fàn)顩r，以項目獎勵、人才獎勵等分配型工具來確定獲得政府資助的等級，特別是注意最低檔次的政府資助額度應(yīng)不足以支撐社區(qū)基金會的運作，以此來促進社區(qū)基金會籌集社區(qū)慈善資源、提供社區(qū)公共服務(wù)以增加服務(wù)收入、提高內(nèi)部管理能力等，進而實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”。而要實現(xiàn)上述目的的一個前提是，基層政府必須理順其與社區(qū)基金會的關(guān)系，應(yīng)充分放權(quán)于社區(qū)基金會，在保證基金會運作層面基本的自主性之時，盡可能地在條件允許的情況下招聘專業(yè)人員來運作。

（二）賦權(quán)增能，進一步做實做強社區(qū)基金會理事會

理事會作為社區(qū)基金會的最高決策機構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮其功效。如黃家亮等人認為，社區(qū)基金會最終成敗的核心在于其理事會是否能夠充分發(fā)揮作用〔8〕。對于當(dāng)前我國整體上還處于起步成長期的社區(qū)基金會而言，增強其發(fā)展的最好方式就是加強其知識能力及行動資源〔9〕，即為社區(qū)基金會可持續(xù)發(fā)展賦權(quán)增能。這就進一步要求切實做實做強社區(qū)基金會理事會。諸多研究表明，在當(dāng)前我國社會組織整體“造血”能力不足的現(xiàn)實情況下，系統(tǒng)化的賦能能夠促進社會組織快速成長〔10〕。在實踐中，當(dāng)前各地方政府對社區(qū)基金會的賦能培育體現(xiàn)在多個方面，如通過協(xié)助建立以理事會為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來增強其內(nèi)部治理能力，通過為社區(qū)基金會搭建交流平臺、為從業(yè)人員提供培訓(xùn)來提高社區(qū)基金會的專業(yè)服務(wù)能力。但是，根據(jù)馬克思主義的經(jīng)典理論，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件，內(nèi)因通過外因起作用。因此，社區(qū)基金會的長效發(fā)展不能僅僅依賴于政府，而更需自身能力建設(shè)的提升。故在此主要從社區(qū)基金會理事會自身建設(shè)與能力提升方面展開論述。

首先，明確理事會的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到“有權(quán)必有責(zé)”。理事會作為社區(qū)基金會的決策機構(gòu)，依法行使章程規(guī)定的職權(quán)，在基金會發(fā)展中具有關(guān)鍵地位。有學(xué)者指出，“理事會提供了一個機會來發(fā)展一個協(xié)調(diào)化活動的穩(wěn)定的、集體性結(jié)構(gòu)，通過這一結(jié)構(gòu)，相互依賴性得以控制”〔11〕。換言之，理事會應(yīng)做到“權(quán)責(zé)一致”。特別是在實際運作中，理事會作為社區(qū)基金會的領(lǐng)導(dǎo)層，其在享有所有事項決策權(quán)之時也應(yīng)盡最大能力履行其職責(zé)，特別是動員理事會成員積極主動宣傳介紹本基金會并為其銜接各種社會資源。有研究發(fā)現(xiàn)，理事會成員的表現(xiàn)與社區(qū)基金會的善款募集有正相關(guān)關(guān)系，專業(yè)化運作的社區(qū)基金會比一般的社區(qū)基金會在善款募集能力和資金滿足社區(qū)需要能力方面更為優(yōu)秀〔12〕。這就在很大程度上要求理事會產(chǎn)生時要廣泛動員、民主選舉，以充分吸納既有公益精神又有廣泛社會資源的民眾參與，而并非僅通過政府部門指派或者建議的方式產(chǎn)生。

其次，優(yōu)化理事會成員結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其積極作用。一般來說，理事會成員的構(gòu)成應(yīng)盡可能地涉及各行業(yè)的精英，以形成較為豐富的社會資源。一方面，根據(jù)資源依賴?yán)碚摚鐓^(qū)基金會的理事成員應(yīng)盡可能多樣化，可由地方政府官員、街道社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)負責(zé)人、社會組織負責(zé)人、金融財務(wù)人員、法律專業(yè)人員、居民代表等組成，由此擴大社區(qū)基金會的社會協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)基金會鏈接到不同的社會資源奠定基礎(chǔ)。這就要求進一步優(yōu)化理事會成員在知識背景、年齡分布、從事行業(yè)及社會資本等方面的結(jié)構(gòu)。另一方面，優(yōu)化理事會結(jié)構(gòu)，還能夠增強組織抗風(fēng)險的能力。以當(dāng)前我國占絕對地位的政府發(fā)起型社區(qū)基金會的發(fā)展為例，盡管政府背景的理事會成員對社區(qū)基金會在成立之初及其前期運作中提供了有力支持，但其并不利于組織自主性的可持續(xù)發(fā)展和抵抗風(fēng)險的能力提升。特別是在新冠肺炎疫情的嚴(yán)重影響下，諸多地方政府財政收入都出現(xiàn)了緊張狀況，這對以政府背景為理事會主要成員的社區(qū)基金會之發(fā)展帶來了很大的困難，如政府直接購買服務(wù)規(guī)?？s小、政府間接資金與資源支持削減甚至沒有等①。當(dāng)然，這也從側(cè)面反映了一個問題，即鑒于理事會成員產(chǎn)生方式及話語主導(dǎo)權(quán)等限制，當(dāng)前社區(qū)基金會中非政府背景理事會成員的作用還未得到充分發(fā)揮，對此未來應(yīng)盡可能地調(diào)動這些成員的各種社會資源。在此，需注意三個問題：一是嚴(yán)格控制社區(qū)基金會中政府背景的理事會成員比例。當(dāng)然，這也是調(diào)整與引導(dǎo)政府培育或扶持社區(qū)基金會發(fā)展行為的關(guān)鍵。二是極力避免社區(qū)基金會治理中外部治理代替內(nèi)部治理的問題。因為在我國行政驅(qū)動模式下的社區(qū)基金會運作中，很容易出現(xiàn)外部治理代替內(nèi)部治理的傾向。三是盡量避免理事會成員的“虛位”現(xiàn)象。盡管實踐中絕大多數(shù)社區(qū)基金會都成立了理事會，成員構(gòu)成也都具有多元化特征，但令人遺憾的是，諸多現(xiàn)有的理事會成員并未能發(fā)揮其作用，而更多的是象征性地出席理事會。為此，今后還需進一步優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的有效性，以充分發(fā)揮理事會及其成員的積極作用。（

①其實，當(dāng)前我國絕大多數(shù)以政府為主導(dǎo)而發(fā)起的社區(qū)基金會，其理事會成員的產(chǎn)生主要有兩種方式：“街道推薦”產(chǎn)生和“選舉”產(chǎn)生。有研究對某市社區(qū)基金會的調(diào)查結(jié)果顯示，該市社區(qū)基金會理事會成員由“街道推薦”產(chǎn)生的占65.22%，且這種由政府推薦的理事會成員多數(shù)來自出資企業(yè)的負責(zé)人，或是街道社區(qū)人員。這些人員屬于在政府主導(dǎo)下的被動參與，缺少對社區(qū)基金會的內(nèi)在參與熱情。與此同時，這也造成理事會成員的廣泛性和代表性不足，也就難以為社區(qū)基金會的實際發(fā)展帶來更多可持續(xù)的資源。因此，要通過轉(zhuǎn)變社區(qū)基金會理事會成員的產(chǎn)生方式，通過選舉產(chǎn)生真正對社區(qū)建設(shè)有熱情，且對社區(qū)基金會有一定了解的理事會成員，這樣才能最大限度地調(diào)動理事會成員的積極性，為社區(qū)基金會的持續(xù)發(fā)展帶來源源不斷的資源。）最后，規(guī)范理事會會議制度。制度的功能在于解決不確定性。健康有序的理事會及其合規(guī)治理是保證基金會實現(xiàn)其公益使命的前提，而合規(guī)治理的前提則是每年按照規(guī)定召開理事會會議，以保證理事參與到社區(qū)基金會的治理中。實踐中，理事會應(yīng)嚴(yán)格按照社區(qū)基金會成立章程規(guī)定，每年必須保證召開若干場關(guān)于制度制定、發(fā)展決策及項目資助等方面的理事會會議，并對重要事項進行表決。例如，按照章程，理事會決議的投票通過一般有比例要求，在出席人次、投票比例等方面都有嚴(yán)格要求，這些均是構(gòu)成基金會決策機制的重要因素。

（三）明確職責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)事會的積極作用

監(jiān)事會作為社區(qū)基金會現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的必要組成部分，應(yīng)在不斷加強自身建設(shè)的同時，積極圍繞基金會愿景使命發(fā)揮源頭參與、過程維護和監(jiān)督的重要作用。在實踐中，監(jiān)事會應(yīng)從以下兩方面持續(xù)加強自身建設(shè)。一方面，準(zhǔn)確定位，到位不越位。監(jiān)事會履職的基本原則是既要積極履職又不得干涉理事會業(yè)務(wù)的正常運轉(zhuǎn)，因此在實際中應(yīng)找準(zhǔn)定位，做到適度、恰當(dāng)。這就要求監(jiān)事會應(yīng)堅決維護理事會在基金會治理中的核心地位，避免監(jiān)事會對理事會工作的過多干預(yù)而影響理事會的工作效率。另一方面，不斷提升自身能力建設(shè)。具體來說，一是加強監(jiān)事會隊伍建設(shè)。在實際運行中，監(jiān)事會的監(jiān)督應(yīng)以財務(wù)監(jiān)督為主、業(yè)務(wù)監(jiān)督為輔，以合法性監(jiān)督為主、妥當(dāng)性監(jiān)督為輔。二是深化完善監(jiān)事履職的自我監(jiān)督和自我評價。如監(jiān)事連續(xù)兩次未能出席，也不委托其他監(jiān)事出席監(jiān)事會會議，視為不能履行職責(zé)，理事會應(yīng)當(dāng)予以撤換。三要加強監(jiān)事培訓(xùn)，提高監(jiān)事履職能力。如積極組織監(jiān)事參加行業(yè)自律機構(gòu)的常規(guī)培訓(xùn);邀請知名學(xué)者講授當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢與社會組織創(chuàng)新發(fā)展的課題，使監(jiān)事能夠更準(zhǔn)確地理解經(jīng)濟社會發(fā)展的總體形勢、監(jiān)管方面的新情況，提高履職能力。此外，還可以探索建立聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度可以將監(jiān)事會與各個相關(guān)機構(gòu)的非正式溝通固定下來，形成具有約束力的規(guī)范性意見，保障監(jiān)事會的履職得到更廣泛的支持?？傊?，上述加強監(jiān)事會自身建設(shè)的目的在于力爭實現(xiàn)其對基金會的全方位、動態(tài)化的參與和監(jiān)督。

（四）“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”：加強秘書處的專業(yè)化運作

在實踐中，鑒于社區(qū)基金會作為獨立法人機構(gòu)的本質(zhì)屬性，其必須依法依規(guī)堅持獨立地、專業(yè)化地運作，建立起規(guī)范的運行機制和管理規(guī)范，尤其是要建設(shè)籌資、財務(wù)和項目管理等方面的專業(yè)團隊，確?；饡\作的規(guī)模、可持續(xù)性和規(guī)范性。而這些不僅涉及社區(qū)基金會專業(yè)人才的建設(shè)問題，而且都與秘書處的日常工作密切相關(guān)。從根本上來說，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，這樣才會取得事半功倍之效。如前文所述，相較于一般性的社區(qū)社會組織，社區(qū)基金會的運作是一項專業(yè)性極強的工作，故應(yīng)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。第一，要加強秘書處的專業(yè)化運作。唐有財?shù)热送ㄟ^對某市社區(qū)基金會整體發(fā)展情況的實地調(diào)研，認為該市社區(qū)基金會秘書處的整體能力非常弱，主要體現(xiàn)在高度兼職化、授權(quán)不足以及內(nèi)驅(qū)力弱等方面。其實，在很大程度上，當(dāng)前全國社區(qū)基金會的秘書處發(fā)展及其能力建設(shè)都存在類似問題，這也有力回應(yīng)了諸多研究中所指出的，“當(dāng)前我國社區(qū)基金會在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面還很不夠完善，日常工作較大程度上依附于主要發(fā)起單位”〔13〕。在實際運作中，不少社區(qū)基金會的秘書長是由發(fā)起單位人員兼任的。對此，必須讓社區(qū)基金會進行實體化運作，配備專職秘書長處理各種社會事務(wù)，進行組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建，使組織日常運作走向?qū)I(yè)化。第二，要加強對秘書長及其秘書處工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。社區(qū)基金會具有利用社區(qū)資源為社區(qū)服務(wù)的天然屬性，其管理和工作人員通常對社區(qū)具有一份特殊的情感，能夠扎根于社區(qū)，那么活躍在社區(qū)的專業(yè)社工必然具有先天優(yōu)勢，對其要充分利用。換言之，倘若能在社區(qū)里充分發(fā)揮現(xiàn)有專業(yè)社工的作用，讓這些專業(yè)的人來做社區(qū)服務(wù)工作，將會極大提升基金會秘書處的工作能力，或許還將有效緩解社區(qū)基金會人力缺乏的問題。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“社區(qū)基金會在基層社會治理新格局中的作用研究”（20CSH091）;對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀青年學(xué)者資助項目（21YQ20）

〔作者簡介〕原珂，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院副教授，深圳大學(xué)城市治理研究院研究員，博士，北京 100029。