楊 猛

宣統(tǒng)二年（1910）的彈劾軍機案是資政院第一次常年會召開期間通過的重要議案。立憲派議員就傳統(tǒng)行政中樞軍機處的責(zé)任問題展開質(zhì)問、彈劾，轟動朝野，沖擊了清王朝的政治秩序，并影響了清廷立憲進程與宣統(tǒng)政局走向。既往研究對彈劾軍機案的發(fā)生、發(fā)展過程做了較詳細梳理，使得該事件的基本脈絡(luò)得以明晰；①早年相關(guān)研究多見于清末立憲運動的研究論著中，如張朋園《立憲派與辛亥革命》（臺北：《“中央研究院”近代史研究所?？?4，1983年）中“資政院與彈劾軍機”一節(jié)，韋慶遠、高放、劉文源《清末憲政史》（北京：中國人民大學(xué)出版社，1993年）中“設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣和彈劾軍機大臣案”一節(jié)，侯宜杰《20世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運動史》（北京：人民出版社，1993年）中“彈劾軍機大臣案”一節(jié)，以資政院會議記錄為基礎(chǔ)，初步梳理了彈劾案的基本脈絡(luò)。近年來的專門研究中，張銳《清末資政院彈劾軍機大臣案研究》（暨南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文）一文，對彈劾軍機案的來龍去脈做了較詳細考察。也有學(xué)者嘗試從法學(xué)的視角分析彈劾案的意義與不足。②相關(guān)研究如李啟成《近代憲政視野中的晚清彈劾軍機案》（《法制史研究》2006第9期）一文認為，在彈劾案中，立憲原則已成為國家意識形態(tài)和權(quán)力運作的重要組成部分，這是近代中國立憲經(jīng)驗累積的第一步。聶鑫《資政院彈劾軍機案的憲法學(xué)解讀》（《法學(xué)研究》2013年第6期）一文則指出，彈劾軍機案在法律上站不住腳，議員們?nèi)狈ΜF(xiàn)行制度的尊重，是為民初國會“造法毀法”的先河。惜既往研究多以資政院議員為中心，對清廷方面關(guān)注較少；且相關(guān)研究多側(cè)重探討彈劾案本身，較少關(guān)注該事件與當(dāng)時政壇焦點議題及前后重要立憲事件之間的聯(lián)系。③據(jù)筆者所見，相關(guān)研究多以宣統(tǒng)二年十月初八日資政院議員不滿清廷對湖南公債案的處理方式、要求軍機大臣到院接受質(zhì)問為起因。實際上，在此之前資政院議員已經(jīng)多次質(zhì)問軍機大臣，二者矛盾已現(xiàn)，而質(zhì)問軍機又與中樞改制密切相關(guān)。有關(guān)彈劾風(fēng)潮與前后重要立憲事件的聯(lián)系，張銳《清季恢復(fù)樞臣副署制度及其影響》（《學(xué)術(shù)研究》2010年第4期）與章博《清季軍機大臣副署制度的構(gòu)建》（《清史研究》2021年第4期）兩文認為，清廷和立憲派對軍機大臣副署制度理解的分歧與彈劾風(fēng)潮有直接關(guān)系，但該兩文側(cè)重探討副署制度的來龍去脈，并未具體探討該制對彈劾風(fēng)潮的影響。李文杰《君相關(guān)系的終曲——清季內(nèi)閣與軍機處改革》（《清史研究》2018年第1期）一文初步探討了彈劾風(fēng)潮與責(zé)任內(nèi)閣的關(guān)系，但在史實建構(gòu)、細節(jié)發(fā)掘等方面仍有較大拓展空間。清王朝的行政中樞由軍機處改為責(zé)任內(nèi)閣是預(yù)備立憲的核心議題之一，彈劾軍機風(fēng)潮始終與這一議題密切相關(guān)，其間朝野不同政治勢力的互動糾葛直接牽動著立憲進程與政局走向。本文擬將彈劾軍機風(fēng)潮置于清廷中樞改制的進程中，考察朝野各派勢力在彈劾風(fēng)潮前后圍繞中樞改制展開的政治博弈與互動，就該事件對清廷立憲及宣統(tǒng)政局的影響做進一步探討，以期裨益于對清季政情的認識。

一、救時之策：改軍機處為責(zé)任內(nèi)閣的議起與推進

彈劾軍機風(fēng)潮的焦點是責(zé)任內(nèi)閣成立之前軍機大臣的行政責(zé)任問題，因此首先須闡明清末立憲時期中樞改制議題的發(fā)生、發(fā)展歷程。清代自雍正以降，軍機處成為實際的行政中樞，有“政府”“樞府”之稱，“世謂大學(xué)士非兼軍機處，不得為真宰相”。①趙爾巽：《清史稿》卷320，北京：中華書局，1977年，第10468頁。但就官制而言，軍機處與各部院并無轄屬關(guān)系，軍機大臣系臨時性兼差，無權(quán)直接向各部院發(fā)號施令，實質(zhì)上是皇帝從“重臣”中簡拔“近臣”組成的顧問班子。此種制度設(shè)計在確保君主“乾綱獨斷”前提下又不失近臣輔弼，適應(yīng)了君主加強專制皇權(quán)的需要，清末時人注意到“自設(shè)軍機處，名臣賢相不勝指屈，類皆小心敬慎，奉公守法，其弊不過有庸臣，斷不至有權(quán)臣”。②《御史張瑞蔭奏軍機處關(guān)系君權(quán)不可裁并折》（光緒三十二年八月二十二日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局，1979年，第429-430頁。

光緒三十二年（1906）七月，清廷宣布預(yù)備立憲，改君主專制政體為君主立憲政體，并決定先從厘定官制入手辦理。當(dāng)預(yù)備立憲伊始，清廷即注意到立憲各國的行政中樞實行責(zé)任內(nèi)閣制：君主任命首相，首相組織內(nèi)閣，一切政令悉由內(nèi)閣議定施行，全體閣臣共同負擔(dān)行政責(zé)任，“一則使之忠于職任，無敢諉卸以誤國；一則雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢致怨于君主”。中國的軍機處，“雖有類各國之內(nèi)閣，然對于上，則僅備顧問，對于下，則未受責(zé)成”。③端方：《請改定官制以為立憲預(yù)備折》，中國史學(xué)會：《中國近代史資料叢刊·辛亥革命（四）》，上海：上海人民出版社，1957年，第34頁。這與“宮府分治”“行政統(tǒng)一”“權(quán)責(zé)分明”等立憲原則相悖，于是要不要改軍機處為責(zé)任內(nèi)閣以及何時改、怎樣改便成為清廷立憲不可回避的議題。

丙午官制改革期間，袁世凱提議改軍機處為責(zé)任內(nèi)閣，同時也暴露了其攬權(quán)野心，慈禧太后以軍機處“近接內(nèi)廷，每日入值承旨辦事較為速密，相承至今尚無流弊”為由未予采納。④中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第32冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第196頁。雖然此次責(zé)任內(nèi)閣動議被否決，實際上以軍機處為班底組建責(zé)任內(nèi)閣的進程卻已悄然開啟。丙午官制改革后軍機大臣一般不再兼部院尚侍，由兼差轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵢?，時人認為：“軍機處為一國政治總匯之地，雖至今尚仍其名，而已不令兼別職，且各部大臣均兼充參預(yù)政務(wù)大臣，實隱寓外國大臣同負責(zé)任之意，即以為異日責(zé)任內(nèi)閣之基礎(chǔ)?！雹荨蛾愓殉Ｗ嘣O(shè)立責(zé)任內(nèi)閣折》（宣統(tǒng)元年十二月二十二日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第1輯，南京：江蘇人民出版社，1979年，第122頁。光緒三十三年七月，清廷將會議政務(wù)處歸入內(nèi)閣，“所有軍機大臣、大學(xué)士、參預(yù)政務(wù)大臣會議事宜著由內(nèi)閣辦理”，⑥中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊，第147頁。向統(tǒng)一行政更進一步，“衡之各國中央合議之制，已有初基”。⑦《會議政務(wù)處奏議復(fù)升任直隸總督袁奏陳預(yù)備立憲折》，《東方雜志》光緒三十四年正月第5年第1期，“內(nèi)政”，第7-8頁。既然已確定立憲，組建責(zé)任內(nèi)閣便是應(yīng)有之義，無可回避。為此，暫署黑龍江巡撫程德全上折力勸兩宮及早明定責(zé)任內(nèi)閣事宜，聲稱：“政府必負責(zé)任以合立憲制度……此事為立憲最要關(guān)鍵?！雹唷稌菏鸷邶埥矒岢痰氯嚓愵A(yù)備立憲之方及施行憲政之辦法八條折》（光緒三十三年八月十一日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第255頁。然而，清廷最高統(tǒng)治者仍虛與委蛇。光緒三十四年八月，清廷頒布了逐年籌備立憲事宜清單，明確了清王朝政治體制改革的具體時間表，但對中樞行政體制改革的關(guān)鍵——組建責(zé)任內(nèi)閣閉口不談，僅以“新定內(nèi)外官制”概之。⑨《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折》（光緒三十四年八月初一），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第62-67頁。載灃攝政后繼續(xù)對軍機處進行變革，他采納御史趙炳麟的建議確定了軍機大臣副署諭旨制度。在時人看來，此舉與立憲國國務(wù)大臣副署制度用意相同，就是要明定軍機大臣的行政責(zé)任，向責(zé)任內(nèi)閣過渡。①《論監(jiān)國攝政王鈐章軍機大臣署名之制度》，《大公報》光緒三十四年十二月初二日第3版。趙炳麟在奏折中提及“令承旨者署具銜名，責(zé)有攸歸，政本自能肅清，東西國副署之制亦同此意”，②趙炳麟：《諫院奏事錄》卷5，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第31輯，臺北：文海出版社，1969年，第1133頁。但清廷卻并未明確解釋副署的用意，也沒有將此舉與責(zé)任內(nèi)閣相關(guān)聯(lián)，僅將其作為攝政王禮節(jié)之一頒布，名曰“規(guī)復(fù)乾隆舊制”。③清廷確立軍機大臣副署制度的用意與經(jīng)過可參見章博《清季軍機大臣副署制度的構(gòu)建》（《清史研究》2021年第4期）與李欣榮《臣掌君權(quán)：載灃攝政禮節(jié)紛爭與宣統(tǒng)朝權(quán)勢新局》（《清史研究》2021年第5期）兩文，本文側(cè)重探討這一制度在宣統(tǒng)二年彈劾軍機風(fēng)潮前后引發(fā)的紛爭。宣統(tǒng)二年二月，憲政編查館奏頒行政事務(wù)權(quán)限辦法，提出“國家行政，同一之事務(wù)，必以同一之官府統(tǒng)之，統(tǒng)系既明，責(zé)任自?！?，“行政之機關(guān)整理愈不容緩矣”，但該辦法所附的行政綱目仍回避了責(zé)任內(nèi)閣事宜。④《憲政編查館呈擬行政事務(wù)權(quán)限辦法折》（宣統(tǒng)二年二月二十九日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第1輯，第126頁。

可見，從丙午官制改革到載灃攝政初期，軍機處朝責(zé)任內(nèi)閣方向改進實際已在悄然進行，時論已迫不及待地將軍機處視作清王朝的責(zé)任內(nèi)閣。⑤時論稱：“各國之內(nèi)閣，即各國之政府，若吾國之軍機處，非吾國之政府乎，雖名不同，語其實則無以異，則吾國向來以軍機處為政府?！薄缎聝?nèi)閣之人物》，章開沅、羅福惠、嚴(yán)昌洪主編：《辛亥革命史資料新編》第5冊，武漢：湖北人民出版社，2006年，第209頁。但清廷最高統(tǒng)治者在此期間對責(zé)任內(nèi)閣仍諱莫如深，于公開政令中絕口不提，云貴總督李經(jīng)羲認為：“責(zé)任內(nèi)閣，其事至重，其才甚難，非朝廷所不愿為，實朝廷所必當(dāng)慎?！雹蕖兜岫嚼罱?jīng)羲請設(shè)責(zé)任內(nèi)閣折》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年六月第1年第15期，第63-67頁。這一時期改軍機處為責(zé)任內(nèi)閣可謂清廷立憲中的一股“暗流”。

及至宣統(tǒng)二年，內(nèi)外政情的變化推動這股“暗流”迅速發(fā)展為“潮流”。其表現(xiàn)在：一是清廷持續(xù)加強中央集權(quán)但中樞行政卻日益渙散紛亂。中央集權(quán)是清廷立憲的一項重要舉措，時人注意到，清廷“為統(tǒng)一財權(quán)而先從整理財政入手，為統(tǒng)一民政而將各省巡警道歸于中央管轄，為統(tǒng)一兵權(quán)而創(chuàng)設(shè)軍咨處、海軍處，舉中央集權(quán)之實明矣”。⑦《中央集權(quán)之努力》，李少軍編譯：《武昌起義前后在華日本人見聞集》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2011年，第381頁。雖然清廷持續(xù)將地方督撫的諸多權(quán)力收歸中央，但中央沒有責(zé)任內(nèi)閣，軍機處與各部院往往各行其是、權(quán)責(zé)不明，甚至自相矛盾、相互推諉；加之宣統(tǒng)年間掌握中央軍政大權(quán)的諸親貴各領(lǐng)一派，爭權(quán)奪利，以致軍政大權(quán)收至中央后不僅未能實現(xiàn)政令統(tǒng)一，反而更加權(quán)無專屬、政出多門。⑧《政出多門》，胡思敬：《國聞備乘》第4卷，上海：上海書店出版社，1997年，第83-84頁。在這種情況下，清廷言立憲卻不提責(zé)任內(nèi)閣的做法引起各界強烈不滿，時論批評：“憲政編查館所定行政綱要，獨于責(zé)任內(nèi)閣一項缺如，吾不知是誠何心，天下豈有諸行政法皆備，而此行政最高機關(guān)之法猶可未備者？”⑨《論今日宜速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣》，《時報》宣統(tǒng)二年五月二十二日第1版。清廷加強中央集權(quán)更直接導(dǎo)致疆臣與樞臣、部臣關(guān)系日趨緊張。貴州巡撫龐鴻書抱怨：“內(nèi)閣不成立，則諸事渙散，日言中央集權(quán)，仍系各持一是，內(nèi)外隔閡。遇有重要問題，非相爭執(zhí)，即行推諉，顧此失彼，疆臣之困難不可勝言矣?！雹恺孁檿骸稄?fù)云南督帥李電》（宣統(tǒng)二年八月二十七日），錢永賢、耿明、邵白整理：《龐鴻書討論立憲電文》，中國社會科學(xué)院近代史研究所近代史資料編輯組編：《近代史資料》總59號，北京：中國社會科學(xué)出版社，1985年，第86頁。清廷以舉辦憲政為由強力削弱了地方督撫權(quán)力，中央的軍機處與各部院權(quán)力得到加強卻遲遲不能按照憲政原則改設(shè)為責(zé)任內(nèi)閣，如此“厚此薄彼”的做法自然引起地方督撫的不平與抗?fàn)?。宣統(tǒng)二年五月，署理兩廣總督袁樹勛上折提出中央集權(quán)不能僅僅單方面削弱督撫權(quán)力，“各國之中央集權(quán)也，則尚有最要之政策焉，曰政府負責(zé)，惟政府能負責(zé)任，故一切籌畫支配，皆在政府，酌盈濟虛，亦在政府”，因此，欲實行中央集權(quán)必先組織責(zé)任內(nèi)閣。?袁樹勛：《奏陳中央集權(quán)宜先有責(zé)任政府及監(jiān)察機關(guān)折》（宣統(tǒng)二年五月），袁榮法編：《湘潭袁氏家集》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續(xù)編》第21輯，臺北：文海出版社，1975年，第120-123頁。云貴總督李經(jīng)羲則上折指出由于朝廷遲遲不設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，已經(jīng)導(dǎo)致“部與部爭執(zhí)，內(nèi)與外爭執(zhí)”，“部臣疆臣，均得以事權(quán)不一，互相諉卸”，只有建立責(zé)任內(nèi)閣才能使“內(nèi)不至徒以畛域之政見為抵觸之吹求，外不至違乎本省之所宜耗精力于應(yīng)付”。①《滇督李經(jīng)羲請設(shè)責(zé)任內(nèi)閣折》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年六月第1年第15期，第63-67頁。

二是清王朝外患日益加深但軍機大臣毫無作為，推諉卸責(zé)。宣統(tǒng)年間，清王朝國際處境愈發(fā)險惡，列強對華步步緊逼，清廷在對外交涉中屢屢失敗，坐視主權(quán)喪失卻束手無策，主政大員自然難辭其咎。出使義國大臣錢恂指出：“近年外交失敗年甚一年，任事者多諉咎于國勢太弱，不知國勢之弱正由任事者弱之而非國之自弱也?！雹凇妒沽x錢恂奏外交政策宜遵諭旨公之輿論折》（宣統(tǒng)元年十二月十五日），王彥威、王亮編：《清季外交史料》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第2輯，臺北：文海出版社，1985年，第3764頁。宣統(tǒng)二年六月，日俄兩國簽訂了瓜分中國東北和蒙古地區(qū)的協(xié)約，令中國陷入被瓜分豆剖的危境，時論疾呼：“今日滿蒙既為日俄所確定，則明日者法可以割滇越，英可以割長江，德可以割齊魯。夫如是則滿蒙去而十八省亦隨之而亡。”③《日俄協(xié)約之警聞》，《廣益叢報》宣統(tǒng)二年六月第238期，“國際”，第2頁。外患日亟，人心思變，清王朝隨時有傾覆的危險，但清廷行政中樞改革緩慢，時人發(fā)現(xiàn)“政府的事并不是很好，盡管喋喋不休地宣揚進步，比起慈禧太后時代來沒有絲毫進步，沒有什么改革”。④《喬·道·德來格來函》（宣統(tǒng)二年九月十九日），駱惠敏編：《清末民初政情內(nèi)幕——〈泰晤士報〉駐北京記者袁世凱政治顧問喬·厄·莫里循書信集》上冊，劉桂梁等譯，上海：知識出版社，1986年，第671頁。在時人看來，軍機處在國家行政體系中的實際地位、職權(quán)與立憲國的責(zé)任內(nèi)閣相當(dāng)，但軍機大臣們“事事推諉，但曰恭候圣裁，名雖尊君，實則尸位，以諭旨為脫卸地步”，⑤《論責(zé)任內(nèi)閣貴得重臣》，《奮興》宣統(tǒng)二年十二月第3年第24冊，第2頁。加之彼時主持外交事務(wù)兩軍機大臣——奕劻和那桐政壇口碑極差，輿論因此紛紛指責(zé)軍機大臣腐朽誤國?！渡陥蟆放u奕劻、那桐辦理外交“見棘手萬分，方寸已亂，亦惟有敷延了結(jié)而已，以故近來外交之失敗、權(quán)利之喪失殆較前為尤甚”。⑥《嗚呼外部堂官之誤國如是》，《申報》宣統(tǒng)二年八月十三日第1張第4版?！稌r報》則直斥：“十余年來，樞臣之罪，凡一舉一動無不以延宕敷衍為得過且過之計，致令我國負此廣土眾民之資格，國際上幾不能與第三等國并，其罪真擢發(fā)難數(shù)！”⑦《論資政院彈劾樞臣之壯舉》，《時報》宣統(tǒng)二年十月二十三日第1版。

在這種情況下，清廷此前刻意回避的責(zé)任內(nèi)閣議題不可避免地成為朝野關(guān)注的焦點，立憲派及疆臣、部臣中的有識之士普遍希望朝廷盡快改軍機處為責(zé)任內(nèi)閣以挽救危局，并著手推動中樞改制提速，掀起責(zé)任內(nèi)閣陳請熱潮。其時立憲派人士先后發(fā)起三次國會請愿運動，他們認為，“立憲之真精神”首在責(zé)任內(nèi)閣統(tǒng)一行政，對國會負責(zé)，“有責(zé)任內(nèi)閣，謂之憲政；無責(zé)任內(nèi)閣，謂之非憲政。有國會，則有責(zé)任內(nèi)閣；無國會，則無責(zé)任內(nèi)閣”，因此在請開國會的同時也往往連同責(zé)任內(nèi)閣一并陳請。⑧《國會請愿代表孫洪伊等上資政院書》，《申報》宣統(tǒng)二年九月十六日第1張第3版。地方督撫推動責(zé)任內(nèi)閣尤為積極，吉林巡撫陳昭常首先上折闡述設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的緊迫性：“時局之艱危，日甚一日，非著手于政治之根本，無以圖憲政之實行，非力求夫憲政之實行，無以系天下之人望?！薄敖裼鼜堄卸?，咸與維新，莫如裁撤軍機處，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣?！雹帷蛾愓殉Ｗ嘣O(shè)立責(zé)任內(nèi)閣折》（宣統(tǒng)元年十二月二十二日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第1輯，第122、124頁。隨后，粵督袁樹勛、滇督李經(jīng)羲相繼奏請速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣。經(jīng)過一番醞釀，宣統(tǒng)二年九月，東三省總督錫良等19名疆臣聯(lián)銜致電軍機處代奏，要求“立即組織責(zé)任內(nèi)閣”。⑩參見侯宜杰：《20世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運動史》，北京：人民出版社，1993年，第314-315頁。時論注意到，“責(zé)任內(nèi)閣之事，既經(jīng)各督撫之請求而又為士民所屬望，凡稍明大局者無不以為救時之要策”。?《忠告新軍機》，《大公報》宣統(tǒng)二年七月十五日第4版。與此同時，掌握清廷中央軍政各權(quán)的載濤、載洵、載澤、溥倫、毓朗等親貴有感于時局艱危，也意識到建立責(zé)任內(nèi)閣的迫切性，他們利用“誼屬宗支”“休戚與國”的特殊關(guān)系紛紛力勸攝政王載灃從速組織責(zé)任內(nèi)閣。?有關(guān)載濤等親貴推動責(zé)任內(nèi)閣的情況，可參見拙文《“爭權(quán)”抑或“卸責(zé)”：再論皇室親貴與皇族內(nèi)閣的出臺》，《人文雜志》2019年第8期。朝野內(nèi)外的極力陳請使得改設(shè)責(zé)任內(nèi)閣終現(xiàn)端倪，梁啟超注意到“今日建設(shè)責(zé)任內(nèi)閣之議漸成為朝野之輿論，國民操之于下，督撫爭之于外，而資政院主之于中，雖宮廷樞府亦漸漸為所動”。①滄江：《責(zé)任內(nèi)閣與政治家》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年九月第1年第26期，第3頁。十月初三日，清廷發(fā)布上諭調(diào)整立憲年限，改于宣統(tǒng)五年開設(shè)國會，并且明確當(dāng)前的主要任務(wù)是“先將官制厘訂，提前頒布試辦，預(yù)即組織內(nèi)閣”。②中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第376-378頁。至此，清廷終于明確將組織責(zé)任內(nèi)閣提上議程。

二、當(dāng)務(wù)之急：資政院以質(zhì)問軍機責(zé)任促中樞改制的嘗試及受挫

朝野熱議并推動責(zé)任內(nèi)閣制，反映出輿論對監(jiān)督政府的急切訴求，而在責(zé)任內(nèi)閣建成之前，軍機大臣的行政責(zé)任問題便成為政壇關(guān)注的焦點。在時人看來，清廷內(nèi)政紛亂，外交失敗，軍機大臣難辭其咎；朝廷既已確定改行憲政，并確立了軍機大臣副署諭旨制度，軍機處即與立憲國責(zé)任內(nèi)閣地位相當(dāng)，理應(yīng)像后者一樣擔(dān)負全部行政責(zé)任，接受輿論監(jiān)督。時論指出：“一國之政治，萬不可無負責(zé)任之人，而責(zé)任所歸，非在政府則在君上。以君上而負責(zé)任，則陷皇室于危殆之地而反于立憲之精神，然則舍政府將誰屬？今之中國，除軍機外無政府，然則一國之政治責(zé)任，舍軍機大臣將誰屬？”③明水：《軍機責(zé)任問題》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十二月第1年第34期，第15頁。即便就傳統(tǒng)官制而言，軍機大臣位列宰輔，國家安危所系，敷衍卸責(zé)也是沒道理的。御史溫肅奏陳：“國家設(shè)軍機大臣名為承旨，實與政府無異，一切用人行政皆賴贊襄，善則于樞臣嘉其勛，不善則于樞臣責(zé)其備。”“疆臣部臣之行事，全視樞臣，揆厥本原，則樞臣不能不執(zhí)其咎矣?！雹軠孛C：《奏為時事艱難請訓(xùn)責(zé)樞臣實力振作以挽危局事》（宣統(tǒng)二年九月二十八日），中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-7473-026。然而，清廷并無明文確定軍機大臣的行政責(zé)任，備受指摘的奕劻、那桐等人依然得以陽奉陰違、敷衍卸責(zé)而不受監(jiān)督，于是語焉不詳?shù)能姍C大臣副署制度在朝野引起廣泛爭議，時人以此為據(jù)要求質(zhì)問軍機大臣：“立憲國君主神圣不可犯，攝政同于君主，故一切政治均由大臣代負責(zé)任，詔敕均由總理大臣副署。目前預(yù)備立憲，恭讀憲法大綱，君主為神圣不可犯，又續(xù)王大臣籌備憲政事宜折有曰其必以政府代君主負責(zé)任者，即由君主神圣不可犯之義而生?，F(xiàn)在一切上諭均由軍機大臣副署，嗣后一切政治上責(zé)任是否遵照立憲國政體由政府代負？”⑤志伊齋：《庚戌資政院議案草》第3卷，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第80輯，臺北：文海出版社，1995年，第4頁。至資政院開院前夕，“問責(zé)軍機”的呼吁已相當(dāng)高漲。

宣統(tǒng)二年九月初一日，資政院第一次常年會召開。清廷對資政院的定位是“通國之欲言于政府者移而歸諸資政院，化散為整，化囂為靜，又限制該院只有建言之權(quán)而無強政府施行之力，使資政院當(dāng)輿論之沖，政府得安行其政策”，⑥上海商務(wù)印書館編譯所編纂：《大清新法令1901—1911》，上海：商務(wù)印書館，2011年，第693頁。但時人同時注意到“資政院之職任權(quán)限，其范圍雖比國會更為狹小，然以院章第十四條第二十條之所規(guī)定，則仍有參預(yù)立法權(quán)、質(zhì)問行政權(quán)。倘更由此而伸張其權(quán)力焉，則便具一國會之雛形”。⑦《敬祝資政院之前途》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年九月初二日第2版。資政院既是輿論匯總之地，又是國會基礎(chǔ)，是連接朝野的紐帶，急欲監(jiān)督政府的立憲派議員掌握了會場主導(dǎo)權(quán)，他們充分利用資政院質(zhì)問行政的權(quán)利，很快便成為質(zhì)問軍機、推動中樞改制的主要力量。

資政院開院后，議員們按照既定議程議決了一系列案件，但很快便發(fā)現(xiàn)，由于中央不設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，該院決議沒有對應(yīng)機關(guān)去執(zhí)行。彼時立憲派議員參政熱情相當(dāng)高漲，他們不滿足于僅僅“資政”，更以立憲國會自居，聲稱：“法治國有兩個機關(guān)，一議決，一執(zhí)行，軍機大臣、各部院行政大臣是執(zhí)行的機關(guān)，資政院是議決的機關(guān)。”⑧《資政院第一次常年會第十四號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，太原：山西人民出版社，2020年，第297頁。軍機大臣則不以為然，其中奕劻、那桐“持專制主義以牽制資政院為能力”，毓朗“持急進主義尚知注重民氣”，徐世昌“固笑啼皆不敢，惟以調(diào)停敷衍為事”，軍機處實權(quán)操諸奕劻、那桐之手，實際以奕劻一人為準(zhǔn)。①《論資政院參劾樞臣之壯舉》，《時報》宣統(tǒng)二年十月二十三日第1版。奕劻等人視資政院為普通衙門，敷衍塞責(zé)該院決議，以致資政院總裁溥倫抱怨：“樞府對于本院議決各案居然置若罔聞?！薄皹懈^察資政院之眼光在根本的謬誤，彼以為資政院乃衙門，吾輩乃堂官?！雹凇秱愗愖訉τ跇性異焊小罚洞蠊珗蟆沸y(tǒng)二年十月十二日第4版；《資政院拾聞種種》，《申報》宣統(tǒng)二年十月十九日第1張第4版。在這種情況下，議員們認為資政院決議如沒有對應(yīng)機關(guān)執(zhí)行便沒有任何意義，因此須首先厘清資政院與軍機處的關(guān)系。九月十七日，資政院通過了易宗夔撰定的質(zhì)問軍機大臣說帖，揭開了質(zhì)問軍機處責(zé)任的序幕。質(zhì)問內(nèi)容為：“本院恭承明詔為上下議院之基礎(chǔ)，議院則必有對待之機關(guān)負執(zhí)行之責(zé)任，議院則必有獨立之權(quán)限為法律之構(gòu)成。本員為此遵章質(zhì)問，現(xiàn)在之軍機大臣采用副署制度，斷非署名敕尾而已，必當(dāng)如各國之內(nèi)閣國務(wù)大臣負完全之責(zé)任。請問軍機大臣對于各部行政、各省行政是完全負責(zé)任，抑不完全負責(zé)任?！雹垡鬃谫纾骸稙樽裾沦|(zhì)問軍機大臣副署制度及憲政編查館法權(quán)事說帖》（宣統(tǒng)二年九月十七日），中國第一歷史檔案館藏：《宮中朱批奏折》，檔號：04-01-01-1106-045。議員們的理由十分明確：資政院是國會基礎(chǔ)，軍機處是內(nèi)閣雛形，軍機大臣應(yīng)當(dāng)執(zhí)行資政院決議。

時值第三次國會請愿運動高漲，立憲派議員為爭取速開國會與速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣時常言行激進。據(jù)汪榮寶日記披露，軍機大臣此時已發(fā)覺資政院舉動“不規(guī)則”，對資政院感到“疑慮”，④汪榮寶撰，韓策、崔學(xué)森整理：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年九月二十一日，北京：中華書局，2013年，第203頁。因而未立即予以答復(fù)。二十九日，毓朗代表軍機處到資政院接受問詢，議員邵羲再就副署一事質(zhì)問軍機大臣責(zé)任：“東西各國通例，凡是君主的命令都由國務(wù)大臣副署，其副署之原因，一方代君主負行政上之責(zé)任，一方對于國會負責(zé)任。今中國所有上諭已由軍機大臣副署，現(xiàn)在國會未開，資政院已經(jīng)成立，副署之事是否與各國副署用意相同，上代君主負責(zé)任，下對于資政院負責(zé)任，究竟與各國國務(wù)大臣副署之意有無區(qū)別？”議員在這里明確提出軍機大臣要對資政院負責(zé)，這顯然超出了清廷現(xiàn)行制度之規(guī)定，毓朗謹(jǐn)慎表示：“方才這位議員所說的話本大臣聽不甚懂，是否副署的話，如果是副署問題，先已有說帖過去，將來可用文書答復(fù)?！雹荨顿Y政院第一次常年會第十二號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第252頁。

十月初三日縮短立憲年限上諭發(fā)布后，資政院進一步就軍機大臣責(zé)任問題展開質(zhì)問。一方面，朝野極力吁請立即召開國會，而清廷僅答應(yīng)將國會縮短至宣統(tǒng)五年召開，與輿論期待頗有差距，時人認為這是軍機大臣從中梗阻的結(jié)果。請愿代表直斥：“資政院議案，本系主張速開國會，徒以不負責(zé)任之軍機大臣，不能贊襄圣謨，致收此不痛不癢之結(jié)果?！雹蕖稏|三省各界人民代表董之威等上監(jiān)國攝政王請愿即開國會書》，《申報》宣統(tǒng)二年十二月初一日第1張第3版。軍機大臣們“對于國會，皆陽為贊成，而陰實反對”，當(dāng)代表登門質(zhì)問時皆明表贊成，旋即便在回絕請愿的敕令上簽名副署，如此言行不一，輿論形象進一步惡化。⑦《奉人第四次請愿國會之詳志》，《帝國日報》宣統(tǒng)二年十一月十一日第5版。立憲派議員得知十月初三日上諭后群情激憤，資政院會場一度混亂，議員們要求致書質(zhì)問奕劻等人不能立即召開國會的理由是什么、此后再有內(nèi)憂外患軍機大臣是否擔(dān)負責(zé)任，東三省議員悲憤地表示：“今既明奉上諭，何敢妄議更張，惟有請求議長質(zhì)問軍機大臣，除開國會外，當(dāng)有何種政策以救東三省之危亡？”⑧《資政院第一次常年會第十四號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第289頁。據(jù)報載，奕劻獲悉資政院當(dāng)日情形極為憤怒，聲稱：“此是旨意，問不著我們，某人不是中國人么？”并斥責(zé)溥倫對議員太過放任，“謂其不能壓服人心”。⑨《京師近信》，《時報》宣統(tǒng)二年十月十九日第2版；《倫貝子之病》，《帝國日報》宣統(tǒng)二年十月初十日第3版；《倫總裁浩然有退志》，《北京日報》宣統(tǒng)二年十月初九日第2版。立憲派議員與軍機大臣的矛盾逐漸激化。另一方面，清廷在上諭中既闡明國會年限“一經(jīng)宣布，萬不能再議更張”，又表示要“預(yù)即組織內(nèi)閣”。在朝野看來，國會年限基本沒有再縮短的可能，當(dāng)務(wù)之急是督促朝廷盡快完成中樞改制，于是“自縮短國會年限之詔下，政界中人，皆言組織內(nèi)閣”。①《當(dāng)以資政院監(jiān)督內(nèi)閣》，《北京日報》宣統(tǒng)二年十月初四日第1版?！渡陥蟆分赋觯骸皣鴷榷ㄐy(tǒng)五年開設(shè)，以今日大勢論，組織內(nèi)閣斷不宜俟諸五年者……非即組織內(nèi)閣不為功?！雹凇蹲x宣統(tǒng)五年開設(shè)國會上諭恭注》，《申報》宣統(tǒng)二年十月初五日第1張第3版。浙江巡撫增韞認為：“此次明諭，通盤籌劃通力合作誠為憲政進行之根本，惟通盤籌劃莫如速設(shè)內(nèi)閣特簡總理以為統(tǒng)一之機關(guān)……此國會未召集以前目前宜亟亟定議者?！雹邸墩銚嵩稣埶僭O(shè)內(nèi)閣電》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十一月第1年第30期，第77頁。在這種情況下，立憲派議員更加急切地以責(zé)任內(nèi)閣的標(biāo)準(zhǔn)來看待軍機處，聲稱：“軍機大臣雖不是責(zé)任內(nèi)閣，究不能不算政府，既是政府，就不能不替君主負責(zé)任?！薄败姍C大臣首座我們認他當(dāng)作立憲國之內(nèi)閣總理大臣”。④《資政院第一次常年會第十六號議場速記錄》《資政院第一次常年會第十五號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第318、307頁。溥倫也認為“內(nèi)閣未成立之前，軍機大臣即系將來之總理大臣，代君主擔(dān)負責(zé)任”。⑤《北京之是是非非》，《民立報》宣統(tǒng)二年十月二十日第3版。

十月初八日，資政院議員認定軍機大臣對湖南公債案的處理有包庇違法、侵害資政院權(quán)利之嫌，要求軍機大臣按照立憲國慣例到院接受質(zhì)問，說明副署理由。溥倫為安撫議員情緒，力邀軍機大臣到資政院接受議員質(zhì)問，稱：“朝廷舉辦新政，預(yù)備立憲，特設(shè)資政院為將來議院之基礎(chǔ)，乃每次表決之案，政府不能通過，又不能解釋不能通過之理由，無怪各議員有此舉動。”⑥《樞府連日會議紀(jì)詳》，《申報》宣統(tǒng)二年十月十六日第1張第3、4版。軍機大臣則堅持認為，“軍機大臣系對于君主負責(zé)任，非對于資政院負責(zé)任”，“憲政將來雖然實行，政府仍有裁奪各政治特權(quán)，斷不能事事專由議院之決議”，堅決不前往答辯。奕劻還直斥議員這是胡鬧，威脅解散該院，并對溥倫一通訓(xùn)斥。⑦《論樞臣不受資政院質(zhì)問之違法》，《申報》宣統(tǒng)二年十月十七日第1張第2版；《各軍機不赴資政院之說》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十月十四日第2版。按資政院官制，“政府有必采輿論而施行之事，而該院無強政府以施行之權(quán)”，⑧《考察政治館擬具資政院官制清單》（光緒三十二年九月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第1輯，第93頁。軍機大臣拒絕執(zhí)行資政院決議并非無據(jù)可依，但他們對資政院決議置若罔聞的態(tài)度顯然也有違“必采輿論”的規(guī)定。在議員們看來，資政院決議只有付諸實行才能體現(xiàn)“庶政公諸輿論”，作為國家行政中樞的軍機處不肯執(zhí)行資政院決議，那又該由誰來執(zhí)行？為此，議員孟昭常再具說帖繼續(xù)質(zhì)問軍機大臣：“各部衙門為全國最高行政機關(guān)而軍機大臣實總攬之。今之各部此牽彼掣，此推彼卸，無一事可為，今年資政院所議決之事，萬一明年不能實行，是否系軍機大臣負責(zé)任，如曰各部大臣負責(zé)任，萬一各部以不相統(tǒng)一之故不任其咎，則軍機大臣何顏以對各部，何詞以謝國民？”⑨《軍機到了今日也被質(zhì)問》，《新聞報》宣統(tǒng)二年十月十七日第1張第2版。

由資政院對軍機大臣責(zé)任的歷次質(zhì)問可見，立憲派議員旨在監(jiān)督行政，使軍機處及各部院成為資政院的執(zhí)行機關(guān)，對資政院負責(zé)，造成事實上的責(zé)任內(nèi)閣制。其時欽選議員毓盈發(fā)現(xiàn)：“資政院開，力邀慶邸出席，有所質(zhì)問，又有質(zhì)問書問軍機大臣性質(zhì)是否負完全責(zé)任，概樞府久不厭于人心，革命心理乘之，固意在推翻政府，另組內(nèi)閣也?！雹庳褂骸妒龅鹿P記》，北京：民族出版社，2009年，第112頁。立憲派議員的要求不僅超出了資政院的權(quán)限，其所欲建立的閣會關(guān)系也已接近英式的議會君主制，并不符合清廷日德式二元君主制的立憲構(gòu)想。面對議員對責(zé)任問題的一再質(zhì)問，軍機大臣堅稱對君主負責(zé)而不對國民負責(zé)，針對議員們屢次援引的副署上諭制度，軍機大臣最終于十月十九日給出明確答復(fù)：“光緒三十四年軍機署名之制實本乾隆年間舊制，與日本內(nèi)閣副署用意不符，根本既殊，說帖所謂是完全負責(zé)任抑不完全負責(zé)任之處無從答復(fù)，將來新官制之內(nèi)閣設(shè)立此種問題屆時自可解決?！?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第413-414頁。

軍機大臣在這一答復(fù)中公然聲稱不擔(dān)負國家行政責(zé)任，輿論對此一片嘩然，時論指斥：“今之政府乃獨以不負責(zé)任告資政院，然則國家大計豈皆未嘗預(yù)聞，袞袞諸公皆為尸位素餐者耶？”①《論政府不負責(zé)任之誤》，《新聞報》宣統(tǒng)二年十月二十五日第1張第1版。據(jù)報載，御史趙熙還為此上折參劾：“軍機處明告天下以不負責(zé)任，無怪賄賂可以公行，賞罰不妨顛倒。且謂副署不負責(zé)任始于乾隆，尤敢于重誣祖宗，應(yīng)以大不敬論罪?！雹凇囤w侍御之敢言》，《大公報》宣統(tǒng)二年十一月初八日第5版。立憲派議員未能通過質(zhì)問軍機處責(zé)任實現(xiàn)中樞體制的變革，隨后采取了更激烈的手段。

三、府院之間：清廷調(diào)和紛爭與中樞改制的提速

十月十九日，資政院上奏云南鹽斤加價和廣西學(xué)堂招生兩案，清廷當(dāng)日發(fā)布兩道上諭將前者交督辦鹽政大臣察核具奏，后者交民政部察核具奏。③中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第413頁。這成為立憲派議員決定對軍機大臣采取更激烈手段的導(dǎo)火索。在議員看來，資政院是立法機關(guān)，其奏案準(zhǔn)駁與否全在君主，行政大臣只有執(zhí)行之責(zé)，無察核之權(quán)；而擬旨的軍機大臣竟然將資政院奏案交行政大臣議復(fù)，這是蹂躪院章、藐視資政院的行為，議員們因此怒不可遏。④《資政院彈劾軍機之大波瀾》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十一月第1年第30期，第89-90頁。據(jù)汪榮寶日記披露，立憲派議員二十日晚在全蜀館集會，討論進一步對付軍機大臣的辦法。溥倫得知后，料定“明日院中必有風(fēng)潮，應(yīng)預(yù)籌和平了結(jié)之法”，遂去找軍機大臣商議，但未能得見，后決定邀請李家駒作為軍機處特派員到院解釋。⑤汪榮寶：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年十月二十日，第217頁。

十月二十一日，資政院開會，立憲派議員認定軍機大臣對滇桂兩案的處理方式侵權(quán)違法，而軍機大臣之所以藐視資政院地位、屢次侵奪資政院權(quán)限，根源在于軍機處不是責(zé)任內(nèi)閣；加之軍機大臣公然答復(fù)對行政不負責(zé)任，又鑒于歷次質(zhì)問未能奏效，議員易宗夔提議對軍機大臣采取更激烈的手段——彈劾。此議得到多數(shù)議員的贊成，資政院當(dāng)場表決通過彈劾軍機案，并指定6人起草折稿。其時李家駒向議員們解釋，上諭將滇桂兩案交行政大臣僅是為了咨詢，并不侵害資政院權(quán)限；但議員們的關(guān)注點并不在此，他們更關(guān)注軍機大臣的行政責(zé)任問題。議員陶峻稱：“現(xiàn)在我們中國國計民生鬧到如此，而軍機大臣尚醉生夢死，用上諭的名義運自己的私意，舞文弄墨有什么益處！軍機大臣答復(fù)的話說是不能負責(zé)任，試問天下的事是誰負責(zé)任！”議員吳賜齡認為：“現(xiàn)在既經(jīng)議訣，又要民政部、鹽政處察核，就是不信任資政院。由種種的方面觀察，軍機大臣實際把持樞要，破壞憲政，輔弼無狀，辜恩溺職，就是軍機大臣答復(fù)的說帖‘不負責(zé)任’一句話就該彈劾?！庇谑亲h員們商定，彈劾折稿應(yīng)包含兩層意思：一是彈劾軍機大臣侵權(quán)違法，二是彈劾軍機大臣不負責(zé)任，尤須強調(diào)第二層意思。⑥《資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第394-412頁。

彈劾風(fēng)潮發(fā)生后，首當(dāng)其沖的軍機大臣們主張嚴(yán)厲對待立憲派議員。據(jù)報載，“某樞相聞此消息當(dāng)謂某大老曰：‘資政院各議員如此囂張，斷難再事優(yōu)容，且此次交旨業(yè)經(jīng)政府特派代表員解釋明白，何以該院復(fù)無理取鬧？若將來彈劾案上奏后，只有二法可以解決，一立時解散，一則置之不理?！炒罄蟿t謂：‘他們?nèi)绱撕[，解散尚不足以蔽辜，非嚴(yán)加禁錮不足以儆后來而挽囂風(fēng)?！雹摺赌硺邢嘀摗?，《北京日報》宣統(tǒng)二年十月二十四日第2版。

社會輿論則一邊倒地支持資政院。由于奕劻、那桐等人長期柄政卻毫無作為，口碑極差，輿論欲扳倒之而后快?！稌r報》評論稱：“今我國勢日弱，凡百政治紛亂如絲，則輔佐無狀，慶邸已責(zé)無可辭，是即援國有災(zāi)變?nèi)饴氈月蓱c邸，慶邸當(dāng)掛冠以避賢路?！雹唷墩撡Y政院參劾樞臣之壯舉》，《時報》宣統(tǒng)二年十月二十三日第1版。英國公使朱爾典也一度認為彈劾軍機處不會有困難，因為“作為帝國最高權(quán)力機關(guān)的軍機處，很少像目前這樣系由一群腐敗無能的人組成。慶親王年事已高，身體又差，根本不能精勤問政，只不過徒有虛名而已；那桐則是一個逢迎拍馬、油嘴滑舌的滿清貴族，其所作所為完全經(jīng)不住深究……資政院所攻擊的不僅是一種無法追隨時代進步潮流發(fā)展的政治體制，而且是一個由那些沒有影響、不受敬重的人物組成的班子”。①《朱爾典致格雷爵士函》（宣統(tǒng)二年十一月十九日），章開沅等：《辛亥革命史資料新編》第8冊，第49頁。立憲派人士更進一步，欲借彈劾軍機促成責(zé)任內(nèi)閣。彈劾案發(fā)生后，請愿同志會立即發(fā)布通告，申明該會當(dāng)前的首要任務(wù)即是“促政府速立新內(nèi)閣”，并聲稱要做資政院的后援，與議員內(nèi)外聯(lián)動，“擬由各省同志會要求督撫代奏，請明發(fā)上諭，于年內(nèi)成立內(nèi)閣，或徑電軍機，請其速改”。②《同志會通告海內(nèi)外書》，《申報》宣統(tǒng)二年十一月初五日第1張第3版。

清廷內(nèi)部多主張“顧全大局”，盡力調(diào)解紛爭。攝政王載灃不滿軍機大臣對議員動輒施以嚴(yán)厲，告誡他們：“現(xiàn)在時勢危急，朝廷固決意實行憲政以圖補救，惟如此屢起沖突，恐救亡之不暇反足以召亡，爾等務(wù)須妥籌和平調(diào)劑之法是為至要?！雹邸顿Y政院要聞拾錄》，《申報》宣統(tǒng)二年十一月初九日第1張第5版。東三省總督錫良在給鄭孝胥的電報中稱，資政院“開院逾月，雖主持正義，而吹毛索瘢亦或不免”，“內(nèi)閣本未成立，近且責(zé)任樞府，恐國會未立，先釀官民之沖突，致當(dāng)局轉(zhuǎn)以憲政為憂”，希冀鄭孝胥能夠說服立憲派議員顧全大局，不要再起沖突。④鄭孝胥撰，中國歷史博物館編，勞祖德整理：《鄭孝胥日記》第3冊，宣統(tǒng)二年十月十九日，北京：中華書局，1993年，第1290頁。直接涉及滇桂兩案的度支部尚書載澤和民政部尚書善耆極力從中斡旋，在政務(wù)處會議上，載澤認為：“此事不合院章，不能盡咎議員之相鬧?！鄙脐嚷暦Q：“若以議員之心腦置換政府諸君身上，雖無議員，國亦可強?！彼麄冎鲝堅诒ＨY政院和軍機大臣各自政見的前提下促成雙方和解，一方面要求溥倫繼續(xù)向議員解釋上諭原委，商議放棄彈劾；另一方面二人以督辦鹽政大臣和民政部尚書的名義立即復(fù)奏，支持了資政院議案，并提議朝廷另降旨給資政院同意該院決議，以示此前交行政大臣僅系咨詢之意。⑤《澤公肅邸調(diào)和之政策》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十月二十九日第2版；《資政院彈劾軍機之大波瀾》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十一月第1年第30期，第89-90頁。載灃采納了這一方案，遂于十月二十四日發(fā)布上諭，滇桂兩案依資政院決議。⑥中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第419頁。

此次風(fēng)潮由于清廷處理不當(dāng)在先，清廷隨后的舉動隱然已收回成命，向資政院讓步，然而立憲派議員更關(guān)注的軍機大臣責(zé)任問題依然未能解決。二十四日上諭發(fā)布后，立憲派議員認為：“上一次開議彈劾軍機大臣，本來不是專為兩個上諭起見。因為軍機大臣答復(fù)不負責(zé)任，這一層尤為注重。今天既有兩道交旨，則前天奏稿即不適用，至不負責(zé)任一層還是要彈劾的?！痹谧h員們看來，軍機大臣既已聲明不負責(zé)任，當(dāng)務(wù)之急就是要廢除軍機處，建立責(zé)任內(nèi)閣；而廢除軍機處的理由便是軍機大臣不負責(zé)任，難資輔弼，因此仍要繼續(xù)彈劾。⑦《資政院第一次常年會第二十一號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第417頁。議員雷奮聲稱：“彈劾軍機，即為促成內(nèi)閣之一手段，攻擊軍機之機會既多，則內(nèi)閣成立之機會亦多。彈劾軍機之眼光，實不在軍機而在內(nèi)閣，現(xiàn)在無妨多攻擊之?！雹唷吨袊笫掠洝罚稏|方雜志》宣統(tǒng)二年十二月第7年第12期，第171頁。最終，議員們決議以軍機大臣不負責(zé)任、須速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣為主旨繼續(xù)彈劾。十一月初九日，資政院通過了彈劾軍機折稿。折稱“現(xiàn)在官制未改，內(nèi)閣未立，而軍機大臣既有贊治機務(wù)之明文，又有副署詔旨之定制，目為政府，理固宜然”，然而軍機大臣“受祿則惟恐其或后，受責(zé)則惟恐其獨先”，“徒有參預(yù)國務(wù)之名，毫無輔弼行政之實”，應(yīng)從速組織責(zé)任內(nèi)閣，并在內(nèi)閣成立之前降旨明確軍機大臣的行政責(zé)任。⑨溥倫等：《奏為據(jù)實瀝陳大臣責(zé)任不明難資輔弼事》（宣統(tǒng)二年十一月十七日），中國第一歷史檔案館藏：《宮中朱批奏折》，檔號：04-01-02-0112-006。該折于十一月十七日正式上奏。

立憲派議員不顧各方調(diào)解，堅持彈劾，表面針對軍機大臣，實際針對的是現(xiàn)行體制。《華盛頓郵報》注意到：“議員們將不再容忍一個不對資政院負責(zé)、不執(zhí)行資政院決定的內(nèi)閣的存在。簡單地說，資政院決議解除攝政王醇親王的絕對權(quán)力，并從此開始使國家成為立憲國?！雹狻吨袊蚯斑~進》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第30冊，“外文資料”，第381頁。議員們希望通過攻擊軍機舊制推動建立責(zé)任內(nèi)閣新制，但對清廷而言，在現(xiàn)行中樞體制下推進立憲才更便于掌控。如今資政院秩序日趨失控，立憲派議員急欲造成國會監(jiān)督內(nèi)閣之實，這顯然已沖擊到清王朝的統(tǒng)治秩序，勢必引起清廷高層的不滿與警覺。

軍機大臣堅持主張嚴(yán)厲對待資政院，據(jù)朱爾典披露：“軍機大臣中的慶親王和那桐在同我的會談中，曾強烈抱怨那些缺乏經(jīng)驗的平民代表們地位過高，透露出朝廷有可能被迫解散本屆資政院，在新的章程下設(shè)立一種新的機構(gòu)取而代之……那桐認為，資政院議員跋扈囂張的原因很大程度上得歸咎于總裁溥倫的軟弱無能，應(yīng)當(dāng)把他撤職或任命一位精明強干的副手助他一臂之力?！雹佟吨鞝柕渲赂窭拙羰亢罚ㄐy(tǒng)二年十一月十九日），章開沅等：《辛亥革命史資料新編》第8冊，第48-49頁。至于備受關(guān)注的行政責(zé)任問題，軍機大臣仍堅持不負責(zé)任，奕劻聲稱：“軍機大臣豈是資政院隨意指揮之人，無論何事均責(zé)備我們，我們焉能擔(dān)任？”②《樞臣手段之倔強》，《神州日報》宣統(tǒng)二年十一月初二日第2版。據(jù)報載，彈劾案通過后四軍機密議對策，奕劻聲稱：“這事我不能干了，此后的國事讓他們這班少年伙著資政院里的人去鬧。”那桐表示：“此事無什么大不了，新內(nèi)閣不久成立，我已決意退休，故現(xiàn)在實不作戀棧之想。惟王爺為國家柱石，今竟受人指摘至是，此于朝廷威重大有關(guān)系?！毙焓啦嶙h：“為朝廷威重計，固應(yīng)申斥此輩，惟吾輩亦不可不自占地步，故此事必雙管齊下乃足以昭公信而服人心。”毓朗默然。③《軍機大臣之私語》，《神州日報》宣統(tǒng)二年十一月十九日第2版。十七日，四軍機一并奏請開去軍機大臣要缺，理由是“智盡能索，力不從心”，閉口不談議員所指摘的責(zé)任問題。④中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第479頁。溥倫此前一直支持議員的訴求，但他不滿激進議員屢屢將會場引向失控，對繼續(xù)彈劾態(tài)度消極。彈劾折在資政院獲得通過后擱置數(shù)日才上奏即是溥倫希冀取消彈劾案、故意延宕所致。⑤楊天石、曾景忠編：《寧調(diào)元集》，長沙：湖南人民出版社，1988年，第540頁。陸軍部尚書蔭昌認為資政院的要求已經(jīng)超越了權(quán)限，“若不及時預(yù)為限制，將來國會成立必至與政府沖突無已，因以釀亂而召亡”。⑥蔭昌：《呈資政院開院以來所議殊多逾越及研究憲法擇緊要數(shù)端條陳單》（宣統(tǒng)二年十一月十三日），中國第一歷史檔案館藏：《宮中朱批奏折》，檔號：04-01-02-0013-017。云貴總督李經(jīng)義認為：“今資政院挾詬病弊政之夙心，徒知泄忿于官，依據(jù)疑似章程，尋求破碎枝節(jié)，以為可以增長社譽，迫策政府，實則并無確定政見。”⑦中國第一歷史檔案館：《清末籌備立憲檔案史料補遺》，《歷史檔案》1993年第3期，第57頁。

資政院堅持彈劾，軍機大臣集體辭職，作為仲裁者的攝政王載灃亟須作出決斷。在他看來，朝廷既已明確“預(yù)即組織內(nèi)閣”，此時便沒有必要再調(diào)整軍機大臣人事及制度了，朝廷已向資政院讓步夠多，“要知天下事知之匪艱，行之維艱，各議員目擊時局，徒逞一時意氣，于大局有何裨益”。⑧《資政院議長召見述聞》，《申報》宣統(tǒng)二年十一月二十九日第1張第4版。況且，軍機大臣在現(xiàn)行制度下只聽命于君主，立憲派議員急欲以受國會監(jiān)督、對國會負責(zé)的責(zé)任內(nèi)閣取而代之，這勢必引起載灃對議員攘奪君權(quán)的警惕，因此他決定動用君上大權(quán)叫停這場紛爭。⑨過往研究多認為，載灃發(fā)布朱諭是為了維護君權(quán)而袒護軍機大臣。然而時論則指出“憲政初創(chuàng)，政府與議會有時相沖突，欲調(diào)和兩者之間甚不易。或開缺大臣與解散議會均行之，而均有害于國家。時則君主大權(quán)頒發(fā)諭旨，令議會與政府互相讓步，以期于和協(xié)，亦有之矣”。（《論煥發(fā)朱諭調(diào)停政府與資政院之沖突》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十一月二十三日第2版）資政院議員亦認為“攝政王看了這個奏案也是沒有別的法子，只有調(diào)停的方法，資政院可以不解散，軍機大臣也可以不必辭職，總是慢慢去作就是了”。（《資政院第一次常年會第二十七號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第552頁）因此，筆者認為載灃發(fā)布朱諭仍是為了盡快結(jié)束府院紛爭。十一月十七日，載灃直接下發(fā)兩道“朱諭”回應(yīng)了府院雙方：一道慰留軍機大臣，另一道則告知資政院：“設(shè)官制祿及黜陟百司之權(quán)，為朝廷大權(quán)，載在先朝欽定憲法大綱，是軍機大臣負責(zé)任與不負責(zé)任暨設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)，所請著毋庸議。”⑩中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第475-476頁。

載灃朱諭不僅回絕了資政院對軍機大臣的彈劾，而且明示資政院不得干預(yù)責(zé)任內(nèi)閣事宜。按照傳統(tǒng)官制，君主以君權(quán)至上為由回絕臣工奏請并無不妥，但時值預(yù)備立憲，軍機處與資政院已被確定為閣會基礎(chǔ)，載灃貿(mào)然將本應(yīng)超然于兩者之上的君權(quán)置于資政院對立面，完全背離了立憲精神?！稌r報》評論稱：“立憲國制度，大臣代君主負責(zé)任，今軍機處不肯代皇上負責(zé)任，皇上反代軍機大臣負責(zé)任，不但代軍機大臣負責(zé)任，且代軍機大臣負不負責(zé)任之責(zé)任。嗚呼休哉！何中國之立憲制度與人國不同?！雹佟稌r評一》，《時報》宣統(tǒng)二年十一月二十一日第2版。載灃朱諭不僅未能叫停紛爭，反而加劇了風(fēng)潮。立憲派議員獲悉朱諭后群情激憤，資政院會場秩序一度失控，議員們悲憤地表示：“立憲國精神是議院與政府對待，現(xiàn)在弄成議院與君主對待?！薄八^預(yù)備立憲，到底是真立憲還是假立憲……若照現(xiàn)在政府的情形看起來，就是宣統(tǒng)五年開國會也是無用的。”議員們認為“自有此次朱諭，恐怕以后軍機不負責(zé)任反以此次朱諭為該大臣等之護符，于中國憲政前途非常危險”，“所有本院現(xiàn)在彈劾還是要拉軍機大臣出來與資政院相對待，才能保全立憲國的精神”。議員們決計繼續(xù)采取行動，以明定軍機責(zé)任、速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣為主旨發(fā)起二次彈劾。②《資政院第一次常年會第二十七號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第551、553、559頁。與此同時，各省咨議局也紛紛致電資政院，認為十七日朱諭違背立憲精神，支持資政院繼續(xù)彈劾。③《彈劾軍機案無效之影響》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十二月第1年第33期，第89-90頁。

愈演愈烈的彈劾風(fēng)潮表明，中樞改制已刻不容緩，其時英使朱爾典注意到“資政院同軍機處之間的明爭暗斗，使設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣變得格外引人注目”。④《朱爾典爵士致格雷爵士函》（宣統(tǒng)二年十一月十二日），章開沅等：《辛亥革命史資料新編》第8冊，第35頁。雖然高層并不認可資政院對軍機大臣的彈劾，但他們也意識到，僅一道“預(yù)即組織內(nèi)閣”上諭無法滿足朝野對責(zé)任內(nèi)閣的期待，有必要進一步明確宣示。據(jù)報載：“日前樞老召見，提及資政院仍擬第二次彈劾軍機事。監(jiān)國諭云，雖再彈劾仍無效力，惟須將設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣期限公同詳慎議定，明白宣諭，俾熄群喙而安眾心。”⑤《二次彈劾與新內(nèi)閣之關(guān)系》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十一月二十六日第2版。十一月二十一日，東三省總督錫良致電軍機處，建議“資政院參劾政府一節(jié)，竊謂朝廷對于該院，不妨告以‘應(yīng)辦各政正在籌辦，爾等宜靜等宣布’，庶幾風(fēng)潮可息”。⑥鄭孝胥：《鄭孝胥日記》第3冊，宣統(tǒng)二年十一月二十一日，第1295頁。與此同時，各省督撫借府院紛爭掀起新一輪責(zé)任內(nèi)閣陳請熱潮。湖廣總督瑞澂致電奏認為，“我國議院雖未成立，但各省咨議局及京師資政院已粗具輿論機關(guān)，如樞府強作對待，既然全國行政總區(qū)又無公同會議之解決，定與責(zé)任內(nèi)閣萬難強同”，現(xiàn)今根本之策在于立即組織責(zé)任內(nèi)閣，使政府擔(dān)負完全行政責(zé)任。⑦《鄂督根本政策之電奏》，《神州日報》宣統(tǒng)二年十一月十四日第3版。江蘇巡撫程德全指出，“為國家前途計，為憲政前途計，則速簡總理，預(yù)設(shè)內(nèi)閣，未可一日緩也”，他認為不必因現(xiàn)階段的府院紛爭而擔(dān)憂未來閣會之爭，“內(nèi)閣、國會沖突，乃立憲國必經(jīng)之階級，既無可解免，亦不必驚疑，要之磨礪既久，政府程度漸高，議員程度亦漸高，然后上下一心，交相贊助，而憲政根基于以穩(wěn)固”。⑧《蘇撫第二次催設(shè)內(nèi)閣之電奏》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十二月第1年第33期，第67-68頁。隨后，他又致電各省督撫，提議聯(lián)銜催設(shè)責(zé)任內(nèi)閣。⑨中國第一歷史檔案館：《清末籌備立憲檔案史料補遺》，《歷史檔案》1993年第3期，第51頁。東三省總督錫良也向清廷電請“速立責(zé)任內(nèi)閣，體察國情，權(quán)衡財力，通盤籌劃，分別先后厘定頒行”，并提議各省督撫“各抒偉論，接續(xù)奏陳，以維大局”。⑩《東督請速立內(nèi)閣之主旨》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十二月十七日第5版。時論注意到“監(jiān)國近因感于錫制軍與程中丞之條陳，亟欲將責(zé)任內(nèi)閣提前成立”。?《監(jiān)國注意新內(nèi)閣之成立》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十二月初十日第2版。

十一月二十三日，資政院通過了第二次彈劾軍機大臣折稿，未及上奏，清廷于翌日發(fā)布上諭稱：“前經(jīng)降旨飭令憲政編查館修正籌備清單著迅速擬定，并將內(nèi)閣官制一并詳慎纂擬具奏?！?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第490頁。清廷至此終于對中樞改制作出新的宣示。這道上諭趕在資政院彈劾折上奏之前發(fā)布，明顯有杜絕資政院繼續(xù)彈劾的用意，據(jù)報載：“二十四日早，監(jiān)國曾召該院議長倫貝子至三所詢以此折呈遞日期，貝子對以次日當(dāng)即奏聞。旋蒙諭囑，可向議員婉商，勿庸具奏，并云折中命意，業(yè)已深悉，今日曾經(jīng)降旨速訂閣制者即為此。”①《復(fù)劾軍機折取消之原因》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十二月初一日第2版。

該上諭下發(fā)后，議員們認為朝廷既已表明速訂閣制，則資政院便無繼續(xù)彈劾的必要，隨即取消了彈劾案。然而，此后的形勢對資政院日益不利：京師大學(xué)堂監(jiān)督劉廷琛參劾資政院議員“私通各日報館，不分良莠，結(jié)黨成群，欲助長勢力以為推翻政府地步”；②《劉廷琛奏參資政院》，《國風(fēng)報》宣統(tǒng)二年十二月第1年第33期，第86-87頁。外界輿論對資政院取消彈劾頗感失望，甚至不乏譏諷之語。資政院議員頗為惱怒，于是表決決定彈劾折仍要上奏。三十日，溥倫將第二次彈劾折上奏，折稱：“國會一日未開，既以臣院為現(xiàn)在之議會。即內(nèi)閣一日未立，應(yīng)以軍機大臣為現(xiàn)在之政府。內(nèi)閣對于國會負責(zé)任，則軍機大臣對于臣院亦應(yīng)負責(zé)任?！雹垆邆惖龋骸蹲酁闉r陳軍機大臣失職不勝輔弼之任事》（宣統(tǒng)二年十一月三十日），中國第一歷史檔案館：《宮中朱批奏折》，檔號：04-01-01-1107-035。清廷顯然不會同意這一請求，但若再駁回，“必又有一番擾亂，且報紙必隨之胡鬧”；彼時已臨近資政院閉會期限，載灃只想著及早結(jié)束府院紛爭，因而采取敷衍辦法，將奏折“留中”。④《彈劾折留中之原因》，《盛京時報》宣統(tǒng)二年十二月初十日第2版；《專電》，《民立報》宣統(tǒng)二年十二月初四日，第2頁。彈劾軍機風(fēng)潮至此結(jié)束，十天后資政院第一次常年會閉幕。

遵照十一月二十四日速訂閣制上諭，憲政編查館于十二月十七日正式進呈修改后的籌備立憲事宜清單，新增“設(shè)立內(nèi)閣”一項，稱“組織內(nèi)閣，特奉明諭，實為施行憲政之樞機，自應(yīng)欽遵增入”，并且明定于宣統(tǒng)三年“頒布內(nèi)閣官制，設(shè)立內(nèi)閣”。清廷當(dāng)日發(fā)布上諭“依議”。⑤《憲政編查館大臣奕劻等擬呈修正憲政逐年籌備事宜折》（宣統(tǒng)二年十二月十七日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第88-92頁。至此，清廷中樞改制進程得以提速并且有了明確的時間表，此后便進入厘定新閣制及選定總協(xié)理大臣的階段。

四、結(jié)語

制定憲法、召開國會與設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣是清末立憲的三項核心議題。清廷在立憲伊始，以中國實行憲政的條件尚不成熟為由給立憲設(shè)定了九年預(yù)備期限，規(guī)定于第九年“宣布憲法”，“舉行上下議院選舉”，未明確提及責(zé)任內(nèi)閣。及至宣統(tǒng)二年，清廷縮短了預(yù)備期限，但正式的憲法與國會直至清王朝覆滅也沒能出臺，惟有責(zé)任內(nèi)閣得以建立：宣統(tǒng)三年四月，清廷正式頒布新內(nèi)閣官制，“皇族內(nèi)閣”登場。然而，這惟一“成就”不僅未能挽救清王朝的國運，反而加劇了人心離散。

在“主少國疑”的宣統(tǒng)朝，疆臣、部臣、憲臣的“臣意”與資政院、咨議局、報刊輿論的“民意”對清廷決策有很大影響力，朝野互動影響立憲進程是宣統(tǒng)政局的常態(tài)。在彈劾期間，嚴(yán)復(fù)對議員們直言：“本員看大家討論的意思，無非與要求變法的意思一樣。從前軍機大臣本是對于皇上負責(zé)任的，現(xiàn)在大家要變法，使軍機大臣對于資政院負責(zé)任，這個問題無非是要求皇上規(guī)定該大臣等實在的責(zé)任，并無所謂彈劾?！雹蕖顿Y政院第一次常年會第二十八號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第12冊，“資政院”下卷，第574頁。立憲派議員表面彈劾軍機大臣，實際旨在推動建立責(zé)任內(nèi)閣新制。通過前文梳理可知，資政院就軍機大臣的行政責(zé)任展開質(zhì)問、彈劾，要求軍機大臣對資政院負責(zé)，希冀在國會未開、責(zé)任內(nèi)閣尚無明確時間表的情況下，以軍機處與資政院代行內(nèi)閣與國會職權(quán)，造成事實上的責(zé)任內(nèi)閣制；雖然清廷否定了彈劾案，但彈劾風(fēng)潮使中樞改制問題更加突出，清廷被迫宣示從速組織內(nèi)閣，并制定出具體時間表?？梢?，彈劾軍機風(fēng)潮對推動清廷中樞改制起到推動作用，責(zé)任內(nèi)閣因此得以成為清末立憲三項核心議題中惟一落實的一項。

清王朝自宣布預(yù)備立憲始，便進入由專制到憲政的過渡時期，清廷在這一時期推出諸多新舊參半、帶有明顯過渡色彩的制度安排，改革軍機處與新設(shè)資政院即是其中之二。軍機處系責(zé)任內(nèi)閣雛形，“采用副署制度，似負有責(zé)任矣，而憲法無成文所謂責(zé)任者，果其受之于何人乎，果對于何人而負之乎”；①《論今日之軍機處與將來之責(zé)任內(nèi)閣》，《申報》宣統(tǒng)二年十月初三日第1張第2版。資政院為國會基礎(chǔ)，“近于各國一院之制，然細察其性質(zhì)，又與國會迥殊。君主不負責(zé)任，為立憲國擁戴元首之良法，而資政院與大臣有爭執(zhí)，則恭候圣裁，是仍以君主當(dāng)責(zé)任之沖，而大臣逸出責(zé)任之外也”。②《各直省咨議局議員代表上第二次請愿國會書》，《時報》宣統(tǒng)二年五月二十五日第5版。按現(xiàn)行制度，軍機處與資政院不同于立憲國的內(nèi)閣與國會，朝野共知。然而，及至資政院開院，立憲派議員要求軍機大臣執(zhí)行資政院決議、對資政院負責(zé)，時人注意到“資政院并不準(zhǔn)備要求立即成立國會，而是提議目前暫按一院制來管理政府”。③《中國的憲法改革》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第30冊，“外文資料”，第420頁。這顯然已超出過渡時期現(xiàn)行制度之規(guī)定。面對有清以來從未有過的彈劾軍機風(fēng)潮，清廷方面除奕劻等少數(shù)人主張強硬對待外，其他勢力多主調(diào)停；最高決策者載灃雖然否決了彈劾案，但也并未追究議員們的“越權(quán)”責(zé)任，最終以宣示速設(shè)新內(nèi)閣收場。

盡管如此，在“守規(guī)”的軍機大臣與“越權(quán)”的立憲派議員之間，社會輿論仍一邊倒地支持同情后者，不僅聲討軍機大臣不負責(zé)任，而且對清廷的處理方式相當(dāng)失望和不滿。揆厥原因，除了奕劻、那桐政壇口碑奇差之外，更在于朝野雙方對立憲認知的分歧。既往研究注意到清廷與立憲派對立憲目標(biāo)存有分歧：前者追求日德式君憲，后者旨在英式君憲。而通過彈劾軍機風(fēng)潮可見，雙方對立憲過程、方式的認知也存有很大分歧，即當(dāng)專制向憲政過渡之際，如何實現(xiàn)新舊政體的轉(zhuǎn)換。清廷方面為此制定了一系列過渡制度，強調(diào)“立憲須存體制”，試圖在現(xiàn)行中樞體制下依靠舊樞臣按部就班籌備憲政，寄希望專制之軍機“將來突變”為立憲之責(zé)任內(nèi)閣。而立憲派及社會輿論則不以過渡制度為然，強調(diào)“立憲須立精神”，“雖現(xiàn)在沒有責(zé)任內(nèi)閣的名目，然軍機大臣確是有責(zé)任內(nèi)閣的關(guān)系，當(dāng)有責(zé)任內(nèi)閣的精神”。④《資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第11冊，“資政院”上卷，第397頁。試圖在新內(nèi)閣建立之前“現(xiàn)在漸變”，按照立憲精神籌備憲政，除舊布新?！按骟w制將來突變”與“立精神現(xiàn)在漸變”，彈劾軍機風(fēng)潮進一步暴露并加劇了朝野雙方在這一問題上的分歧與矛盾。清廷立憲是危機中的改革，是亦步亦趨地推出各種過渡方案，抑或是振刷精神持續(xù)向憲政邁進，不僅影響改革節(jié)奏，更關(guān)系民心向背。此后，清廷中樞改制雖然提速，時人對立憲前途卻日益悲觀，“假立憲”的質(zhì)疑屢見報端。⑤《論假立憲之足以速亡》，《時報》宣統(tǒng)二年十一月三十日第1版。及至宣統(tǒng)三年四月，清廷終于出臺了新內(nèi)閣官制，但須“照辦事暫行章程先行試辦”，⑥中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第37冊，第88頁。仍是一種過渡制度，加之此前被議員彈劾、視議員若仇寇的奕劻等人出任內(nèi)閣總協(xié)理大臣，致使時人對清廷立憲徹底失望。