黃云凌　覃夏霏

[摘要]為推進(jìn)農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)體系建設(shè)，民政部與聯(lián)合國兒童基金會(huì)合作在全國4個(gè)省份選取9個(gè)縣市區(qū)，開展了為期三年的試點(diǎn)。文章從合作網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，以試點(diǎn)城市廣西L縣為例，分析農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系建設(shè)的成效和問題，探討原因并在此基礎(chǔ)上提出對策建議。研究發(fā)現(xiàn)：政府部門、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、專家和社工機(jī)構(gòu)共同組成合作網(wǎng)絡(luò)，通過資源共享，應(yīng)對農(nóng)村兒童保護(hù)的問題，農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系初步成型。不過，當(dāng)前兒童關(guān)愛保護(hù)體系也面臨同級部門間工作聯(lián)合不聯(lián)動(dòng)、未成年人保護(hù)中心的樞紐作用未發(fā)揮、兒童督導(dǎo)員與兒童主任間的協(xié)作層次較低以及網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性不足等問題。文章從機(jī)制建設(shè)、資金投入、工作隊(duì)伍管理及社會(huì)參與等方面提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞]弱勢兒童;兒童保護(hù);關(guān)愛體系;合作網(wǎng)絡(luò)

[中圖分類號]D6321[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）02-0039-06

農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)不僅事關(guān)兒童權(quán)益，也影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，是全面建成小康社會(huì)急需解決的問題。近年來，黨和政府十分重視農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。2016年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》指出，各地區(qū)、各部門要加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，確保活有人干、責(zé)有人負(fù)。2019年民政部等十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，對農(nóng)村兒童保護(hù)工作的職責(zé)分工、人員配給和能力建設(shè)等做了具體部署。與此同時(shí)，民政部與聯(lián)合國兒童基金會(huì)聯(lián)合開展為期三年的兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目在甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、山東省選取9個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，該項(xiàng)目積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在一些值得討論的問題。

有關(guān)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的討論，西方學(xué)界的學(xué)者致力于合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，關(guān)注政府、NGO和社區(qū)等層面的資源動(dòng)員和協(xié)作，以解決兒童受虐待、忽視等問題[1]（P67-93）。在國內(nèi)，學(xué)界對農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)的研究主要集中于兒童需求分析及政策建議、政策梳理和轉(zhuǎn)型設(shè)想以及地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思等方面。相關(guān)論文主要分為三類：一是基于農(nóng)村留守兒童及家庭的特點(diǎn)、問題和需求[2]（P27-38），從不同角度提出兒童關(guān)愛保護(hù)體系建設(shè)的建議[3]（P172-186）。二是梳理各地兒童關(guān)愛服務(wù)政策的問題[4]（P73-75），并提出政策轉(zhuǎn)型的設(shè)想[5]（P99-105），倡導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)政府為主導(dǎo)，學(xué)校為重點(diǎn)，村居為依托，家庭為核心、全社會(huì)共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系[6]（P55-73）[7] （P100-104）。三是總結(jié)各地區(qū)的模式經(jīng)驗(yàn)，分析問題并提出建議[8]（P42-44）。雖然國內(nèi)外學(xué)者對兒童關(guān)愛服務(wù)體系提出多方位思考，但仍存在以下缺失：一是國外的研究雖然比較系統(tǒng)，但是發(fā)達(dá)國家的研究出自成熟的公民社會(huì)環(huán)境，政府與社會(huì)力量之間的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)豐富，相關(guān)研究結(jié)論對我國農(nóng)村的適用性有待驗(yàn)證;二是國內(nèi)研究大多從關(guān)愛保護(hù)體系的內(nèi)容出發(fā)，反思農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)的問題并提出政策建議。幾乎沒有從網(wǎng)絡(luò)理論的角度，對關(guān)愛保護(hù)體系中各方的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)地討論。

兒童關(guān)愛保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的課題，涉及的事務(wù)繁多，兒童關(guān)愛保護(hù)體系除服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和制度外，本質(zhì)上是一個(gè)包含政府、社會(huì)力量等在內(nèi)的合作網(wǎng)絡(luò)，兒童面臨的問題需要各單位合作解決。合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量直接決定工作成效。在試點(diǎn)建設(shè)初期，關(guān)愛保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)尚未成型，各部門機(jī)構(gòu)處于磨合階段，角色責(zé)任有待明確，協(xié)作機(jī)制比較粗放，很難形成協(xié)作合力。網(wǎng)絡(luò)理論有助于分析和解釋這種情況。因此，如何理順合作關(guān)系，明確不同主體間的角色責(zé)任，提高協(xié)作水平，作為兒童關(guān)愛保護(hù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有待深入探索。鑒于此，本文以試點(diǎn)城市廣西L縣為例，依托網(wǎng)絡(luò)理論，從合作網(wǎng)絡(luò)的3大屬性，即：相互依賴性、資源和成員身份等角度，分析我國農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系建設(shè)的建設(shè)成效，探討其中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出對策建議。

一、農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系的建設(shè)成效

本文依托民政部與聯(lián)合國兒童基金會(huì)聯(lián)合開展的兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目展開。該項(xiàng)目聚焦農(nóng)村兒童監(jiān)護(hù)狀況改善，探索兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及工作隊(duì)伍能力提升模式。該項(xiàng)目在甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、山東省選取9個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，L縣是其中之一。L縣地處我國西南邊陲，外出務(wù)工是L縣農(nóng)村人口增加收入的主要途徑。截止2020年6月，全縣未成年人9.92萬人。其中留守兒童和困境兒童數(shù)量分別為3662和1480人。數(shù)據(jù)來自L縣相關(guān)部門報(bào)送的資料。父母離家進(jìn)城打工，重要家庭成員角色缺失，生活環(huán)境中不穩(wěn)定因素增多，給當(dāng)?shù)貎和瘞磔^大的成長風(fēng)險(xiǎn)。L縣作為試點(diǎn)工作中基線調(diào)研的3個(gè)縣市之一，能夠全面反映試點(diǎn)情況。因此，本研究選取L縣為調(diào)查地，以文獻(xiàn)分析法和半結(jié)構(gòu)式訪談法，深入分析兒童關(guān)愛保護(hù)體系的運(yùn)作及部門協(xié)作情況。

作為試點(diǎn)城市，2020年L縣組建由副縣長為召集人，民政局等25個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議，明確基本原則和職責(zé)分工。政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門聯(lián)動(dòng)的未成年人保護(hù)工作機(jī)制初步建立。在此基礎(chǔ)上，L縣從人才隊(duì)伍、運(yùn)行機(jī)制及社會(huì)資源等方面發(fā)力，初步搭建起農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)平臺。按照試點(diǎn)方案要求，兒童關(guān)愛保護(hù)平臺的服務(wù)流程包括：接受報(bào)告、應(yīng)急回應(yīng)、傷害評估、干預(yù)服務(wù)和幫助受害兒童回歸家庭結(jié)案等5個(gè)步驟。根據(jù)平臺設(shè)計(jì)的初衷，在村莊層面上，每個(gè)村莊成立兒童之家，選派1個(gè)兒童主任與社工合作，負(fù)責(zé)兒童傷害監(jiān)測預(yù)防，尋找風(fēng)險(xiǎn)因素并提供早期干預(yù)，以此來降低兒童傷害事件發(fā)生的可能性。工作內(nèi)容包括：搜集兒童及其家庭的信息、建立兒童檔案、分類干預(yù)服務(wù)和上報(bào)等。截至2020年12月，L縣共建設(shè)132個(gè)兒童之家，選聘132個(gè)兒童主任，實(shí)現(xiàn)全縣所有村（居）全覆蓋。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，L縣共建設(shè)10個(gè)未成年人保護(hù)站，配備10名兒童督導(dǎo)員。兒童督導(dǎo)員負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)各村兒童保護(hù)工作，接收兒童主任上報(bào)的案件并移交給縣未保中心，并對兒童主任進(jìn)行培訓(xùn)、管理和考核?？h級層面上，L縣成立1個(gè)未成年人保護(hù)中心，1個(gè)流浪兒童救助保護(hù)中心。根據(jù)試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)，未成年人保護(hù)中心負(fù)責(zé)全縣未保服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，并對案件進(jìn)行評估和分類處置，一部分緊急案例移交給公安等部門，另一部分案例直接聯(lián)系民政、福利院、醫(yī)療等部門鏈接服務(wù)，還有一部分比較復(fù)雜的案例，未保中心不定期召集相關(guān)部門召開聯(lián)席會(huì)議商議處理方案。未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)接受的疑似案例報(bào)告，不僅來自村居兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，還包括學(xué)校、公安、司法以及任何公民的報(bào)告。最后，社工等專業(yè)人士對康復(fù)返回社區(qū)的兒童進(jìn)行必要的跟進(jìn)（見圖1）。

除了政府部門的參與外，在試點(diǎn)中，聯(lián)合國兒童基金會(huì)主要負(fù)責(zé)提供資金，專家負(fù)責(zé)關(guān)愛保護(hù)體系建設(shè)和社工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人培訓(xùn)，社工機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)基層兒童工作者的管理制度設(shè)計(jì)和兒童主任的培訓(xùn)。這些組織機(jī)構(gòu)共同組成網(wǎng)絡(luò)，通過資源共享，應(yīng)對農(nóng)村兒童保護(hù)的問題。

二、兒童關(guān)愛保護(hù)體系存在的問題及原因

農(nóng)村弱勢兒童及其家庭面對的問題多元復(fù)雜，決定了兒童關(guān)愛保護(hù)需要一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)，通過政府和社會(huì)各界的協(xié)作，調(diào)動(dòng)各種資源來共同應(yīng)對。兒童關(guān)愛保護(hù)體系的效率，很大程度上取決于合作網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量[9]（P419-442）。經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，組織機(jī)構(gòu)之間形成一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系初步成型。然而，從網(wǎng)絡(luò)理論的角度出發(fā)，以合作網(wǎng)絡(luò)的3個(gè)屬性來審視現(xiàn)有體系，本文發(fā)現(xiàn)想要達(dá)成政府部門、兒童督導(dǎo)員、兒童主任、社區(qū)居民以及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)作，仍存在諸多難題。

（一）同級部門間工作聯(lián)合不聯(lián)動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)成員的相互依賴關(guān)系是建立在愿景和承諾基礎(chǔ)上的一種積極主動(dòng)的工作關(guān)系。在兒童關(guān)愛保護(hù)體系中，網(wǎng)絡(luò)成員通過建立共同的愿景和凝聚力，合理分配參與者的角色，保持承諾，界定權(quán)利和責(zé)任，才能形成有效的互動(dòng)合作關(guān)系。所有成員必須有主人翁意識，才能真正落實(shí)協(xié)作任務(wù)。當(dāng)前各部門主要依靠聯(lián)席會(huì)議的方式開展合作，共同擬定政策措施和年度計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)兒童保護(hù)工作。從網(wǎng)絡(luò)依賴關(guān)系的角度來說，一些成員單位雖然表現(xiàn)出一定的合作意愿，并已聯(lián)合開展了一部分工作，但現(xiàn)有的兒童保護(hù)聯(lián)席工作仍存在明顯不足。一是工作形式及內(nèi)容固化，各干各的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各部門主導(dǎo)開展的兒童服務(wù)活動(dòng)主要可歸納為三類：主題宣傳或講座、特定節(jié)假日發(fā)放物資、走訪慰問。各單位提供的服務(wù)內(nèi)容重復(fù)單一，彼此之間缺少合作互補(bǔ)。同級部門之間的協(xié)作僅停留在“聯(lián)合”層面，缺少“聯(lián)動(dòng)”。二是工作主動(dòng)性有待提高。當(dāng)前聯(lián)席部門多以被動(dòng)接受任務(wù)為主，自主開展工作的積極性不高。在對部門兒童工作負(fù)責(zé)人的訪談中，個(gè)別受訪者甚至表示并不清楚所在部門位列聯(lián)席會(huì)議的成員單位名單之內(nèi)，更別說了解職責(zé)并主動(dòng)開展工作。由于缺乏前瞻性和主動(dòng)性，聯(lián)席會(huì)議一直沒有建立針對特殊案例的應(yīng)急處理機(jī)制，以致出現(xiàn)部門介入干預(yù)侵害案例滯后，導(dǎo)致錯(cuò)過最佳處置時(shí)間的事情。

造成部門間聯(lián)合不聯(lián)動(dòng)的主要原因有以下幾點(diǎn)：首先，在進(jìn)行機(jī)制建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的時(shí)候，只是以政府發(fā)文的形式來組建聯(lián)席會(huì)議，各部門并沒有充分溝通協(xié)商、分解工作內(nèi)容和流程，明確各自的角色和責(zé)任，將兒童關(guān)愛保護(hù)工作與日常工作做有效銜接。網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)成員都有自身的利益，如果缺少共同愿景和組織承諾，彼此的依賴關(guān)系將變得松散，合作參與將流于表面。在部門工作人員的訪談中，近半數(shù)人表示，當(dāng)前各部門忙于完成本職業(yè)務(wù)，只將兒童服務(wù)列為額外任務(wù)，自然不會(huì)花更多時(shí)間精力和人力在上面。召開聯(lián)席會(huì)議時(shí)，某些部門指派出席的人員甚至不知道會(huì)議性質(zhì)和所在部門的角色，由此可見日常協(xié)作比較生疏。其次，作為牽頭單位的縣民政部門橫向協(xié)調(diào)能力不足，難以調(diào)動(dòng)成員單位的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民政部門多次遇到會(huì)議空缺、材料欠交等尷尬情況。聯(lián)席工作制度在面上得到完善與發(fā)展，實(shí)際工作卻未得到落實(shí)。最后，聯(lián)席會(huì)議配套機(jī)制缺位，針對各成員單位的協(xié)作、考核和監(jiān)督制度沒有落實(shí)，一定程度上影響成員單位之間的合作成效。

（二）未成年人保護(hù)中心的樞紐作用未充分發(fā)揮

合作網(wǎng)絡(luò)的第二個(gè)屬性是資源（Resource）。在合作網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)成員占據(jù)不同的節(jié)點(diǎn)，掌握的資源和權(quán)力存在差異，對協(xié)作的影響也不一樣。作為兒童關(guān)愛保護(hù)體系中的樞紐，縣未成年人保護(hù)中心具有承上啟下的功能，既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并評估、處置鎮(zhèn)未保站上報(bào)的案件，又要為服務(wù)對象鏈接民政、教育、醫(yī)療和社工服務(wù)等資源，還要對接各個(gè)聯(lián)席會(huì)議成員單位，協(xié)調(diào)復(fù)雜案例的處理。按網(wǎng)路理論的觀點(diǎn)，未保中心處于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，應(yīng)該對其進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，讓其掌握更多資源和信息，更有能力發(fā)起合作。然而，調(diào)研資料顯示，縣未成年人保護(hù)中心當(dāng)前面臨定位不清、制度建設(shè)落后、人員配置不齊等問題，影響其功能發(fā)揮。

在定位方面，各地作法不一樣，有些地方直接把救助站掛牌為未保中心，有些地方成立具有獨(dú)立編制的事業(yè)單位。而L縣的作法是從縣教育系統(tǒng)選派一個(gè)人員擔(dān)任專職工作者，未保中心雖然設(shè)在民政局里面，但其定位和性質(zhì)并沒有明確，其究竟是民政局直屬部門、臨時(shí)機(jī)構(gòu)還是下屬事業(yè)單位，目前并不清楚。網(wǎng)絡(luò)的排他性表明，在網(wǎng)絡(luò)中獲得成員資格是參與合作和資源共享的前提。這種定位不清的情況給工作開展帶來一定的難度，很多業(yè)務(wù)只能暫時(shí)由民政部門代勞。而作為未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能代理人，民政局與鎮(zhèn)未保站和兒童督導(dǎo)員沒有形成穩(wěn)固的工作關(guān)系。訪談資料顯示，鎮(zhèn)未保站與縣民政局平時(shí)沒有什么業(yè)務(wù)交流，兒童督導(dǎo)員只有遇到特殊兒童身份認(rèn)定不清的時(shí)候才會(huì)來電咨詢。制度建設(shè)方面，日常工作機(jī)制、工作流程及管理?xiàng)l例等尚未出臺，中心工作人員對自己的職責(zé)和日常事務(wù)也不是很清楚。人員配置方面，縣未成年人保護(hù)中心目前只有一個(gè)工作人員，缺少專業(yè)資質(zhì)和訓(xùn)練，對業(yè)務(wù)不熟悉，很難有效開展工作。縣未成年人保護(hù)中心的樞紐位置沒有確立，成員資格不明，也是造成兒童關(guān)愛保護(hù)合作體系零散，部門各自為戰(zhàn)的重要原因。

（三）兒童督導(dǎo)員與兒童主任間的協(xié)作層次較低

網(wǎng)絡(luò)成員之間的依賴關(guān)系還體現(xiàn)在協(xié)作深度上。兒童督導(dǎo)員、兒童主任作為最主要的兩大力量，肩負(fù)著打通農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)“最后一公里”的使命。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隊(duì)伍開展工作的實(shí)際情況稍顯滯后，彼此之間的協(xié)作層次比較低。首先，兒童督導(dǎo)員與兒童主任間并未形成成熟的工作配搭模式。按照政策設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員主要負(fù)責(zé)兒童主任的管理，包括選拔、指導(dǎo)、培訓(xùn)、跟蹤、考核等工作。然而，在訪談中，大部分基層兒童工作者表示，兒童督導(dǎo)員及兒童主任一般按照上級命令進(jìn)行一些例行的信息收集工作，偶爾開展一些關(guān)愛服務(wù)活動(dòng)，其他時(shí)間少有聯(lián)系。截至目前，兒童督導(dǎo)員尚未開展對兒童主任的管理工作，兒童主任未定期向督導(dǎo)員匯報(bào)工作，二者協(xié)作的方式有待調(diào)整。其次，二者間協(xié)作產(chǎn)出工作成果的質(zhì)量差。根據(jù)試點(diǎn)要求，基層工作者的其中一項(xiàng)任務(wù)是建立健全信息臺賬，動(dòng)態(tài)更新特殊兒童信息。由于特殊兒童家庭的部分信息隱蔽性高、取證難度大，兒童主任時(shí)常出現(xiàn)漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的情況，兒童督導(dǎo)未能給予指導(dǎo)。二者的協(xié)作大多是為了完成上級任務(wù)，網(wǎng)絡(luò)理論所指的依賴關(guān)系并未建立，基層兒童工作者的主動(dòng)性和積極性較差。

影響基層兒童工作隊(duì)伍協(xié)作成效的因素包括以下幾點(diǎn)：一是工作機(jī)制不完善，很難達(dá)到協(xié)同效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然民政部對兒童工作者的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是基層的層級協(xié)同和績效考核等配套制度并未跟上。沒有制度的保障，兒童督導(dǎo)員很難開展工作，對兒童主任的管理也缺少正當(dāng)性。二是基層兒童工作者整體待遇低，工作動(dòng)力不足。自被任命以來，兒童督導(dǎo)員和兒童主任每月分別領(lǐng)取300和100元的崗位補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼主要來自縣財(cái)政撥付的資金，補(bǔ)貼金額一直未做調(diào)整。較高的工作要求與較低的薪酬形成反差，影響工作積極性。一部分兒童督導(dǎo)員考慮到兒童主任補(bǔ)貼少，也不好意思對他們提工作要求。三是兒童主任普遍年齡大、學(xué)歷低，難以獨(dú)自完成諸如填寫工作表格等基本工作，更不用說提供高質(zhì)量的服務(wù)?？傊?，如網(wǎng)絡(luò)理論所說，缺少制度建設(shè)，未充分考慮成員的需求和動(dòng)機(jī)，直接影響角色和職責(zé)的劃定，不利于依賴性合作關(guān)系的建立。

（四）網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性不足，影響資源多樣性

合作網(wǎng)絡(luò)的第三個(gè)屬性是成員身份（Membership）。網(wǎng)絡(luò)既具有排他性又具有包容性。排他性方面，在網(wǎng)絡(luò)中獲得成員資格是合作和交換資源的前提。靈活性方面，不限成員名額使網(wǎng)絡(luò)具有靈活性和適應(yīng)性，面對突發(fā)事件時(shí)，可尋找合適的合作對象，使組織松散耦合，讓它們在某些情況下比結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的正式組織更有效率[10]（P271-295）。兒童關(guān)愛保護(hù)需要廣泛的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，不僅政府對兒童保護(hù)負(fù)有責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性使得遇到特定案例時(shí)，有關(guān)部門能夠?qū)ふ业胶线m的合作對象，相關(guān)的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、專業(yè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與其中。多方的松散耦合，能夠提高資源數(shù)量和利用效率，優(yōu)勢互補(bǔ)滿足弱勢兒童及其家庭的多元需求。

通過梳理平臺情況，我們發(fā)現(xiàn)：雖然L縣建立起從村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的一整套關(guān)愛保護(hù)體系，但是網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性并未充分發(fā)揮。首先，合作網(wǎng)絡(luò)成員類型單一，缺少企業(yè)、NGO和社區(qū)的參與，社會(huì)力量參與不足直接影響資源的多樣性。以項(xiàng)目資金為例，當(dāng)前L縣的項(xiàng)目基金主要來自兒基會(huì)，縣民政部門配套一部分資金，縣級財(cái)政預(yù)算中尚未包含兒童發(fā)展專項(xiàng)資金，各單位只能利用部門專項(xiàng)資金，為兒童提供服務(wù)。由于資金預(yù)算比較有限，僅能開展次數(shù)有限、規(guī)模較小的服務(wù)活動(dòng)，且受益群體的類型比較隨機(jī)。這也是導(dǎo)致兒童關(guān)愛保護(hù)變得零碎表面，缺少系統(tǒng)性、協(xié)同性和長效性的重要原因。其次，社工機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量參與層次淺，只負(fù)責(zé)管理制度設(shè)計(jì)和兒童主任的培訓(xùn)，沒有真正介入兒童保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這種情況無法適應(yīng)兒童保護(hù)的需要。調(diào)查過程中，一些基層兒童工作者表示，他們在實(shí)際工作中對兒童的分類、問題評估等環(huán)節(jié)會(huì)遇到很多困難和疑惑，渴望得到專業(yè)人士的協(xié)助指導(dǎo)，卻沒有專業(yè)社工介入其中。

影響合作網(wǎng)絡(luò)靈活性和適應(yīng)性的因素包括以下兩點(diǎn)：一是協(xié)調(diào)層次低，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。根據(jù)試點(diǎn)文件，這方面的事務(wù)主要由縣未保中心和兒童督導(dǎo)員負(fù)責(zé)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣未保中心由于各種原因，尚未真正開展工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，當(dāng)前兒童督導(dǎo)員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員兼任，他們本身時(shí)間精力有限，很難真正投入合作網(wǎng)絡(luò)的拓展。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面資源相對匱乏，能夠發(fā)動(dòng)的社會(huì)力量也不多。村莊層面上，大部分兒童主任能力有限，完成本職工作都有一定難度，更別說讓他們在村莊里倡導(dǎo)社區(qū)參與。二是民間力量的經(jīng)驗(yàn)不足，影響參與。以社工機(jī)構(gòu)為例，一些機(jī)構(gòu)對兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)不熟悉，同時(shí)地方政府在服務(wù)購買時(shí)也較少涉及兒童保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些因素都可能阻礙社工機(jī)構(gòu)的介入。

三、改善農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)體系的對策建議

根據(jù)上文分析，當(dāng)前兒童關(guān)愛保護(hù)體系面臨的組織機(jī)構(gòu)協(xié)作水平差、未保中心樞紐作用未發(fā)揮以及網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性不足等問題，本質(zhì)上與機(jī)制建設(shè)、資金投入、工作隊(duì)伍管理及社會(huì)參與有關(guān)，因此，本文從以下四方面入手，提出對策建議。

（一）機(jī)制建設(shè)有效化：健全落實(shí)各項(xiàng)制度

工作制度和機(jī)制缺失對農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)環(huán)節(jié)都產(chǎn)生不利的影響。為提高關(guān)愛保護(hù)合作成效，應(yīng)從制度建設(shè)入手。首先，完善已有制度，提高機(jī)構(gòu)間的協(xié)作承諾。針對部門聯(lián)席會(huì)議制度，修訂合作章程、權(quán)責(zé)規(guī)定、考核標(biāo)準(zhǔn)等，形成部門之間的共識和承諾。其次，補(bǔ)充新制度，提升體系運(yùn)作效率。針對基層兒童工作者制定日常管理、考評獎(jiǎng)懲等制度，提高權(quán)責(zé)意識，理清隸屬關(guān)系，推動(dòng)兒童工作進(jìn)入正軌。最后，加強(qiáng)未成年人保護(hù)中心相關(guān)制度建設(shè)，確立其樞紐地位。

（二）資金投入合理化：設(shè)立專項(xiàng)及調(diào)整薪資

資金投入不足直接導(dǎo)致服務(wù)協(xié)同性差以及基層工作者激勵(lì)不足等問題。鑒于此，首先，應(yīng)逐步將構(gòu)建農(nóng)村兒童服務(wù)體系納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制訂明確的縣級兒童工作年度財(cái)政計(jì)劃，設(shè)立農(nóng)村兒童服務(wù)專項(xiàng)資金，確保工作的系統(tǒng)性和長效性。其次，為激發(fā)基層兒童工作者的積極性和主動(dòng)性，應(yīng)建立合理有效的薪酬管理辦法，通過增加財(cái)政預(yù)算、接受社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道，提升薪酬福利。同時(shí)，提高資金使用效率，按照“多勞多得，少勞少得”的原則，給予工作者相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼，盡量做到薪資與工作要求、工作成效相適應(yīng)。

（三）工作隊(duì)伍規(guī)范化：推動(dòng)崗位專職專業(yè)

調(diào)研顯示，無論是聯(lián)席部門、縣未成年人保護(hù)中心還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居都存在工作隊(duì)伍不專業(yè)的情況。首先，針對聯(lián)席部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)員和村居兒童主任身兼數(shù)職、積極性較差的問題，提倡專人專崗，根據(jù)實(shí)際情況，在多涉及兒童事務(wù)的部門如民政、婦聯(lián)、團(tuán)委中增設(shè)兒童事務(wù)專員崗位，在兒童人數(shù)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中增加兒童督導(dǎo)員數(shù)量。其次，針對村居兒童主任文化水平低，能力差的問題，除了在選聘階段積極動(dòng)員村莊年輕人、大學(xué)生村官來擔(dān)任之外，還可以加強(qiáng)對兒童主任的培訓(xùn)。最后，通過設(shè)置崗位、服務(wù)購買等形式，讓更多社工參與到兒童關(guān)愛保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，協(xié)助提高各級工作的專業(yè)性。

（四）工作過程社會(huì)化：引導(dǎo)社會(huì)力量參與

社會(huì)力量的參與能夠提高兒童關(guān)愛保護(hù)的專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，滿足多樣化需求。針對當(dāng)前L縣兒童關(guān)愛保護(hù)中社會(huì)參與不足的問題，首先，建議將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，改為由縣民政部門和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)，未保中心統(tǒng)籌安排，這些部門在聯(lián)絡(luò)動(dòng)員方面更為專業(yè)。其次，通過鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公益創(chuàng)投、社會(huì)服務(wù)購買等方式，將各類資金、資源引入農(nóng)村兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)中，推動(dòng)完善政府主導(dǎo)、社會(huì)補(bǔ)充的兒童工作模式，形成兒童服務(wù)領(lǐng)域中政府與社會(huì)的長效互動(dòng)機(jī)制。最后，加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，增強(qiáng)服務(wù)透明性和參與性。深入學(xué)校、村居開展兒童保護(hù)、未保政策法規(guī)等主題宣傳活動(dòng)，提高社會(huì)參與意識，并開通未保熱線和網(wǎng)絡(luò)通道，增加參與渠道，獎(jiǎng)勵(lì)事件上報(bào)，接受群眾監(jiān)督。

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Study on the effects and problems of the construction of

rural children's care and protection systemHUANG Yun-ling， QIN Xia-fei

（School of Law， Minnan Normal University， Zhangzhou 363000， China）

Abstract： In order to promote the development of a care and protection service system for children in rural areas， the Ministry of Civil Affairs and the United Nations Children's Fund （UNICEF） have carried out a three-year pilot project in nine counties of four provinces. From the perspective of cooperative network， this paper takes L County， a pilot city in Guangxi， as an example to analyze the effectiveness and problems of the construction of rural children's care and protection system， discuss the causes， and put forward countermeasures and suggestions on the basis of this. This study found that government departments， UNICEF， experts and social work institutions jointly formed a cooperative network to deal with the problems of rural child protection through resource sharing， and the rural child care and protection system took initial shape. However，there is no joint work between departments at the same level， the center for the protection of minors has not played its pivotal role， the level of collaboration between the child supervisor and the child director is low， and the network is not flexible and adaptable. Finally， this paper put forward policy suggestions from the mechanism construction， capital investment， team management and social participation.

Key words：disadvantaged children; child protection; care system; cooperative network

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]