縣域吸納就業(yè)的能力分析與路徑選擇

［摘 ?要］在全國(guó)就業(yè)壓力較大的當(dāng)下，縣域成為擇業(yè)創(chuàng)業(yè)者的一個(gè)重要選擇?？h域第一、二、三產(chǎn)業(yè)均有提質(zhì)、升級(jí)、拓展的需求與動(dòng)力，并且未來(lái)會(huì)有更多政策傾斜，發(fā)展空間廣闊，就業(yè)創(chuàng)業(yè)前景廣闊。但在縣域發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)等方面的短板給吸納就業(yè)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。提升縣域吸納就業(yè)能力，根本措施在于多方改善營(yíng)商環(huán)境、人文環(huán)境，提升公共服務(wù)，改進(jìn)用人政策，輔以鼓勵(lì)到縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)的輿論引導(dǎo)。

［關(guān)鍵詞］縣域經(jīng)濟(jì)；就業(yè)創(chuàng)業(yè)；營(yíng)商環(huán)境

［中圖分類號(hào)］F241.4 ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ?［文章編號(hào)］1672-2426（2022）10-0054-07

雙循環(huán)新發(fā)展格局下，縣域因具備龐大的市場(chǎng)潛在需求和供給提升能力，其重要性日益凸顯。在促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，應(yīng)重視縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)，推動(dòng)縣域成為吸納就業(yè)的重要增量載體，成為求職創(chuàng)業(yè)者實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的廣闊舞臺(tái)?？傮w而言，縣域在吸納就業(yè)方面，既面臨歷史機(jī)遇，有很多有利條件，也不乏制約因素，需要揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，提升縣域吸納就業(yè)的能力。

關(guān)于新時(shí)代縣域吸納就業(yè)的能力，學(xué)界已經(jīng)給予一定關(guān)注。蘇紅鍵指出，縣域是鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化與中央提出的“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”“構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”等息息相關(guān)：一方面，在人口向大城市集聚的同時(shí)，越來(lái)越多農(nóng)村居民就近在縣城就業(yè)、置業(yè)，其子女在縣城接受教育，縣城的縣域中心功能日益凸顯；另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，縣城是各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)的重要載體。［1］張琛、孔祥智指出，人口結(jié)構(gòu)變化將會(huì)深刻影響農(nóng)村勞動(dòng)力供給，縣域?qū)⑹寝r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。［2］范毅等認(rèn)為，以縣城為核心的縣域城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最重要、最直接方式，我國(guó)要在2035年實(shí)現(xiàn)80%左右的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，最大的突破口不在于城鎮(zhèn)化率已經(jīng)較高的特大城市和大城市，而在于1881個(gè)城鎮(zhèn)化率仍較低的縣及縣級(jí)市。［3］劉國(guó)斌等指出，新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能夠促進(jìn)人口集聚，進(jìn)一步拓寬城鎮(zhèn)人口就業(yè)規(guī)模，而要實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要標(biāo)志，也是吸引農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)，滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勞動(dòng)力需求，實(shí)現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的必要途徑。［4］方長(zhǎng)春指出，無(wú)論是縣域發(fā)展還是鄉(xiāng)村振興都離不開(kāi)人才，縣域引進(jìn)人才的力度已經(jīng)并將持續(xù)加大，縣域和人才“雙向奔赴”既是縣域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和迫切需求，也與當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)下的個(gè)體理性有關(guān)，而“雙向奔赴”能否有效地“修成正果”，既依賴于縣域?qū)用婢珳?zhǔn)選才、精準(zhǔn)用才，更依賴于從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，對(duì)人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)與規(guī)模進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。［5］張彬斌基于1998年和2007年中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建“縣域—行業(yè)”分析單元，分別以全國(guó)和西部地區(qū)為范圍，實(shí)證考察我國(guó)制造業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)的主要發(fā)生機(jī)制。結(jié)果表明，縣域所具有的行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性以及工業(yè)多樣性對(duì)具體行業(yè)的后續(xù)就業(yè)增長(zhǎng)具有積極促進(jìn)作用。［6］一些學(xué)者針對(duì)具體地域進(jìn)行實(shí)證研究，研究結(jié)果表明縣域吸納就業(yè)的能力在不斷增強(qiáng)。耿明齋、劉濤基于“河南省‘百縣千村人口流動(dòng)調(diào)查”數(shù)據(jù)，實(shí)證考察了河南省農(nóng)村勞動(dòng)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、省轄市、省會(huì)和三大都市圈等多種空間類型的就業(yè)分布，得出河南省農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)空間分布呈現(xiàn)出兩端多、中間少的“U”形特征結(jié)論，省內(nèi)以鄭州市區(qū)和各縣縣城為主要就業(yè)地點(diǎn)。［7］無(wú)論是從全國(guó)來(lái)看還是從某一地區(qū)來(lái)看，縣域都是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要著力點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)解決就業(yè)尤其是農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。宏觀來(lái)看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化、高質(zhì)量發(fā)展、新發(fā)展格局、共同富裕等戰(zhàn)略目標(biāo)與相關(guān)政策都為縣域釋放吸納就業(yè)的潛能提供了強(qiáng)有力的支持。

一、縣域吸納就業(yè)的潛力分析

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展為縣域吸納就業(yè)提供動(dòng)能

統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，1978年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為17.92%［8］31，至2021年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已提升至64.7%［9］，城鎮(zhèn)化率未來(lái)一段時(shí)期仍將保持較快速度提升態(tài)勢(shì)。理論界普遍認(rèn)同城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化引起的，并且要與工業(yè)化進(jìn)程相匹配，因此，可以探討工業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)來(lái)判斷城鎮(zhèn)化的大體趨勢(shì)。未來(lái)中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程會(huì)有多維特質(zhì)，表現(xiàn)在城市與縣域間的核心特征就是城市一般性制造業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移。所謂一般性制造業(yè)大多是勞動(dòng)密集型制造業(yè)和資本密集型制造業(yè)，隨著大量相關(guān)制造業(yè)落地縣域，縣域有望吸納更多勞動(dòng)力就業(yè)，從而迎來(lái)城鎮(zhèn)化高潮。對(duì)于具體縣域而言，如果能夠抓住此輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性機(jī)遇，將會(huì)大大加快自身工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，奠定高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；對(duì)于縣域整體層面而言，大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將會(huì)持續(xù)提供城鎮(zhèn)化動(dòng)能，不斷釋放縣域吸納就業(yè)潛能。

（二）高質(zhì)量發(fā)展為縣域吸納就業(yè)提供更多機(jī)會(huì)

黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開(kāi)放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展。［10］相對(duì)于城市而言，縣域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要補(bǔ)齊的短板更多，而彌補(bǔ)差距、補(bǔ)齊短板的過(guò)程，也將是縣域提升發(fā)展質(zhì)量、效率、動(dòng)力的過(guò)程，是縣域增強(qiáng)吸納就業(yè)能力的過(guò)程。很多地區(qū)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到縣域的差距和潛力。以遼寧省為例，全省共有41個(gè)縣（市），國(guó)土面積占全省總面積的84%，常住人口占全省總?cè)丝诘?0.5%，2021年，縣域地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的26.9%，一般公共預(yù)算收入占全省的19.6%。為扭轉(zhuǎn)縣域發(fā)展相對(duì)落后局面，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，2022年6月，遼寧省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出，全省41個(gè)縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速要力爭(zhēng)高于全省1個(gè)百分點(diǎn)以上。在高質(zhì)量發(fā)展理念引領(lǐng)下，未來(lái)縣域發(fā)展將會(huì)變差距為動(dòng)力，而就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)也就蘊(yùn)藏其中。

（三）新發(fā)展格局拓寬縣域吸納就業(yè)空間

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局下，從供給側(cè)看，縣域經(jīng)濟(jì)將成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的新支撐，縣域經(jīng)濟(jì)涵蓋了生產(chǎn)、流通、交換、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，縣域在保障糧食、能源等基礎(chǔ)性安全方面不可替代；從需求側(cè)看，縣域經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)的新“戰(zhàn)場(chǎng)”，縣域人口規(guī)模龐大，消費(fèi)潛力巨大，是很多消費(fèi)領(lǐng)域有待深挖的“富礦”；從增長(zhǎng)空間看，在省會(huì)、都市圈、城市群經(jīng)濟(jì)承載能力逐漸飽和的情況下，縣域是未來(lái)經(jīng)濟(jì)循環(huán)擴(kuò)張的新空間，其地位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中將會(huì)顯著提高。伴隨縣域經(jīng)濟(jì)的崛起和縣域地位的提升，縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)容量和空間必然會(huì)逐漸擴(kuò)大。

（四）共同富裕目標(biāo)激發(fā)縣域吸納就業(yè)潛能

共同富裕一直是全黨全國(guó)各族人民的奮斗目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，黨中央把握發(fā)展階段新變化，把逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)，縣域居民平均收入水平和生活水平與城市居民相比還有較大差距。以城鄉(xiāng)居民收入差距衡量，統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2021年，農(nóng)村居民人均可支配收入名義增長(zhǎng)率和實(shí)際增長(zhǎng)率分別為10.5%和9.7%，分別高于城鎮(zhèn)居民2.3和2.6個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.5，比上年縮小0.06。［9］為繼續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距、城市與縣域間的差距，一方面，中央和省級(jí)政府密集出臺(tái)有關(guān)扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策舉措，不斷加大對(duì)縣域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面，縣域依托自身優(yōu)勢(shì)謀求產(chǎn)業(yè)突圍，制定符合自身情況的發(fā)展路徑并予以實(shí)施。隨著更多強(qiáng)有力的推動(dòng)共同富裕的舉措出臺(tái)和落實(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景會(huì)越來(lái)越光明，縣域人民生活水平將會(huì)持續(xù)大幅提升，而這一進(jìn)程將會(huì)進(jìn)一步激發(fā)縣域吸納就業(yè)的潛能。

二、縣域吸納就業(yè)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)分析

縣域是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場(chǎng)，越來(lái)越多的農(nóng)民生活工作在縣城，縣域就業(yè)已經(jīng)成為城市和鄉(xiāng)村就業(yè)的紐帶，在吸納農(nóng)民就近就地就業(yè)方面發(fā)揮著愈加重要的作用。2020年返鄉(xiāng)就業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)工作的人數(shù)占比分別為36.97%、15.84%和16.87%，累計(jì)占比達(dá)69.68%；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工占比分別為36.92%、16.92%和32.31%，累計(jì)占比為86.15%。［11］同時(shí)，基于縣域與城市間整體發(fā)展水平的差距，未來(lái)縣域也是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要空間在縣域。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)能和吸納就業(yè)能力而言，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村作為縣域的三階梯隊(duì)，都具備較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。

（一）縣域產(chǎn)業(yè)具備強(qiáng)大的吸納就業(yè)能力

農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是保障國(guó)家糧食安全的“命脈”。在保障糧食種植面積只增不減和努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量不斷增加基礎(chǔ)上，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)谴蠖鄶?shù)縣域提升農(nóng)業(yè)附加值的重要路徑。特色農(nóng)業(yè)是依托區(qū)域自然稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，以特色農(nóng)業(yè)技術(shù)及文化內(nèi)涵為支撐，以特色名優(yōu)產(chǎn)品為核心的農(nóng)業(yè)類型。［12］全國(guó)特色農(nóng)業(yè)呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)，融合區(qū)域獨(dú)特農(nóng)業(yè)資源與鄉(xiāng)土文化，涌現(xiàn)出大量?jī)?yōu)秀產(chǎn)品和品牌。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)需要更多的農(nóng)業(yè)科技人員、經(jīng)營(yíng)管理人員等勞動(dòng)力，當(dāng)然，特色農(nóng)業(yè)也是創(chuàng)業(yè)者可以大展身手的領(lǐng)域。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)科技類高校、高職畢業(yè)生就業(yè)率普遍較高，畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)比例高于全國(guó)平均水平，佐證了農(nóng)業(yè)尤其是特色農(nóng)業(yè)吸納就業(yè)的快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。

具備條件的縣域都會(huì)把發(fā)展制造業(yè)作為壯大經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)策略，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)強(qiáng)縣。工業(yè)園區(qū)是縣域制造業(yè)的重要載體，園區(qū)通過(guò)集聚生產(chǎn)要素，打造產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，形成各具特色的縣域制造業(yè)主板塊，吸納大量專業(yè)和技能人才。當(dāng)然，縣域制造業(yè)水平參差不齊，不少園區(qū)和縣域制造業(yè)整體還處于相對(duì)低端、零散、弱小的狀態(tài)，所以，多數(shù)縣域都把引育制造業(yè)龍頭企業(yè)、延長(zhǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群作為發(fā)展的重中之重，并給出優(yōu)厚引資引人政策待遇。縣域制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加上一般制造業(yè)向縣域的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，不僅是企業(yè)家的紅利，也是就業(yè)創(chuàng)業(yè)者的紅利，為具備相關(guān)技能、掌握一定生產(chǎn)要素的求職創(chuàng)業(yè)者提供了大片“藍(lán)?！??？梢哉f(shuō)，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展，是縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)突破的必要條件。2021年，全國(guó)地區(qū)生產(chǎn)總值超千億的縣有43個(gè)，均為制造業(yè)強(qiáng)縣，普遍呈現(xiàn)勞動(dòng)力供不應(yīng)求的狀態(tài)，各類人才趨之若鶩，成為創(chuàng)業(yè)者的熱土。

縣域制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)門檻相對(duì)較高，需要破解的難題較多，與之相比，縣域服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的障礙則少得多。在信息技術(shù)、電子商務(wù)等手段的支持下，在大眾提升生活品質(zhì)的需求下，很多縣域依托各自生態(tài)、文旅、康養(yǎng)、特產(chǎn)等資源，不斷創(chuàng)造新供給，滿足新需求，服務(wù)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)跨界融合、全面開(kāi)花之勢(shì)。盡管在新冠肺炎疫情影響下，服務(wù)業(yè)普遍受到較大沖擊，但其旺盛生機(jī)與活力不會(huì)消失，尤其是文化旅游和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，具備巨大的發(fā)展空間和吸納就業(yè)潛力。文化旅游產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要載體，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要引擎。旅游業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的綜合性產(chǎn)業(yè)，提供了游客旅行過(guò)程中所需的全部服務(wù)和產(chǎn)品。旅游業(yè)的多樣化決定了它可以提供的工作種類繁多，這些工作能夠吸引不同層次的勞動(dòng)者，解決大量勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。健康養(yǎng)老方面，2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2021年末，全國(guó)60周歲及以上人口為26737萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.9%，65周歲及以上人口為20056萬(wàn)人，占全國(guó)人口的14.2%［9］，人口深度老齡化之下，縣域健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)大增。總體來(lái)看，因體量巨大、領(lǐng)域眾多、需求旺盛，縣域服務(wù)業(yè)將會(huì)成為吸引就業(yè)、促成創(chuàng)業(yè)的巨大“海綿體”。

（二）縣域生活創(chuàng)業(yè)成本普遍較低

近年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)與人口逐漸飽和，中心城市很多不穩(wěn)定就業(yè)群體的生存壓力和失業(yè)焦慮不斷提升，不斷有逃離一線城市的聲音。由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退和資源相對(duì)流出，很多中小城市吸納就業(yè)的能力也在弱化。反倒是縣域，由于擁有較為豐富的物質(zhì)資源，更加廣闊的發(fā)展空間，相對(duì)寬松的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和較低的生活成本，整體發(fā)展機(jī)會(huì)呈增加趨勢(shì)。相較于中心城市，縣城和小城鎮(zhèn)購(gòu)房租房、交通、購(gòu)物、教育等生活成本顯著降低，土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素價(jià)格也更加便宜，對(duì)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)，生活成本和資金投入較低，并且，便捷交通和高速網(wǎng)絡(luò)使縣域能夠及時(shí)獲得物流和信息服務(wù)，生活便利程度和生產(chǎn)效率也不會(huì)顯著降低，目前全國(guó)已經(jīng)有18個(gè)省級(jí)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速，很多省正在推動(dòng)縣縣通高鐵。在交通便利的基礎(chǔ)上，縣域正在加強(qiáng)其他基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)，使之逐步完善，將會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力。國(guó)內(nèi)因?yàn)閰R聚了某類特色產(chǎn)業(yè)而馳名的縣域、城鎮(zhèn)非常多，如浙江溫州市永嘉縣在鞋服行業(yè)擁有奧康、報(bào)喜鳥(niǎo)、紅蜻蜓三大上市企業(yè)，且被稱為“中國(guó)紐扣之都”，河北高碑店市白溝鎮(zhèn)被譽(yù)為“中國(guó)箱包之都”，遼寧葫蘆島市興城市被譽(yù)為“比基尼之都”“中國(guó)泳裝名城”……總體而言，縣域便利的交通、良好的公共服務(wù)以及較低的生活創(chuàng)業(yè)成本、良好的人居和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使其能夠更好地吸引企業(yè)和人才。

（三）縣域享有愈加明確的政策傾斜

在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性勝利和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略獲得顯著成效后，國(guó)家把推動(dòng)共同富裕、促進(jìn)雙循環(huán)特別是暢通內(nèi)循環(huán)作為大政方針，而涵蓋農(nóng)村的縣域恰是縮小貧富差距、強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)的重點(diǎn)區(qū)域。國(guó)家將持續(xù)加大投入，并以提升縣域自我發(fā)展能力為主要導(dǎo)向，這種態(tài)勢(shì)通過(guò)以工代賑的調(diào)整可見(jiàn)一斑。以工代賑是促進(jìn)就近就業(yè)增收、提高勞動(dòng)技能的一項(xiàng)重要政策，能為群眾特別是農(nóng)民工、脫貧人口等提供規(guī)模性務(wù)工崗位。重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資規(guī)模大、受益面廣、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)，吸納返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)潛力巨大，是實(shí)施以工代賑的重要載體。2021年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)實(shí)施《全國(guó)“十四五”以工代賑工作方案》等文件，將勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例由此前的10%以上提高至15%以上，聯(lián)合財(cái)政部已下達(dá)中央投資近140億元，實(shí)施以工代賑項(xiàng)目5000余個(gè)，實(shí)際發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例已達(dá)20%以上，部分地方超過(guò)30%，帶動(dòng)30余萬(wàn)農(nóng)村低收入群眾在家門口就業(yè)。［13］2022年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中大力實(shí)施以工代賑促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》，明確提出進(jìn)一步擴(kuò)大以工代賑投資規(guī)模，在重點(diǎn)工程配套設(shè)施建設(shè)中實(shí)施一批以工代賑中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上，并盡可能增加。［14］農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將在組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、重大水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理等項(xiàng)目過(guò)程中，按照“應(yīng)用盡用、能用盡用”的原則，吸納更多返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與建設(shè)，讓他們?cè)诩议T口就業(yè)增收。

2022年中央一號(hào)文件指出，要大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，指出要培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位；完善市政設(shè)施體系，夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐；強(qiáng)化公共服務(wù)供給，增進(jìn)縣城民生福祉；加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)保護(hù)，提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量；提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)；深化體制機(jī)制創(chuàng)新，為縣城建設(shè)提供政策保障，并以2025年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出了發(fā)展目標(biāo)。2022年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，明確“十四五”時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。這些政策的出臺(tái)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常重要的機(jī)遇，對(duì)擴(kuò)張縣域就業(yè)具有重要的意義。在相關(guān)政策的指引、扶持下，更多縣域依托內(nèi)外合力駛?cè)氚l(fā)展“快車道”，縣域也成為就業(yè)創(chuàng)業(yè)的“洼地”。

三、提升縣域吸納就業(yè)能力的路徑選擇

如前文所述，縣域在吸納就業(yè)方面具有較大的潛力和明顯的優(yōu)勢(shì)，但是從當(dāng)前來(lái)看，縣域在發(fā)展中還存在一些問(wèn)題，吸納就業(yè)面臨一些制約。一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能差距較大。如果將國(guó)家經(jīng)濟(jì)分為城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)兩個(gè)板塊的話，當(dāng)前，整體縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市比較存在一定差距，縣域人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等指標(biāo)落后于城市較多。同時(shí)，縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距同樣不小，以縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的江蘇為例，2020年昆山市地區(qū)生產(chǎn)總值為4277億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值40萬(wàn)元，居于全省縣域榜首，灌云縣地區(qū)生產(chǎn)總值382億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值3.7萬(wàn)元，排在縣域榜尾，后者數(shù)值僅為前者9.3%。［15］99-112一些經(jīng)濟(jì)落后的縣域，產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展態(tài)勢(shì)不佳，各行業(yè)勞動(dòng)者收入普遍較低，財(cái)政支出主要用于“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)），人口和資源仍處于凈流出狀態(tài)，吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力較弱。二是營(yíng)商環(huán)境良莠不齊。近年來(lái)，全國(guó)都在加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，并且整體取得巨大進(jìn)步。但是，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，非?？简?yàn)理念、規(guī)則、行動(dòng)的統(tǒng)一，擔(dān)當(dāng)、協(xié)同、監(jiān)督的能效，對(duì)于某些縣域而言，改善營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)知水平和實(shí)踐能力都存在一定差距。整體營(yíng)商環(huán)境欠佳的縣域，不僅產(chǎn)業(yè)壯大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)缺乏動(dòng)力，在選人用人過(guò)程中也容易發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，使得很多投資創(chuàng)業(yè)者望而卻步。三是公共服務(wù)相對(duì)落后。公共服務(wù)水平大幅落后于城市，是縣域急于改善但短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的窘境，也是導(dǎo)致縣域人口資源流失、難以吸引人才的重要原因。在基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌背景下，多數(shù)縣域財(cái)力有限，難以全面提升就業(yè)服務(wù)、教育質(zhì)量、醫(yī)療條件、社保水平、文化供給、基礎(chǔ)設(shè)施等方面軟硬件。近年來(lái)，黨和國(guó)家大力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)出臺(tái)相關(guān)政令，落實(shí)相關(guān)舉措，但是短板很多、缺口很大，需要統(tǒng)籌推進(jìn)、久久為功?？h域內(nèi)，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的公共服務(wù)水平呈階梯式下降，與人口、資源的階梯式向上流動(dòng)成鮮明對(duì)比。四是求職創(chuàng)業(yè)者缺乏認(rèn)同。盡管離開(kāi)大都市、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的聲音一直都在，成功案例也不少，但尚未形成潮流，甚至還會(huì)被一些人看成是反潮流。大多數(shù)人仍然是選擇在大都市工作與生活，很多人認(rèn)為哪怕在大都市從早9點(diǎn)工作到晚9點(diǎn)、一周工作6天（即所謂“996”）也屬于成功者的奮斗。這種心態(tài)下，即便有些縣開(kāi)出誘人的引才政策，仍然是門庭冷落、應(yīng)者寥寥。針對(duì)上述問(wèn)題，提升縣域吸納就業(yè)能力應(yīng)重點(diǎn)選擇以下路徑。

（一）提升企業(yè)存活率與創(chuàng)業(yè)成功率

當(dāng)前，有些縣域在招商引資方面拼盡全力，但在扶持企業(yè)方面則顯得后勁乏力，這不是長(zhǎng)久之計(jì)，縣域應(yīng)更加關(guān)心落地企業(yè)的生存和發(fā)展。雖然企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率不在官方統(tǒng)計(jì)范疇內(nèi)，但投資創(chuàng)業(yè)者會(huì)非常關(guān)注相關(guān)情況，將其作為在某地投資創(chuàng)業(yè)的重要參考。當(dāng)然，企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率并非完全受地方政府影響和由營(yíng)商環(huán)境決定，但是，如果縣域各級(jí)政府能夠積極主動(dòng)、公平合法地幫助各類市場(chǎng)主體降低經(jīng)營(yíng)成本、解決各類困難、協(xié)調(diào)開(kāi)拓市場(chǎng)，一定會(huì)顯著改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍，使落地企業(yè)普遍發(fā)展壯大，創(chuàng)業(yè)者能夠在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中施展拳腳，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)主體逐步增加，就業(yè)容量和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)，有力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性發(fā)展軌道。對(duì)縣域而言，引入更多扶持企業(yè)的市場(chǎng)化工具，爭(zhēng)取更多扶持企業(yè)的政策性支持，是提升企業(yè)存活率和創(chuàng)業(yè)成功率的兩個(gè)支柱，這兩類手段都有非常大的潛力可挖，前提是縣域要積極奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和做好營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

（二）提高政務(wù)服務(wù)能效

在某些縣域尤其是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，政務(wù)服務(wù)的能效不高，這是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要原因。政務(wù)服務(wù)能效包括能力和效率兩方面。能力主要是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的要求，所謂“火車跑得快，全靠車頭帶”，領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)才能的高低，對(duì)一個(gè)地區(qū)的加速發(fā)展或一個(gè)部門的作用發(fā)揮，具有舉足輕重的影響。效率主要是對(duì)執(zhí)行者的要求，制度和政策的生命力在于執(zhí)行，需要執(zhí)行者具備全心全意為人民服務(wù)的理想信念和優(yōu)秀的業(yè)務(wù)能力。一個(gè)地區(qū)或部門的執(zhí)行者，只有在工作中做到不推諉、不逾矩，不為不辦找理由，只為辦好想辦法，這個(gè)地區(qū)或部門才能創(chuàng)造一流的業(yè)績(jī)。提高縣域政務(wù)服務(wù)能效，看似與吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)關(guān)系較遠(yuǎn)，實(shí)則至關(guān)重要，政務(wù)服務(wù)能效高的地區(qū)，不僅辦事效率高，而且按規(guī)矩辦事，不會(huì)或很少發(fā)生互相推諉的內(nèi)耗，能夠給各類人才搭建充分施展自身才能的舞臺(tái)?？偟膩?lái)說(shuō)，政務(wù)服務(wù)能力與水平是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的中心任務(wù)，提高政務(wù)服務(wù)能效、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境將為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航。

（三）引人育人留人并重

一些縣域地區(qū)或單位在執(zhí)行市域人才政策或出臺(tái)自身人才政策過(guò)程中，存在兩方面誤區(qū)。一是過(guò)于重視引進(jìn)人才，忽視原有人才的訴求，造成原有人才工作積極性下降乃至人才流失。二是過(guò)于重視通過(guò)優(yōu)厚條件引進(jìn)人才，忽視靠事業(yè)、機(jī)制、環(huán)境引人育人用人，導(dǎo)致各類人才的才能無(wú)法得到充分發(fā)揮，也經(jīng)常留不住人才。類似的人才問(wèn)題在企業(yè)方面也有體現(xiàn)，有些縣域?qū)π吕掀髽I(yè)的扶持政策存在明顯差異，企業(yè)引進(jìn)之后的跟進(jìn)服務(wù)不到位，傷害企業(yè)投資的積極性。因此，需要縣域在出臺(tái)和執(zhí)行相關(guān)政策過(guò)程中，通盤考慮，保證政策的連續(xù)性、公平性，避免良好初衷產(chǎn)生相反效果。要發(fā)揮優(yōu)秀人才帶動(dòng)作用，在引進(jìn)人才上做文章，努力將從縣域走出去的優(yōu)秀人才引回來(lái)，并且注重從發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)本地緊缺的人才。探索建立柔性用人機(jī)制，對(duì)于高端人才或急需人才，樹(shù)立“不求人才為我所有，更重人才為我所用”的理念，打破戶籍、身份、檔案、人事關(guān)系等人才流動(dòng)中的剛性制約，為相關(guān)人才提供能使其充分發(fā)揮才能的工作條件和安心工作的待遇保障。注重營(yíng)造良好的發(fā)展氛圍，將引進(jìn)來(lái)的人才留住，如完善工資激勵(lì)體系，在基本工資和福利上進(jìn)行財(cái)政保障，安排專項(xiàng)補(bǔ)助，提高引進(jìn)人才待遇等，暢通人才跨界交流渠道，做到待遇留人、情感留人、事業(yè)留人。同時(shí)，完善各類培訓(xùn)進(jìn)修的政策，做好人才的培育。

（四）改善公共服務(wù)

著力改善縣域公共服務(wù)是共識(shí)，改善公共服務(wù)能夠吸引更多人才、資金融入縣域也是共識(shí)。但是，目前而言，不宜籠統(tǒng)空洞甚至是脫離實(shí)際地急于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，要根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，分階段分步驟地推動(dòng)縣域公共服務(wù)擴(kuò)面提標(biāo)，明確階段基本目標(biāo)，繪制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路線圖，并努力予以達(dá)成，這才是務(wù)實(shí)的做法?？h域提升吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，是一個(gè)潛在的趨勢(shì)和逐步的過(guò)程。一方面，縣域應(yīng)加強(qiáng)面向自然人的公共服務(wù)，尤其是就業(yè)方面的公共服務(wù)，加快落實(shí)就業(yè)保障政策，強(qiáng)化重點(diǎn)群體就業(yè)幫扶，營(yíng)造促進(jìn)就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的良好氛圍；另一方面，縣域應(yīng)加強(qiáng)面向法人的公共服務(wù)，搭建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，幫助企業(yè)提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提升縣域內(nèi)企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率，關(guān)注落地企業(yè)的生存發(fā)展，及時(shí)解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的各類困難，進(jìn)一步完善招商引資模式，逐步降低縣域市場(chǎng)主體吸納就業(yè)的成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)進(jìn)提質(zhì)。隨著市場(chǎng)主體數(shù)量的逐步增加，縣域吸納就業(yè)能力必將穩(wěn)步提高。吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的自然結(jié)果，而扎扎實(shí)實(shí)做好改善公共服務(wù)等工作，是實(shí)現(xiàn)和保障縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“必修課”。

（五）營(yíng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)良好氛圍

縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，既要以實(shí)實(shí)在在的環(huán)境建設(shè)和工作成效背書(shū)，也要在宣傳動(dòng)員方面下功夫。畢竟，很多人認(rèn)為扎根縣域是相當(dāng)冒險(xiǎn)的行動(dòng)，甚至是無(wú)奈的選擇，尤其是那些離開(kāi)大城市來(lái)到縣域的就業(yè)創(chuàng)業(yè)者，需要鼓起很大的勇氣。給在縣域求職擇業(yè)、投資創(chuàng)業(yè)的個(gè)體和企業(yè)以充分的信心，是縣域需要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，而大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)成功的案例則最有說(shuō)服力?？梢哉f(shuō)，能夠提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)、處處充滿創(chuàng)業(yè)活力，是一個(gè)縣域最閃亮的名片，而把這張名片充分展示給世界，縣域?qū)⒛芪喔咚饺瞬?、高技術(shù)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展。要完成這個(gè)目標(biāo)，每個(gè)縣域在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，還要加強(qiáng)宣傳，將自身存在的優(yōu)勢(shì)和提供的政策更好地宣傳出去，吸引資本和人才的流入。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 ?魏亞男

［收稿日期］2022-08-12

［作者簡(jiǎn)介］李志國(guó)（1977— ?），男，遼寧朝陽(yáng)人，遼寧社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，主要從事縣域經(jīng)濟(jì)研究。