李 青 韓永輝 張雙鈺

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510420

一、引 言

自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，西歐主要國(guó)家的政府角色都出現(xiàn)相對(duì)于新自由主義政策傾向的不同程度的回調(diào)①孫彥紅：《探尋政府經(jīng)濟(jì)角色的新定位——試析國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)英國(guó)的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》，《歐洲研究》2019年第1期。，發(fā)達(dá)國(guó)家主流經(jīng)濟(jì)理論出現(xiàn)了從新自由主義向新李斯特主義轉(zhuǎn)向的趨勢(shì)②張迎紅：《美德英工業(yè)戰(zhàn)略比較及對(duì)中國(guó)的影響》，《德國(guó)研究》2019年第4期。。德國(guó)作為歐洲經(jīng)濟(jì)“領(lǐng)頭羊”和歐盟“軸心”之一，其政府的經(jīng)濟(jì)角色也出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。德國(guó)是中國(guó)推進(jìn)對(duì)外開放和開展對(duì)外合作的重要伙伴，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變必然影響中歐地區(qū)的政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中國(guó)有必要根據(jù)外部政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)變化，優(yōu)化調(diào)整對(duì)德和對(duì)歐開展競(jìng)爭(zhēng)合作的戰(zhàn)略路徑和協(xié)作模式，從而有效提升對(duì)外開放的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。

二戰(zhàn)之后聯(lián)邦德國(guó)在推進(jìn)歐洲一體化的過(guò)程中，把社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制引入國(guó)內(nèi)①德國(guó)經(jīng)濟(jì)奉行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，該體制既不是中央集權(quán)管理也不是自由放任經(jīng)濟(jì)，而是在結(jié)合本國(guó)國(guó)情下，由自由競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家適度調(diào)節(jié)和社會(huì)保障三部分有機(jī)組成。德國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景正是在市場(chǎng)、政府和社會(huì)因素共同作用下得以構(gòu)建。，并以《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》為經(jīng)濟(jì)框架維持規(guī)范性競(jìng)爭(zhēng)秩序②胡琨：《德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)政策變遷芻議》，《歐洲研究》2014年第2期。，政府經(jīng)濟(jì)政策僅在為產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新提供平等競(jìng)爭(zhēng)的法律制度框架層面存在。自歐盟成立以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策極少在政府文件中提及。直到2019年德國(guó)出臺(tái)《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》③2019年11月29日，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部發(fā)布《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》正式版，這是繼2019年2月發(fā)布戰(zhàn)略草案后經(jīng)過(guò)與德國(guó)政工商學(xué)界代表進(jìn)行近一年的研究討論而出臺(tái)的。2019年1月10日，德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)（BDI）發(fā)布針對(duì)中國(guó)的政策報(bào)告《伙伴與系統(tǒng)級(jí)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：如何應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)？》。德國(guó)主流輿論報(bào)道，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》的出臺(tái)與該報(bào)告有關(guān)。（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略2030》），產(chǎn)業(yè)政策才重回德國(guó)社會(huì)?！稇?zhàn)略2030》突破德國(guó)政府以往創(chuàng)新體系下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策框架，既強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也提出覆蓋歐盟產(chǎn)業(yè)布局，政府經(jīng)濟(jì)角色從單一市場(chǎng)秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)向既是秩序維護(hù)者又是經(jīng)濟(jì)參與者的雙重角色。④鄭春榮：《德國(guó)〈國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030〉及其啟示》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第14期；黃燕芬：《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030：背景、內(nèi)容及爭(zhēng)議》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第20期。

《戰(zhàn)略2030》的出臺(tái)顯示了德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色的明顯轉(zhuǎn)變，角色轉(zhuǎn)變的外溢影響引起中國(guó)、美國(guó)和德國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)組織的重視和研討。中國(guó)人民大學(xué)歐洲問(wèn)題研究中心發(fā)布的《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030：背景、內(nèi)容及爭(zhēng)議》和同濟(jì)大學(xué)德國(guó)問(wèn)題研究所發(fā)布的《德國(guó)國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030及其啟示》指出，數(shù)字化智能化背景下德國(guó)將打造閉環(huán)工業(yè)鏈，以應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的強(qiáng)勁追趕勢(shì)頭和緩和來(lái)自美國(guó)的高新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭壓力。由美國(guó)當(dāng)代德國(guó)研究所發(fā)布的《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030：分歧與危險(xiǎn)》、德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)發(fā)布的《阿爾特邁爾的產(chǎn)業(yè)政策是錯(cuò)誤的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向》、德國(guó)反托拉斯法研究所發(fā)布的《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030：放松，放松!》等報(bào)告⑤The American Institute for Contemporary German Studies, "The German Industry Strategy 2030: Inconsistent and Dangerous!", 2020/10/25, https://www.aicgs.org/2019/05/the-german-industry-strategy-2030-inconsistent-anddangerous/；D'Kart, "NATIONAL INDUSTRIAL STRATEGY 2030 – RELAX, TAKE IT EASY!", 2019/04/04, https://www.d-kart.de/en/blog/2019/04/04/national-industrial-strategy-2030-relax-take-it-easy/.，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策⑥對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的定義，學(xué)術(shù)界至今尚無(wú)定論。本文討論的產(chǎn)業(yè)政策僅在選擇性產(chǎn)業(yè)政策范疇，指依靠政府力量享有政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、選擇性保護(hù)性限制性扶等直接對(duì)某些特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的政策。詳可參閱林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策：總結(jié)、反思與展望》，北京:北京大學(xué)出版社，2018年，第91頁(yè)。的效用各執(zhí)一詞，但都認(rèn)為德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。2008年的金融危機(jī)所帶來(lái)的負(fù)面影響延續(xù)至今，給歐洲的政治和經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展埋下隱患。即使在以穩(wěn)定著稱的德國(guó)，其政治經(jīng)濟(jì)體制也已從穩(wěn)定走向了不平衡。⑦Rothstein S A, Schulze-Cleven T, "Germany After the Social Democratic Century: The Political Economy of Imbalance", German Politics, 2020, 29(3), pp.297-318; Rothstein S A, Schulze-Cleven T, "Beyond Stability: Rethinking Germany's Political Economy", German Politics, 2020, 29(3), pp.289-296.從德國(guó)政府發(fā)布的與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策差異巨大的《戰(zhàn)略2030》來(lái)看，德國(guó)政府對(duì)其國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的政策調(diào)控將是長(zhǎng)期的，政府力量在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的地位也將日益加強(qiáng)。①Schnellenbach J, Schwuchow S, "Die Nationale Industriestrategie 2030: Eine kritische Diskussion", ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 2019, 70(1), pp.340-371.中國(guó)有必要適時(shí)順勢(shì)調(diào)整和優(yōu)化對(duì)德政策，以夯實(shí)中德產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)、破除中德產(chǎn)業(yè)合作痛點(diǎn)。

基于以上背景，本文主要研究以下問(wèn)題：德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征是什么？推動(dòng)德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的德國(guó)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)因分別是什么？《戰(zhàn)略2030》所折射出的德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變對(duì)中國(guó)具有怎樣的政策啟示？

二、德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征分析

政府經(jīng)濟(jì)角色在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定和實(shí)施過(guò)程中至關(guān)重要。②盛亞、戴建新：《“互聯(lián)網(wǎng)+制造”模式下產(chǎn)業(yè)政策比較研究——以中國(guó)、德國(guó)、美國(guó)為例》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2019年第17期。德國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的目標(biāo)差異折射出政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的變動(dòng)，從而表現(xiàn)出政府經(jīng)濟(jì)角色在不同階段的不同特征。本文以《戰(zhàn)略2030》出臺(tái)時(shí)間為分界點(diǎn)將德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變分為兩個(gè)階段。

第一階段是2019年之前，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色處于以維護(hù)市場(chǎng)和企業(yè)發(fā)展框架條件為準(zhǔn)則的“大市場(chǎng)，小政府”階段。從《德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略（2006—2009年）》（簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略2009》）到《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》（簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略2025》）的針對(duì)性產(chǎn)業(yè)促進(jìn)建議力度逐步增強(qiáng)可以看出，這一階段呈現(xiàn)出由“小政府”向“大政府”漸進(jìn)轉(zhuǎn)變特征（詳見(jiàn)表1）。

表1 德國(guó)2006—2018年帶有產(chǎn)業(yè)政策色彩的建設(shè)綱要性文件

第二階段是2019年至今，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色進(jìn)入“大市場(chǎng)，大政府”階段，2019年制定的《戰(zhàn)略2030》顯示出德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧染S護(hù)也參與市場(chǎng)企業(yè)發(fā)展活動(dòng)的特征。該文件旨在以“增長(zhǎng)補(bǔ)短”的邏輯加強(qiáng)鞏固德國(guó)原有強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育扶持德國(guó)新興現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，以維護(hù)德國(guó)工業(yè)強(qiáng)國(guó)和全球制造領(lǐng)先地位。這一階段的德國(guó)政府角色特征表現(xiàn)為“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”型、“主動(dòng)革新戰(zhàn)略”型、“局部貿(mào)易保護(hù)”型和“雙向聯(lián)動(dòng)歐盟”型，即“大市場(chǎng)，大政府”。這一階段政府指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的力度顯著增強(qiáng)，但企業(yè)和市場(chǎng)的決策機(jī)制并未明顯削弱。本文在厘清自歐盟成立以來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)之上，對(duì)比德國(guó)政府在兩個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)角色，并概括出以下四個(gè)主要轉(zhuǎn)變表現(xiàn)特征。

（一）從“間接維護(hù)經(jīng)濟(jì)”型政府到“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”型政府

德國(guó)政府強(qiáng)調(diào)直接參與和干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理念顯著增強(qiáng)，“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”型角色凸顯。

首先，規(guī)范性法治性框架條件被打破，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)手段增加。歐盟體制機(jī)制框架尊崇規(guī)范力量和法治力量。①M(fèi)anners I, "Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? ", Journal of Common Market Studies, 2002,40(2), pp.235-258; HILL C, "The Capability-Expectation Gap，or Conceptualizing Europe's International Role", Journal of Common Market Studies, 1993,31(3), pp.305-328.德國(guó)致力于實(shí)施《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》框架條件下間接維護(hù)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的政策。②朱立群：《歐盟是個(gè)什么樣的力量》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第4期。傳統(tǒng)規(guī)范法治框架規(guī)定政府不得干預(yù)市場(chǎng)選擇和企業(yè)決策，但《戰(zhàn)略2030》提出“國(guó)家參與制”，國(guó)家可以國(guó)有化關(guān)鍵戰(zhàn)略性企業(yè)，參與關(guān)鍵領(lǐng)域部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以政府意志決定經(jīng)濟(jì)走向，由此可見(jiàn)德國(guó)政府轉(zhuǎn)向“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”型政府經(jīng)濟(jì)角色的程度之大。從2006年《戰(zhàn)略2009》到2018年《戰(zhàn)略2025》的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)看，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管轄均未超過(guò)“規(guī)范法治”框架范疇，即實(shí)行不受政府干預(yù)的自由競(jìng)爭(zhēng)框架。但《戰(zhàn)略2030》明確提出給予“國(guó)家參與制”的合法地位，要求賦權(quán)德國(guó)政府合法直接干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)決策，體現(xiàn)了執(zhí)政框架從法律法規(guī)主導(dǎo)到政府自身主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

其次，政府性產(chǎn)業(yè)扶持基金被建立，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能動(dòng)性增強(qiáng)?！稇?zhàn)略2030》提出，要求設(shè)立“國(guó)家基金”，用于維護(hù)和保障德國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性繁榮。例如，當(dāng)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性或涉及國(guó)家安全性的企業(yè)資不抵債時(shí)，可以使用“國(guó)家基金”率先收購(gòu)，由政府部門重新整頓后再私有化，可以防止德國(guó)關(guān)鍵企業(yè)及其技術(shù)落入外國(guó)企業(yè)之手?！皣?guó)家基金”是德國(guó)政府為應(yīng)對(duì)外部擴(kuò)張性產(chǎn)業(yè)政策沖擊，政府部門直接有效調(diào)控市場(chǎng)行為和企業(yè)決策的有效工具。

最后，新政府經(jīng)濟(jì)角色理念被構(gòu)建，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)降低。“產(chǎn)業(yè)政策”“政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)”等政府經(jīng)濟(jì)角色理念在德國(guó)從一開始的被多方“詬病批判”逐步發(fā)展為被部分“積極倡導(dǎo)”，德國(guó)政商學(xué)界對(duì)政府經(jīng)濟(jì)角色理念轉(zhuǎn)變的社會(huì)評(píng)價(jià)出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。總體來(lái)看，受德國(guó)“經(jīng)濟(jì)體制慣性”影響，《戰(zhàn)略2030》提出的“干預(yù)型政府經(jīng)濟(jì)角色”理念在初期受到多方批評(píng)，但隨著國(guó)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)加劇，這一理念在德國(guó)和其余歐盟成員國(guó)被逐步接受。在德國(guó)傳統(tǒng)政治框架內(nèi)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)決策的行為通常被視為帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的低效行為，但在《戰(zhàn)略2030》中，產(chǎn)業(yè)政策一詞重新回歸德國(guó)社會(huì)?！稇?zhàn)略2030》的出臺(tái)，表現(xiàn)出德國(guó)政府一改傳統(tǒng)奉行的“國(guó)家不干預(yù)”理念，明確強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)”等內(nèi)容，政府經(jīng)濟(jì)角色也從傳統(tǒng)的單一市場(chǎng)維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極有為的經(jīng)濟(jì)參與者和市場(chǎng)維護(hù)者雙重角色。③鄭春榮：《德國(guó)〈國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030〉及其啟示》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第14期。不再單一強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)，而是要為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新激勵(lì)塑造全方位發(fā)展條件，促進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色得到推崇。德國(guó)總理安哥拉·默克爾（Angela Merkel）高調(diào)提出“德國(guó)需要一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)政策”的議題。①駐德國(guó)經(jīng)商參處：《默克爾：德國(guó)需有全新產(chǎn)業(yè)政策》，2019/03/09，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201903/20190302841483.shtml。德國(guó)工商大會(huì)（DeutscherIndustrie-und Handelskammertag，DIHK）主席埃里克·施威澤（Eric Schweitzer）表示，此刻正是德國(guó)政府有力保障德國(guó)工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的時(shí)候。德國(guó)工業(yè)聯(lián)邦聯(lián)合會(huì)（Bundesverband der DeutschenIndustrie，BDI）主席迪特·肯普（Dieter Kempf）也對(duì)政府對(duì)德國(guó)和歐盟工業(yè)加強(qiáng)關(guān)注表示歡迎。②Bundesverband der DeutschenIndustrie, "Industriestrategiefür Deutschland und Europa?", 2019/05/13, https://bdi.eu/artikel/news/industriestrategie-fuer-deutschland-und-europa/.聯(lián)邦政府執(zhí)政伙伴社民黨（SozialdemokratischeParteiDeutschlands，SPD）經(jīng)濟(jì)論壇主席弗倫茨爾（Michael Frenzel）更是表示，對(duì)這一產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略期待已久?？坡〉聡?guó)經(jīng)濟(jì)研究所（German Economic Institute）所長(zhǎng)邁克爾·許特（Michael Hüther）認(rèn)為，雖然國(guó)家干預(yù)的做法從純理論上說(shuō)并不符合社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但鑒于德國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，這樣做還是具有一定的合理性。

（二）從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)沖擊”型政府到“主動(dòng)革新戰(zhàn)略”型政府

德國(guó)政府強(qiáng)調(diào)主動(dòng)革新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的理念顯著增強(qiáng)，“主動(dòng)革新戰(zhàn)略”型角色凸顯。

首先，打破被動(dòng)應(yīng)對(duì)內(nèi)外交困局面，政府革新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的主動(dòng)傾向凸顯。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》的一系列德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策都是以創(chuàng)新為核心理念的中小企業(yè)扶持政策，主要是為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化對(duì)中小企業(yè)的影響而制定的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)政策，政府經(jīng)濟(jì)職權(quán)僅在優(yōu)化改善社會(huì)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新水平方面發(fā)揮作用，其依據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部環(huán)境變化而制定被動(dòng)的創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策。《戰(zhàn)略2030》提出“與工業(yè)界利益相關(guān)者一道，在所有相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)家、歐洲和全球?qū)用骒柟毯途S護(hù)德國(guó)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)地位”的戰(zhàn)略目標(biāo)，積極推動(dòng)德國(guó)“工業(yè)區(qū)位完善升級(jí)”、“激勵(lì)私人資本在高科技產(chǎn)業(yè)的投入”和“重奪或鞏固工業(yè)及技術(shù)主權(quán)”三根經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略路徑支柱，德國(guó)政府主動(dòng)重塑德國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略框架條件的傾向凸顯。由此，至少在理論上，《戰(zhàn)略2030》體現(xiàn)出與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相比的極大革新，它把政府作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略成敗的主要因素，折射出政府經(jīng)濟(jì)角色的主動(dòng)革新。

其次，擯棄被動(dòng)守成固有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府主動(dòng)革新產(chǎn)業(yè)布局意識(shí)增強(qiáng)。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》，德國(guó)政府主要為被動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)沖擊和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)角色，雖發(fā)布了一系列創(chuàng)新理念和創(chuàng)新目標(biāo)“遞進(jìn)增強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，但都處于同一創(chuàng)新政策體系內(nèi)，總體上都延續(xù)了德國(guó)依靠不斷提高先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架。為應(yīng)對(duì)國(guó)際高技術(shù)迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)和激發(fā)國(guó)內(nèi)“創(chuàng)新精神”③黃群：《德國(guó)高技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略與其創(chuàng)新態(tài)勢(shì)》，《中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)》2007年第2期。，《戰(zhàn)略2030》提出既要鞏固具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“十大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”，也要扶持具有價(jià)值鏈顛覆性潛力的“七大新興產(chǎn)業(yè)”?！稇?zhàn)略2030》以“重奪工業(yè)及技術(shù)主權(quán)”為目標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)部門的“增強(qiáng)補(bǔ)弱”策略表現(xiàn)出政府經(jīng)濟(jì)角色“主動(dòng)革新戰(zhàn)略”傾向凸顯。從德國(guó)發(fā)布政府經(jīng)濟(jì)政策歷史來(lái)看，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)從未如此公開地表達(dá)過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)和將私人公司國(guó)有化的愿望。

（三）從“完全自由競(jìng)爭(zhēng)”型政府到“局部貿(mào)易保護(hù)”型政府

德國(guó)政府選擇性保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈理念顯著增強(qiáng)，“局部貿(mào)易保護(hù)”型角色凸顯。

第一，加強(qiáng)建設(shè)閉環(huán)工業(yè)增值鏈，政府產(chǎn)業(yè)保護(hù)措施顯著增強(qiáng)?！稇?zhàn)略2030》首次系統(tǒng)性地提出“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”這一帶有貿(mào)易保護(hù)主義傾向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，“貿(mào)易保護(hù)”型政府經(jīng)濟(jì)角色加強(qiáng)?！稇?zhàn)略2030》提出，以“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”維護(hù)德國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安全，保持工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈完整，維護(hù)德國(guó)傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際市場(chǎng)份額，以增強(qiáng)德國(guó)的全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)彈性。

第二，靈活實(shí)行減稅降費(fèi)政策，政府扶持企業(yè)發(fā)展力度加強(qiáng)。首先，不同于以往產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略文件，《戰(zhàn)略2030》將具有貿(mào)易保護(hù)色彩的政府稅收補(bǔ)貼政策和增強(qiáng)扶弱產(chǎn)業(yè)政策凌駕于創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)政策之上。通過(guò)稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠政策加強(qiáng)對(duì)于關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)部門和創(chuàng)新企業(yè)的政府扶持，以促進(jìn)中小企業(yè)通過(guò)數(shù)字化智能化技術(shù)升級(jí)的方式提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。例如能源和電力等價(jià)格補(bǔ)償，降低公司稅率和企業(yè)社會(huì)保障繳費(fèi)率等。其次，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色從著眼單一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹廴蚴袌?chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。《戰(zhàn)略2030》中指出，德國(guó)和歐盟現(xiàn)行關(guān)于政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的監(jiān)管制度過(guò)于嚴(yán)格，對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的壯大產(chǎn)生了一定程度的抑制作用。德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部認(rèn)為，如果稅收補(bǔ)貼等扶持措施是為了給本土企業(yè)創(chuàng)造與他國(guó)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平等營(yíng)商環(huán)境，那此類政府干預(yù)措施不應(yīng)被視為反壟斷競(jìng)爭(zhēng)行為。

第三，大力實(shí)施增強(qiáng)扶弱產(chǎn)業(yè)政策，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短產(chǎn)業(yè)布局逐步形成?！稇?zhàn)略2030》涵蓋德國(guó)10個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)部門和7個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)部門，并對(duì)德國(guó)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展和開拓制定了戰(zhàn)略性目標(biāo)方向，“增強(qiáng)補(bǔ)弱”以跨越“能力陷阱”。德國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)處于全球領(lǐng)先水平，但近年來(lái)新興高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩。德國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需打破傳統(tǒng)“強(qiáng)者”邏輯，避免忽略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而陷入“能力”陷阱。在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面，《戰(zhàn)略2030》列出了10個(gè)傳統(tǒng)領(lǐng)先的工業(yè)領(lǐng)域，并提出給予政府資金扶持、稅收優(yōu)惠政策和防御外資收購(gòu)機(jī)制?！稇?zhàn)略2030》一定程度上忽視中小企業(yè)的利益而強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)者更強(qiáng)”，因被眾多批評(píng)者詬病，但其體現(xiàn)出了鞏固和提升德國(guó)在這些領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位的目的以及通過(guò)技術(shù)資本創(chuàng)新升級(jí)繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)的決心。同時(shí)，德國(guó)政府也在這些領(lǐng)域加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)投資并購(gòu)的限制，以及對(duì)非歐盟國(guó)家不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的審查抵制力度。在弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面，《戰(zhàn)略2030》列出了7個(gè)弱項(xiàng)或存在落后風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，并明確提出加強(qiáng)對(duì)這些領(lǐng)域的培育扶持，加大力度吸引私人資本促進(jìn)新興技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展?！稇?zhàn)略2030》采取“增長(zhǎng)補(bǔ)短”和“增強(qiáng)扶弱”的邏輯推動(dòng)德國(guó)產(chǎn)業(yè)部門的更新升級(jí)，以重振德國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和“德國(guó)制造”。

第四，積極推動(dòng)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，政府扶持壟斷競(jìng)爭(zhēng)傾向凸顯?！稇?zhàn)略2030》呼吁在德國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤W盟范圍內(nèi)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，打造德國(guó)龍頭企業(yè)或歐洲旗艦公司以應(yīng)對(duì)中國(guó)和美國(guó)高科技公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如19世紀(jì)建立屬于歐洲的具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)龍頭企業(yè)——空中客車集團(tuán)那樣。從《戰(zhàn)略2009》到《戰(zhàn)略2025》的一系列產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策均是以服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，未出現(xiàn)政府力量培育壟斷性競(jìng)爭(zhēng)巨頭企業(yè)的先例，恪守“自由競(jìng)爭(zhēng)”仍是德國(guó)政府的“金科玉律”?！稇?zhàn)略2030》一改德國(guó)政府長(zhǎng)期秉持的“市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)”理念，推行支持企業(yè)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，以打造德國(guó)“龍頭企業(yè)”或歐洲“旗艦企業(yè)”。這在德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是史無(wú)前例的，標(biāo)志著打破傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)慣性”實(shí)行部分借鑒中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的新德國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式出現(xiàn)。①Schnellenbach J, Schwuchow S, "Die Nationale Industriestrategie 2030: Eine kritische Diskussion", ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 2019, 70(1), pp.340-371.未來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是否良好體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)政策和自由競(jìng)爭(zhēng)政策之間的博弈成敗，而現(xiàn)階段由政府力量支持的《戰(zhàn)略2030》表明，推行“企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的“貿(mào)易保護(hù)”型政府經(jīng)濟(jì)角色日益凸顯。

（四）從“單一布局國(guó)內(nèi)”型政府到“雙向聯(lián)動(dòng)歐盟”型政府

《戰(zhàn)略2030》不僅布局德國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且覆蓋歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。德國(guó)立足自身強(qiáng)勢(shì)工業(yè)，制定工業(yè)發(fā)展目標(biāo)和改革本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策，并構(gòu)建聯(lián)動(dòng)歐盟的產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步推動(dòng)歐洲一體化?！稇?zhàn)略2030》前言中指出，德國(guó)產(chǎn)業(yè)的主要框架條件仍然由歐盟層面決定，德國(guó)有必要考慮歐洲產(chǎn)業(yè)布局。

一是，錨定德國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)增長(zhǎng)，協(xié)同推進(jìn)歐盟整體工業(yè)發(fā)展。《戰(zhàn)略2030》意欲重塑德國(guó)和歐盟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，提出德國(guó)和歐盟在2030年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，即德國(guó)將在2030年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重25%的目標(biāo)。同年，歐盟的國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將提高到20%。2018年，德國(guó)工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為23.4%，由此看來(lái)，工業(yè)產(chǎn)值比重增加至25%的目標(biāo)對(duì)于德國(guó)來(lái)說(shuō)既是可行的又是必要的。①Altmaier, "Müssen sensible Industrie bereiche vorstaatlich gelenkten strategisch enber nahmen aus dem Auslandschützen - Einigung auf Europischer Ebene wichtiger Schritt", 2018/11/21, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2018/20181121-altmaier-muessen-sensible-industriebereiche-vor-staatlich-gelenktenstrategischen-uebernahmen-aus-de-ausland-schuetzen.html.德國(guó)政府最新產(chǎn)業(yè)政策在立足本國(guó)強(qiáng)勢(shì)工業(yè)基礎(chǔ)、加強(qiáng)構(gòu)建國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)格局的同時(shí)，致力于充分挖掘和發(fā)揮“歐洲經(jīng)濟(jì)馬車”的帶動(dòng)潛力和引領(lǐng)作用，希冀于以德國(guó)工業(yè)為中心加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)紅利外溢效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)作用，從而促進(jìn)歐盟各國(guó)各地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！稇?zhàn)略2030》折射出德國(guó)政府進(jìn)一步推進(jìn)歐洲一體化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿。2020年德國(guó)是歐盟輪值主席國(guó)，在歐盟政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中扮演的軸心角色越發(fā)凸顯。作為歐盟軸心的德國(guó)，優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也有利于提高歐盟經(jīng)貿(mào)水平。因此，德國(guó)有意愿也有能力推動(dòng)歐盟以更加強(qiáng)健的步伐實(shí)施歐洲一體化發(fā)展。從《戰(zhàn)略2030》可以看出，德國(guó)政府的產(chǎn)業(yè)格局構(gòu)建范圍首次超越國(guó)內(nèi)范圍，將歐盟整體納入工業(yè)發(fā)展框架之中。這體現(xiàn)出德國(guó)作為歐盟這一超國(guó)家組織“軸心”之一，正以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)歐洲一體化發(fā)展。

二是，出臺(tái)具有突破性的產(chǎn)業(yè)政策，力推歐盟政策法規(guī)改革?！稇?zhàn)略2030》以德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策改革促進(jìn)歐盟層面產(chǎn)業(yè)政策改革，積極構(gòu)建聯(lián)動(dòng)歐盟的德國(guó)工業(yè)格局。在力推歐盟實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策改革的同時(shí)，德國(guó)呼吁歐盟放松對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)企業(yè)并購(gòu)的監(jiān)管，實(shí)行“內(nèi)外有別”的兩面性歐盟產(chǎn)業(yè)政策。②Altmaier, "Wir brauchen jetzt Wachstumspolitik für einen starken Mittelstand mit Steuerentlastungen und Bürokratieabbau", 2019/01/10, https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2019/20191001-altmaierlegt-mittelstandsstrategie-vor.html.德國(guó)《戰(zhàn)略2030》創(chuàng)新性地提出諸多產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法規(guī)的改革措施，這與以往尊崇《競(jìng)爭(zhēng)法》的傳統(tǒng)德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策具有較大不同，而這一改革的目的在于使德國(guó)產(chǎn)業(yè)在適應(yīng)新型國(guó)際關(guān)系的背景下更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但值得注意的是，德國(guó)是歐盟的德國(guó)，德國(guó)工業(yè)強(qiáng)大的基礎(chǔ)是歐洲一體化，強(qiáng)大的德國(guó)工業(yè)必須建立在歐盟的堅(jiān)實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上。因此，以德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策改革為先行先試的模本，必須通過(guò)在聯(lián)動(dòng)歐盟的過(guò)程中逐漸滲透和傳播德國(guó)《戰(zhàn)略2030》的產(chǎn)業(yè)改革理念，以漸進(jìn)促進(jìn)歐盟層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度改革。

三、德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)外部動(dòng)因分析

2019年《戰(zhàn)略2030》出臺(tái)標(biāo)志著德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變。全球、歐洲和德國(guó)三者之間的相互聯(lián)系和互動(dòng)是“德國(guó)模式”社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的重要影響因素。①, "Study on the Restructuring of the Social Market Economy of Germany － How did the economic globalization, European integration, and national-state growth models connect and interact with each other? ", 21st centry Political Science Review, 2020,30(2), pp.91-122.德國(guó)經(jīng)濟(jì)與能源部出臺(tái)的《戰(zhàn)略2030》雖在德國(guó)政商學(xué)界的評(píng)價(jià)褒貶不一②Gerlach F, Ziegler A, "Industriepolitik in Deutschland und Europa — ZurDebatte um das industriepolitische Papier von Peter Altmaier"，Wirtschaftsdienst (Hamburg), 2019, 99(9), pp.650-655.，但德國(guó)總理默克爾給予了大力支持和肯定，大力宣傳游說(shuō)法國(guó)、荷蘭和意大利等歐盟盟友并得到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的多數(shù)支持③2019年2月26日，德國(guó)總理默克爾在德國(guó)經(jīng)濟(jì)亞太委員會(huì)會(huì)議期間，高調(diào)提出“德國(guó)需要一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)政策”的議題。她說(shuō)，面對(duì)來(lái)自亞洲不斷增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)頭，德國(guó)乃至歐洲必須從根本上徹底重整產(chǎn)業(yè)政策。她具體指出，因?yàn)閬喼迖?guó)家為它們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了長(zhǎng)期的戰(zhàn)略部署，所以，今后德國(guó)政界和經(jīng)濟(jì)界也要共同規(guī)劃戰(zhàn)略，不這樣做的話，便無(wú)法在同許多亞洲國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。這樣的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃將推廣到歐盟層面。默克爾2月27日會(huì)晤法國(guó)總統(tǒng)馬克龍，并將在下月舉行的歐盟峰會(huì)上繼續(xù)推動(dòng)“歐洲新產(chǎn)業(yè)政策”的主張。，其轉(zhuǎn)變的內(nèi)部和外部政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)因值得思考。

（一）政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部原因

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)中的政府自覺(jué)調(diào)節(jié)是不可或缺的，他反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的論斷是有前提條件和特殊含義的。④郭志琦、申米玲：《對(duì)斯密政府角色理論的重新思考》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2012年第1期。其《國(guó)富論》 提出，政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的調(diào)節(jié)者、市場(chǎng)規(guī)則的制定監(jiān)督者、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。⑤亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，北京：北京商務(wù)印書館，1979年。本節(jié)基于斯密的理論剖析德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部動(dòng)因。

1.國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩，對(duì)外經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待平衡

據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的數(shù)據(jù)，近年來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟，對(duì)外貿(mào)易依存度較高，市場(chǎng)商業(yè)信心指數(shù)、綜合領(lǐng)先指標(biāo)和消費(fèi)者信心指數(shù)均有所下降，亟待更為積極政府經(jīng)濟(jì)角色（詳見(jiàn)圖1和圖2）。《戰(zhàn)略2030》出臺(tái)有助于德國(guó)提振經(jīng)濟(jì)。斯密政府角色理論指出，政府有必要干預(yù)經(jīng)濟(jì)以保障宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡運(yùn)行。近年來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性因素增多，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的敏感性和脆弱性被放大，觸發(fā)保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)角色。2019年德國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速由2018年的1.5%下降至0.6%⑥2020年德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，增速為-4.5%，數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)商務(wù)部?？紤]到全球新冠肺炎疫情沖擊導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟以及距離2019年《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》出臺(tái)的時(shí)間跨度等原因，本文即采用2019年的德國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做為主要論證支撐，下文數(shù)據(jù)采用邏輯相同。，遠(yuǎn)低于2017年的2.8%，創(chuàng)近十年來(lái)新低。⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于德國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，詳見(jiàn)https://www.destatis.de/DE/Home/_inhalt.html。2019年，工業(yè)部門占德國(guó)GDP的27.6%，占出口比重的86%⑧Berstelsmann Stiftung，"New Perspectives on Global Economics Dynamics"，https://gedproject.de/globalization/industrial-policy-eu/.，工業(yè)經(jīng)濟(jì)是德國(guó)經(jīng)濟(jì)重要支柱，維護(hù)德國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)鞏固德國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位具有戰(zhàn)略意義。在金融危機(jī)中，德國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出強(qiáng)韌的復(fù)蘇力，但對(duì)外貿(mào)易依存度較高的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)對(duì)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境的變化極為敏感。①丁純、瞿黔超：《金融危機(jī)對(duì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的影響以及德國(guó)的對(duì)策》，《德國(guó)研究》2009年第2期?！稇?zhàn)略2030》提出“打造閉環(huán)工業(yè)鏈”，正是出于深層次調(diào)節(jié)進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)的考慮。

圖1 2010—2019年德國(guó)GDP、商業(yè)信心指數(shù)、綜合領(lǐng)先指標(biāo)和消費(fèi)者信心指數(shù)發(fā)展情況

圖2 2015—2019年德國(guó)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口額占GDP的比重情況

2.傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)減弱，戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)落后

德國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力減弱，新興高科技戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育不足，亟待更為活躍的政府經(jīng)濟(jì)角色。斯密政府角色理論指出，在一些涉及國(guó)家安全的“例外”領(lǐng)域，國(guó)家必須積極參與和干預(yù)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性的體現(xiàn)，而新興產(chǎn)業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力引擎。

據(jù)Eurostat數(shù)據(jù)，近年來(lái)德國(guó)產(chǎn)量指數(shù)和工業(yè)產(chǎn)量指數(shù)均有下滑趨勢(shì)，且低于歐盟國(guó)家和歐元區(qū)國(guó)家水平（圖3）。戰(zhàn)略性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)薄弱，觸發(fā)德國(guó)維系國(guó)家安全穩(wěn)定的政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)角色。德國(guó)傳統(tǒng)汽車制造業(yè)面臨無(wú)人駕駛技術(shù)和新能源電池的革新挑戰(zhàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的培育不足也使德國(guó)數(shù)字化智能化發(fā)展滯緩。

圖3 2015—2019年歐元區(qū)國(guó)家（19）、歐盟國(guó)家（28）和德國(guó)的產(chǎn)量指數(shù)和工業(yè)產(chǎn)值指數(shù)情況

從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來(lái)看，德國(guó)企業(yè)多為分散型中小規(guī)模家族“作坊式”“工匠型”企業(yè)，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈精細(xì)化程度較高，但規(guī)模聚集效應(yīng)不強(qiáng)。學(xué)界常以“隱形冠軍”來(lái)形容德國(guó)某一家中小企業(yè)深耕于全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的一個(gè)小環(huán)節(jié)，且做到世界領(lǐng)先水平。①鄭春榮、望路：《德國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年第11期。

從產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新來(lái)看，德國(guó)新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)薄弱，數(shù)字化智能化競(jìng)爭(zhēng)力不足，對(duì)全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了極強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)。20世紀(jì)70年代，德國(guó)失去電子消費(fèi)行業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，隨后的連鎖反應(yīng)導(dǎo)致德國(guó)無(wú)法在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)搭建、人工智能和高新信息通訊技術(shù)等領(lǐng)域搶占技術(shù)高地，強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)沒(méi)能及時(shí)趕上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代浪潮煥發(fā)新的活力，最終導(dǎo)致傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新乏力，高新行業(yè)鮮有突破。德國(guó)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，家庭網(wǎng)絡(luò)光纖使用覆蓋率較低，2015年的電信基礎(chǔ)投資占GDP的比重在G20排名中倒數(shù)第四。②德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部：《德國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略2025》；OECD, "Key Issues for Digital Transformation in the G20"。德國(guó)數(shù)字化全球競(jìng)爭(zhēng)力與其全球經(jīng)濟(jì)地位不相符，其2018年全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展排第13位，未進(jìn)前10。③數(shù)據(jù)來(lái)源于數(shù)字經(jīng)濟(jì)論壇、阿里研究院、畢馬威的《2018全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)》。隨著東亞制造業(yè)的崛起和北美高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，德國(guó)同時(shí)面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不再而新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)的尷尬境地。在信息時(shí)代，高新技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)需要大量的資金、人力和基礎(chǔ)設(shè)施投入，德國(guó)企業(yè)無(wú)力在本就單薄的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上搶占技術(shù)新高地，需要更加積極的政府經(jīng)濟(jì)角色加以扶持。

3.國(guó)內(nèi)社會(huì)公共保障能力下降，高福利體系支撐乏力

難民危機(jī)和金融危機(jī)后續(xù)影響持續(xù)蔓延，民粹主義浪潮回溯催生政黨政治分野擴(kuò)大，沖擊經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，并加大政府公共保障支出壓力。德國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)公共保障能力下降，高福利社會(huì)體系財(cái)政供給吃力，亟待更為強(qiáng)硬的政府經(jīng)濟(jì)角色。斯密政府角色理論指出，公共產(chǎn)品的良好供給和公平分配需要依靠政府。社會(huì)公共保障能力是維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，近年來(lái)德國(guó)社會(huì)公共保障水平有所下降，觸發(fā)政府穩(wěn)定公共保障體系的公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者角色。在維系公共保障體系方面主要有以下兩點(diǎn)：

第一，社會(huì)公共產(chǎn)品供給水平下降。由難民危機(jī)和民粹主義引發(fā)的社會(huì)負(fù)面影響持續(xù)蔓延，德國(guó)政府生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)社會(huì)公共產(chǎn)品的挑戰(zhàn)加大。受難民危機(jī)影響，德國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)公共資源緊張，民粹主義不斷發(fā)酵，社會(huì)分化鴻溝加大，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門良好運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)受挫下的財(cái)政收支失衡，則容易導(dǎo)致政府采取貿(mào)易保護(hù)措施。

第二，社會(huì)高福利體系支撐乏力。德國(guó)屬于高福利國(guó)家，剛性福利支出較多，調(diào)整福利制度的回旋余地不大，且其高福利政策固化多年，難以通過(guò)革新來(lái)滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)福利需求。德國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)高福利體系支撐乏力，國(guó)內(nèi)社會(huì)保障能力有所下降。而更為強(qiáng)硬的政府經(jīng)濟(jì)角色有助于回調(diào)過(guò)高的社會(huì)福利支出，提高在科學(xué)研發(fā)領(lǐng)域的財(cái)政支出。

《戰(zhàn)略2030》計(jì)劃將政府社會(huì)保障支出減少現(xiàn)有水平的40%，并固定在基礎(chǔ)門檻，以緩解政府財(cái)政壓力、協(xié)調(diào)社會(huì)有效勞動(dòng)力補(bǔ)貼和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源合理配置之間的平衡。④Von Panajotis Gavrilis, "Industriestrategie 2030：Altmaier will Ausverkauf von Firmen stoppen", 2019/11/29, https://www.deutschlandfunk.de/industriestrategie-2030-altmaier-will-ausverkauf-von-firmen.766.de.html?dram:article_id=464669.

（二）政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的外部原因

在對(duì)德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)部原因進(jìn)行分析后，本節(jié)進(jìn)一步結(jié)合國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)代表性的相互依存理論、國(guó)家主義理論、世界體系理論①王正毅：《國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)通論》，北京：北京大學(xué)出版社，2019年。，剖析德國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的外部原因。

1.歐盟制度束縛產(chǎn)業(yè)發(fā)展，單一市場(chǎng)機(jī)制局限性凸顯

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來(lái)看，歐盟制度環(huán)境在一定程度上抑制成員國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，阻礙資源有效配置。②O'Mahony M, Van Ark B., "EU productivity and competitiveness: an industry perspective: can Europe resume the catching-up process? " Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003。相互依存理論指出相互依存具有雙向性，區(qū)域和國(guó)家間的相互聯(lián)系（包括經(jīng)濟(jì)行動(dòng)和政策）不是單方面的和單向的，而是雙向的傳遞和影響。德國(guó)“雙向聯(lián)動(dòng)歐盟”型政府經(jīng)濟(jì)角色有助于彌補(bǔ)歐盟單一市場(chǎng)機(jī)制的不足。

歐盟社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制追求經(jīng)濟(jì)活力和社會(huì)凝聚力兼顧，起源于德國(guó)新自由主義的秩序自由理論，通過(guò)吸收西方其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)模式最終發(fā)展成為“加強(qiáng)版”德國(guó)模式經(jīng)濟(jì)制度框架。在此體制下出臺(tái)的歐盟經(jīng)濟(jì)憲法《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》，僅考慮到單一共同市場(chǎng)內(nèi)的完全競(jìng)爭(zhēng)。③張彬、江海潮：《歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)歐盟企業(yè)的激勵(lì)——基于契約論分析框架》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2005年第4期。但近年國(guó)際擴(kuò)張性產(chǎn)業(yè)政策和全球貿(mào)易保護(hù)主義等因素導(dǎo)致外部性負(fù)面環(huán)境不斷惡化。為抵御外部激烈的擴(kuò)張性產(chǎn)業(yè)政策，德國(guó)積極推動(dòng)歐盟修改《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》，促進(jìn)歐盟內(nèi)獨(dú)角獸企業(yè)和龍頭企業(yè)的產(chǎn)生。《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》限制了成員國(guó)企業(yè)的融資渠道和配置人力、資金和制度資源的能力，導(dǎo)致歐盟高新技術(shù)初創(chuàng)企業(yè)常被外部巨頭收購(gòu)，德國(guó)難以出現(xiàn)可以與來(lái)自中、美等國(guó)龍頭企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的旗艦企業(yè)。中小企業(yè)是德國(guó)的特色優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)中美日韓的高科技獨(dú)角獸企業(yè)，德國(guó)目前沒(méi)有可以與之匹敵的企業(yè)。而高科技企業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模的人才和資金，這些資源配備不僅需要實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè)，還需要政府力量的支持?！稇?zhàn)略2030》提出：“打造德國(guó)與歐洲的龍頭企業(yè)，規(guī)模是關(guān)鍵，即工業(yè)利益相關(guān)者需要大量資金來(lái)成功地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)或提供特定的產(chǎn)品和服務(wù)?！痹偃纭缎職W洲能源政策》要求成員國(guó)2020年將溫室效應(yīng)氣體排放量降低20%，將可再生能源的比例提高到20%。④程衛(wèi)東：《歐盟能源供應(yīng)安全的國(guó)際戰(zhàn)略及其困境》，《歐洲研究》2015年第3期。這一政策雖然促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)和氣候改善，但也限制了成員國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐盟理想化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架雖有可取之處，但在實(shí)踐可操作性和國(guó)家當(dāng)前發(fā)展方面的考慮略顯單薄，德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)是為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的結(jié)果。

2.全球泛政治化趨勢(shì)明顯，擴(kuò)張性產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)加劇

世界政治經(jīng)濟(jì)不確定性阻礙德國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性日益凸顯，以國(guó)家安全為由的泛政治化干預(yù)趨勢(shì)增強(qiáng)（詳見(jiàn)圖4）。國(guó)家主義理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、權(quán)力結(jié)構(gòu)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，逆全球化趨勢(shì)和貿(mào)易保護(hù)主義浪潮促使各國(guó)紛紛實(shí)行國(guó)家擴(kuò)張性產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，加劇國(guó)際市場(chǎng)份額和產(chǎn)業(yè)鏈位勢(shì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

圖4 金融危機(jī)后每年全球貿(mào)易干預(yù)措施新增數(shù)量（截止時(shí)間：2020年10月）

德國(guó)政府奉行的“自由市場(chǎng)機(jī)制”在國(guó)際市場(chǎng)“內(nèi)卷化”競(jìng)爭(zhēng)下存在一定程度的失靈，秉持歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策的德國(guó)企業(yè)在與享有政府扶持政策的外國(guó)同質(zhì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中略顯弱勢(shì)，在非《反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》輻射的國(guó)際貿(mào)易范圍內(nèi)難以獲得產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更難以加入新一輪高新科技領(lǐng)域國(guó)際秩序制定者的行列。外國(guó)擴(kuò)張型產(chǎn)業(yè)政策布局加快，外商投資并購(gòu)活動(dòng)沖擊加劇，德國(guó)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)被動(dòng)外遷，亟待更為強(qiáng)硬的政府經(jīng)濟(jì)角色。

2015年以來(lái)，外國(guó)資本對(duì)德國(guó)企業(yè)的并購(gòu)數(shù)量和并購(gòu)規(guī)模激增，高新科技領(lǐng)域的外來(lái)投資尤其引發(fā)德國(guó)政商學(xué)界的警惕和恐慌。德國(guó)自身?yè)碛袕?qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)和管理水平，但在本土發(fā)展起來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能公司，大都面臨資本壓力而被美國(guó)、中國(guó)等外部國(guó)家收購(gòu)，導(dǎo)致德國(guó)國(guó)內(nèi)高新科技企業(yè)數(shù)量不多，規(guī)模不大。德國(guó)2017年修訂《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》，并規(guī)定歐盟外實(shí)體企業(yè)收購(gòu)德國(guó)企業(yè)達(dá)到25%股權(quán)就觸發(fā)審查；2018年將門檻降低至15%，但是外資審查僅限于德國(guó)經(jīng)濟(jì)與能源部的職能框架下，并未完全杜絕外國(guó)資本對(duì)德國(guó)高新戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的滲透。

《戰(zhàn)略2030》呼吁成立“國(guó)家基金”，強(qiáng)調(diào)以政府的力量來(lái)國(guó)有化瀕臨破產(chǎn)但是具有戰(zhàn)略創(chuàng)新潛力的私營(yíng)部門是有必要的，以防有關(guān)國(guó)家安全的高新科技產(chǎn)業(yè)部門落入外國(guó)之手。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保護(hù)主義多出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，自金融危機(jī)以來(lái)，世界貿(mào)易保護(hù)措施明顯增多。外部產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政支持對(duì)于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈完整性，加強(qiáng)德國(guó)工業(yè)創(chuàng)新資源供給，從而助力自身鞏固以技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用良性循環(huán)為基礎(chǔ)的工業(yè)強(qiáng)國(guó)地位具有重要意義。

3.國(guó)際生產(chǎn)分工體系變革，威脅德國(guó)價(jià)值鏈優(yōu)勢(shì)地位

從國(guó)際分工生產(chǎn)體系來(lái)看，國(guó)際分工和生產(chǎn)關(guān)系因數(shù)字化智能化技術(shù)創(chuàng)新而處于快速革新中，一定程度上威脅德國(guó)在國(guó)際生產(chǎn)利益和權(quán)利分配中的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)地位。世界體系理論指出，世界商品生產(chǎn)和剩余價(jià)值分配與原有世界國(guó)家結(jié)構(gòu)體系不匹配時(shí)，國(guó)家體系間的相互作用會(huì)推動(dòng)國(guó)家內(nèi)部改革或國(guó)家間沖突。

德國(guó)是傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，但在傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢(shì)萎縮和互聯(lián)網(wǎng)高新技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域劣勢(shì)的雙重夾擊下，政府層面的扶持和投資對(duì)于幫助德國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)和分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增大跨越技術(shù)斷層成功率極為必要。新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有國(guó)際分工再組織的作用，在國(guó)際分工生產(chǎn)體系中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和核心技術(shù)的壟斷是維護(hù)既定國(guó)際利益和權(quán)利分配的需要。①李濱、陳怡：《高科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第3期。不同于以往產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略從國(guó)家經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，《戰(zhàn)略2030》從世界產(chǎn)業(yè)分工體系視角出發(fā)，出于維護(hù)德國(guó)整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的考慮，提出要加快培育德國(guó)和歐洲的“顛覆性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)”及“改變游戲規(guī)則的技術(shù)”，以保障德國(guó)在國(guó)際分工體系中的優(yōu)勢(shì)地位和世界經(jīng)濟(jì)秩序話語(yǔ)權(quán)。

四、中德關(guān)系及德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的影響

本節(jié)以《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》為線索，研究了德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)特征和驅(qū)動(dòng)因素，這有助于更深刻地探究德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變對(duì)中德關(guān)系未來(lái)發(fā)展的影響。

（一）中德經(jīng)濟(jì)及中德關(guān)系新特征

1.中德經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)增減

中國(guó)和德國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速均呈現(xiàn)波動(dòng)增減特征，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速位于5%以上波動(dòng)，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速位于5%以下波動(dòng)（見(jiàn)圖6）。中德兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和工業(yè)框架具有一定程度的相似性和競(jìng)合性，如德國(guó)發(fā)布的最新工業(yè)戰(zhàn)略提出打造“閉環(huán)工業(yè)鏈”，中國(guó)致力于構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。研究德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色的變化，能夠?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局參考 。

圖6 1970—2020年中國(guó)、德國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟(jì)增速發(fā)展情況

從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)看，中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，德國(guó)是世界第四大經(jīng)濟(jì)體，中德之間的貿(mào)易伙伴關(guān)系具有不可替代的互補(bǔ)性。德國(guó)是在歐盟乃至全球范圍內(nèi)最為重要的高端制造業(yè)領(lǐng)先市場(chǎng)和歐元區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的中堅(jiān)力量，對(duì)歐元區(qū)國(guó)家以及歐盟非歐元區(qū)國(guó)家均有著積極正向影響。①丁純、蔣帝文：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)其他歐盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的實(shí)證分析》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2019年第4期。德國(guó)經(jīng)濟(jì)不僅在國(guó)際金融危機(jī)、歐洲債務(wù)危機(jī)表現(xiàn)穩(wěn)健，而且與中英美日等國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，研究推動(dòng)其政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的動(dòng)因?qū)τ诶斫夂皖A(yù)測(cè)世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展具有重要參考意義。②范一楊、鄭春榮：《新冠疫情背景下德國(guó)在歐盟領(lǐng)導(dǎo)角色分析》，《德國(guó)研究》2020年第2期。

2.中德關(guān)系正進(jìn)入新時(shí)代下的穩(wěn)中有變階段

隨著中德建交、兩德統(tǒng)一以及中德雙邊高層領(lǐng)導(dǎo)人磋商會(huì)晤機(jī)制建立等一系列區(qū)域性政治事件（詳見(jiàn)表2）的推進(jìn)，中德兩國(guó)政府的磋商協(xié)作機(jī)制為兩國(guó)政治關(guān)系友好發(fā)展注入動(dòng)力源泉。

表2 1972—2022年中德領(lǐng)導(dǎo)人互訪情況、主要成果和階段特征

從政治方面看，德國(guó)是歐盟軸心之一、北約和G7核心成員，在全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有象征性地位，對(duì)周邊國(guó)家和世界經(jīng)濟(jì)政治的重要性不容忽視。①Schleiermacher S, "Importance of Germany to Countries around and to World Economy makes it impossible to ignore–The Rockefeller Foundation and Public Health in Germany after WWII", Business History, 2019, 61(3), pp.481-497.中國(guó)是全球最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義道路的制度優(yōu)勢(shì)為實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量對(duì)外開放提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)在參與國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)不斷增強(qiáng)，履行大國(guó)責(zé)任和使命擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)家能力不斷提升，是百年未有之大變局下世界力量的重要一極。中國(guó)和德國(guó)都致力于維護(hù)多邊主義和和平發(fā)展的時(shí)代主題，中德之間更加穩(wěn)固的全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系不僅是中國(guó)不斷深化對(duì)外開放的戰(zhàn)略旗幟，更是抵御西方國(guó)家霸權(quán)制約的平衡支點(diǎn)。

（二）德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變對(duì)中德關(guān)系的影響

以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家已成為世界發(fā)展的重要參與者，但同時(shí)也面臨著跟德國(guó)類似的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，因此德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變對(duì)中德關(guān)系的未來(lái)走向具有重要影響。

1.產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)性加劇，中德經(jīng)貿(mào)競(jìng)合張力加大

重拾產(chǎn)業(yè)政策已成為德國(guó)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共識(shí)，更為積極的政府經(jīng)濟(jì)角色將加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)性加劇和泛政治化產(chǎn)業(yè)政策加大中德經(jīng)貿(mào)合作與競(jìng)爭(zhēng)張力，中方需錨定雙邊利益基點(diǎn)，加強(qiáng)高層磋商協(xié)作。德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的政府干預(yù)色彩加重，尤其是數(shù)字化智能化產(chǎn)業(yè)布局競(jìng)爭(zhēng)加劇，中德高新技術(shù)合作張力加大，中國(guó)需秉持在多邊主義和自由貿(mào)易主義框架內(nèi)開展對(duì)德合作。中國(guó)經(jīng)濟(jì)正穩(wěn)步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，在智能制造等高端制造業(yè)領(lǐng)域與德國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日漸趨同，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中德兩國(guó)逐步形成的替代關(guān)系或?qū)⒓觿⊥|(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。①Dullien S., "Kontrolle bei übernahmen durch Nicht-EU-Ausl?nder auch zur Verteidigung von Technologieführerschaft sinnvoll"，Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 2019, 68(1), pp.45-52.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)影響國(guó)家對(duì)外政治偏好，形成國(guó)家基本利益觀，最終導(dǎo)致如19世紀(jì)末英德之間的國(guó)家沖突。②王瑋：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與對(duì)外政策選擇：英國(guó)、美國(guó)和德國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2020年第2期。德國(guó)方面已經(jīng)感受到中美等國(guó)正在或已經(jīng)突破的諸如5G技術(shù)、人工智能、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和物聯(lián)網(wǎng)等顛覆性創(chuàng)新技術(shù)對(duì)其經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的威脅?！稇?zhàn)略2030》聚焦前瞻性數(shù)字化智能化高新科技技術(shù)，明確提出創(chuàng)建德國(guó)和歐洲旗艦企業(yè)，以應(yīng)對(duì)來(lái)自中美龍頭企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。而2019年2月“法德軸心”聯(lián)合簽署了《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》，呼吁歐盟采取“更大的靈活性”產(chǎn)業(yè)政策和“考慮全球競(jìng)爭(zhēng)”。③走出去智庫(kù)：歐盟新產(chǎn)業(yè)政策“呼之欲出”，助力“歐洲冠軍”企業(yè)與中美競(jìng)爭(zhēng)，2019年7月31日，https://user.guancha.cn/main/content?id=151546。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，德國(guó)對(duì)從“規(guī)則制定者”淪為“規(guī)則遵守者”的焦慮感驟增。④朱宇方：《德國(guó)如何看待中國(guó)對(duì)德直接投資的增長(zhǎng)》，載鄭春榮主編《德國(guó)發(fā)展報(bào)告(2018)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第304頁(yè)。在此背景下，德國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于中國(guó)外商投資的恐懼心理越演越烈。⑤G?rg, H, "Ausl?ndische Direktinvestitionen in Deutschland – die gro?e Angst vor China", Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 2019, 68(1), pp.28-35.未來(lái)中德之間高新技術(shù)戰(zhàn)略領(lǐng)域的合作阻礙或?qū)⒃龆唷?/p>

2.經(jīng)濟(jì)理念差異化發(fā)展加速，中德平穩(wěn)關(guān)系中變數(shù)增多

以中國(guó)為代表的崛起國(guó)和以德國(guó)為代表的西方守成國(guó)之間，出現(xiàn)了不同于新世紀(jì)初期的全球政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系定位。德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色的轉(zhuǎn)變以及在全球政治體系下中德兩國(guó)國(guó)家定位的新變化，折射出發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家范式新走向?！昂竽藸枙r(shí)代”和“新時(shí)代”重疊交互下的中德關(guān)系需夯實(shí)務(wù)實(shí)合作基礎(chǔ)，避免因冷戰(zhàn)思維和“被選邊站”等干預(yù)因素破壞多年穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。有關(guān)中德政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的差異主要有三點(diǎn)。一是，德國(guó)作為老牌發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)作為最大發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式形成巨大反差，發(fā)達(dá)國(guó)家趨于貿(mào)易保護(hù)主義，而發(fā)展中國(guó)家倡導(dǎo)自由貿(mào)易主義。德國(guó)從經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易保護(hù)主義的維護(hù)者，而中國(guó)從經(jīng)濟(jì)全球化的被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榈种瀑Q(mào)易保護(hù)主義、推動(dòng)自由貿(mào)易主義的積極參與者。⑥鄭宇：《開放還是保護(hù)——國(guó)家如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第12期。二是，德國(guó)對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)格局變化和世界產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈重塑的危機(jī)感和緊迫感或?qū)⒓訌?qiáng)，中國(guó)則更加積極主動(dòng)地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革和世界產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈重塑。從北美、西歐等經(jīng)濟(jì)體對(duì)東南亞地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家崛起所采取的政策措施可以看出，德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)世界經(jīng)濟(jì)秩序變化和全球價(jià)值鏈的重塑的不適感和抵觸情緒。三是德國(guó)或?qū)⒓涌旎厥栈蜣D(zhuǎn)移本國(guó)海外勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，中國(guó)加快從“微笑曲線”的中部低端位勢(shì)向高附加值的兩端攀升。《戰(zhàn)略2030》明確提出，維護(hù)閉環(huán)工業(yè)增值鏈，德國(guó)海外產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈或?qū)⒆兌袒厮?。歐美英等國(guó)為遏制中國(guó)崛起已開始轉(zhuǎn)移或回收其海外勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈。回收目的是重塑本國(guó)“微笑曲線”上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈，為高新技術(shù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制造業(yè)基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移目的，一方面是為了減少對(duì)中國(guó)供給鏈的依賴，另一方面是為了尋找新的“人口紅利”。中德間經(jīng)濟(jì)理念的差異化發(fā)展加速，使平穩(wěn)雙邊關(guān)系中的不確定性增強(qiáng)。

3.德國(guó)混合型政府角色凸顯，中德關(guān)系影響機(jī)制日趨復(fù)雜

在資本主義和社會(huì)主義的重疊交叉背景下，德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色表現(xiàn)出資社混合屬性，相互借鑒和取長(zhǎng)補(bǔ)短的混合型政府經(jīng)濟(jì)角色不斷深化，而中德關(guān)系受政府和市場(chǎng)雙向影響的機(jī)制日趨復(fù)雜。一是從德國(guó)加強(qiáng)“直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)”型政府角色的轉(zhuǎn)變可以看出，德國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)家意志成分的增多?！稇?zhàn)略2030》中關(guān)于打造“閉環(huán)工業(yè)鏈”和成立“國(guó)家基金”等做法與中國(guó)提出的“國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)”“國(guó)家持股”等理念類似，不同主義間的政府經(jīng)濟(jì)角色融合趨勢(shì)加大。二是從德國(guó)“局部貿(mào)易保護(hù)”型政府經(jīng)濟(jì)角色加強(qiáng)來(lái)看，德國(guó)對(duì)以美國(guó)、中國(guó)等科技強(qiáng)國(guó)的防備和警惕日益提高的同時(shí)，也轉(zhuǎn)而借鑒中美兩國(guó)的政府經(jīng)濟(jì)角色，加強(qiáng)本國(guó)特別行業(yè)的貿(mào)易保護(hù)?！稇?zhàn)略2030》支持政府干預(yù)和國(guó)家補(bǔ)貼，改革舉措具有明顯的保護(hù)性、排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)標(biāo)全球競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)力量的意圖明顯。三是從德國(guó)“主動(dòng)革新戰(zhàn)略”型政府經(jīng)濟(jì)角色來(lái)看，貿(mào)易保護(hù)主義和去全球化傾向明顯。德國(guó)打破經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)范式，吸納中美等強(qiáng)國(guó)諸如企業(yè)私有化、去市場(chǎng)機(jī)制、稅收補(bǔ)貼、降低社會(huì)福利、縮減國(guó)家支出等政治屬性市場(chǎng)行為，表現(xiàn)出去全球化傾向和貿(mào)易保護(hù)主義趨勢(shì)。①Zohlnh?fer R, Fill Anna, "The Political Economy of De-liberalization：A Comparative Study on Austria, Germany and Switzerland Cham", Polit Vierteljahresschr, 2020, 61, pp.187-189.德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)變的堅(jiān)決性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的針對(duì)性均表明德國(guó)維持和鞏固本國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的迫切意愿②于芳：《德國(guó)智庫(kù)涉華研究的現(xiàn)狀、問(wèn)題及啟示(2005—2018)》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。。四是從德國(guó)“雙向聯(lián)動(dòng)歐盟”型政府經(jīng)濟(jì)角色來(lái)看，德國(guó)政府更加看重歐洲作為一個(gè)整體力量，帶有社會(huì)主義色彩的集體主義傾向明顯。德國(guó)政要多次強(qiáng)調(diào)遵循“利益導(dǎo)向的，受價(jià)值觀約束的”外交政策，主張歐盟層面的一致立場(chǎng)是不容忽視的關(guān)鍵因素。③Koalitionsvertragzwischen CDU, CSU und FDP, "Growth. Education. Unity. The Coalition Agreement between the CDU, CSU and FDP".德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色呈現(xiàn)資社混合屬性，因政府和市場(chǎng)影響國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的力量不斷增強(qiáng)，中德關(guān)系的影響機(jī)制隨之日趨復(fù)雜。

4.歐亞區(qū)域組織發(fā)展加快，中德關(guān)系受區(qū)域發(fā)展需求的影響加大

中國(guó)和德國(guó)分別是亞洲和歐洲推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要核心國(guó)家，雙方支持的區(qū)域性聯(lián)合組織均強(qiáng)調(diào)超國(guó)家主義的無(wú)政府“戰(zhàn)略自主”理念，隨著區(qū)域一體化程度的提高，中德之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作將更多受到區(qū)域發(fā)展需求的影響。德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色地位的提升將強(qiáng)化歐盟的“戰(zhàn)略自主”對(duì)外行動(dòng)綱領(lǐng)，法德合力推動(dòng)歐盟產(chǎn)業(yè)政策改革勢(shì)在必行，對(duì)比中國(guó)發(fā)起的“一帶一路”倡議和參與的“金磚五國(guó)集團(tuán)”來(lái)看，其共同點(diǎn)是區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)集團(tuán)無(wú)政府經(jīng)濟(jì)角色的“戰(zhàn)略自主”理念加強(qiáng)。隨著《中歐全面投資協(xié)定》的談判成功和后續(xù)程序性生效，未來(lái)中歐地區(qū)合作的重要性更加凸顯。中德建交以來(lái)，國(guó)家關(guān)系雖然有過(guò)起伏和低谷，但總體上保持了持續(xù)發(fā)展的勢(shì)頭，中德關(guān)系在中歐關(guān)系中發(fā)揮著火車頭和穩(wěn)定錨的作用，未來(lái)中德關(guān)系對(duì)中歐關(guān)系引領(lǐng)作用只會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。①熊煒：《失重的“壓艙石”？經(jīng)貿(mào)合作的“赫希曼效應(yīng)”分析——以德俄關(guān)系與中德關(guān)系為比較案例》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2019年第5期。歷經(jīng)70余年的中歐關(guān)系需繼續(xù)秉持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度②丁純、紀(jì)昊楠：《中歐關(guān)系70年：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2019年第6期。，以尊重雙邊“戰(zhàn)略自主”理念為前提加強(qiáng)歐亞大陸的區(qū)域性合作。（感謝譚舒婷、韋東明、馬晶、鄒嘉齡等學(xué)者對(duì)本文研究與修改的建設(shè)性意見(jiàn)和建議）