區(qū)域土地利用規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用探討

汪浩　王卓

摘要：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域土地利用規(guī)劃始終發(fā)揮著重要的作用。但在實踐中，往往會受到諸多因素的制約，導(dǎo)致區(qū)域土地利用規(guī)劃難以助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、長遠(yuǎn)發(fā)展，文章從強(qiáng)化調(diào)控作用、強(qiáng)化區(qū)域土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)推動作用、著眼長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)等方面，探尋區(qū)域經(jīng)濟(jì)利用規(guī)劃方式，目的在于充分發(fā)揮出區(qū)域土地利用規(guī)劃的作用，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域土地利用規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;制約因素;重要作用

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地利用規(guī)劃是一項十分重要的基礎(chǔ)性工作，其規(guī)劃質(zhì)量直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。同時，土地的稀缺性和利用的難以逆轉(zhuǎn)性，決定了土地利用必須慎重。因此，土地利用應(yīng)充分考慮土地資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。面對土地資源日漸稀缺的挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮土地利用規(guī)劃在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化資源配置等方面的引導(dǎo)作用，是各級政府部門重點(diǎn)思考的課題。鑒于此，本文深入研究區(qū)域土地利用規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，并探尋區(qū)域土地利用規(guī)劃策略的必要性和重要性。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

土地利用規(guī)劃始終對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、資源優(yōu)化配置等工作起到良好的引導(dǎo)作用。土地利用規(guī)劃工作質(zhì)量與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。因此，在土地資源稀缺背景下，充分發(fā)揮區(qū)域土地利用規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用具有一定的現(xiàn)實意義。而在區(qū)域土地利用規(guī)劃中，仍然存在諸多問題，總結(jié)如下：

（一）區(qū)域土地利用，規(guī)劃與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局相互沖突

為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，并保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，會因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。在此背景下，各區(qū)域把握發(fā)展機(jī)遇，主動發(fā)展現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，例如：沿海城市往往有著較長的海岸線，在發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)時，則會出現(xiàn)布局競爭和矛盾問題。但是要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是無論是原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都需要一定的土地資源作為產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要支撐。針對這種情況，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，各區(qū)域往往會設(shè)置一些與當(dāng)?shù)貙嶋H情況不相符的產(chǎn)業(yè)，造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局相對混亂，且容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，繼而使得區(qū)域內(nèi)同行業(yè)競爭更加激烈，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還容易造成資源浪費(fèi)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利。針對這種情況，區(qū)域土地利用規(guī)劃與區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局之間的矛盾如何解決，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)土地利用規(guī)劃提出了新的要求。

（二）區(qū)域土地利用規(guī)劃缺乏可持續(xù)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)發(fā)展動力的關(guān)鍵在于區(qū)域土地利用規(guī)劃具有一定的可持續(xù)性。因此，在區(qū)域土地利用規(guī)劃中，應(yīng)著眼于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，科學(xué)合理地規(guī)劃區(qū)域土地資源，并要明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及未來需求，進(jìn)行有針對性地規(guī)劃，才能大幅度提升區(qū)域土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)。但當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地利用規(guī)劃，嚴(yán)重缺乏可操作性、科學(xué)合理性，使得區(qū)域土地利用規(guī)劃工作形式化，導(dǎo)致土地缺乏可持續(xù)利用價值。除此之外，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域土地利用規(guī)劃仍然處于初步探索階段，缺乏可借鑒的經(jīng)驗，使得區(qū)域土地利用規(guī)劃工作難以保障質(zhì)量。鑒于此類問題，為了確保區(qū)域土地利用規(guī)劃可持續(xù)目標(biāo)的實現(xiàn)，有必要做好前期規(guī)劃方案編制工作，圖1為規(guī)劃方案編制階段工作流程圖。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域土地利用規(guī)劃作用的實現(xiàn)路徑分析

（一）加強(qiáng)區(qū)域土地利用規(guī)劃對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控作用

區(qū)域土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間表現(xiàn)。土地位置的不可變動性和使用的不可逆性，決定了土地的分配制約著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的土地利用規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮出對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用，具體可以依托區(qū)域土地利用規(guī)劃來引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局。詳細(xì)言之，區(qū)域土地利用規(guī)劃應(yīng)突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的更替，并有利于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，促使區(qū)域內(nèi)三層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例更加合理，這樣才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此過程中，應(yīng)重點(diǎn)解決兩方面的問題：一方面根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，制定整個區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃，并根據(jù)各地區(qū)情況制定差異化的土地利用政策。其中，差異化土地利用政策指的是按照土地利用規(guī)劃確定的不同主體功能區(qū)，科學(xué)確定土地利用方向和使用強(qiáng)度，并推行相適應(yīng)的土地政策，以此引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和布局，確保區(qū)域土地利用規(guī)劃與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局相適應(yīng)。另一方面充分利用區(qū)域土地規(guī)劃推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，應(yīng)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，充分利用國家頒布的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，充分利用土地利用規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，以此強(qiáng)化區(qū)域土地利用規(guī)劃對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控作用，進(jìn)而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)又快又穩(wěn)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化區(qū)域土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)推動作用

區(qū)域土地利用規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的指導(dǎo)性作用，決定了其具有戰(zhàn)略性、長期性等特點(diǎn)。因此，在區(qū)域土地利用規(guī)劃時，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性作用。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，緊缺的土地資源使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，這種情況下，如何真正發(fā)揮區(qū)域土地利用規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的持續(xù)性作用，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾項問題：首先，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，制定出遠(yuǎn)期、中期、近期的區(qū)域土地利用規(guī)劃目標(biāo)，并按照時間順序進(jìn)行土地利用開發(fā)工作。在區(qū)域土地利用規(guī)劃制定時，相關(guān)人員雖然做好了詳細(xì)的準(zhǔn)備工作，但在實施中可能出現(xiàn)突變情況，這要求對區(qū)域土地利用規(guī)劃總目標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化處理，繼而逐步推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)，并確保其順利實現(xiàn)。其次，有機(jī)整合各個土地利用規(guī)劃的實施過程。眾所周知，區(qū)域土地利用規(guī)劃執(zhí)行時間較長，對土地開發(fā)利用具有指導(dǎo)性作用。但是在實際執(zhí)行中，往往與現(xiàn)實情況存在一定的細(xì)節(jié)出入，這容易讓區(qū)域土地利用規(guī)劃喪失可操作性和合理性。因此，區(qū)域土地利用規(guī)劃應(yīng)具備一定的彈性，要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，這樣一來，區(qū)域土地利用規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容等都會發(fā)生相應(yīng)的變化，要求土地利用規(guī)劃的各個實施過程有機(jī)結(jié)合起來，才能確保土地利用規(guī)劃工作的持續(xù)性和深度。最后，提高區(qū)域土地利用規(guī)劃的可行性，禁止形式主義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國家復(fù)興發(fā)展，造福民眾的重要發(fā)展大計。因此，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)應(yīng)避免形式主義，不得因個人私利而隨意改動土地利用規(guī)劃，要求從全局入手，全面優(yōu)化土地利用規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（三）著眼長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)

在新的歷史時期，區(qū)域土地資源十分緊缺，已經(jīng)成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在此背景下，區(qū)域土地利用規(guī)劃工作要求不斷提高，直接推動了土地利用規(guī)劃工作的進(jìn)一步發(fā)展，規(guī)劃深度和內(nèi)容也隨之豐富，多項先進(jìn)科技手段被廣泛應(yīng)用在土地利用規(guī)劃中，使得土地利用規(guī)劃更具科學(xué)性和合理性。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域土地利用規(guī)劃工作的重點(diǎn)是合理處理當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體的關(guān)系，才能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。首先，面對土地資源緊缺的形勢，在區(qū)域土地利用規(guī)劃時，要求結(jié)合土地資源發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的真實需求，正確合理地編制土地利用規(guī)劃，并據(jù)此進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置工作，確保區(qū)域內(nèi)土地供需平衡發(fā)展，才能在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供土地資源支持。其次，土地資源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，在區(qū)域土地利用規(guī)劃時，應(yīng)著眼長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，依法依規(guī)展開土地利用規(guī)劃工作，并要遵守合法有償原則，處理好地方、集體和個人之間的關(guān)系，并著眼于發(fā)展需求，科學(xué)確定發(fā)展規(guī)模、功能定位、產(chǎn)業(yè)聚集等，以此為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

（四）全局統(tǒng)籌，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃

區(qū)域土地利用規(guī)劃本身是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在區(qū)域土地利用規(guī)劃時，應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體角度來思考具體問題，將整個區(qū)域視作為整個經(jīng)濟(jì)實體。但基于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的構(gòu)成，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)牽涉多個行政單位，而不同行政單位的土地利用規(guī)劃存在一定的差異性，這使得區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)劃難以統(tǒng)一，從而難以發(fā)揮出土地利用統(tǒng)一規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。針對這類問題，可以考慮從全局入手，統(tǒng)一規(guī)劃利用區(qū)域內(nèi)土地資源。首先，建立不同層次的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，層層落實管理責(zé)任。區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃的實施，需要可行且嚴(yán)格的制度提供保障，這樣才能發(fā)揮制度的約束和監(jiān)督作用，推動土地利用規(guī)劃工作有序執(zhí)行。其次，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各功能區(qū)的調(diào)控。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，往往會根據(jù)實際需求來確定不同的主體功能區(qū)，具體包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，這種方式既可以打破傳統(tǒng)區(qū)域土地利用規(guī)劃中行政區(qū)劃限制，又可以基于整體角度進(jìn)行全區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃，避免了區(qū)域內(nèi)土地資源盲目開發(fā)和重復(fù)建設(shè)，有利于土地資源可持續(xù)利用，進(jìn)而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、長遠(yuǎn)發(fā)展。如圖2所示，為了實現(xiàn)全局統(tǒng)籌、區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)，針對以往規(guī)劃的不足實施了土地利用總體規(guī)劃修改流程圖。

三、結(jié)語

通過本文分析可知，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域土地利用規(guī)劃始終發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。但在區(qū)域土地利用規(guī)劃中，由于一系列主客觀因素的影響，導(dǎo)致區(qū)域土地利用規(guī)劃出現(xiàn)了諸多問題，如與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局相沖突、缺乏可持續(xù)指導(dǎo)價值。因此，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)對區(qū)域土地利用規(guī)劃引起重視，并在實踐中著眼長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，優(yōu)化土地利用規(guī)劃，并基于全局角度，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域土地資源，充分發(fā)揮區(qū)域土地利用規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供支持。

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（作者單位：汪浩，江西省國土空間調(diào)查規(guī)劃研究院;王卓，江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊）