孟亞歡
摘 ?要:放管結(jié)合是當(dāng)前我國高等教育發(fā)展的必然趨勢,政府在下放權(quán)力的同時必須做好監(jiān)管工作,這就要求在改革的過程中轉(zhuǎn)變放和管二者相對立的觀點,改變一味放權(quán)或一味管控的局面,避免造成“一放就亂、一管就死”的尷尬境地。放管結(jié)合對我國高等教育發(fā)展的積極意義是顯而易見的,但如何落實放管結(jié)合是當(dāng)前改革中面臨的難題。文章擬以契約理論為基礎(chǔ),從契約關(guān)系入手,詳細論述放管結(jié)合實現(xiàn)過程中處理政府與高校關(guān)系時,構(gòu)建二者之間顯性契約與隱性契約的必要性以及具體構(gòu)建路徑,以期為放管結(jié)合的落實提供一種路徑參考。
關(guān)鍵詞:制度;信任;顯性契約;隱性契約;放管結(jié)合
中圖分類號:G640 ? ?文獻標(biāo)識碼:A ? ?文章編號:1673-7164(2022)19-0042-04
在我國過去三十多年的高等教育體制改革實踐中,政府不斷在放權(quán)與收權(quán)這兩種狀態(tài)中徘徊,高等教育領(lǐng)域的改革經(jīng)常陷入“放收死”的怪圈,一放就亂,一亂就收,一管就死。究其原因,在過去的改革實踐中政府常常將把放和管二者割裂開來,置于對立面,或者一味放權(quán),只放不管,或者一味監(jiān)管,緊抓不放。其實,放與管二者是相互矛盾、對立統(tǒng)一的,政府既不能只放不管,也不能只管不放,只有既放又管、放管結(jié)合才能達到理想的效果。在放管結(jié)合的過程中,最重要的是要處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系,定位好二者的權(quán)責(zé)利關(guān)系,明確政府下放什么權(quán)利,監(jiān)管好哪些方面,大學(xué)擁有哪些權(quán)利,應(yīng)做好哪些事情,只有這樣才能實現(xiàn)二者關(guān)系的和諧發(fā)展。本文擬以契約理論為基礎(chǔ),嘗試從契約關(guān)系入手,論述為什么契約關(guān)系的構(gòu)建能改善政府與大學(xué)的關(guān)系,以及如何通過構(gòu)建政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系來促進放管結(jié)合的實現(xiàn)。
一、高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的深度解析
(一)放管結(jié)合的內(nèi)涵
自2017年4月6日教育部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中提出要加快推進高等教育領(lǐng)域“放管服”改革以來,高等教育領(lǐng)域進行了一系列改革,也取得了一些成就,但“持續(xù)推進高等教育領(lǐng)域‘放管服改革,進一步向高校放權(quán)賦能”仍是當(dāng)前教育工作的重點之一。“放”即簡政放權(quán),“管”即加強監(jiān)管,放和管二者是相互統(tǒng)一的,“放”并不是不“管”,而是將那些不該管且管不好的事情剝離出去,集中精力把該管的事情管好[1]。放管結(jié)合的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變,政府在下放應(yīng)該下放的權(quán)力的同時又必須加大對下放權(quán)力的監(jiān)管力度,不能一放了之;而對于政府該“管”的事情,必須切實履行好政府的職能,加強監(jiān)管,增強政府管理的效果。只有既放又管,才能充分激發(fā)政府和高校兩大主體的活動,構(gòu)建政府和學(xué)校之間的和諧共贏關(guān)系。
(二)實現(xiàn)放管結(jié)合的關(guān)鍵
放管結(jié)合的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變,而在高等教育領(lǐng)域,政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題,主要是二者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)該下放哪些權(quán)力,而在下放權(quán)力的同時如何監(jiān)管這些權(quán)力的運行,大學(xué)又如何行使好下放的權(quán)力,接受政府的監(jiān)督。因此,在放管結(jié)合的改革中如何處理二者的關(guān)系是值得深思的問題。本文嘗試引入契約理論,試著從二者的契約關(guān)系入手,定位好二者的權(quán)責(zé)關(guān)系,從而促進放管結(jié)合改革的實現(xiàn)。
二、政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系:顯性契約與隱性契約
契約是協(xié)調(diào)人們交易活動的基本規(guī)則,既包括各種明文規(guī)定的顯性契約,還包括以各種默契方式存在的隱性契約,契約一旦締結(jié),就對當(dāng)事人產(chǎn)生約束,要求其依約承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù),隱性契約和顯性契約共同影響締結(jié)契約雙方的關(guān)系發(fā)展。政府與大學(xué)之間的契約是指二者在高等教育活動中交往的基本規(guī)則,其契約關(guān)系既包括各種制度、規(guī)定等顯性契約,又包括隱性契約,顯性契約和隱性契約共同影響二者在高等教育活動中的關(guān)系及其行為表現(xiàn)。
(一)政府與大學(xué)間的顯性契約關(guān)系
顯性契約是指有書面協(xié)議或法律協(xié)議的合約,一般表現(xiàn)為法律認可或明文規(guī)定的明示條款。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中,顯性契約是普遍存在的,表現(xiàn)為政府制定的各種法律、制度、規(guī)章等。政府與大學(xué)之間的顯性契約以明確的形式界定了雙方在交往過程中的權(quán)力與義務(wù),并就雙方的權(quán)限界定達成一致,具有靜態(tài)性。但正因為顯性契約是以相應(yīng)的法律、法規(guī)為保證,因而對政府與大學(xué)的行為影響具有強制性,是顯性與剛性的。
(二)政府與大學(xué)間的隱性契約關(guān)系
隱性契約是指主體之間非顯性合同關(guān)系下的相互信任和承諾,是對彼此權(quán)利義務(wù)的心理期望。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中,隱性契約主要表現(xiàn)為雙方的互相信任,即雙方都相信對方會按約定行使各自的權(quán)責(zé),并且在任何情況下都不會損害自身的利益。隱性契約的實施在于自我執(zhí)行,其對政府與大學(xué)行為的影響是非強制的,是隱性與柔性的。
(三)政府與大學(xué)間的雙重契約關(guān)系
政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系既有顯性契約,同時又包含了隱性契約。顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ),顯性契約與隱性契約互補。唐曉華和王丹在《集群企業(yè)合作隱性契約的博弈分析》[2]、陳冬華在《法律環(huán)境、政府管制與隱性契約》中指出締約雙方的契約關(guān)系除了雙方明文約定的顯性契約關(guān)系,還存在著眾多隱性契約[3]。Sloof &Sonnemans通過反復(fù)的“信任游戲”實驗,驗證了顯性契約與隱性契約的互補性。郎國清在《工會組織推動發(fā)展雙重契約勞動關(guān)系的思考》中指出顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ),隱性契約是顯性契約的補充[4]。全裕吉在《高新技術(shù)企業(yè)虛擬型學(xué)習(xí)團隊的雙重激勵約束機制——經(jīng)濟契約與心理契約的互動》中指出,隱性契約可以很好地解決顯性契約的不完全性,因此必須同等重視顯性契約和隱性契約的構(gòu)建[5]??傊?,政府與大學(xué)之間的顯性契約與隱性契約是相輔相成的,雙重契約相互配合,共同構(gòu)建政府與大學(xué)之間的良好契約關(guān)系。
三、放管結(jié)合實現(xiàn)中雙重契約的必要性
高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的改革要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放,集中精力管好該管的事情。政府權(quán)力的下放必須以制度為基礎(chǔ),需要以明確的條文規(guī)定下放哪些權(quán)力、怎樣下放這些權(quán)力,構(gòu)建好二者之間的顯性契約。而政府的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ),只有政府真正放手,才能集中精力管好該管的事,同時也能激發(fā)大學(xué)的自主能動性,使大學(xué)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。因此高等教育管理中實現(xiàn)放和管的結(jié)合必須以制度為基礎(chǔ),加上互相的信任才能實現(xiàn)。
(一)無制度的放權(quán)必然會“一放就亂”
政府放權(quán)必須以制度為依據(jù),否則就會“一放就亂”。放管結(jié)合中,“放”要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放,這其中涉及兩個問題:第一,政府必須明確哪些是需要下放的權(quán)力,即政府不該管和管不好的事情;第二,政府不能一放了之,應(yīng)該保證下放的權(quán)力被有效地運行。因此,政府放權(quán)不能是隨意的,必須以各種制度、法律法規(guī)為基礎(chǔ),包括對權(quán)力下放的具體內(nèi)容的規(guī)定以及權(quán)力下放之后的后續(xù)管理制度。具體來說,在涉及政府與大學(xué)的關(guān)系時,必須加強二者之間的顯性契約關(guān)系,以制度約束、規(guī)范二者的行為,明確規(guī)定政府需要下放的權(quán)力,如何下放這些權(quán)力;大學(xué)接受哪些新權(quán)力,如何行使這些權(quán)力;政府如何監(jiān)督大學(xué)權(quán)力的行使等。只有把這些內(nèi)容都以顯性的、強制的方式作出規(guī)定,才能對政府與大學(xué)的行為產(chǎn)生強制性約束力,才不會“一放就亂”。
(二)無信任的監(jiān)管必然“一管就死”
政府對學(xué)校的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ),否則就會“一管就死”。放管結(jié)合要求政府集中精力管好該管的事,這就意味著政府必須監(jiān)管,但只能監(jiān)管應(yīng)該監(jiān)管的事情。在這個過程中,必須加強政府與大學(xué)之間的隱性心理契約的構(gòu)建,增強二者間的信任感。當(dāng)政府與大學(xué)之間有足夠的信任時,政府才會真正愿意放手,從而集中所有的精力管好該管的事,并且相信大學(xué)能運行好下放的權(quán)力,大學(xué)也能真正享受該有的權(quán)力,自覺承擔(dān)該有的責(zé)任。這樣不僅有利于政府與大學(xué)各司其職,防止權(quán)力越位或者缺位的情況,而且有利于二者的合作,形成共贏的局面。如果政府與大學(xué)之間沒有足夠的信任,政府就無法真正放松監(jiān)管,可能出現(xiàn)表面放權(quán),實則收權(quán)的局面,使放權(quán)流于形式,導(dǎo)致大學(xué)改革缺乏內(nèi)部動力,結(jié)果必然是“一管就死”。
(三)以制度為基礎(chǔ)的信任才能實現(xiàn)放管結(jié)合
放管結(jié)合既要放權(quán),同時又要加強監(jiān)管,在這個過程中,政府要積極發(fā)揮作用,大學(xué)也必須積極配合。在政府與大學(xué)的關(guān)系中,既要加強政府與大學(xué)的顯性契約建設(shè),加強制度建設(shè),又要加強二者的隱性契約,增強互信。但信任是以制度為基礎(chǔ)的,制度可以減少復(fù)雜性,使信任成為可能[6]。首先,制度規(guī)定了政府與大學(xué)之間的權(quán)責(zé),規(guī)定了各自的行為準則,規(guī)定了政府與大學(xué)分別可以做什么、不可以什么,減少了未來的不確定性,形成一種較穩(wěn)定的秩序,減少雙方的疑慮,從而增強彼此的信任。其次,制度具有自我保護的功能,政府與大學(xué)之間相關(guān)制度的建立能有效保障各自的權(quán)責(zé)運行,防止互相的權(quán)力干擾和介入??傊c大學(xué)間的信任構(gòu)建必須以相應(yīng)的制度為基礎(chǔ),只有這樣,政府的放權(quán)才能有所依據(jù),監(jiān)管才能有所限度,放管結(jié)合才有可能實現(xiàn)。
四、從雙重契約視角分析放管結(jié)合的實現(xiàn)路徑
高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的實現(xiàn)既離不開以制度為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建,又離不開以信任為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間隱性契約的構(gòu)建,信任的構(gòu)建又必須以制度為基礎(chǔ)。在放管結(jié)合的實現(xiàn)中,必須加強相應(yīng)的制度建設(shè),在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)政府與大學(xué)間的信任。
(一)加強相應(yīng)的制度建設(shè),完善顯性契約
政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建必須以具體的制度為基礎(chǔ),我國當(dāng)務(wù)之急是建立好大學(xué)清單制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)章程建設(shè)。
1. 教育清單管理制度
在高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合中,最核心的問題是政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的厘定與執(zhí)行。教育清單管理制度即是以清單的形式公示政府及學(xué)校各自的權(quán)責(zé),當(dāng)前,我國高校在試行的負面清單管理制度是我國管理大學(xué)的新舉措。負面清單管理模式的實質(zhì)是堅持“法不禁止即可為”[7]的原則,在高等教育領(lǐng)域則是指政府規(guī)定屬于國家事務(wù)并且由政府管控的事項,并且對管控的事項以清單公示,而對于清單之外的事項,其他的都屬于大學(xué)自主權(quán)支配的范圍。實行教育負面清單管理制度,政府必須擬定“負面清單”,從而實現(xiàn)對政府的準確定位,在清單之內(nèi)的事項,政府必須嚴格執(zhí)行,而對于清單之外的事項,政府堅決不得干涉,而是由大學(xué)自主決定,政府做好監(jiān)督工作。負面清單也為大學(xué)的權(quán)責(zé)劃出了明確的界限,大學(xué)能做什么,不能做什么,可以按照清單來做出判斷,充分發(fā)揮大學(xué)的自主權(quán)。
2. 現(xiàn)代大學(xué)制度
建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度對大學(xué)的外部管理而言,有利于理順大學(xué)與政府、社會等其他利益主體之間的關(guān)系,明晰各自的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等,為大學(xué)的發(fā)展提供一個和諧、良好的空間。對大學(xué)的內(nèi)部管理而言,有利于大學(xué)建立管理教學(xué)科研等工作的規(guī)則,使大學(xué)的管理有據(jù)可依,提高內(nèi)部管理的效率。必須完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度,注重協(xié)調(diào)政府與大學(xué)之間的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整,貫徹大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的現(xiàn)代大學(xué)基本理念和原則,弘揚現(xiàn)代大學(xué)精神。加強和改善政府宏觀管理,轉(zhuǎn)變過去政府對大學(xué)管得過死過嚴的情況,對政府的權(quán)責(zé)做出制度性的規(guī)定,避免角色的缺位和越位。完善大學(xué)立法,加強大學(xué)的自主地位,增強大學(xué)的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)。理順大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系,對大學(xué)內(nèi)部的管理運行做出明確的規(guī)定,使大學(xué)真正實現(xiàn)依法管理、獨立自主。
3. 大學(xué)章程建設(shè)
大學(xué)章程在大學(xué)中具有“憲章”的地位和功能,是確保大學(xué)成為獨立主體的根本依據(jù)。加強大學(xué)章程建設(shè),為教育清單管理制度和現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。通過章程的制定,明確大學(xué)自主權(quán)的邊界和權(quán)限,理順政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題,大學(xué)可以在法律允許的范圍內(nèi)明晰自身在運行過程中的基本形式依據(jù),自主厘定自身與政府、社會在權(quán)責(zé)方面的界限,確保大學(xué)既能夠按照國家法律和政府法規(guī)的框架運行。加強大學(xué)章程建設(shè),有利于理清大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,使大學(xué)內(nèi)部的運行有據(jù)可依,提高大學(xué)運行的法治化和科學(xué)性,這也是大學(xué)自主管理的前提。
(二)增強二者的心理信任,構(gòu)建隱理契約
政府與大學(xué)之間的隱性契約是顯性契約的重要補充,是維系、調(diào)節(jié)、控制、保障雙方行為與關(guān)系的內(nèi)在動力,隱性契約的構(gòu)建與維護是解決雙方矛盾沖突的有效途徑。因此,必須建立二者良好的溝通機制,加強交流,增強彼此了解,培養(yǎng)互相信任,還必須加強心理認同,增強二者對契約的認可和接受,促進契約的運行。
1. 建立溝通機制,加強二者的交流了解
良好有效的溝通是政府與大學(xué)互相了解的必經(jīng)過程,同時也是建立雙方互相信任的基礎(chǔ)。要建立政府與大學(xué)之間有效溝通的機制,確定固定的溝通交流時間及必須溝通交流的事項,明確溝通的目的和原則,建立科學(xué)的溝通程序和流程,形成一整套程序化的溝通機制。通過定期的交流,加強彼此的認識及雙方的信息共享程度,防止“自以為是”的做法。應(yīng)該保證政府與大學(xué)之間信息傳送的真實性和全面性,減少互相之間的信息阻塞和遺漏,增強雙方信息的透明度,使政府充分了解學(xué)校,從而敢于真正放權(quán),奠定雙方互信的良好前提,為雙方隱性契約的構(gòu)建做好前期鋪墊。
2. 加強心理認同,增強對契約的接受
隱性契約反映的是雙方的心理期望,政府與大學(xué)是不同的行為利益主體,在制定契約時其立場、態(tài)度、目的、要求等都是不同的,這些也會影響二者隱性契約的制定和實施效果。因此,必須加強政府與大學(xué)之間的心理認同,尤其是對彼此權(quán)責(zé)的認同,這樣政府與大學(xué)才會對各自的權(quán)責(zé)明晰并且強烈的認同,這也是雙方建立良好隱性契約的關(guān)鍵。此外,強烈的心理認同是影響雙方契約運行實際效果的重要因素,只有政府與大學(xué)擁有強烈的心理認同,政府信任大學(xué),敢于放權(quán),大學(xué)信任政府,履行好自己的職權(quán),這樣政府與大學(xué)才有可能達到一致的隱性契約,二者之間的契約關(guān)系才有可能順利實現(xiàn)。
處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題是我國高等教育領(lǐng)域的難題,同時也是放管結(jié)合實現(xiàn)的關(guān)鍵。建立政府與大學(xué)之間的良性雙重契約,不僅要加強相應(yīng)的制度建設(shè),為雙方顯性契約的建立提供充足的制度性保證,同時必須加強雙方的溝通,增強彼此的心理信任,為雙方的隱性契約提供完善的前提工作和根本保證。只有顯性契約與隱性契約互相配合,才能為政府與大學(xué)之間關(guān)系的改善提供完備的契約制約,實現(xiàn)二者的和諧發(fā)展,促進放管結(jié)合的實現(xiàn),加快我國高等教育改革的步伐。
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(薦稿人:孫陽春,大連理工大學(xué)教授)
(責(zé)任編輯:羅欣)