鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村環(huán)境治理分析

王新奎

內(nèi)容摘要：中國農(nóng)村已進入全面小康、邁向鄉(xiāng)村振興的新時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人居環(huán)境、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)展現(xiàn)出新樣態(tài)。但是在鄉(xiāng)村振興時代背景下，依然存在一些嚴重制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的因素。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理出路，應(yīng)以鄉(xiāng)村振興為動力，始終堅持綠色發(fā)展理念，堅持政府主導(dǎo)方向、農(nóng)村自治主體責(zé)任，綜合運用法治、德治、自治三治結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 新發(fā)展理念 農(nóng)村自治 三治結(jié)合

2021年中國向世界宣告：中國完成消除絕對貧困的歷史任務(wù)，取得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利！[1]這是人類發(fā)展史的創(chuàng)舉，也是中華民族擺脫貧困、逐步實現(xiàn)共同富裕重大成就。黨中央、國務(wù)院歷來重視解決“三農(nóng)”問題，十八大以來更是以解決農(nóng)村貧困、實現(xiàn)小康社會為重要考核目標。2022年中央一號文件再次明確“接續(xù)實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”治理任務(wù)。由此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已成為推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性舉措。

一、農(nóng)村環(huán)境治理意義

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。農(nóng)村環(huán)境治理為科技興農(nóng)、生態(tài)富農(nóng)、綠色宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供環(huán)境保障。

1.是踐行新發(fā)展理念的重要方略。2021年4月召開的“全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”上，習(xí)近平總書記強調(diào)“我們要像保護眼睛一樣保護自然和生態(tài)環(huán)境”，并站在人與自然生命共同體層面提出“人與自然和諧共生、堅持綠色發(fā)展、堅持系統(tǒng)治理、堅持以人為本、堅持多邊主義和共同但有區(qū)別”[2]的全球氣候治理原則。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央非常重視社會科學(xué)發(fā)展理念，從人民整體利益、長遠利益和國家持續(xù)發(fā)展角度，創(chuàng)造性提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，確立“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)環(huán)境保護是功在當代”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”環(huán)境保護原則，逐步落實源頭保護制度、責(zé)任追究制度、損害賠償制度等環(huán)境治理體系，用最嚴格的制度保護生態(tài)環(huán)境。

2.是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措。鄉(xiāng)村興則社會穩(wěn)。“三農(nóng)”問題曾是長期困擾我國發(fā)展的重大社會問題。在消除絕對貧困、全面建成小康社會后，農(nóng)村進入了鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕的新發(fā)展階段。為了解決新時期“農(nóng)村要實現(xiàn)什么樣發(fā)展、怎樣發(fā)展”的重大戰(zhàn)略問題，中共中央、國務(wù)院于2018年頒布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，在國家戰(zhàn)略層面確定“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，確定“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村建設(shè)目標;2021年3月十三屆人大四次會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《十四五規(guī)劃建議》）明確了“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的生態(tài)環(huán)境治理中長期規(guī)劃。

3.是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要保障。自然資源具有極強的公共屬性，是人民追求美好生活的基礎(chǔ)條件，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)[3]。當前，城市發(fā)展出現(xiàn)人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴重城市病。廣大農(nóng)村在新農(nóng)村建設(shè)中，逐步建成生態(tài)農(nóng)業(yè)、秀美鄉(xiāng)村、純凈空氣等美麗鄉(xiāng)村的新畫卷，農(nóng)村逐步成為城鎮(zhèn)居民提供綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、健康休閑、宜居宜樂的新空間?！度珖r(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》更進一步規(guī)劃了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的長遠目標，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、走向共同富裕提供了契機。

二、農(nóng)村環(huán)境破壞之困

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在經(jīng)濟利益誘導(dǎo)下，曾經(jīng)歷了較長時間的過度耕種、毀林墾荒的非理性階段，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受深度破壞，究其原因有：

1.粗放型生產(chǎn)是農(nóng)產(chǎn)環(huán)境惡化的主要原因。作為糧食及經(jīng)濟作物主要生產(chǎn)地，在經(jīng)濟利益短期效應(yīng)的刺激下，大面積毀林開荒、圍湖造田，過量使用依賴化肥、農(nóng)藥，高密度種植、養(yǎng)殖等等，粗放型生產(chǎn)模式對農(nóng)村的土壤、水體及整個生態(tài)產(chǎn)生深度破壞。

2.輸血式扶貧未能培養(yǎng)出綠色生產(chǎn)新業(yè)態(tài)。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施得到維護，村容村貌得到美化，農(nóng)村生活設(shè)施得到改善，美麗鄉(xiāng)村輪廓得于展現(xiàn)。但是，輸血式扶貧一旦撤出，農(nóng)村由于農(nóng)村青壯年勞動力外流及自身自治能力不足，很容易誘發(fā)“模性返貧”現(xiàn)象。

3.農(nóng)村自治組織弱化是治理能力不足的重要體現(xiàn)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會在“士紳”“鄉(xiāng)賢”自治理念中具有很強的抗風(fēng)險能力[4]。建國后，農(nóng)村基層組織機構(gòu)進行了改造，以村民自治為前提，在農(nóng)村黨組織及村民委員會共同治理下，農(nóng)村社會形成良好的自治能力。改革開放后，大量農(nóng)民外出務(wù)工、脫離農(nóng)村，留在農(nóng)村大多是離不開農(nóng)村的老弱人員，農(nóng)村基層組織處于癱瘓狀態(tài)。另一方面，部分先富起來的農(nóng)民開始利用優(yōu)勢地位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖或小型工業(yè)生產(chǎn)，形成農(nóng)村社會獨特的“富?！彪A層。這些“富?！彪A層形成獨立的影響力，對農(nóng)村環(huán)境破壞容易產(chǎn)生選擇性治理。

4.現(xiàn)行監(jiān)管體制疏漏是農(nóng)村環(huán)境治理亂象的重要原因。我國環(huán)境保護法律體系基本建立，但以“城市本位”的立法理念常常導(dǎo)致環(huán)境法律在制度框架及保護措施方面更偏重于城市，[5]農(nóng)村社會因為執(zhí)法機關(guān)權(quán)限交叉或空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)又無執(zhí)法權(quán)，這就導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法常常處于真空地帶。如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第32第2款規(guī)定“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當提高農(nóng)村環(huán)境保護保服務(wù)水平”，這主要是指導(dǎo)性、原則性規(guī)定，容易產(chǎn)生農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理思考

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理為鄉(xiāng)村振興提供環(huán)境支撐，鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化提供政策支持。當前，我國正處在鄉(xiāng)村振興的起始階段，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)著眼于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村治理現(xiàn)代化。

1.綠色發(fā)展是出路。綠色發(fā)展、生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的生命線?！巴苿有纬删G色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命”[6]，實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)綠色發(fā)展要從政策宣傳到內(nèi)心確信再到形成綠色生產(chǎn)生活慣性，這需要法律護航、政策扶持、農(nóng)民自覺等長期性的引導(dǎo)，形成制度效能上下貫通、農(nóng)民利益保障內(nèi)外協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，形成政府倡導(dǎo)、村民遵守，政府幫扶、農(nóng)村自治，社會參與、共享共治的良性共治新格局。

2.依法治理是底線。法治是社會治理的基礎(chǔ)，也是生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)，這就要求不斷完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)。為實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化，全國人大在條件成熟的情況出臺專門法——《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法》，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供具體的指引。其次，各地市根據(jù)本地農(nóng)村發(fā)展情況，及時出臺地方性法規(guī)及政策制度予以細化落實。再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府建立綜合執(zhí)法大隊，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行常態(tài)化的監(jiān)管。最后，建立環(huán)境治理第一責(zé)任人制度，由主管機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)負責(zé)人、農(nóng)村“兩委”負責(zé)人、重點農(nóng)村經(jīng)濟組織為第一責(zé)任人，責(zé)任人積極倡導(dǎo)地方環(huán)境治理規(guī)約，鼓勵扶持守法者，約束、制裁違法者。

3.政府主導(dǎo)是方向?！蛾P(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理模式，明確了地方黨委和政府承擔著生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任。主導(dǎo)責(zé)任主要體現(xiàn)在政府職能機關(guān)在治理政策和治理措施發(fā)揮組織引導(dǎo)者作用，從生態(tài)環(huán)境政策的出臺、專項資金扶持、稅收信貸支持、執(zhí)法監(jiān)督等方面積極發(fā)揮方向性、監(jiān)管性的主導(dǎo)作用。主導(dǎo)作用發(fā)揮要充分落實地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)主要是前置性政策制度、機構(gòu)協(xié)調(diào)、資源配置的組織領(lǐng)導(dǎo);政府職能部門則通過法律、政策、規(guī)章制度等規(guī)范性文件進行落實。

4.農(nóng)村自治是主體。農(nóng)村社會是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”自治群體，根據(jù)《憲法》《村民自治法》規(guī)定了村民委員會是農(nóng)村社會管理的自治組織，是農(nóng)村事務(wù)的決策和執(zhí)行機構(gòu);《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定了農(nóng)村黨支部對農(nóng)村事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策作用，這就確定了農(nóng)村“兩委”在農(nóng)村事務(wù)的主體地位。這就使得農(nóng)村“兩委”在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面具有主體責(zé)任，要充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部“決策參謀、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)、推動落實、督導(dǎo)檢查”環(huán)境治理職能，統(tǒng)籌好農(nóng)村發(fā)展事務(wù)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)生活關(guān)系。

5.“三治并進”是保障。“鄉(xiāng)村治理其實是一個充滿德性與文明的過程，鄉(xiāng)村治理離不開法治與德治的相互配合”[7]。鄉(xiāng)村社會凝聚著中國千百年來的傳統(tǒng)民俗和鄉(xiāng)土情結(jié)，從古代“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”到今天的鄉(xiāng)村自治都折射出鄉(xiāng)村社會特殊的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村現(xiàn)代化及法治中國建設(shè)中，農(nóng)村社會也應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的自治功能，形成“法治、自治、德治”三治并舉的善治局面;《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》及《十四五規(guī)劃》均強調(diào)了“法治、自治、德治”鄉(xiāng)村治理模式。“三治并進”應(yīng)在政府主導(dǎo)、多元共治的背景下發(fā)揮作用，同時也應(yīng)強調(diào)“三治并舉”的階位性，即法治優(yōu)先、自治為本、德治相輔。（作者系江西中醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校副教授）