有效發(fā)揮國有企業(yè)監(jiān)事會在公司治理中的監(jiān)督作用

摘?要：深化國有企業(yè)改革是黨中央作出的重要決策部署，在本輪國資國企改革中，要進一步完善國有企業(yè)法人治理結構，完成外派監(jiān)事會改革，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)事會的監(jiān)督作用。本文按照國企改革的要求，對監(jiān)事會工作現(xiàn)狀及其原因進行了分析，并對加強和完善國有企業(yè)監(jiān)事會工作提出了建議。

關鍵詞：國企改革 ; 公司治理?;監(jiān)事會

中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結構;建立健全權責對等、運轉協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范董事長、總經(jīng)理行權行為，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理。國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》指出，嚴格規(guī)范履行出資人職責的機構、股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會、黨組織和職工代表大會的權責，強化權利責任對等，保障有效履職，完善符合市場經(jīng)濟規(guī)律和我國國情的國有企業(yè)法人治理結構。新一輪國資國企改革對更好發(fā)揮監(jiān)事會在公司治理中的監(jiān)督作用作出了一系列制度安排，本文對當前國有企業(yè)監(jiān)事會面臨的境況及其改善，談一些研究意見。

一、對“不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會”的誤解

2018年3月國務院機構改革方案明確：構建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，優(yōu)化審計署職責，將國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會。一度的報道、解讀認為，“以后監(jiān)事會就沒了”、“監(jiān)事會不再設立了”。2018年7月國務院《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》文中就強化了這樣的信號。文中對治理結構要求：按照中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求，國有資本投資、運營公司設立黨組織、董事會、經(jīng)理層，規(guī)范公司治理結構，建立健全權責對等、運轉協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮黨組織的領導作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。這樣高層的頂層設計沒有監(jiān)事會。

國務院機構改革方案中的“不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會”到底是什么意思呢？從2000年施行的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》中可以找到答案。該條例第2條規(guī)定，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。國務院派出監(jiān)事會的企業(yè)名單，由國有企業(yè)監(jiān)事會管理機構提出建議，報國務院決定。重點大型企業(yè)監(jiān)事會在暫行條例中簡稱監(jiān)事會，現(xiàn)在應理解為“外派監(jiān)事會”。

二、對外派監(jiān)事會和內(nèi)部監(jiān)事會的區(qū)分理解

《公司法》（2018年修正）第51條規(guī)定，有限責任公司設監(jiān)事會。股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小的有限責任公司，可以設一至二名監(jiān)事，不設監(jiān)事會。第117條規(guī)定，股份有限公司設監(jiān)事會。監(jiān)事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表?！豆痉ā分幸?guī)定設立的監(jiān)事會，現(xiàn)在又稱為“內(nèi)部監(jiān)事會”。從法律效力分析，無論是從法律效力位階上，還是新法優(yōu)于舊法原則上看，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》關于“國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務院派出”的規(guī)定對有限責任公司和股份有限公司應當不適用?！豆痉ā芬?guī)定，有限責任公司、股份有限公司設監(jiān)事會，設立權的主體歸屬于有限責任公司、股份有限公司，國務院不應當是公司監(jiān)事會的設立主體，派出監(jiān)事會的做法屬于行政干預。當然，監(jiān)事會成員可以由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構委派，監(jiān)事會主席也可以由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構從監(jiān)事會成員中指定。除非按照區(qū)分原則來理解，行政派出的監(jiān)事會是外派監(jiān)事會，公司設立的監(jiān)事會是內(nèi)部監(jiān)事會，兩者名稱相同，但內(nèi)涵和出處不同。

三、國企改革“1+N”政策體系對監(jiān)事會的要求

2017年年底前，國有企業(yè)公司制改革基本完成。到2020年，完成外派監(jiān)事會改革。監(jiān)事會是公司的監(jiān)督機構，依照有關法律法規(guī)和公司章程設立，對董事會、經(jīng)理層成員的職務行為進行監(jiān)督。要提高專職監(jiān)事比例，增強監(jiān)事會的獨立性和權威性。落實企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會對董事、經(jīng)理和其他高級管理人員的監(jiān)督。對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構所出資企業(yè)依法實行外派監(jiān)事會制度。

堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的國有企業(yè)黨組（黨委）領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規(guī)定和程序進入黨組（黨委）。

四、監(jiān)事會工作現(xiàn)狀及原因分析

（一）外派監(jiān)事會的走向。外派監(jiān)事會是受計劃經(jīng)濟背景的影響，在特定歷史條件下產(chǎn)生的。老牌國有企業(yè)是按照《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》核準登記的。為了健全國有企業(yè)監(jiān)督機制，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督，才有了外派監(jiān)事會。經(jīng)過多年改革，全國國有企業(yè)公司制改制面已經(jīng)達到90%以上。2017年底前基本完成國有企業(yè)公司制改制工作。到2020年在國有企業(yè)改革重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果?？梢?，基本完成公司制改革，幾乎沒有外派監(jiān)事會的生存土壤，外派監(jiān)事會將歷史性終結，內(nèi)部監(jiān)事會將重新認識和發(fā)展。

（二）內(nèi)部監(jiān)事會的困惑。當前國有企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督作用還未充分發(fā)揮，大致表現(xiàn)為以下四個方面：

1.監(jiān)事會組織缺乏獨立性。大多數(shù)企業(yè)監(jiān)事會人選提名、任免考核、薪酬待遇等均由董事會決定，監(jiān)事會的權力不可能凌駕于董事會與經(jīng)營班子的權力。監(jiān)事會沒有自己的常設辦事機構與專職工作人員。監(jiān)事會會議也很少召開，甚至不開?！豆痉ā穼ΡO(jiān)事會召開會議的次數(shù)要求也極低，有限責任公司的監(jiān)事會每年度至少召開一次會議，股份有限公司的監(jiān)事會每六個月至少召開一次會議，監(jiān)事可以提議召開臨時監(jiān)事會會議。建議設立監(jiān)事會秘書崗位。

2.監(jiān)事會工作缺乏專業(yè)性。監(jiān)事會的人員數(shù)量本身并不多，并且監(jiān)事會成員均為兼職監(jiān)事，監(jiān)事會成員掌握的經(jīng)營決策信息又具有滯后性和不對稱性，商業(yè)決策行為有時又需要及時性，暫不談監(jiān)事會成員本身的專業(yè)能力，這種體系就決定了監(jiān)事會履行職責時難于發(fā)現(xiàn)深層次問題，表現(xiàn)為監(jiān)督工作缺乏一定的深度和廣度。

3.監(jiān)事會監(jiān)督缺乏權威性。對監(jiān)事會授予的法定權力看似不小，既有財務檢查權、又有罷免建議權、糾正權、提議權、訴訟權等，但這些權力漂浮在空中，沒有落地?，F(xiàn)實中監(jiān)事會成員存在“只有監(jiān)督義務，而無處置權利”，使得監(jiān)事會的監(jiān)督并不能對董事、高級管理人員行為產(chǎn)生預期的約束力。對保障監(jiān)事會履行監(jiān)督權利的改革還有待進一步探索。

4.監(jiān)事會人員缺乏積極性。普遍對監(jiān)事會機構職能職責的模糊認識和傳統(tǒng)思維的限制，監(jiān)事會習慣于在董事會的安排下開展工作。監(jiān)督國有資產(chǎn)運營效果，沒有與監(jiān)事會人員的切身利益緊密聯(lián)系起來。監(jiān)事會工作人員的薪酬激勵機制，也是影響監(jiān)事會人員積極性的原因之一。

五、加強和完善國有企業(yè)監(jiān)事會工作的建議

監(jiān)事會要依據(jù)《公司法》、公司章程及國資監(jiān)管制度規(guī)定履行法定職權，對進一步加強和完善國有企業(yè)監(jiān)事會工作提出以下主要建議：

（一）堅持依法設立監(jiān)事會。按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，進一步完善公司法人治理結構。公司設監(jiān)事會，其成員不得少于三人;監(jiān)事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表;監(jiān)事會主席選舉產(chǎn)生。國有獨資公司監(jiān)事會成員不得少于五人，監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構委派;監(jiān)事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會主席由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構從監(jiān)事會成員中指定。

（二）將加強黨的領導和完善公司法人治理有機融合?！蛾P于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》要求，積極探索黨管干部原則與董事會選聘經(jīng)營管理人員有機結合的途徑和方法，黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任。監(jiān)事會是對公司業(yè)務活動進行監(jiān)督和檢查的法定必設和常設機構，對董事會和總經(jīng)理行政管理系統(tǒng)行使監(jiān)督的內(nèi)部組織。健全公司法人治理結構的重點是推進董事會建設，規(guī)范董事長、總經(jīng)理行權行為。國有企業(yè)改革要求加強和改進黨對國有企業(yè)的領導，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，既然明確要求“黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任”，進一步明確“紀委書記、監(jiān)事會主席一般由一人擔任”，豈不是堅持黨的建設與國企改革同步謀劃，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和法人治理監(jiān)督的深度融合，勢必大大提升監(jiān)督效能，降低監(jiān)督成本。

（三）研究推進外部監(jiān)事制度。內(nèi)部監(jiān)事會是一種內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督有一定的局限性，借鑒外派監(jiān)事會和外部董事占多數(shù)的有益經(jīng)驗，要求公司內(nèi)部監(jiān)事會吸收一定的外部監(jiān)事，可以為公司提供各種信息、知識、經(jīng)驗及社會資源的支持，進一步增強監(jiān)事會的獨立性和監(jiān)督的有效性，以此優(yōu)化國有企業(yè)的內(nèi)部治理。

除上述建議外，還有完善《監(jiān)事會議事規(guī)則》，完善監(jiān)事會監(jiān)督配套措施，完善監(jiān)事會業(yè)績考核激勵機制，加強監(jiān)事會自身建設等意見建議，限于篇幅不作進一步分析。

作者簡介：楊震（1977.01生）男，漢族，碩士，企業(yè)經(jīng)濟管理，高級經(jīng)濟師，新疆天業(yè)（集團）有限公司，新疆自治區(qū)，832000，籍貫：四川蓬溪縣。