打好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“下半場(chǎng)”

劉立峰 鄒曉梅

2020年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議提出：基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，要以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟(jì)適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。這一思路也寫入了國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要，這一次，又在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)提出。

構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系具有重大意義

現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系就是適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局要求的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、融合化、智能化、綠色化、品質(zhì)化發(fā)展，是基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和模式的系統(tǒng)升級(jí)、整體優(yōu)化和協(xié)同發(fā)展過(guò)程。現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的前提條件與可靠支撐，是“十九大”報(bào)告確立的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系構(gòu)建不可能一蹴而就，而是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。當(dāng)前，百年變局疊加世紀(jì)疫情，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系具有十分重要的意義。

有利于保障國(guó)家安全穩(wěn)定。構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系有利于抵御地緣政治沖突、極端氣候變化、自然災(zāi)害破壞帶來(lái)的用能、用水、用氣安全問(wèn)題，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定安全運(yùn)行。促進(jìn)形成新的發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)東西南北中同步開(kāi)發(fā)、沿海內(nèi)陸共同發(fā)展，推動(dòng)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移承接，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系完整性。加強(qiáng)國(guó)際和地區(qū)層面的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源、生產(chǎn)、服務(wù)、消費(fèi)的高效連接，拉緊國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈與我國(guó)的緊密合作關(guān)系。

有利于落實(shí)重大發(fā)展戰(zhàn)略?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有顯著的空間和技術(shù)溢出效應(yīng)。構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系可以加速推動(dòng)以城市群、都市圈為主要資源要素承載地和增長(zhǎng)極的空間形態(tài)形成，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新技術(shù)革命和創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，信息化和數(shù)字化技術(shù)在基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用，有利于搶占全球技術(shù)高地，促進(jìn)創(chuàng)新要素集聚，同時(shí)，帶動(dòng)新型材料、現(xiàn)代制造協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

有利于滿足人民美好生活新追求。布局均衡、共建共享的基礎(chǔ)設(shè)施具有區(qū)域公共產(chǎn)品屬性，有利于縮小城鄉(xiāng)之間、不同層級(jí)城市之間和地區(qū)之間的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。著力提升信息基礎(chǔ)設(shè)施水平，有利于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)的發(fā)展以及多樣化消費(fèi)場(chǎng)景的涌現(xiàn)，滿足新需求，促進(jìn)新消費(fèi);城市基礎(chǔ)設(shè)施完善則有利于促進(jìn)人口等要素的集聚，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展，建設(shè)高品質(zhì)宜居地。

有利于堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。加快基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)是擴(kuò)大有效投資和實(shí)現(xiàn)消費(fèi)升級(jí)的重要手段，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、熨平周期波動(dòng)的重要政策工具。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資建設(shè)在應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)際金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用。構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是反周期宏觀調(diào)控政策的內(nèi)容，同時(shí)，也有利于促進(jìn)商品和要素順暢流動(dòng)，加快培育完整的內(nèi)需體系，釋放內(nèi)需潛力，激發(fā)市場(chǎng)活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施體系仍然存在問(wèn)題和短板

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放幾十年的發(fā)展，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施整體水平實(shí)現(xiàn)了跨越式提升，支撐保障作用明顯增強(qiáng)，有些設(shè)施實(shí)現(xiàn)彎道超車，處于世界領(lǐng)先水平。但是，同國(guó)家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應(yīng)，與社會(huì)主義現(xiàn)代化要求還有差距。

聯(lián)通度和協(xié)同性水平不高。區(qū)域間發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的可獲得性和公平性有待加強(qiáng)。城市群、都市圈互聯(lián)互通和共建共享水平不高。各類設(shè)施網(wǎng)絡(luò)融合不夠，缺乏聯(lián)合調(diào)度和智能化響應(yīng)。

設(shè)施水平和功能有待提升。城市地鐵、輕軌等大容量軌道交通發(fā)展滯后，供水、排水、熱力管網(wǎng)等地下設(shè)施的功能不完善?；A(chǔ)設(shè)施全生命周期協(xié)同發(fā)展水平不高，精細(xì)化、系統(tǒng)性管理能力有待提升。

信息化數(shù)字化水平尚需提高。傳統(tǒng)領(lǐng)域數(shù)字化升級(jí)和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求還有較大差距。新型基礎(chǔ)設(shè)施融合場(chǎng)景應(yīng)用深度不夠，人工智能（AI）、區(qū)塊鏈等應(yīng)用范圍仍然較小。

低碳綠色發(fā)展方式還未形成?；A(chǔ)設(shè)施綠色化、生態(tài)化水平仍需進(jìn)一步提高，一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)生態(tài)空間的占用問(wèn)題比較突出，能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能降耗空間仍然很大。

國(guó)家安全保障能力依然不足。面對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、重大事故等突發(fā)事件應(yīng)急能力較弱，新型電力系統(tǒng)運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)增加，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全問(wèn)題突出，安全運(yùn)營(yíng)服務(wù)與保障能力之間不平衡不匹配的矛盾顯現(xiàn)。

優(yōu)化現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的方向選擇

第一，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、著眼當(dāng)前。根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、區(qū)域一體化、國(guó)際化等階段性、趨勢(shì)性變化特征，根據(jù)當(dāng)前大國(guó)沖突加劇和地緣政治格局劇烈變動(dòng)趨勢(shì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的趨勢(shì)特征，布局有利于引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，整體優(yōu)化、協(xié)同發(fā)展。符合國(guó)家“十四五”規(guī)劃中的重大戰(zhàn)略部署，遵循國(guó)家專項(xiàng)規(guī)劃、城市群和經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃要求，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、融合化、協(xié)同化發(fā)展，推動(dòng)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

第三，功能完善、品質(zhì)提升。堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)為人民，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施的功能和服務(wù)水平，提升居民的幸福感、獲得感、安全感。把科技自立自強(qiáng)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略支撐，建設(shè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)設(shè)施體系。把生命安全放在突出的地位，增強(qiáng)抵御自然與疫情災(zāi)害、處置突發(fā)事件的能力。

第四，適度超前、重點(diǎn)突破。認(rèn)真考慮財(cái)政和債務(wù)的承受能力，科學(xué)評(píng)估新技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化的高風(fēng)險(xiǎn)性，把握好超前投資和建設(shè)的度。抓住主要矛盾、矛盾的主要方面，滿足公共需求的緊迫性和優(yōu)先順序的要求，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵需求及其地區(qū)偏好的定性和定量分析，確定投資的優(yōu)先順序。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE

按照中央財(cái)經(jīng)委的部署，在未來(lái)一段時(shí)期，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系就是要把握好適度超前的度，精準(zhǔn)有效擴(kuò)大投資，圍繞重大國(guó)家戰(zhàn)略做出前瞻性安排，圍繞短板薄弱環(huán)節(jié)做出針對(duì)性安排，圍繞人民美好生活新需要做出適應(yīng)性安排，圍繞國(guó)家安全挑戰(zhàn)做出應(yīng)急性安排。重點(diǎn)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)家安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理。

創(chuàng)新現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式和政策

現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的下半場(chǎng)，發(fā)展環(huán)境與上半場(chǎng)不同，發(fā)展模式和政策選擇也不相同。要處理好新與舊、“破與立”的關(guān)系，既要體現(xiàn)出發(fā)展的連續(xù)性，又要體現(xiàn)出創(chuàng)新的突破性。新的模式要有助于利用好現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)和公共資源，同時(shí)，有利于規(guī)范主體行為、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

首先，創(chuàng)新發(fā)展模式。

進(jìn)一步完善正規(guī)債務(wù)融資機(jī)制。根據(jù)宏觀調(diào)控需要，適時(shí)適度提高新增地方專項(xiàng)債限額。擴(kuò)大專項(xiàng)債的發(fā)行范圍，凡符合政府投資方向的項(xiàng)目，均可列入專項(xiàng)債發(fā)行范圍。適當(dāng)增加一般債發(fā)行規(guī)模，滿足公益性項(xiàng)目的緊迫需要。充分發(fā)揮政策性金融的作用，向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)放長(zhǎng)期低息貸款，重啟專項(xiàng)建設(shè)基金投放。保障融資平臺(tái)合理融資需求，擴(kuò)大城投債市場(chǎng)發(fā)行規(guī)模。探索建立符合條件的市、縣政府自主舉債融資制度，由省、市、縣級(jí)政府發(fā)行地方債，城市政府獨(dú)立發(fā)行市政債。

提高社會(huì)資本參與PPP的積極性。由于項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后政府付費(fèi)困難，以及多輪審計(jì)整改的影響，地方政府和民間資本對(duì)PPP的積極性下降。要加強(qiáng)項(xiàng)目投融資管理，從投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的全過(guò)程，分析和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)和收益、激勵(lì)和約束等多種因素。根據(jù)政府財(cái)政可承受能力、項(xiàng)目成本、政府和社會(huì)支出責(zé)任，算清合作各方的損益細(xì)賬，為長(zhǎng)期合作創(chuàng)造好的環(huán)境。建立長(zhǎng)期穩(wěn)定與合理的回報(bào)機(jī)制，完善社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。建立多元化的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出路徑。

實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一體化開(kāi)發(fā)。拓展城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商模式，圍繞城市發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，結(jié)合城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和需求，發(fā)揮企業(yè)在投資融資、開(kāi)發(fā)建設(shè)、綜合運(yùn)營(yíng)、資源組織、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)化方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市開(kāi)發(fā)和區(qū)域發(fā)展提供綜合解決方案。開(kāi)展資源補(bǔ)償項(xiàng)目（RCP）融資，授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投融資和運(yùn)營(yíng)，政府對(duì)項(xiàng)目公司提供一定的資源補(bǔ)償。探索TOD、EOD等以基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)模式，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地進(jìn)行一體化開(kāi)發(fā)利用。

發(fā)揮好融資平臺(tái)的主體作用?；A(chǔ)設(shè)施的公益性、準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目更適合政府背景的融資平臺(tái)來(lái)承接，對(duì)公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)也是平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。要利用融資平臺(tái)獨(dú)特的體制優(yōu)勢(shì)和融資優(yōu)勢(shì)，在基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)、孵化和組織作用。整合具有盈利潛力的優(yōu)質(zhì)公共資產(chǎn)，持續(xù)注入平臺(tái)公司，增強(qiáng)平臺(tái)的造血機(jī)能。積極引入優(yōu)質(zhì)信用主體，通過(guò)設(shè)立基金、成立合資公司、組成聯(lián)合體等形式進(jìn)行合作，提升平臺(tái)整體信用等級(jí)。不斷提升融資平臺(tái)的資本運(yùn)營(yíng)和債務(wù)償還能力，實(shí)現(xiàn)融資的可持續(xù)性。

其次，完善保障措施。

明確政府間投資責(zé)任。清楚劃分基礎(chǔ)設(shè)施的投資責(zé)任，不僅涉及中央政府和地方政府，還有省內(nèi)各級(jí)政府的投資責(zé)任劃分。要明確地方政府的資源配置主體職能，同時(shí)，中央和省級(jí)政府也應(yīng)積極解決橫向財(cái)力嚴(yán)重不平衡、不均等問(wèn)題，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的能力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

發(fā)揮中央投資的引導(dǎo)作用。加大對(duì)社會(huì)公眾和資本市場(chǎng)的宣傳力度，增加中央基礎(chǔ)設(shè)施投資方向的透明度，引領(lǐng)社會(huì)資金緊跟國(guó)家戰(zhàn)略要求，實(shí)現(xiàn)布局、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;明確基礎(chǔ)設(shè)施配套資金到位的獎(jiǎng)懲制度，確保地方各級(jí)政府配套資金及時(shí)足額到位;提高中央對(duì)中西部及東北地區(qū)的投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)中央安排的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，取消市縣以下配套資金。

建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源。財(cái)產(chǎn)稅是各國(guó)城鎮(zhèn)政府的主要稅種。我國(guó)開(kāi)征的財(cái)產(chǎn)課稅稅種中，只有房產(chǎn)稅、契稅、車船使用稅和土地增值稅。長(zhǎng)期以來(lái)不征收地價(jià)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，使財(cái)產(chǎn)稅的收入作用受到很大的限制。未來(lái)要逐步列入征收范圍，同時(shí)還要對(duì)某些特殊消費(fèi)行為、超標(biāo)房產(chǎn)、地方名產(chǎn)征收奢侈稅，進(jìn)一步充實(shí)地方政府財(cái)力，提高基礎(chǔ)設(shè)施融資能力。

完善基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格形成機(jī)制。建立健全以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心、約束與激勵(lì)相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)制度。擴(kuò)大市場(chǎng)形成發(fā)電、售電價(jià)格的范圍，健全煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，深化非居民用天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，適時(shí)放開(kāi)氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制。形成市政投資政府、消費(fèi)者和生產(chǎn)者合理分擔(dān)機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

創(chuàng)新適應(yīng)建設(shè)需要的用地政策。加快“三區(qū)三線”劃定和國(guó)土空間規(guī)劃編制，保障基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依法依規(guī)落地。統(tǒng)籌安排年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，保障基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目用地需求。持續(xù)加大批而未供和閑置土地處置力度，著力化解一批存量閑置土地。完善土地出讓、租賃、租讓結(jié)合、作價(jià)出資入股等多元化土地利用和供應(yīng)模式，創(chuàng)新“只征不轉(zhuǎn)”“不征不轉(zhuǎn)”“只轉(zhuǎn)不征”等用地制度。

健全投融資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算管理等要求，將基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政支出的影響納入中期財(cái)政規(guī)劃。健全土地出讓金等政府性基金預(yù)算管理。建立健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期收支平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，保障專項(xiàng)債券到期本息償付。加強(qiáng)政府平臺(tái)公司全口徑債務(wù)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，合理處置和化解存量債務(wù)，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。健全政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制，完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE