完善居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制研究

韋宇紅

摘要：居家養(yǎng)老服務(wù)是在政府主導(dǎo)下社會參與推動的一項(xiàng)社會服務(wù)，財(cái)政投入在其中發(fā)揮著資金兜底的保障功能和資金引導(dǎo)的杠桿效應(yīng)，建立健全財(cái)政投入機(jī)制是完善居家養(yǎng)老服務(wù)多渠道籌資機(jī)制、推動居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過20多年的探索與實(shí)踐，居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制已基本形成，但距離機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)尚有較大差距，需要從建立參與主體責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)化財(cái)政投入制度化建設(shè)、用足財(cái)政投融資創(chuàng)新政策、健全服務(wù)管理機(jī)制四個(gè)方面著力，不斷完善居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制，努力破解居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金瓶頸。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)；財(cái)政資金；投入機(jī)制

中圖分類號：F812文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2022）01-0072-09

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展多元資金投入保障機(jī)制研究”（15BRK028）。

實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，是新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。貫徹落實(shí)這一國家戰(zhàn)略，必須加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年[1]。在黨的十九屆六中全會勝利閉幕之際，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，這份指導(dǎo)新時(shí)代老齡工作的綱領(lǐng)性文件將健全養(yǎng)老服務(wù)體系列為首要重點(diǎn)任務(wù)，要求做好完善老齡事業(yè)發(fā)展財(cái)政投入政策和多渠道籌資機(jī)制的保障措施。在養(yǎng)老服務(wù)體系中居于基礎(chǔ)性地位的居家養(yǎng)老服務(wù)，從21世紀(jì)伊始在我國東部地區(qū)一些城市率先試點(diǎn)，到2008年開始在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)，政府一直并將繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。財(cái)政投入是政府推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的關(guān)鍵性政策工具，具有資金兜底的保障功能和資金投入的乘數(shù)效應(yīng)，建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制是構(gòu)建完善的居家養(yǎng)老服務(wù)多渠道籌資機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過20多年的探索與實(shí)踐，居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制建設(shè)成效顯著，為推動居家養(yǎng)老服務(wù)全面發(fā)展提供了重要保障。但要形成不同資金來源協(xié)調(diào)配合的多渠道籌資機(jī)制，破解居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金瓶頸，還需要著力完善居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制。

《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）印發(fā)，標(biāo)志著堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會參與的居家養(yǎng)老服務(wù)工作正式在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)，文件提出“加大政府投入力度，合理配置資源”的保障措施，開啟了居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入的機(jī)制化建設(shè)。國家第一部養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，首次系統(tǒng)提出多方資金籌措與多元資金投入支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)要求，其中關(guān)于財(cái)政資金籌措和投入的任務(wù)要求是：在財(cái)政專項(xiàng)資金上，中央設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助投資，重點(diǎn)支持地方社區(qū)日間照料中心和老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)，地方各級政府安排財(cái)政性專項(xiàng)資金，支持公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；在福利彩票公益金上，民政部本級和地方各級的福彩公益金要優(yōu)先保障養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》將民政部本級和地方各級福彩公益金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的最低比例規(guī)定為50%。這些要求為各級政府明確其在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的公共支出責(zé)任提供了基本遵循，促進(jìn)了居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制的基本建成，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

（一）中央財(cái)政資金對地方財(cái)政資金的投入引導(dǎo)通道穩(wěn)固

依照《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政資金包括各級政府的一般公共預(yù)算資金、政府性基金、國有資本收益和社會保險(xiǎn)基金。納入政府性基金預(yù)算管理的福利彩票公益金與一般公共預(yù)算資金構(gòu)成了居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金兩大來源。中央財(cái)政資金引導(dǎo)地方財(cái)政資金投入居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)形成了中央預(yù)算內(nèi)投資和中央彩票公益金支出兩條相對穩(wěn)固的通道，資金用途主要是支持地方居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)。在中央財(cái)政資金的引導(dǎo)下，一般公共預(yù)算資金和彩票公益金發(fā)揮著財(cái)政資金投入居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主渠道作用。根據(jù)《2020中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資自2009年開始持續(xù)安排養(yǎng)老服務(wù)年度預(yù)算項(xiàng)目，當(dāng)年項(xiàng)目資金2億元，2019年增加到32億元，“十一五”時(shí)期至“十三五”時(shí)期投資規(guī)模累計(jì)233億元，其中一部分投資涉及居家養(yǎng)老服務(wù)①；中央彩票公益金則從2006年開始正式將養(yǎng)老服務(wù)列為年度支出項(xiàng)目，當(dāng)年支出規(guī)模1.6億元，2019年增加到22.2億元，“十一五”時(shí)期至“十三五”時(shí)期累計(jì)支出160.7億元，另外“十三五”時(shí)期每年安排10億元中央專項(xiàng)彩票公益金用于支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。

（二）財(cái)政資金引導(dǎo)社會資本參與的政策性投融資平臺初步搭建

國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）勾劃了養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系的基本架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)通過完善投融資政策積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。在這一架構(gòu)下，政策性投融資工具的運(yùn)用為居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目融資開辟了新渠道。一是政府設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。2015年以來，中央財(cái)政累計(jì)安排48億元作為吉林、山東、安徽等8個(gè)試點(diǎn)省份的種子基金[2]，引導(dǎo)地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設(shè)立基金平臺，為區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供資金支持；在試點(diǎn)地區(qū)的影響下，北京、天津、江蘇、福建、四川、貴州等?。ㄖ陛犑校┮蚕嗬^成立了政策性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金。二是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，支持保障型基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。截至2021年底，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫中養(yǎng)老項(xiàng)目100個(gè)，項(xiàng)目投資總額615.8億元。三是鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，籌集養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備建設(shè)和提供養(yǎng)老服務(wù)資金。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的企業(yè)債發(fā)行公告統(tǒng)計(jì)，2016—2021年，累計(jì)有湖南、貴州、四川等13個(gè)省份25個(gè)市縣，以城投公司為代表的企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債30只，發(fā)行總額245.1億元。

（三）財(cái)政資金扶持居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方的方式多樣

財(cái)政資金扶持居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方的方式可以劃分為直接投入和間接投入兩大類。直接投入即為政府向居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方提供一定數(shù)額的資金支持，具體而言就是政府部門從一般公共預(yù)算資金和福利彩票公益金中，以財(cái)政撥款、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政獎勵(lì)、購買服務(wù)、發(fā)放服務(wù)券等方式，為居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營、居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)、困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用支付、居家適老化改造等提供資金支持。間接投入即為政府部門不需要直接動用財(cái)政資金，而是通過實(shí)施優(yōu)惠政策的方式為居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方提供資金方面的支持，主要是對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策和水電氣熱居民價(jià)格優(yōu)惠政策，降低居家養(yǎng)老服務(wù)成本和價(jià)格，從而增加居家養(yǎng)老服務(wù)供方運(yùn)營收入、減輕居家養(yǎng)老服務(wù)需方服務(wù)費(fèi)用支付。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制建設(shè)存在的問題

一個(gè)健全的居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制能夠較好地保障基本居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金需求，并且能夠充分挖掘和引導(dǎo)社會資金參與，促進(jìn)各類資金資源在居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方之間、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間以及不同性質(zhì)的服務(wù)供方之間、不同收入水平的服務(wù)需方之間優(yōu)化配置，最終使居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展獲得充足、穩(wěn)定、高效的資金保障。距離這一機(jī)制建設(shè)目標(biāo)，居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制還存在如下突出問題。

1.財(cái)政資金投入總量少且不穩(wěn)定

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年人服務(wù)需求，逐步增加對養(yǎng)老服務(wù)的投入?！钡珜Ω骷壵绾温鋵?shí)并沒有從法律法規(guī)上明確具體要求、作出硬性約束，政府普遍未將居家養(yǎng)老服務(wù)投入納入本級財(cái)政預(yù)算，造成居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入不僅總量非常有限而且穩(wěn)定性不足。以中央財(cái)政投入為例，中央預(yù)算內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)基本建設(shè)投資自2009年列支以來呈現(xiàn)波動式增長，而同期中央一般公共預(yù)算支出逐年穩(wěn)步增長（見圖1）；2014—2019年，中央預(yù)算內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)基本建設(shè)投資增長波動較小，年均增長速度5.06%，僅約為同期中央一般公共預(yù)算支出年均增速（9.24%）的一半。中央彩票公益金養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目支出自2006年固定列支以來同樣呈現(xiàn)波動式增長（見圖2），“十三五”開始，各級民政部門福利彩票公益金每年留存部分至少50%的比例用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)定，使2012—2019年中央彩票公益金養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目支出年均增速達(dá)到10.99%，是同期中央彩票公益金支出年均增速（4.41%）的2.5倍。但因中央彩票公益金養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目支出規(guī)模受制于福利彩票的銷售，故并不能確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長。本就有限的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出大部分投向了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，用于居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政資金只占少部分。例如，2019年國家發(fā)展改革委牽頭啟動的城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動，中央預(yù)算內(nèi)投資14億元，支持全國64個(gè)城市119個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，其中涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目不到20項(xiàng)[3]。

2.財(cái)政資金來源與投入結(jié)構(gòu)不合理

（1）財(cái)政資金籌措壓力下沉，地方財(cái)政支出占比高。相對于上億老年人的居家養(yǎng)老意愿，中央財(cái)政對居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入可謂杯水車薪，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金主要靠地方各級政府籌措并引導(dǎo)社會資金參與。分稅制改革造成中央和地方的事權(quán)與財(cái)力不匹配，根據(jù)《2021中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年地方在一般公共預(yù)算收入中的占比是54.74%，而在一般公共預(yù)算支出中的占比高達(dá)85.71%。地方政府事權(quán)與財(cái)力的嚴(yán)重不對等，使地方財(cái)政對居家養(yǎng)老服務(wù)的投入往往處于捉襟見肘的困境，越是基層的政府其財(cái)力越是匱乏，居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出越是少之又少。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供給還得依靠村級財(cái)力，結(jié)果必然是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方居家養(yǎng)老服務(wù)工作開展較好，村集體經(jīng)濟(jì)落后的地方居家養(yǎng)老服務(wù)工作很難取得進(jìn)展[4]。

（2）一般公共預(yù)算資金投入占比低，財(cái)政支出責(zé)任不實(shí)。福利彩票公益金支出在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入中一直占據(jù)非常重要的地位。“十二五”以來，從中央到地方都加大了養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算內(nèi)投資，2014—2018年中央財(cái)政資金對養(yǎng)老服務(wù)的年度投入金額，來自中央預(yù)算內(nèi)投入資金均超過中央彩票公益金支出（見圖1和圖2），2019年中央彩票公益金養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目支出32.2億元，略高于中央預(yù)算內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)基本建設(shè)投資（32.0億元）。然而在地方，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，福利彩票公益金仍然是養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入最重要的資金來源。例如，根據(jù)《2021廣西民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年廣西民政部門養(yǎng)老服務(wù)支出19598.6萬元，其中53.4%來自彩票公益金支出，一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出只占36.1%。在居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入上，財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資比重通常更低。一般公共預(yù)算資金投入單薄，不僅造成居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金投入規(guī)模有限、穩(wěn)定性不足，也不利于政府在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中明確支出責(zé)任、規(guī)范支出行為。

（3）財(cái)政投入分配失衡，資金使用效益有待提高。有限的財(cái)政投入在居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目、對象、城鄉(xiāng)和區(qū)域等分配上存在著協(xié)調(diào)性不夠強(qiáng)、精準(zhǔn)化不夠高的問題，財(cái)政資金未能充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)。其一，對居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)運(yùn)營的投入不協(xié)調(diào)，政府購買服務(wù)項(xiàng)目對剛性服務(wù)需求關(guān)注不夠。財(cái)政資金側(cè)重于對居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，對服務(wù)運(yùn)營的投入嚴(yán)重不足，有設(shè)施無服務(wù)或服務(wù)水平與設(shè)施條件不匹配的問題比較普遍。政府購買服務(wù)是支持居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營的重要政策，不僅購買資金規(guī)模小，購買項(xiàng)目也未能聚焦居家老人的剛性服務(wù)需求，文體娛樂活動項(xiàng)目支出占相當(dāng)比例，擠占了對生活照料、康復(fù)照護(hù)、緊急救援等剛性服務(wù)需求項(xiàng)目的購買資金。其二，對居家養(yǎng)老服務(wù)供方與需方的投入不協(xié)調(diào)，在需方的支持上欠精準(zhǔn)。從中央到地方，財(cái)政資金對居家養(yǎng)老服務(wù)供方的支持多，對需方的支持少：中央預(yù)算內(nèi)投資和中央彩票公益金支出的對象一般為居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；地方財(cái)政擔(dān)負(fù)困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的支出責(zé)任，因不像養(yǎng)老床位數(shù)有具體考核目標(biāo)，資金支持力度遠(yuǎn)小于對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持。在對居家養(yǎng)老服務(wù)需方極為有限的資金支持上，尚未建立起完善的指標(biāo)體系科學(xué)地評估需方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力和生活自理能力，對需方本可以自行承擔(dān)的費(fèi)用支付由財(cái)政包攬，而對保障真正困難的老年人能享受到基本居家養(yǎng)老服務(wù)的資金補(bǔ)助又極其微薄。根據(jù)《2020中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算，2019年全國養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼平均每人每月分別為54元、104元，根本無法改善有養(yǎng)老服務(wù)需求的困難老人的生活質(zhì)量。其三，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持不協(xié)調(diào)。中央對地方居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的專項(xiàng)資金支持采取項(xiàng)目制方式，對通過申請的地區(qū)給予資金資助，而越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)越容易達(dá)到申報(bào)條件的要求，獲得的中央支持資金就越多，越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)尤其是農(nóng)村越難以爭取到中央專項(xiàng)資金支持。以“十三五”時(shí)期中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作為例，民政部和財(cái)政部分五批次確定的203個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，每個(gè)省入選地區(qū)的次序基本遵循先省會城市或中心城市（區(qū)），然后再按經(jīng)濟(jì)實(shí)力和居家養(yǎng)老服務(wù)工作基礎(chǔ)排序依次入選，中央財(cái)政資金配置的“馬太效應(yīng)”加劇了居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距。

3.政策性投融資平臺綜合籌資功能尚未有效發(fā)揮

無論是從理論還是從實(shí)踐看，重資產(chǎn)、服務(wù)集中度高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比輕資產(chǎn)、服務(wù)分散的居家養(yǎng)老服務(wù)，更易受到社會資本的青睞，即便是政策性投融資平臺，其融通的資金也多是投向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是熱衷于流向養(yǎng)老綜合體、養(yǎng)老社區(qū)甚至養(yǎng)老地產(chǎn)。以能公開查到信息的政府和社會資本合作（PPP）模式運(yùn)用與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券為例，2021年底，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫100個(gè)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，明確包含居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的只有4項(xiàng)，即江西贛州市章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目、吉林長春市養(yǎng)老綜合項(xiàng)目、山東省蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目和西安市蓮湖區(qū)“5930”多層級品質(zhì)化養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目，金額合計(jì)21.61億元，占養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目投資金額的3.51%；已經(jīng)發(fā)行的30只養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，募集資金用途涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的只有湖南省的冷水江市婁底銻都投資發(fā)展有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券和郴州市新天投資有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，2只債券募集資金合計(jì)15.7億元，占養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券募集資金總額的6.41%。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制建設(shè)的制約因素

制約居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制建設(shè)的因素，有居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠殷實(shí)、城鄉(xiāng)區(qū)域差距明顯等客觀因素，更為重要的因素還在于政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的能力尚有欠缺。

1.政府部門落實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)性地位存在偏差

我國社會化的養(yǎng)老服務(wù)起源于福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會福利機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)80年代中期開啟的社會福利社會化改革，催生了社區(qū)老年服務(wù)，為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)向社會養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變增添了有別于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的新載體?！蛾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號）首次明晰了養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)框架，明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位。此后出臺的各項(xiàng)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的文件，都始終強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老服務(wù)的這一定位。然而在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的具體實(shí)踐中，居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位卻長期被邊緣化，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)傾斜、居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入嚴(yán)重不足正是重要體現(xiàn)。究其原因，主要在于對居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)性地位的認(rèn)識還不到位，對居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的合理布局缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及不正確的政績觀作祟。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng)級地區(qū)，政府部門甚至對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要意義都缺乏正確認(rèn)識，要么仍以傳統(tǒng)的思維將其視為民政部門面向特殊群體的社會福利工作，財(cái)政資金只關(guān)注福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改擴(kuò)建，居家養(yǎng)老服務(wù)工作嚴(yán)重滯后；要么以商業(yè)性思維引進(jìn)社會資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老社區(qū)，對單個(gè)投資規(guī)模小、政績不顯現(xiàn)的居家養(yǎng)老服務(wù)不重視，未將推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)列入政府年度工作計(jì)劃，更不用說納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃中統(tǒng)籌部署。

2.政府部門精準(zhǔn)施策基礎(chǔ)不夠牢

（1）開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的理論準(zhǔn)備不夠充分。政府部門尚未能很好地厘清居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，對社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生動力和環(huán)境要求認(rèn)識比較模糊，對基本居家養(yǎng)老服務(wù)的對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不明確，對自身主導(dǎo)作用發(fā)揮的具體領(lǐng)域和方式方法也不是很清楚，在財(cái)政投入上出現(xiàn)分配失衡、效益不高的問題。

（2）居家養(yǎng)老服務(wù)基本數(shù)據(jù)調(diào)查缺位。做實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基本數(shù)據(jù)的采集和分析，是做好資金資源籌集與配置、實(shí)現(xiàn)資金資源使用效益最大化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)框架尚未完整構(gòu)建，諸如居家養(yǎng)老服務(wù)需求與供給方面的數(shù)據(jù)信息非常匱乏。關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)需求的調(diào)查數(shù)據(jù)零星地散見于全國老齡辦、高校研究機(jī)構(gòu)等單位組織的老年人相關(guān)社會調(diào)查中，如全國老齡辦開展的“中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查”、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主持實(shí)施的“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”。雖然民政部建立了居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施方面的統(tǒng)計(jì)制度，但統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠全面，尤其是對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施分類指標(biāo)的概念界定模糊，地方民政部門的理解五花八門，報(bào)送的數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范性。對各相關(guān)部門投入居家養(yǎng)老服務(wù)的資金更是缺乏制度化的統(tǒng)計(jì)要求。居家養(yǎng)老服務(wù)供需雙方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失，既不利于政府部門科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)施策，也不利于社會力量作出正確研判和投資決策。

（3）研判居家養(yǎng)老服務(wù)需求的意識和能力不強(qiáng)?？茖W(xué)判斷和預(yù)測服務(wù)需求是規(guī)劃并推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要前提工作。政府部門對這項(xiàng)工作并沒給予應(yīng)有重視，對居家養(yǎng)老服務(wù)的意愿需求和有效需求分別有多大、居家老人急難愁盼的養(yǎng)老服務(wù)需求有哪些、居家養(yǎng)老服務(wù)供需缺口的現(xiàn)狀與走勢等基本問題缺乏認(rèn)真思考和系統(tǒng)研究，容易誤判居家養(yǎng)老服務(wù)需求的規(guī)模與重點(diǎn)，造成居家養(yǎng)老服務(wù)資金資源配置不精準(zhǔn)，居家養(yǎng)老服務(wù)供給與需求不匹配。

3.政府部門管理不到位

完善的法規(guī)制度是規(guī)范政府居家養(yǎng)老服務(wù)工作、健全居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制的重要制度基礎(chǔ)。目前中央層面有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)法規(guī)，除了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，還有商務(wù)部發(fā)布的國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》，以及國家衛(wèi)生健康委辦公廳、國家中醫(yī)藥管理局辦公室《關(guān)于加強(qiáng)老年人居家醫(yī)療服務(wù)工作的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2020〕24號），住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、民政部等《關(guān)于推動物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見》（建房〔2020〕92號），民政部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等《關(guān)于加快實(shí)施老年人居家適老化改造工程的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2020〕86號）3個(gè)專項(xiàng)政策文件。這些文件均為部門規(guī)章，法規(guī)的位階相對低，對政府部門推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的權(quán)責(zé)尤其是財(cái)政支出責(zé)任的約束力不夠強(qiáng)，并且政策的碎片化問題比較突出。

居家養(yǎng)老服務(wù)起步于民政部倡導(dǎo)并推動的社區(qū)服務(wù)，民政部門理所當(dāng)然地成為政府推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的主力軍。伴隨居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的豐富、業(yè)態(tài)的多樣、模式的創(chuàng)新，參與居家養(yǎng)老服務(wù)工作的政府部門逐漸增加。在居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入來源上，不僅有財(cái)政部門、民政部門的福彩公益金支出、發(fā)展改革部門的預(yù)算內(nèi)投資，還有商務(wù)部門的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、衛(wèi)健部門的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資金、人社部門的康養(yǎng)職業(yè)技能培訓(xùn)資金等。居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金的多部門投入和管理，雖然有利于鼓勵(lì)政府各相關(guān)部門積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)工作，增加居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入規(guī)模，但各部門各自為政、分項(xiàng)投入，缺乏信息交流與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易造成資金投入交叉、資金監(jiān)管成本增加，影響財(cái)政資金的精準(zhǔn)投放和使用效率。

（一）建立居家養(yǎng)老服務(wù)參與主體責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》明確提出“在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府在推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，社會參與，全民行動，提供基本公益性產(chǎn)品和服務(wù)”的要求。作為老齡事業(yè)重要構(gòu)成的居家養(yǎng)老服務(wù)，參與主體包括政府、市場、社會和家庭，根據(jù)其在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色分工和職能定位，需要科學(xué)地建立起各類參與主體的責(zé)任、權(quán)利與資金投入相互對應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，具體包括居家養(yǎng)老服務(wù)供方與需方之間、政府部門與非政府部門之間、中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府之間和中央到地方各級政府不同部門之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。其中，明確財(cái)政資金的主導(dǎo)職責(zé)和投入原則是關(guān)鍵。各級政府要準(zhǔn)確把握中央關(guān)于健全養(yǎng)老服務(wù)體系在實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略中的決策部署，堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”基本原則，切實(shí)落實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中基礎(chǔ)性地位的定位要求；要明確政府居家養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任，有效保障基本居家養(yǎng)老服務(wù)資金需求，財(cái)政投入遵循“需求導(dǎo)向”原則和“?；?、兜底線”原則，既要注重財(cái)政資金分配的精準(zhǔn)性和公平性，又要避免“大包大攬”的投入模式；要充分引導(dǎo)公益性居家養(yǎng)老服務(wù)和市場化居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，財(cái)政投入既要強(qiáng)調(diào)對社會資源的撬動效應(yīng)和帶動效應(yīng)，也要注意避免與社會資本爭利，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)資金投入與居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展良性互動。

（二）強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入制度化建設(shè)

居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入制度化建設(shè)的實(shí)質(zhì)在于將政府部門對居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入以制度的形式固定下來，形成穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性的投入范式。重點(diǎn)要抓好居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制、財(cái)政投入績效管理機(jī)制的建設(shè)。

1.建立居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制

推進(jìn)政府間關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)事權(quán)與財(cái)力分配改革，科學(xué)界定各級政府承擔(dān)的職責(zé)范圍，合理增加中央財(cái)政在居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入中的比重，緩解地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府居家養(yǎng)老服務(wù)事權(quán)與財(cái)力不匹配的矛盾。

按照公共財(cái)政預(yù)算管理的要求，明確居家養(yǎng)老服務(wù)工作本級政府負(fù)責(zé)支出的常規(guī)項(xiàng)目內(nèi)容，并納入財(cái)政預(yù)算；嚴(yán)格按照近年《政府收支分類科目》新增“養(yǎng)老服務(wù)”單列科目設(shè)置，扎實(shí)做好居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政預(yù)決算編制工作，扭轉(zhuǎn)以福利彩票公益金為主的居家養(yǎng)老服務(wù)地方財(cái)政投入模式，建立和完善中央與地方一般公共預(yù)算資金和福利彩票公益金共同持續(xù)穩(wěn)定投入機(jī)制。

要明確兩個(gè)比例。一是明確財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)增長與財(cái)政收入增長和居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金需求增長之間的遞增比例，確保居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入保持穩(wěn)定增長趨勢；二是明確地方各級政府居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出責(zé)任和界限，科學(xué)量化財(cái)政資金配置的分擔(dān)比例，為推動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展部署層層落地夯實(shí)財(cái)政保障。

2.建立居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）提出“改善結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)”的基本原則，要求“將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜”。這為各級政府合理分配養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金提供了基本遵循，具體而言應(yīng)以居家養(yǎng)老服務(wù)需方為導(dǎo)向，以建立健全政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為主要抓手，優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，加快補(bǔ)齊居家養(yǎng)老服務(wù)短板。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度要徹底轉(zhuǎn)變粗放型購買投入思維和模式，在扎實(shí)調(diào)研和科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，聚焦居家老人最緊迫的養(yǎng)老服務(wù)需求，按照輕重緩急統(tǒng)籌開展政府購買服務(wù)；要盡快建立老年人經(jīng)濟(jì)能力、自理能力綜合評估制度，確保政府購買服務(wù)政策優(yōu)先惠及經(jīng)濟(jì)困難的失能、孤寡、殘疾、高齡老年人群體；要將失能老年人家庭成員照護(hù)的技能培訓(xùn)、“喘息服務(wù)”、心理咨詢等納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)目錄，由中央財(cái)政設(shè)立家庭照料者服務(wù)專項(xiàng)資金，帶動地方財(cái)政鼓勵(lì)和支持家庭成員照料老年親屬。

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度在養(yǎng)老服務(wù)供方補(bǔ)貼上，要將對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營的補(bǔ)貼政策向居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸，突出對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營的補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要與服務(wù)流量和服務(wù)質(zhì)量掛鉤，引導(dǎo)和鼓勵(lì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效；要制定實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和從業(yè)年限崗位補(bǔ)貼政策，以及護(hù)理人員特崗津貼政策，提高居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性。在養(yǎng)老服務(wù)需方補(bǔ)貼上，要加強(qiáng)面向老年人的高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼、適老化改造補(bǔ)貼、基本康復(fù)輔具補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策的精細(xì)化設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌，做好老年人綜合評估，將補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)投向有服務(wù)需求的困難老年人群體。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既要重視加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)投入力度，不斷縮小基本居家養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)差距，同時(shí)也要關(guān)注區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性所導(dǎo)致的基本居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距，根據(jù)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，對經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、居家養(yǎng)老服務(wù)需求大的地區(qū)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，促進(jìn)基本居家養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域均等化發(fā)展。

3.建立居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入績效管理機(jī)制

將居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出列為政府公共財(cái)政支出績效管理重點(diǎn)，針對居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金使用特征，制定專門的財(cái)政支出評價(jià)管理辦法。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架，從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等六個(gè)方面開展科學(xué)評估。其中，項(xiàng)目立項(xiàng)評價(jià)務(wù)必做好項(xiàng)目投入的績效成本預(yù)算和預(yù)期收益評估，從源頭上增強(qiáng)財(cái)政資金的科學(xué)配置；項(xiàng)目效益評價(jià)要采取自我評價(jià)與外部評價(jià)相結(jié)合的綜合評價(jià)方式，外部評價(jià)須重視對服務(wù)對象滿意度的調(diào)查，在提高評估結(jié)果公信度的同時(shí)，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)社會福利最大化目標(biāo)。在績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上，在抓好及時(shí)整改的同時(shí)要重視績效激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制建設(shè)，將績效評價(jià)結(jié)果與政府部門履職評價(jià)和新增資金分配結(jié)合起來。通過加強(qiáng)績效管理，督促政府部門不斷提升居家養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行水平，增強(qiáng)財(cái)政資金使用效益。

（三）用足養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投融資創(chuàng)新政策

國家相關(guān)主管部門對所出臺的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投融資創(chuàng)新政策要做好宣傳和指導(dǎo)，通過解讀政策、組織培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、實(shí)地考察等方式，引導(dǎo)地方政府用好用活各項(xiàng)新政策、新工具。地方政府也要主動研究國家關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投融資創(chuàng)新政策，積極學(xué)習(xí)和借鑒先行地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)出臺本地的政策落實(shí)措施，充分放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)。

1.發(fā)揮地方財(cái)政資金引導(dǎo)功能，構(gòu)建多元資金融合的政策性投融資平臺

對全國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金試點(diǎn)省區(qū)和非試點(diǎn)省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理總結(jié)和比較分析，研究和把握養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與居家養(yǎng)老服務(wù)的對接方式及規(guī)律，出臺專項(xiàng)政策文件，鼓勵(lì)有條件的省、市一級政府積極探索成立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮地方財(cái)政資金引導(dǎo)功能，廣泛吸納社會資本，構(gòu)建多元資金融合的政策性投融資平臺，為適合于產(chǎn)業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持。

2.支持地方城投公司引領(lǐng)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債

支持地方城投公司引領(lǐng)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債，為具有較強(qiáng)投資成長性的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目提供期限長、成本低的資金籌集渠道。地方發(fā)展改革部門要主動關(guān)注那些制定有中長期養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃并且政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展穩(wěn)健的地區(qū)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)爻峭豆鞠驀野l(fā)展改革委申請發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債籌集項(xiàng)目資金，為推進(jìn)地方居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與債券市場對接創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗(yàn)。

3.推廣政府和社會資本合作（PPP）模式在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用

絕大多數(shù)省份在公共服務(wù)領(lǐng)域PPP融資模式上都取得一定成績，完全具備加快居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與PPP項(xiàng)目對接的條件，關(guān)鍵工作是在項(xiàng)目甄選儲備和運(yùn)營管理上下功夫。既要向社會資本提供具有投資吸引力的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，又要注重營造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境，培育居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目成熟的商業(yè)模式。

（四）健全居家養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制

1.加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)建設(shè)

目前居家養(yǎng)老服務(wù)國家層級的立法尚未出臺，但地方立法加快了探索步伐。2015年1月全國首部居家養(yǎng)老服務(wù)地方立法《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》發(fā)布后，河北、寧波以及蘇州、烏魯木齊等14個(gè)省級和市級立法機(jī)關(guān)也相繼出臺了當(dāng)?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老服務(wù)專門條例，對居家養(yǎng)老服務(wù)的基本框架、參與主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)保障和監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定[5]，通過立法確立政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的權(quán)責(zé)，督促政府引導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化的方向發(fā)展。地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例在推進(jìn)政府加快建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制上成效顯著。例如，北京市自2015年5月實(shí)施條例以來，政府將77%的養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金投入居家養(yǎng)老，有力推進(jìn)了“政府購買服務(wù)、引導(dǎo)市場服務(wù)、激活社會服務(wù)”的居家養(yǎng)老服務(wù)供給模式構(gòu)建[6]。居家養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)的接踵出臺，反映了建立全國統(tǒng)一《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的必要性，同時(shí)也為這一工作的開展奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗(yàn)。國家出臺的《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》應(yīng)從法律權(quán)利義務(wù)的角度明確居家養(yǎng)老服務(wù)各參與主體的職責(zé)界限，并對居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃與建設(shè)、扶持保障、監(jiān)督管理等方面作出法律規(guī)定。其中，要注意明確基本居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與外延，以及各級政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的具體事權(quán)，對居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入保障措施作出詳細(xì)規(guī)定，以法治思維推動居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制建立健全。

2.建立居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)部門協(xié)作機(jī)制

我國首部養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)政策文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2006〕6號）提出“各有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合，認(rèn)真解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的問題”，《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）強(qiáng)調(diào)“各有關(guān)部門要加強(qiáng)配合，積極支持居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展”。在全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，越來越多的地方重視加強(qiáng)政府部門之間協(xié)調(diào)配合的制度化建設(shè)。最早是上海市于2013年成立社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由各區(qū)縣政府、市政府有關(guān)委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，初步構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)體系協(xié)調(diào)推進(jìn)平臺。2014年以來，青海、貴州、四川、山西、寧夏等省（自治區(qū)）的政府辦公廳先后下文建立省級養(yǎng)老服務(wù)工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)全省養(yǎng)老服務(wù)。但從全國范圍看，許多地方尚未啟動部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)，造成居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、斷點(diǎn)等問題未能得到較好地解決。2019年8月，經(jīng)國務(wù)院同意，由民政部牽頭、21個(gè)部門和單位組成的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度建立，為各地各級政府部門強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度化建設(shè)增強(qiáng)了行政推力。地方政府部門要積極行動起來，以建立健全養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或部門聯(lián)席會議制度為抓手，一方面督促各成員單位把居家養(yǎng)老服務(wù)工作重點(diǎn)任務(wù)納入重要議事日程，納入本系統(tǒng)相關(guān)規(guī)劃；另一方面建立各成員單位聯(lián)動機(jī)制，協(xié)同發(fā)力破解居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的各種難題頑癥，其中要重點(diǎn)關(guān)注跨部門居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制建設(shè)，通過建立部門預(yù)算編制溝通協(xié)商平臺，協(xié)商各部門居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立和資金的預(yù)算，避免重復(fù)交叉或相互脫節(jié)，增強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金資源的精準(zhǔn)高效配置。

3.建立居家養(yǎng)老服務(wù)基本數(shù)據(jù)調(diào)查和共享機(jī)制

結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，加快建立居家養(yǎng)老服務(wù)基本數(shù)據(jù)調(diào)查和共享機(jī)制，構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺，為政府部門科學(xué)謀劃居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑和精準(zhǔn)施策提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)為市場、社會、家庭參與居家養(yǎng)老服務(wù)的理性決策和行動提供優(yōu)質(zhì)的大數(shù)據(jù)信息服務(wù)。統(tǒng)計(jì)部門和民政部門是居家養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的主要機(jī)構(gòu)。國家統(tǒng)計(jì)局要建立老年人口專項(xiàng)調(diào)查制度，對失能、殘疾、空巢、高齡、經(jīng)濟(jì)困難等特殊老年人群體的基本人口信息，以及包括健康老人在內(nèi)的不同老年人群體的養(yǎng)老服務(wù)需求與支出能力等方面內(nèi)容定期開展摸底調(diào)查。民政部要建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)供給調(diào)查制度。一是細(xì)化居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定辦法，完善居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)，制定居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)；二是拓展居家養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)范圍，將場地來源、法人資質(zhì)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、運(yùn)營管理等居家養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的基本信息，以及財(cái)政、發(fā)展改革委、民政、工商等部門對居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入納入數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計(jì)范圍；三是指導(dǎo)地方民政部門規(guī)范數(shù)據(jù)采集、整理、匯總、報(bào)送等流程，提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

①由于政府部門尚未將養(yǎng)老服務(wù)資金投入統(tǒng)計(jì)作為制度化的常態(tài)工作，即使是零星公布的相關(guān)數(shù)據(jù)也鮮有專門針對居家養(yǎng)老服務(wù)的，故本研究在盡可能搜集居家養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)資金數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用所能搜集到的養(yǎng)老服務(wù)資金數(shù)據(jù)補(bǔ)充居家養(yǎng)老服務(wù)資金數(shù)據(jù)的匱乏。

[1]國新辦舉行《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》發(fā)布會[EB/OL].（2021-12-09）[2021-12-10]. http：//www.scio.gov.cn/m/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/ 47548/index.htm.

[2]安迪.養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量明顯提高老年人獲得感不斷增強(qiáng)[EB/OL].（2018-10-30）[2021-10-10]. http：//gongyi.people.com.cn/n1/2018/1030/c151132-30372071.html.

[3]國家發(fā)改委社會發(fā)展司.城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動2019年中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目清單[EB/ OL].（2019-06-04）[2021-10-10].https：//www.ndrc. gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/201906/t20190604_1121573. html？code=&state=123.

[4]張松彪，成鵬飛.中國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境及破解路徑研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（1）：81.

[5]蘇煒杰.我國地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例評析與完善——基于22件法律文本的分析[J].老齡科學(xué)研究，2020（5）：67.

[6]北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例養(yǎng)老服務(wù)先行者[J].中國民政，2016（7）：61.

責(zé)任編輯莫仲寧