呂同舟　劉雯薇

〔摘要〕黨政聯(lián)合發(fā)文既是國家治理實(shí)踐中的特色機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要載體。黨政聯(lián)合發(fā)文在形式上表征為同級黨委和政府聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件的過程，實(shí)質(zhì)上則指向黨政治理結(jié)構(gòu)下的權(quán)威生產(chǎn)和資源配置，呈現(xiàn)出“黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)”的治理形態(tài)，是融通政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的便利工具，同時實(shí)現(xiàn)了政黨意志的行政性表達(dá)。其演化脈絡(luò)嵌套于探索完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、黨政關(guān)系變遷和國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，經(jīng)過1949-1978年萌芽與草創(chuàng)、1979-2012年發(fā)展與完善、2013年以后探索與創(chuàng)新三個階段，逐漸走向健全并成為國家治理的常態(tài)化機(jī)制。結(jié)合實(shí)踐來看，目前這一機(jī)制尚面臨著若干挑戰(zhàn)，包括機(jī)制運(yùn)行的邊界和行政成本受到質(zhì)疑、關(guān)于文件和文件機(jī)制的監(jiān)督有待明確、黨政聯(lián)合制發(fā)的文件效力存在模糊等。未來，可以從規(guī)范機(jī)制適用領(lǐng)域、明確文件定性標(biāo)準(zhǔn)、明晰效力認(rèn)定規(guī)則等方面進(jìn)一步完善機(jī)制運(yùn)行。

〔關(guān)鍵詞〕聯(lián)合發(fā)文;文件政治;黨政聯(lián)動;國家治理

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）03-0086-08

“黨政聯(lián)合發(fā)文”既是國家治理實(shí)踐中的重要機(jī)制，又是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的有機(jī)組成部分。作為黨政聯(lián)動的載體，其在形式上表征為文件制發(fā)過程，實(shí)質(zhì)上則指向?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)特定治理目的而對居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨和政府的權(quán)威及其資源進(jìn)行有效調(diào)適和合理配置、進(jìn)而產(chǎn)出治理能力的過程。立足國家治理的視角，剖析這一機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理、演化脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)困境，有助于在“以小見大”中解碼治理基因、展現(xiàn)當(dāng)代中國政府與政治運(yùn)行的一個側(cè)面。

一、問題提出和簡要的文獻(xiàn)回顧

黨政聯(lián)合發(fā)文，通俗地說，指為了實(shí)現(xiàn)國家治理的需要，在長期實(shí)踐中形成的由同級黨政機(jī)關(guān)對需要由兩者共同完成或負(fù)責(zé)的事項聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件（包括但不限于通知、決定、意見等多種形式）的做法。目前，黨政聯(lián)合發(fā)文的主要法理依據(jù)是2012年7月1日正式施行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，其中第十七條明確規(guī)定：“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文?！比欢摋l例僅僅將黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文作為一種公文情境進(jìn)行了簡單描述，對于其定義、權(quán)限、事項乃至監(jiān)督機(jī)制等并未作出具體說明。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，黨政聯(lián)合發(fā)文可以做廣義和狹義兩種理解：狹義上講，指的是同級黨委和政府聯(lián)合制發(fā)相關(guān)文件;廣義上，還可以拓展到同級黨委（或其職能部門）與同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)（或其職能部門）、群團(tuán)組織聯(lián)合制發(fā)文件。后文分析將嘗試從治理主體的角度解讀政治運(yùn)行和國家治理的規(guī)則，因此取其狹義理解。

目前，學(xué)界直接以黨政聯(lián)合發(fā)文為對象的研究較少，相關(guān)研究主要聚焦于以下三條路徑：

第一，基于政治學(xué)路徑重點(diǎn)關(guān)注文件政治和黨政治理結(jié)構(gòu)。在中國的政治生活中，文件承載著指令性意志的表達(dá)，其制發(fā)過程直觀體現(xiàn)為權(quán)威生成和資源配置。吳國光首次在學(xué)術(shù)探討的意義上將“文件”作為觀察當(dāng)代中國政治的視角，認(rèn)為在中國的政治生活中，文件扮演著重要的角色，可以被看作是中央政府，尤其是中國共產(chǎn)黨自上而下領(lǐng)導(dǎo)的主要意志表達(dá)?！?〕謝岳將文件制度理解為政治溝通的通道，并論證了其基本功能?！?〕景躍進(jìn)梳理了文件政治的概念起源及其在中國場景中的適用性?！?〕同時，當(dāng)文件政治應(yīng)用到實(shí)踐場景中，催生出了關(guān)于文件治理的理論思考。例如，有學(xué)者立足基層治理實(shí)踐，將文件生產(chǎn)視為基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式〔4〕，強(qiáng)調(diào)通過文件的創(chuàng)制和執(zhí)行塑造出交叉責(zé)任關(guān)系〔5〕。此外，作為學(xué)界經(jīng)久不衰命題的黨政關(guān)系研究，也逐漸從早期重點(diǎn)關(guān)注基本形態(tài)、運(yùn)行過程、主要障礙、調(diào)適方向等，進(jìn)一步聚焦到國家治理場景中的黨政結(jié)構(gòu)研究上，尤其關(guān)注黨政權(quán)責(zé)分工合作體系和黨政結(jié)構(gòu)在國家治理中的功效發(fā)揮等問題〔6〕〔7〕。

第二，基于行政學(xué)路徑重點(diǎn)闡發(fā)聯(lián)合發(fā)文中的部際協(xié)調(diào)和合作網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合發(fā)文的出現(xiàn)適應(yīng)了社會分工產(chǎn)生的部門間協(xié)作的需要，能夠整合若干部門的意見和功能，從而有效解決跨部門事務(wù)。聚焦聯(lián)合發(fā)文透視出的府際合作、部門協(xié)同等主題。學(xué)者圍繞聯(lián)合發(fā)文的法理依據(jù)、現(xiàn)實(shí)功能、基本形式、主要內(nèi)容等展開了細(xì)致研究?！?〕同時，還有學(xué)者借助政策文本的量化分析展示制發(fā)主體間合作與協(xié)調(diào)狀況?！?〕這些研究不約而同地闡發(fā)了聯(lián)合發(fā)文這一載體呈現(xiàn)出的部門間合作協(xié)調(diào)狀況，為觀察黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行提供了有益視角。

第三，基于法學(xué)路徑將黨政聯(lián)合發(fā)文視為協(xié)同黨規(guī)體系與國法體系的重要渠道。以黨政聯(lián)合形式制發(fā)的文件既屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的范疇，也屬于政府政策文件的范疇，因而承擔(dān)著協(xié)調(diào)黨規(guī)體系與國法體系的功能。在這個意義上，諸多學(xué)者圍繞黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性、特征、限度、理論與實(shí)踐困惑以及法治化路徑等進(jìn)行了細(xì)致探討。例如，秦前紅、張曉瑜強(qiáng)調(diào)，黨政聯(lián)合發(fā)文本質(zhì)屬性是中國特色社會主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。 〔10〕封麗霞認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文以制度化形式實(shí)現(xiàn)“黨”“政”結(jié)構(gòu)的深度融通和治理資源的高度整合?！?1〕還有學(xué)者聚焦黨政聯(lián)合發(fā)文的困境和優(yōu)化路徑進(jìn)行闡釋?！?2〕

回顧已有研究，在全面深化改革的歷史場景中，黨政聯(lián)合發(fā)文既是國家治理實(shí)踐中的一種特色機(jī)制，又是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的有機(jī)組成部分。結(jié)合進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和優(yōu)化國家治理的戰(zhàn)略需求，尤其是結(jié)合2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革以后合署辦公、合并設(shè)立、歸口管理、對外加掛牌子等各類黨政深度融合型機(jī)構(gòu)不斷增多的事實(shí)，如果能夠進(jìn)一步對黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行機(jī)理和演化過程進(jìn)行動態(tài)剖析和系統(tǒng)闡發(fā)，可能有助于深化關(guān)于國家治理精細(xì)化的理解，也有助于為中國特色黨政關(guān)系提供經(jīng)驗(yàn)解釋。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行機(jī)理

立足國家治理的場域，黨政聯(lián)合發(fā)文承載著核心治理主體“黨”“政”之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的精細(xì)化，同時又涵蓋了為實(shí)現(xiàn)治理目的而對權(quán)威和資源進(jìn)行有效調(diào)配的過程。在這個意義上，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制?；谄溥\(yùn)行機(jī)理的系統(tǒng)分析，可能有助于展現(xiàn)當(dāng)代中國政府與政治的現(xiàn)實(shí)規(guī)則，進(jìn)而探索國家治理理論創(chuàng)新。

（一）體現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)”的治理形態(tài)

當(dāng)代中國國家治理的主要組織依托是黨政結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)。黨政關(guān)系問題，已經(jīng)超越了單純的“黨政分開”或“黨政關(guān)系規(guī)范化”〔13〕的討論，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)政，以及如何更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的問題。更進(jìn)一步說，黨政治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為“政治”與“行政”的“雙軌一體”——執(zhí)政黨通過對政府體系的全面融入，將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動邏輯、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向植入政府體系〔14〕，從而使得黨政治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種高度復(fù)合性的新邏輯。具體到操作層面，黨政聯(lián)合發(fā)文以一種極具智慧和高明的方式將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”嵌入了國家政權(quán)運(yùn)行中，體現(xiàn)出“黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)”的治理形態(tài)。

在實(shí)踐中，無論是職能融合式黨和國家機(jī)構(gòu)改革，還是“歸口管理”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”等機(jī)制，均在客觀上強(qiáng)化了黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)實(shí)需求。尤其是伴隨著全面深化改革的進(jìn)程，作為常態(tài)化的治理機(jī)制，黨政聯(lián)合發(fā)文契合了中國政治生活中“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，成為實(shí)現(xiàn)黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)全面領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)結(jié)黨政組織架構(gòu)的重要載體。

（二）融通政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的便利工具

在國家治理實(shí)踐中，政黨與政府具有不同的組織屬性，其各自的功能定位和發(fā)揮作用的機(jī)制也存在差異。黨政聯(lián)合發(fā)文因其自身的特性，成為了政治系統(tǒng)要素與行政系統(tǒng)要素耦合的重要中觀載體，也就順理成章地成為融通政黨政治與政府行政的便利工具。

具體地說，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是通過對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)以及對國家重大決策的影響體現(xiàn)出來的。理論上講，黨的意志首先經(jīng)由人大上升為國家意志，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為法律或政策。但是，這種途徑較為繁瑣，往往也需要相當(dāng)長的周期，通常適用于決定重大事項。而日常國家治理過程存在著大量復(fù)雜的公共事務(wù)，呼喚著能夠滿足便利性和及時性需要的治理機(jī)制工具。黨政聯(lián)合發(fā)文恰恰是其中較為重要的一種。政黨組織通過與各類行政組織的聯(lián)合立法，以一種較為靈活和便利的方式貫徹了自身的理念和主張。通過這一機(jī)制所產(chǎn)出的文件，兼具政治屬性和政策屬性，能夠充分發(fā)揮政黨和政府的治理主體地位并兼顧二者的不同分工，實(shí)現(xiàn)了政治指令與行政指令的融合，并成為組織運(yùn)作的重要動力和依據(jù)。這也成為了當(dāng)代中國政府與政治運(yùn)行中的重要彈性因素。

（三）實(shí)現(xiàn)政黨意志行政性表達(dá)的重要載體

黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政治理結(jié)構(gòu)高效運(yùn)行的載體之一。從靜態(tài)上講，黨政聯(lián)合制發(fā)的文件，兼具黨的文件和政府文件雙重屬性，自然既要體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，又要符合政府行政的一般規(guī)則;在動態(tài)意義上，文件是政治秩序的規(guī)范來源，因而聯(lián)合發(fā)文意味著對兩者的權(quán)威和資源進(jìn)行整合與配置。進(jìn)一步說，在作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制有機(jī)組成部分的定位上，黨政聯(lián)合發(fā)文意味著政黨的意志以行政性指令的方式擴(kuò)展到了國家系統(tǒng)中，并成為體系運(yùn)行的規(guī)范依據(jù)。依托這一機(jī)制，執(zhí)政黨可以在一定范圍內(nèi)對公民發(fā)布行政性質(zhì)的命令，實(shí)現(xiàn)政黨意志的行政性表達(dá)。

有意思的是，黨政聯(lián)合發(fā)文還與國家治理中常見的兩個現(xiàn)象相契合。其一是“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”〔15〕。文件本質(zhì)上帶有人格化的屬性〔16〕，其權(quán)威程度主要依賴于文件制發(fā)主體自身的權(quán)威程度。黨委和政府聯(lián)合發(fā)布文件，意味著具有更高權(quán)威的執(zhí)政黨介入了文件過程。類似的現(xiàn)象是，政府內(nèi)部的各部門試圖將本部門的文件“戴帽”為黨委文件或政府文件，從而實(shí)現(xiàn)高位推動政策落實(shí)。當(dāng)然，也正因如此，在實(shí)踐中，還可能出現(xiàn)的一種情形是，政府為了規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險而主動地推動聯(lián)合發(fā)文，尤其是在那些風(fēng)險更高、外部情況更模糊的領(lǐng)域。其二是運(yùn)動式治理。黨政聯(lián)合制發(fā)的文件能夠?qū)抑卫淼膶?shí)踐規(guī)則和推進(jìn)階段進(jìn)行總體設(shè)計，能夠?yàn)橹卫硇袆拥挠行д归_提供依托。結(jié)合歷次運(yùn)動式治理的過程來看，無不以文件的制發(fā)為開端，并在整個過程中貫穿著文件的生產(chǎn)和落實(shí)。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文的演化脈絡(luò)

黨政聯(lián)合發(fā)文的演化脈絡(luò)嵌套于探索完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、黨政關(guān)系變遷和國家治理現(xiàn)代化的歷史過程中，是國家治理精細(xì)化的典型體現(xiàn)，可以大略地被分為三個階段。

第一階段：1949-1978年的萌芽與草創(chuàng)期

文件向來是中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)有效管理的重要載體。在1949年以前，由于中國共產(chǎn)黨并未在全國范圍獲得執(zhí)政地位，黨的各項決定不可能通過法定程序進(jìn)入權(quán)力機(jī)構(gòu)并最終成為法律和政策，因而各種決定是以文件的形式記載并進(jìn)行傳遞的?！?7〕相應(yīng)地，在革命根據(jù)地，存在著以中國共產(chǎn)黨的名義直接向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知的情形。在新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨面臨從新民主主義革命到社會主義建設(shè)的轉(zhuǎn)變，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式自然應(yīng)當(dāng)發(fā)生相應(yīng)變化，由此引發(fā)的一個現(xiàn)實(shí)問題是：如何處理黨同國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系？

關(guān)于這一問題，在新中國建立的最初幾年，黨中央的基本判斷是，應(yīng)當(dāng)界分執(zhí)政黨和政府的功能界限，二者在其各自的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布指令。結(jié)合1949年10月中共中央宣傳部、新華總社發(fā)布的《關(guān)于凡屬政府范圍內(nèi)的事由政府頒布的通知》和1950年4月周恩來在《發(fā)揮人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線積極作用的幾個問題》中的表述來看，在這一時期，黨中央有意識地對黨和政府的功能進(jìn)行界分，限定了其作用領(lǐng)域和方式，其外在表現(xiàn)之一即為執(zhí)政黨和政府以各自名義單獨(dú)制發(fā)文件。但客觀地說，植根于新民主主義革命時期運(yùn)行規(guī)則的慣性，以及新中國成立初期制度化建設(shè)不足的現(xiàn)實(shí)狀況，加之實(shí)現(xiàn)功能界分確實(shí)面臨較大困難，天然地存在誘發(fā)黨政功能整合甚至以黨代政情形的可能。因此，這一探索在實(shí)踐中很快發(fā)生了變化。

1953年，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)開展的反分散主義和地方主義的斗爭中，發(fā)布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》（草案）為黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制的出現(xiàn)提供了依據(jù)和契機(jī)。尤其是在黨的八大以后，由于歷史原因，中國的政治生活進(jìn)入了特殊時期，關(guān)于政黨與國家、政黨與政府邊界的探索也受到影響。在這一時期，政黨承擔(dān)了大量本應(yīng)該由政府承擔(dān)的職責(zé)，黨政聯(lián)合發(fā)文也趨于混亂。但從另一個角度看，作為一種國家治理機(jī)制的黨政聯(lián)合發(fā)文終究已經(jīng)草創(chuàng)，下一步工作就是如何對機(jī)制進(jìn)行完善了。

第二階段：1979-2012年的發(fā)展與完善期

黨的十一屆三中全會為國家治理體系的系統(tǒng)性變革和結(jié)構(gòu)性演化提供了契機(jī)。鄧小平在1978年十一屆三中全會上強(qiáng)調(diào)，黨和政府的職能要分開，政府的事由政府做，“凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委指示、做決定” 〔18〕。1987年10月，中共十三大報告指出：“黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同?！?1999年3月，九屆人大二次會議通過憲法修正案，把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入了憲法，標(biāo)志著中共領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變。2002年，黨的十六大報告第一次提出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的思想。伴隨著一系列改革，關(guān)于黨政關(guān)系和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的認(rèn)識進(jìn)一步深化，相應(yīng)地，黨政聯(lián)合發(fā)文也得到了發(fā)展和完善，并逐漸成為國家治理的常態(tài)化機(jī)制，直觀地體現(xiàn)在以下三個方面：

其一，黨政聯(lián)合發(fā)文獲得了法律依據(jù)。2012年4月印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條規(guī)定一方面為黨政聯(lián)合發(fā)文提供了法律依據(jù)，另一方面也限定了黨政聯(lián)合發(fā)文的邊界，為規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行提供了支持，推進(jìn)了黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

其二，黨政聯(lián)合發(fā)文所涉及的主題，逐漸從微觀、具體的事項，轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控事項上。這種變化恰恰契合了執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的理念。

其三，在這一階段，黨政聯(lián)合發(fā)文出現(xiàn)新的形式，即黨政聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)業(yè)務(wù)部門的文件。簡單地說就是，業(yè)務(wù)部門在中央精神的指導(dǎo)下單獨(dú)或聯(lián)合制發(fā)文件，再經(jīng)由上級黨政部門聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)。在這一情形中，機(jī)制的效用在于，借助更高層次的文件主體提升已有文件的權(quán)威性，體現(xiàn)出了上下級部門之間的互動協(xié)同。

第三階段：2013年以后的探索與創(chuàng)新期

2012年以后，我國步入了中國特色社會主義建設(shè)的新時代。無論是從進(jìn)一步全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需求看，還是從人民群眾的殷切期待看，進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、推進(jìn)國家治理精細(xì)化的訴求也越發(fā)高漲。在這一背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文的應(yīng)用變得更為廣泛，直觀表現(xiàn)是2012年以后以黨政聯(lián)合的形式制發(fā)文件的情形顯著增多。在北大法寶數(shù)據(jù)庫搜索以“中共中央、國務(wù)院”或“中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳”名義印發(fā)的文件，2012年以來共239項，占全部數(shù)量的三分之一以上。

在這一階段，一個標(biāo)志性事件是2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過此次改革黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)秉持著“分工不分離”的原則進(jìn)一步走向結(jié)構(gòu)性融合，在戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)了從“政府機(jī)構(gòu)改革”向“黨和國家機(jī)構(gòu)改革”的理念轉(zhuǎn)變，在職責(zé)配置上實(shí)現(xiàn)了從“政府職責(zé)體系”到“黨政職責(zé)體系”的演化〔19〕。結(jié)合《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條的規(guī)定看，黨政聯(lián)合發(fā)文自然有了更大的“用武之地”。

四、當(dāng)前黨政聯(lián)合發(fā)文面臨的若干挑戰(zhàn)

黨政聯(lián)合發(fā)文雖然承載著強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和優(yōu)化國家治理的功能，在實(shí)踐中也發(fā)揮了重要作用，但仍然面臨著若干重大挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在機(jī)制運(yùn)行的邊界和行政成本受到質(zhì)疑、關(guān)于文件和文件機(jī)制的監(jiān)督有待明確、黨政聯(lián)合制發(fā)的文件效力存在模糊等方面。

（一）機(jī)制運(yùn)行的邊界和行政成本受到質(zhì)疑

黨政聯(lián)合發(fā)文是發(fā)揮政黨引領(lǐng)國家治理功能的重要載體。但與此同時，伴隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，邏輯上講，國家治理主體之間的邊界應(yīng)當(dāng)逐漸清晰。而這一機(jī)制，恰恰可能引發(fā)對執(zhí)政黨和政府關(guān)系邊界的隱憂。雖然《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中規(guī)定，“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文”，但在實(shí)踐中，哪種情況屬于“必要時”、何種情形屬于“各自職權(quán)范圍內(nèi)”，還存在相當(dāng)程度的模糊。這可能導(dǎo)致黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)踐中出現(xiàn)泛濫，從而影響國家治理主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，進(jìn)而為治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來不利影響。

與此同時，黨政聯(lián)合發(fā)文相較于單一主體發(fā)文，需要花費(fèi)更多的行政成本。現(xiàn)行《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，任何一項公文的出臺都必須經(jīng)過審核和簽發(fā)的程序。很顯然，如果是以聯(lián)合的名義出臺文件，那么該文件就必須經(jīng)過兩個甚至更多部門的審核和簽發(fā)，無形之中增加了行政成本、降低了行政效率。如果在審核過程中對文件提出了進(jìn)一步修改的要求，行政成本自然就更高了。

（二）關(guān)于文件和文件機(jī)制的監(jiān)督有待明確

黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在屬性上存在一定的模糊，直觀反映在：文件究竟是屬于黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，抑或公共政策？這一模糊直接導(dǎo)致監(jiān)督上的不明確。目前，我國對文件的審查和監(jiān)督一般是與文件的制定體制和表現(xiàn)形式相對應(yīng)的。通常而言，對行政規(guī)范性文件的審查和監(jiān)督比較完善，包括行政規(guī)范性文件制定過程中的自我審查、行政規(guī)范性文件實(shí)施后的備案審查等七種機(jī)制。〔20〕然而，黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在一定程度上挑戰(zhàn)了這些審查和監(jiān)督。例如，2016年出現(xiàn)的“郭小兵訴江蘇省人民政府政府信息公開一案”①中，司法機(jī)關(guān)就從發(fā)文文號和發(fā)文主體上排除了《中華人民共和國政府信息公開條例》的適用，但卻未顧及《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》并無公民權(quán)利救濟(jì)途徑的事實(shí)。同時，在人民代表大會規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)踐中，一般也都對黨政聯(lián)合發(fā)文持回避態(tài)度。又如，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，應(yīng)當(dāng)由全國人大還是中共中央抑或由國務(wù)院進(jìn)行監(jiān)督？此外，不僅監(jiān)督機(jī)關(guān)不同，其在位次上也存在差異。如果某文件確有錯誤之處，能夠采用何種機(jī)制加以撤銷或改變？諸如此類的問題，將深刻地影響機(jī)制的運(yùn)行績效，甚至可能對公信力產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中及時加以回應(yīng)。（①參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申798號。）（三）黨政聯(lián)合制發(fā)文件的效力存在模糊

黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在效力上同樣存在模糊。關(guān)于效力等級的劃分，實(shí)質(zhì)上是為了解決法律適用中不同規(guī)范發(fā)生沖突時優(yōu)先選擇的問題。在我國，對于法規(guī)性文件一般“因其制定機(jī)關(guān)，制定程序和依據(jù)不同，其效力等級也不一樣”〔21〕。法的創(chuàng)制機(jī)構(gòu)所處的位階越高，法的效力越大。依照這一原則，我國形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等效力等級規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)也形成了黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等涵蓋中央、部委、地方不同效力位階的法規(guī)體系。但對于黨政聯(lián)合發(fā)文的效力等級問題，在法律規(guī)定上仍然有待完善，核心問題在于：如何界定黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件與各主體單獨(dú)制定的規(guī)范性文件之間的效力差異。

五、完善黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制運(yùn)行的策略

在充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢的戰(zhàn)略背景下，立足機(jī)制演化的基本脈絡(luò)，黨政聯(lián)合發(fā)文已然成為國家治理中常態(tài)化的治理工具，未來通過這一機(jī)制產(chǎn)出的文件數(shù)量也將持續(xù)增長。因此，如何完善黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制運(yùn)行成為必須回應(yīng)的理論與現(xiàn)實(shí)問題。

（一）規(guī)范機(jī)制適用領(lǐng)域：“非必要不發(fā)文”

完善黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制的首要工作是規(guī)范機(jī)制所適用的領(lǐng)域。黨政聯(lián)合發(fā)文是在中國特色黨政體制中為降低治理成本、提升治理效能而采取的統(tǒng)合性治理機(jī)制，因此其所適用的領(lǐng)域必須是特定的，即不能介入“屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作”，也不能代行其他部門的責(zé)任。從操作性的角度看，或許可以考慮以下兩條標(biāo)準(zhǔn)：其一，應(yīng)當(dāng)遵循“非必要不發(fā)文”的原則。黨政聯(lián)合發(fā)文僅限于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動與國家行政事務(wù)存在交叉部分的共同治理事項，純粹關(guān)于黨組織和黨員管理的事務(wù)，以及純粹行政管理性質(zhì)的事務(wù)，不宜采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式。其二，涉及公民、法人或其他組織重大利益變動或?qū)嶓w性權(quán)利義務(wù)創(chuàng)設(shè)、改變的事項，應(yīng)遵循法律保留或國家立法優(yōu)位原則，不宜采取黨政聯(lián)合發(fā)文予以規(guī)定〔22〕，特別是不能為了追求治理效果而簡化或繞過程序。在這個基礎(chǔ)上，同時進(jìn)一步強(qiáng)化黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體與執(zhí)行主體的法治思維與法治能力，切實(shí)規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制的適用領(lǐng)域?？陀^上這樣也有助于降低行政成本。

（二）明確文件定性標(biāo)準(zhǔn)：引入實(shí)質(zhì)內(nèi)容審查

黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)難以確定是導(dǎo)致其面臨諸多法律隱憂的關(guān)鍵。實(shí)踐中通常的做法是根據(jù)發(fā)文字號對文件加以定性。由于同級黨委和政府間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，后者通常以執(zhí)行主體的身份出現(xiàn)，因此絕大部分黨政聯(lián)合發(fā)文采用的都是黨委文號。這種定性標(biāo)準(zhǔn)的弊端在于，黨政聯(lián)合發(fā)文通常不被界定為“政務(wù)信息”，相應(yīng)地也就不作為政府信息公開和抽象行政行為備案審查的對象。事實(shí)上，在實(shí)踐中還可能出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)有意推動聯(lián)合發(fā)文、消解聯(lián)合發(fā)文的行政屬性，進(jìn)而達(dá)到規(guī)避信息公開或?qū)彶榈哪康摹！?3〕因此，可以考慮進(jìn)一步明確文件定性標(biāo)準(zhǔn)，在發(fā)文字號形式審查的基礎(chǔ)上，引入實(shí)質(zhì)內(nèi)容審查。對于那些既涉及黨務(wù)公開又涉及政務(wù)公開的內(nèi)容，因其效力范圍已然外溢至國家公共系統(tǒng)中，應(yīng)當(dāng)以公開為常例。在此基礎(chǔ)上，打通文件定性和備案審查之間的聯(lián)動機(jī)制。對經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查、應(yīng)當(dāng)歸入政務(wù)信息的黨政聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化備案審查，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、公民和其他組織的監(jiān)督權(quán)限、程序以及渠道，切實(shí)加強(qiáng)對黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督力度。

（三）明晰效力認(rèn)定規(guī)則：“新法優(yōu)于舊法”

關(guān)于黨政聯(lián)合制發(fā)文件效力模糊的問題異常復(fù)雜，在實(shí)踐中也面臨著諸多不確定性因素。一種可能的解決思路是，以“新法優(yōu)于舊法”作為效力認(rèn)定原則。即如果黨政聯(lián)合發(fā)文與之前發(fā)文主體單獨(dú)制定的規(guī)范性文件就同一事項的規(guī)定存在不一致的情形，參照“新法優(yōu)于舊法”的原則，優(yōu)先適用黨政聯(lián)合發(fā)文。這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有助于避開關(guān)于發(fā)文主體的爭論。同時，進(jìn)一步完善文件的審查和廢止制度。在黨政聯(lián)合發(fā)文正式簽發(fā)之前設(shè)置對已有文件進(jìn)行審查的環(huán)節(jié)，及時對之前出臺的可能存在規(guī)定不一致的相關(guān)文件進(jìn)行修改或廢止。此外，還應(yīng)當(dāng)盡量避免轉(zhuǎn)發(fā)類或批轉(zhuǎn)類聯(lián)合發(fā)文，以減少對原有文件效力體系的沖擊。事實(shí)上，進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文的重要目的之一就是減少各自制定所帶來的混亂與矛盾，實(shí)現(xiàn)最大化的共同治理?！?4〕因此，這樣的效力認(rèn)定規(guī)則，客觀上也契合了黨政聯(lián)合發(fā)文的目的。

六、結(jié)論

植根于黨政復(fù)合治理結(jié)構(gòu)的黨政聯(lián)合發(fā)文，體現(xiàn)出“黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)”的治理形態(tài)，融通了政黨政治與政府行政，是貫徹“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要機(jī)制形式，其演化過程與探索完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、黨政關(guān)系變遷和國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程一脈相承，對于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化國家治理績效產(chǎn)生了顯著作用。但與此同時，也必須認(rèn)識到，這一機(jī)制同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)和需要進(jìn)一步明確的問題。未來，可以考慮從規(guī)范機(jī)制適用領(lǐng)域、明確文件定性標(biāo)準(zhǔn)、明晰效力認(rèn)定規(guī)則等策略入手，進(jìn)一步健全黨政聯(lián)合發(fā)文機(jī)制。此外，還值得關(guān)注的一個問題在于，伴隨著國家治理體系日漸完善、國家治理能力日漸提升，未來應(yīng)該更為審慎地使用這一機(jī)制，充分發(fā)揮好黨政治理結(jié)構(gòu)的政治優(yōu)勢，對黨委和政府聯(lián)合制發(fā)文件的必要性進(jìn)行嚴(yán)格審查，并進(jìn)一步控制運(yùn)行成本、完善監(jiān)督機(jī)制。

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【責(zé)任編輯：劉彥武】

〔基金項目〕國家社科基金項目“國家治理視角下黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)作機(jī)理及其優(yōu)化研究”（20CZZ012）

〔作者簡介〕呂同舟，華東師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授，南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員，博士，上海 200241;劉雯薇（通訊作者），上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授，博士，上海 200234。