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      “撤縣設(shè)區(qū)”,何以踩剎車?

      2022-05-25 08:28:52賴鎮(zhèn)桃
      記者觀察 2022年13期
      關(guān)鍵詞:設(shè)區(qū)市區(qū)吳江

      文 賴鎮(zhèn)桃

      如果與一位“85后”的吳江人相識(shí),他在介紹時(shí)可能會(huì)對(duì)自己的出生成長(zhǎng)地加以調(diào)侃:“生在吳江縣,長(zhǎng)在吳江市,活在吳江區(qū)?!蹦Щ玫膫€(gè)人敘事,實(shí)則對(duì)應(yīng)的是縣城的區(qū)劃演變。上世紀(jì)90年代中后期及世紀(jì)之交,“撤縣設(shè)市”大潮下,一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣升級(jí)變成了縣級(jí)市。十幾年后,“撤縣設(shè)區(qū)”風(fēng)靡,縣級(jí)市又改為區(qū),被納入到中心城市麾下。

      “撤縣設(shè)區(qū)”轟轟烈烈走過十年歷程后,再次迎來“大轉(zhuǎn)向”時(shí)刻。繼2021年國(guó)家發(fā)改委明確提出“慎重撤縣設(shè)區(qū)”后,今年3月全國(guó)“兩會(huì)”上,政府工作報(bào)告明確提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。從“慎重”到“嚴(yán)控”,一詞之變,意味萬(wàn)千。

      作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū),江浙的一些縣市在過去30年間,成為“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”的先行者。那么,在當(dāng)前國(guó)內(nèi)中西部眾多縣市翹首以待,希望能夠成為下一個(gè)“撤縣設(shè)區(qū)”受益者時(shí),國(guó)家為何態(tài)度異常堅(jiān)決地暫緩這波“撤縣設(shè)區(qū)”潮呢?如今回首“探路者”長(zhǎng)三角區(qū)域的一些區(qū)縣變更的案例,可能有助于解開人們心目中的一些疑惑或謎團(tuán)。

      01何以踩剎車?

      改革開放以來,國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了兩輪撤縣設(shè)市(區(qū))的浪潮。第一波肇始于上世紀(jì)90年代,于2000年—2003年間臻于高潮。前者如蘇州吳江,于1992年撤縣設(shè)市;后者如杭州蕭山、余杭,南京江寧、浦口,無(wú)錫錫山,鎮(zhèn)江丹徒,則是撤縣并入市區(qū)。第二波高潮在2016年前后,隨著國(guó)家進(jìn)一步推動(dòng)省直管縣財(cái)政改革,削弱了地級(jí)市的財(cái)權(quán)。為了避免“錢袋子”外流,地級(jí)市又有了“撤縣并區(qū)”的沖動(dòng)。

      然而,兩輪撤縣設(shè)區(qū)的爆發(fā)式增長(zhǎng),也帶來了假性城市化——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主,與城市化高度相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)并未培育起來,農(nóng)民只是換了戶口本,基礎(chǔ)服務(wù)、公共服務(wù)還遠(yuǎn)未跟上。甚至是一些遠(yuǎn)離城區(qū)的縣,也被吸納收編,造成中心難以輻射、畸形的城市空間結(jié)構(gòu)。

      2013年,南京撤銷高淳縣、溧水縣,設(shè)相應(yīng)區(qū),進(jìn)入全域無(wú)縣時(shí)代。但高淳的城區(qū)中心,距離南京市中心直線距離達(dá)到80公里,中間還隔著安徽省的馬鞍山市博望區(qū)。南京主城和郊區(qū)高淳在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、人口上的融合還有相當(dāng)大的距離要跨越。

      “一些地方政府,事實(shí)上形成了一種基于撤縣設(shè)區(qū)的‘錦標(biāo)賽’。由此帶來的假性城鎮(zhèn)化,特別是行政資源、財(cái)政資源的浪費(fèi),正在逐步消解撤縣設(shè)區(qū)所帶來的正向收益?!鄙钲诖髮W(xué)中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究基地執(zhí)行主任陳科霖表示。

      這正有可能是近期國(guó)家踩下撤縣設(shè)區(qū)“剎車”的原因。

      一些中西部的縣城翹首以待,希望能夠“傍上大款”,成為某個(gè)市的區(qū)。然而,發(fā)達(dá)地區(qū)的不少縣城則對(duì)撤縣設(shè)市有所抵觸,深層的顧慮在于:一旦成為市轄區(qū)后,縣域經(jīng)濟(jì)的活力將難以存繼。

      服從市域整體規(guī)劃,意味著大項(xiàng)目、用地指標(biāo)、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源可能流向中心城區(qū)。財(cái)權(quán)上交市級(jí)政府,最后留給區(qū)內(nèi)的收入反而捉襟見肘。過往有相當(dāng)比例的財(cái)政留存可調(diào)配城建工商,以更大力度的政策優(yōu)惠、基礎(chǔ)配套招引企業(yè)和人才,一旦撤縣設(shè)區(qū),這一比較優(yōu)勢(shì)或?qū)⒉粡?fù)存在。審批權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)上交,企業(yè)、市民需要行政審批或服務(wù)時(shí),原本只需要縣里蓋個(gè)章,現(xiàn)在卻要往數(shù)十公里外的市中心跑,“原來一天能辦兩件事,以后可能一件事都辦不了?!敝浪诳h準(zhǔn)備撤縣設(shè)區(qū)的浙江企業(yè)家,這樣說到。

      “權(quán)限太小,套進(jìn)這個(gè)籠子,就沒法發(fā)展了?!?012年,往日雄霸全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前三的吳江撤市設(shè)區(qū)時(shí),一位當(dāng)?shù)馗刹恳脖砺冻鐾瑯拥念檻]。

      2010年前后,蘇州城建進(jìn)入“太湖時(shí)代”,分吳江(市)、吳中(區(qū))兩大片區(qū),共同推進(jìn)濱湖新城項(xiàng)目。到2012年10月,吳江濱湖新城11個(gè)總部項(xiàng)目18幢大樓同時(shí)開工,吳中的濱湖新城卻還停留在鋪設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施上,這并不是吳中不想做,而是沒錢沒活力??h級(jí)市與市轄區(qū)之別,可見一斑。

      而蘇州當(dāng)年為了爭(zhēng)取吳江并入市區(qū),進(jìn)行了持久的談判拉鋸。最后,蘇州市政府確定了“五年五不變”的原則——即保持原縣級(jí)市事權(quán)不變、保持經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限不變、區(qū)劃的完整性不變、優(yōu)惠政策不變、保持機(jī)構(gòu)及福利待遇不變,才得以順利啟動(dòng)吳江撤縣并區(qū)的進(jìn)程。

      2001年,蕭山撤市變區(qū)前,為維持本地居民的福利和公共服務(wù),也力爭(zhēng)保持獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán),最近幾年才開始逐步融入杭州主城。

      經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也騙不了人。江蘇泰州下轄的一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣姜堰,早些年也經(jīng)歷過撤縣設(shè)區(qū)。如今的姜堰看著標(biāo)兵漸遠(yuǎn),無(wú)疑是焦慮的。2011年,姜堰并入泰州城區(qū)前夕,全年GDP364.08億元,同屬泰州下轄的興化市為459.46億元,南通的海安縣為429.52億元。這三個(gè)縣城GDP相差不過數(shù)十億。撤縣并區(qū)后,到了2021年,已成為市轄區(qū)的姜堰,GDP為781.51億元,興化市首次破千億,達(dá)到1020.94億元,升級(jí)為縣級(jí)市的海安生產(chǎn)總值更達(dá)到1343.09億元。姜堰已與曾經(jīng)的兄弟縣,在經(jīng)濟(jì)總量差距上拉開到數(shù)百億元。

      再看全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣榜,前十強(qiáng)縣中,自主權(quán)更大的縣級(jí)市居其九,可見“強(qiáng)縣神話”的鑄造和底層的開放與活力密切相關(guān)。

      02難抑的撤縣設(shè)區(qū)沖動(dòng)?

      當(dāng)然,現(xiàn)實(shí)也不乏撤縣設(shè)區(qū)后逆襲翻盤的案例。

      2013年,同高淳一起被并入南京市區(qū)版圖的,還有號(hào)稱“南京后花園”的溧水。實(shí)際上,“后花園”不過是對(duì)曾經(jīng)的小縣城的美稱,但并入南京后,即使是“抱來的孩子”,主城也大方給予支持。

      要致富,先修路。在當(dāng)時(shí)南京財(cái)政的推動(dòng)下,S9、S7兩條城軌開到溧水,小縣城轉(zhuǎn)眼變成雙地鐵新區(qū),新開通的246省道也串聯(lián)起了南京主城與溧水。高校不夠,主城來湊。南京第三個(gè)大學(xué)城正位于溧水石湫,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)先后在這里落地新校區(qū)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)了提檔升級(jí)。溧水背靠江寧區(qū)和祿口機(jī)場(chǎng),順勢(shì)協(xié)同作戰(zhàn),從以農(nóng)為本轉(zhuǎn)向新能源汽車、臨空產(chǎn)業(yè)兩大千億級(jí)產(chǎn)業(yè)。

      2010年,溧水的經(jīng)濟(jì)體量?jī)H為鄰縣溧陽(yáng)的57.4%,但到了2021年,兩者間的差距已經(jīng)大大縮小,溧水的體量相當(dāng)于溧陽(yáng)的79.36%,接近八成??梢?,撤縣設(shè)區(qū)的成效功過,核心還在于“小馬拉大車,還是大馬拉小車”。如若中心城區(qū)對(duì)所轄縣域沒有強(qiáng)大號(hào)召力,不論撤縣設(shè)區(qū)的推進(jìn)過程,還是納入城區(qū)后的輻射帶動(dòng),多少都顯得有心無(wú)力。

      然而,對(duì)地級(jí)市來說,撤縣設(shè)區(qū)的欲望總是永恒且難以抑制的,這在強(qiáng)中心或者強(qiáng)縣域的境況下都適用。

      杭州撤臨安市設(shè)臨安區(qū),將臨安從郊區(qū)變?yōu)橹鞒菂^(qū),杭州整個(gè)市區(qū)面積增加70%以上,一躍成為長(zhǎng)三角陸域面積最大的城市。伴隨著城市面積的擴(kuò)張,城市的發(fā)展空間大幅增加,城市的用地指標(biāo)、功能覆蓋和輻射范圍自然就擴(kuò)大了。

      十年前,蘇州“吞并”吳江后,也使蘇州的市區(qū)面積一次性擴(kuò)大了75%,摘掉了“市弱縣強(qiáng)”的帽子。而市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全市的比重,也大幅上漲。

      多年來一直力推撤縣設(shè)區(qū)的溫州,也是苦于城區(qū)面積過小,土地資源限制了城市發(fā)展。溫州轄五縣代管三個(gè)縣級(jí)市,城區(qū)面積僅占全市面積的10%不到,城市不論要向海還是擁江發(fā)展,都落入中心城區(qū)首位度不足之困。

      財(cái)政收入最為直觀。論總量,蘇州2510億元的公共預(yù)算收入,放在省內(nèi)和全國(guó)都遙遙領(lǐng)先,但如果只計(jì)算市區(qū)板塊的財(cái)政收入,全域市區(qū)化的南京才是大贏家,蘇州市區(qū)的財(cái)政收入與南京相差近400億元。縣域財(cái)政省直管的體制下,“最強(qiáng)地級(jí)市”的市級(jí)留存瞬間少了一大截。

      此外,撤縣設(shè)區(qū)有時(shí)又是城市整體發(fā)展不得已為之的策略。比如南通,近年來想要打造“北上海”“新蘇南”,但要下好這盤棋,推動(dòng)海門撤縣設(shè)區(qū)是必不可少的一步。地圖上,海門西接老城,南望崇明島,海門市變?yōu)楹iT區(qū)后,南通主城才能實(shí)現(xiàn)與上海直接接壤。北沿江高鐵開通后,“上海下一站——南通”變得順理成章,上海第三機(jī)場(chǎng)也得以放在面積更廣闊的海門區(qū),空鐵換乘便利化,亦是為引入上海高端資源鋪路。

      近期,南通地鐵1號(hào)線即將開通的消息在南通人民的社交圈頻頻刷屏。實(shí)際上,南通能成為江蘇地鐵“第六城”,很大程度上也得益于海門撤市設(shè)區(qū)的紅利。2018年,國(guó)辦52號(hào)文立下“新規(guī)”,要求申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上,地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上,市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上。行政區(qū)劃調(diào)整前,南通在財(cái)政收入、GDP表現(xiàn)上都有過硬實(shí)力,唯獨(dú)“卡”在了市區(qū)常住人口上——南通市區(qū)人口不過200萬(wàn)出頭,單純依靠人口自然增長(zhǎng)、人口流入,要達(dá)到300萬(wàn)的及格線短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。但在海門并入市轄區(qū)后,南通市區(qū)常住人口就能快速補(bǔ)齊到327.53萬(wàn),拿下修地鐵的“入場(chǎng)券”。

      揚(yáng)州坊間時(shí)常涌動(dòng)“儀征撤市并區(qū)”的聲音,也是基于同一種邏輯。直到去年,揚(yáng)州市區(qū)常住人口不過260萬(wàn)左右,所以在不少揚(yáng)州人看來,擁有50多萬(wàn)人口的儀征市,正是補(bǔ)上地鐵缺口的一方“拼圖”。

      當(dāng)然,地鐵只是其中一個(gè)利好。地方想要提升城市規(guī)模、做大經(jīng)濟(jì)總量、做強(qiáng)市級(jí)財(cái)力統(tǒng)籌,撤縣設(shè)區(qū)、快速“擴(kuò)容”無(wú)疑是一重要“籌碼”。

      03做大城市,還有戲否?

      城市和縣域之間總有股微妙的張力。但新的政策導(dǎo)向,顯然是在化張力為合力。既要繼續(xù)做強(qiáng)中心城市,又要推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化。

      2014年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,多處明確“增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能”。但到了近期公開的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》,相關(guān)表述已經(jīng)轉(zhuǎn)為要“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

      那么,大城市擴(kuò)容的希望在哪?

      陳科霖表示,這三類城市更有可能通過中央審批:一是中心城市發(fā)展與周邊連為一片,原市區(qū)與新市區(qū)可實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。二是中心城市發(fā)展有適度拓展邊界的訴求的,這種情況通常會(huì)以縮小原縣域邊界,同時(shí)重新劃分若干市轄區(qū)的方式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容。三是民族、邊疆或因其他特殊情況由中央認(rèn)定需要調(diào)整的。

      相應(yīng)的,“攤大餅”式的外延發(fā)展,縣(市)離市區(qū)過遠(yuǎn)或者經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度差的,都有可能被一票否決。

      “撤縣設(shè)區(qū)本身只是一個(gè)政策工具,真正使得城市可以取得快速發(fā)展的關(guān)鍵影響因素有很多。一個(gè)城市沒有形成強(qiáng)中心,撤縣設(shè)區(qū)無(wú)助于問題的解決,反而有‘抱薪救火’之嫌?!标惪屏匮a(bǔ)充道。

      目前看來,將撤縣設(shè)區(qū)的擴(kuò)容野心大膽寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃的城市,不計(jì)少數(shù)。單是長(zhǎng)三角內(nèi),就包括溫州、嘉興、蕪湖、滁州等多個(gè)城市,寧波、泰州也態(tài)度模糊地表示要加快中心城區(qū)與周邊縣的同城化。全國(guó)來看,長(zhǎng)沙、鄭州、昆明等省會(huì)城市也在力推“無(wú)縣化”,來繼續(xù)做大做強(qiáng)中心城市。

      “撤縣設(shè)市”凍結(jié)多年,一些強(qiáng)縣也仍有摩拳擦掌升級(jí)為縣級(jí)市的盤算。蘇南城市基本進(jìn)入無(wú)縣時(shí)代,蘇中、蘇北則希望“接力”2018年海安的撤縣設(shè)市,鹽城的建湖、阜寧,淮安的盱眙、漣水,已有官方表態(tài)正推進(jìn)撤縣改市。2018年5月,連云港時(shí)任市委書記項(xiàng)雪龍到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、“水晶之鄉(xiāng)”東??h調(diào)研時(shí),也直白表示東海要“加快撤縣改市步伐”。

      在安徽,合肥在“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出,推動(dòng)肥東、肥西、長(zhǎng)豐與市區(qū)一體化發(fā)展,謀劃推進(jìn)“縣改區(qū)”。滁州也表示,穩(wěn)妥推進(jìn)來安縣、全椒縣撤縣設(shè)區(qū),優(yōu)化市轄區(qū)域區(qū)劃設(shè)置;蕪湖市也提及,推動(dòng)南陵撤縣設(shè)市。

      只是,風(fēng)向轉(zhuǎn)變后,誰(shuí)會(huì)成為撤縣設(shè)區(qū)(改市)的“破冰者”呢?

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