法治視域下網(wǎng)絡(luò)輿情治理的現(xiàn)實困境及路徑選擇

林宵　馬婷婷

摘 要：網(wǎng)絡(luò)輿情治理，是新時代網(wǎng)絡(luò)法治的重要內(nèi)容，對于建設(shè)風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間具有重要意義。法治視域下，我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理仍面臨著法治體系不健全、法治關(guān)系不明確、法治機制不全面、法治生態(tài)不充分等現(xiàn)實困境。落實全面依法治國的時代要求，凈化網(wǎng)絡(luò)空間，必須要健全網(wǎng)絡(luò)法治體系、明確網(wǎng)絡(luò)主體法治關(guān)系、創(chuàng)新優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)法治治理機制、培育良好的網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)，切實管理好網(wǎng)絡(luò)輿情，提高我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿情治理;現(xiàn)實困境;依法治國;路徑選擇;法治

中圖分類號：C912.16;D922.19? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）03-0078-03

網(wǎng)絡(luò)輿情治理，是網(wǎng)絡(luò)社會治理的重要組成部分?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)進步，微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺飛躍式發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)滲透我們生活的方方面面。輿情是和諧社會的晴雨表，我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理雖然經(jīng)歷了多方面、多層次的探索，但仍存在較大問題。習(xí)近平總書記深刻指出“互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地”，對網(wǎng)絡(luò)分裂國家的行為要“堅決制止和打擊”，對網(wǎng)絡(luò)違法犯罪的行為要依法懲治。

一、法治是網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必然選擇

黨的十八大以來，依法治國在黨和國家治理中的作用和地位越來越突出，法治成為國家治理的主要方式，是“衡量一個國家治理體系現(xiàn)代化的重要標準”[1]。作為重要的管理手段，法治在“網(wǎng)絡(luò)社會”中必不可少。在虛擬性與去中心化并存的網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)絡(luò)輿論問題層出不窮，單一的政府管理已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的需求，必須要通過多方主體形成協(xié)同共治的格局才能實現(xiàn)有效治理。多主體協(xié)同共治，在權(quán)責(zé)界定、履職監(jiān)督、權(quán)利保障等關(guān)系上就必須依靠法治來明確。網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治化就是以法律為依據(jù)明確界定各類治理主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，用法治要求規(guī)范各類治理行為。

法治是順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間特征的必然選擇。網(wǎng)絡(luò)空間最大的特點就是復(fù)雜，必須用強有效的手段進行治理?？萍及l(fā)展推動社會轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)輿情治理越來越趨向于伙伴式治理，主體多元性愈加凸顯，法律關(guān)系出現(xiàn)新變革，以法治方式明晰多主體在輿情治理中的權(quán)責(zé)利關(guān)系愈加亟需。此外，網(wǎng)絡(luò)社會的復(fù)雜性以及技術(shù)更迭的高速度放大了輿情治理的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。凈化網(wǎng)絡(luò)空間，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情治理的困境與挑戰(zhàn)，推動網(wǎng)絡(luò)輿論符合和諧社會的要求，符合人們對“美好生活”的追求，必須依靠法治的力量，用法治手段來化解問題、解決問題。

二、法治視域下網(wǎng)絡(luò)輿情治理的現(xiàn)實困境

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治體系不健全

1.立法體系存在瑕疵。當前，涵蓋各個層級、貫穿各個領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)法律體系已經(jīng)基本形成，但在具體法規(guī)方面還存在較大瑕疵：一是缺乏不同網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)利與義務(wù)劃分的統(tǒng)一標準，在各部門的規(guī)章制度中偶爾能夠看到相關(guān)規(guī)定，但總體而言都是零散的要求，沒有形成全國統(tǒng)一的標準;二是立法滯后性嚴重，主要表現(xiàn)在時間上滯后和程序上拖延兩個方面，缺乏超前預(yù)測，難以應(yīng)對緊急突發(fā)性事件;三是立法階位較低，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的法律規(guī)范大多數(shù)屬于部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，可依據(jù)的上位法規(guī)較少，導(dǎo)致立法缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性。

2.網(wǎng)絡(luò)軟法存在缺陷。網(wǎng)絡(luò)輿情治理“超越了傳統(tǒng)的公私法劃分界限，不但注重多主體間的協(xié)作與配合，更強調(diào)多淵源規(guī)則間的互動與融合”[2]。依托硬法與軟法的協(xié)同配合，硬法依靠國家強制力執(zhí)行，總體上相對穩(wěn)定;軟法依靠法律規(guī)范自覺，在效力和質(zhì)量上存在較大問題：一是缺乏輿論治理監(jiān)督制約機制，未能形成科學(xué)有效的法治體系;二是在輿論治理規(guī)范的實踐中難以發(fā)揮真正效能。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治關(guān)系不明晰

1.主體權(quán)責(zé)界定存在難題。治理結(jié)構(gòu)變革打破了政府的壟斷局面，治理主體從政府獨攬轉(zhuǎn)為多主體共治，傳統(tǒng)的直接作用與私人的法律監(jiān)管方式已難以適用于當前的網(wǎng)絡(luò)輿情治理，國家不得不在管理“私人所依附的組織和符號”的同時“放任組織和符號對其成員的控管”[3]。國家將部分治理權(quán)力授予網(wǎng)絡(luò)輿論的主戰(zhàn)場——網(wǎng)絡(luò)平臺，旨在提高輿論治理水平，引導(dǎo)輿論正方向發(fā)展，但實踐中獲得授權(quán)的治理主體在權(quán)責(zé)界定上還存在較大問題：一是不同主體的權(quán)力邊界不明晰，網(wǎng)絡(luò)平臺的治理權(quán)力能否等同于政府管理沒有清晰的定位，網(wǎng)絡(luò)平臺在何種情形下能夠獲得政府何種授權(quán)缺乏標準回應(yīng);二是不同主體的責(zé)任邊界不明確，導(dǎo)致治理主體責(zé)任框架失衡，進而引發(fā)為逃避責(zé)任而縮水用戶權(quán)利的現(xiàn)象;再加上各治理主體的履職能力、擔(dān)責(zé)能力存在差異，民眾對“公法私人化”的質(zhì)疑等，也加重了網(wǎng)絡(luò)輿情治理的失序狀況。

2.用戶權(quán)利保障被邊緣化。多主體協(xié)同共治可以有效整合零散信息，把握網(wǎng)絡(luò)空間實況，滿足網(wǎng)民個性化需求。但多主體權(quán)責(zé)界定不明朗就會帶來權(quán)利壁壘。一方面，網(wǎng)絡(luò)主體在提供言論自由服務(wù)時設(shè)置苛刻條件，迫使用戶接受不平等條件才可享受相應(yīng)服務(wù)，這種不對稱的協(xié)議嚴重侵犯用戶的權(quán)益，但由于雙方話語權(quán)的不平等，網(wǎng)絡(luò)用戶只能被迫接受這些“不平等條約”;另一方面，當網(wǎng)絡(luò)平臺出現(xiàn)失職行為時，會面臨“查處、關(guān)?！钡葒乐靥幜P，這也倒逼網(wǎng)絡(luò)平臺在制定規(guī)范時不斷加大對用戶的限制。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治機制不健全

1.政府監(jiān)管體制機制不完善。網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，政府是“權(quán)力的馴服者……實現(xiàn)合意的推動者”[4]。政府監(jiān)管體制是否完善、責(zé)任劃分是否明晰，關(guān)系輿情治理的有序推進。目前，我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理中政府監(jiān)管機制還存在兩個主要問題：一是分散化管理較為嚴重，國家雖設(shè)立各級網(wǎng)信辦統(tǒng)一管理，但并未消除管理的分散化，如國家安全部門、新聞部門等仍發(fā)揮著監(jiān)管執(zhí)法作用;二是監(jiān)管體制障礙嚴重，網(wǎng)絡(luò)輿情治理中主體權(quán)責(zé)劃分不明晰，在實踐中就會出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，不僅嚴重影響治理效率，還會引發(fā)更大的網(wǎng)絡(luò)輿情問題。

2.網(wǎng)絡(luò)平臺行為監(jiān)督機制不健全。多主體協(xié)同共治是新時代網(wǎng)絡(luò)輿情治理的新趨勢，網(wǎng)絡(luò)作為公共領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)平臺在落實輿論監(jiān)管責(zé)任時必須同政府保持一致，做到權(quán)責(zé)一致、公開民主。目前，我國對網(wǎng)絡(luò)平臺的行為監(jiān)督主要存在兩個問題：一是缺乏具體的機制體系，政府對網(wǎng)絡(luò)平臺的賦權(quán)與壓責(zé)行為較為粗放，未能明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)平臺的擔(dān)責(zé)范圍和方式，致使網(wǎng)絡(luò)平臺在做出行為選擇時面臨困難;二是缺乏具體的評判標準，沒有嚴格的標準對網(wǎng)絡(luò)平臺的履職情況進行評價，對其監(jiān)管效果及問題不能及時有效掌握，影響其治理水平提升。

3.多主體協(xié)同共治機制系統(tǒng)化不足。主體多元化是新時代網(wǎng)絡(luò)輿情治理的特點，良好的協(xié)同共治格局需要治理主體在平等的基礎(chǔ)上溝通、交流、合作。當前，我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理協(xié)同共治機制的系統(tǒng)化程度較差，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是受傳統(tǒng)政府獨治觀念影響較大，在此影響下，政府難以與網(wǎng)絡(luò)平臺平等對話，兩者無法真正做到平等交流、平等合作;二是缺乏完善的機制設(shè)計，各主體間的角色分工與合作機制缺乏系統(tǒng)精細的設(shè)計與布置，多主體協(xié)同共治體系無法真正達到最優(yōu)狀態(tài)，影響輿情治理效能。

（四）網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治生態(tài)不充分

1.治理觀念缺乏創(chuàng)新。觀念陳舊制約治理效能，我國傳統(tǒng)治理觀念已經(jīng)難以適應(yīng)新時代網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特點，難以有效管理網(wǎng)絡(luò)輿論，其主要體現(xiàn)在三個層面上：一是治理主體的認知層面，傳統(tǒng)“政府萬能”思想依然存在且影響較深，政府獨治的觀念制約著其他網(wǎng)絡(luò)主體的生長發(fā)育，扭曲了輿情治理的結(jié)構(gòu)配置;二是治理對象的界定層面，缺乏對深層次信息的關(guān)注，基礎(chǔ)核心技術(shù)是影響網(wǎng)絡(luò)輿情治理的關(guān)鍵，缺乏有效的技術(shù)監(jiān)管就難以從根源上治理網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境;三是立法價值的導(dǎo)向?qū)用妫瑐鹘y(tǒng)管制思想依然占據(jù)主導(dǎo)地位，網(wǎng)絡(luò)輿論治理重管束缺保障，易使治理背離初心。

2.治理素能存在差異。治理素能反映治理水平，不同治理主體的治理素能存在較大差異。首先，政府作為網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)治理的主力，在發(fā)揮其職能時主要存在兩個問題：一是其治理能力相對有限，一方面在于難以滿足網(wǎng)絡(luò)輿情治理對高水平技術(shù)的需求，另一方面在于對公職人員的監(jiān)管不足;二是政府公職人員素養(yǎng)存在差異，公職人員是執(zhí)行輿情治理職責(zé)的主力，其素養(yǎng)的高低反映在治理手段與治理效果上，面對違規(guī)行為，如何做到既維護法規(guī)又維護用戶權(quán)利是公職人員素能的主要體現(xiàn)。其次，網(wǎng)絡(luò)平臺作為網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)治理的主要參與者，享有多項治理權(quán)力，但其追求利潤的本能并不會隨著政府賦權(quán)而消失，只會愈加嚴重，為追求多利少責(zé)，網(wǎng)絡(luò)平臺會放松管理，甚至出現(xiàn)放任違法言論、行為的現(xiàn)象。

三、法治視域下網(wǎng)絡(luò)輿情治理的路徑選擇

（一）健全網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治體系

1.完善立法工作，構(gòu)筑科學(xué)體系。黨的十一屆三中全會提出要“有法可依，有法必依”，立法是關(guān)乎網(wǎng)絡(luò)輿情治理全局的重要任務(wù)，擔(dān)負著引領(lǐng)的關(guān)鍵作用。一方面要健全專門法律，依托網(wǎng)絡(luò)安全法大綱細化法律規(guī)范，逐步形成“總法引領(lǐng)，專門法補充”的法律體系，將零散的輿情治理規(guī)范集中于專門法之內(nèi)，搭建完備的治理規(guī)則體系;另一方面要完善風(fēng)險預(yù)警機制，加強內(nèi)容整合，及時根據(jù)新態(tài)勢深化法律變革，以長遠的眼光做好超前預(yù)測，未雨綢繆地做好相關(guān)法律解讀。此外，要成立專家小組，及時做好法律規(guī)定的調(diào)整工作，根據(jù)事態(tài)變化，深入研究問題本質(zhì)，適時對不適宜或者過時的內(nèi)容進行“立改刪廢”，消除網(wǎng)絡(luò)輿情治理的后顧之憂。

2.加強網(wǎng)絡(luò)軟法建設(shè)，搭建協(xié)同共治體系。網(wǎng)絡(luò)軟法是不依賴國家強制力執(zhí)行的法律規(guī)范，制定主體多元、形式多樣。軟法作用能否充分發(fā)揮，取決于網(wǎng)絡(luò)軟法制定的規(guī)范化、體系化程度，各治理主體在制定軟法規(guī)定時必須立足于自身特點，在總法的引領(lǐng)下充分發(fā)揮平臺優(yōu)勢，一方面政府要充分尊重網(wǎng)絡(luò)平臺制定的行為規(guī)范，積極引導(dǎo)其有效運行;另一方面網(wǎng)絡(luò)平臺要加強自治自管，在保障網(wǎng)民合法權(quán)益的同時堅持以身作則、自覺遵守軟法規(guī)范。此外，還要具體問題具體分析，制定針對性措施，如：針對軟法效力問題，可以制定完善的獎懲機制、加強信用建設(shè)，提高各治理主體的違約成本，以此督促軟法的有效落實和應(yīng)有效益;針對軟法內(nèi)容的質(zhì)量問題，可以完善審查機制，加強備案機制建設(shè)，及時修改軟法中不合理或者過時的內(nèi)容，確保軟法始終與硬法保持高度一致。

（二）明確網(wǎng)絡(luò)輿情治理法治關(guān)系

1.完善網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)一致是輿情治理的基本要義，輿情治理效果離不開完善的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)配置。一方面要解決好主體間的權(quán)責(zé)邊界問題，采取權(quán)責(zé)清單方式明確各網(wǎng)絡(luò)主體擁有哪些權(quán)力和責(zé)任、怎么運用權(quán)力履行職責(zé)，以具體的清單界定和明確政府與平臺間的權(quán)責(zé)邊界;另一方面要加強用權(quán)和履責(zé)監(jiān)督，建立完善的權(quán)責(zé)監(jiān)督機制，政府要嚴格依法用權(quán)、依法擔(dān)責(zé)，同時加強與平臺間的雙向監(jiān)督，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)平臺違規(guī)行為的追責(zé)范圍和標準，網(wǎng)絡(luò)平臺也要自覺維護和監(jiān)督政府責(zé)任的履行狀況。

2.保障網(wǎng)民合法權(quán)利。網(wǎng)民權(quán)利有保障，網(wǎng)絡(luò)社會才能良好運行，網(wǎng)絡(luò)輿情治理才有良好成效。作為治理主體的權(quán)力施行對象，網(wǎng)民往往是被管制的一方，但科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)輿情治理必須要保障網(wǎng)民的合法權(quán)利。一方面國家要統(tǒng)籌立法、司法、行政等部門的協(xié)同建設(shè)，健全相關(guān)法律與制度維護網(wǎng)民的應(yīng)有權(quán)利，搭建救濟平臺為網(wǎng)民維權(quán)提供渠道，構(gòu)筑救濟監(jiān)督機制確保網(wǎng)民維權(quán)暢通;另一方面網(wǎng)絡(luò)平臺要優(yōu)化結(jié)構(gòu)機制，設(shè)立網(wǎng)民申訴舉報專區(qū)，逐步搭建網(wǎng)絡(luò)平臺與網(wǎng)民雙向監(jiān)督機制，維護網(wǎng)民合法權(quán)利。此外，政府可以帶頭搭建多主體平等對話平臺，成立一個涵蓋各方主體的調(diào)解委員會，充分發(fā)揮多主體協(xié)同共治的優(yōu)勢，不僅可以緩解司法及政府的工作壓力，還可有效提高網(wǎng)民維權(quán)效率，降低不良輿論頻率。

（三）創(chuàng)新優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)輿情治理機制

1.深化政府監(jiān)管機制改革。政府是網(wǎng)絡(luò)輿情治理的主導(dǎo)力量，要深化政府監(jiān)管機制改革，提升政府監(jiān)管能力。一方面，要整合資源、精簡機構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，堅持大部制改革，在分類治理的基礎(chǔ)上將執(zhí)法權(quán)集中起來，通過權(quán)責(zé)清單明確各個部門、各個層級職責(zé)，堅持以網(wǎng)信辦為核心形成覆蓋面廣、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完備的監(jiān)管機制;另一方面，要加強各地政府聯(lián)動協(xié)作機制，依托大數(shù)據(jù)搭建信息共享平臺，實現(xiàn)信息共享、資源共享，堅決破除地域障礙，切實提高政府監(jiān)管水平和能力。

2.加強網(wǎng)絡(luò)平臺行為監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)平臺作為賦權(quán)對象，重點在于監(jiān)督機制建設(shè)。權(quán)力是平臺履職的核心，因此首先要監(jiān)督權(quán)力授予，“建立科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺權(quán)力授予機制”[5]，在平臺內(nèi)部設(shè)置科學(xué)完善的權(quán)力運行程序，保證平臺在用權(quán)時能夠公開透明、自覺接受各方監(jiān)督。其次，要完善平臺評判機制，將平臺的權(quán)力施行效果納入其中，審核平臺在治理違規(guī)輿論時措施的合理性和有效性，并將此作為政府對平臺授權(quán)與追責(zé)的重要依據(jù)。

3.提升多主體協(xié)同共治系統(tǒng)化水平。政府是協(xié)同共治格局的“領(lǐng)頭羊”，要充分發(fā)揮其領(lǐng)隊作用。通過建立合理的民意吸納機制，暢通政府與各主體間的對話交流，以政府為引領(lǐng)，引導(dǎo)各方主體積極參與，形成良好的協(xié)同共治局面，破除地域隔閡，充分發(fā)揮各主體的治理效能。

（四）培育良好的網(wǎng)絡(luò)輿情法治生態(tài)

1.轉(zhuǎn)變網(wǎng)絡(luò)輿情治理觀念。治理觀念是推動多主體協(xié)同共治的重要思想力量，必須要不斷創(chuàng)新，應(yīng)時而變。首先，在治理主體的認知層面，要打破政府萬能的思想，樹立協(xié)同共治理念，破除對政府的依賴心理，自覺營造尊重其他網(wǎng)絡(luò)主體輿情治理的風(fēng)氣，積極配合，依法參與共治。其次，在治理對象的界定層面，要以長遠眼光深入內(nèi)里，加強能力鍛煉，提升治理技術(shù)手段，從源頭上加強輿情治理。最后，在立法價值的導(dǎo)向?qū)用妫瞥苤扑枷?，轉(zhuǎn)變輿情治理思維，更多關(guān)注用戶權(quán)利保障。

2.提升網(wǎng)絡(luò)主體法治素能。治理主體的法治素能是多主體協(xié)同共治的基礎(chǔ)和保障。首先，政府要做好兩個方面的工作：一是提升公職人員的法治素能，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，加強培訓(xùn)，努力提升公職人員的執(zhí)法水平與能力;二是加大財政投入，加大技術(shù)支持力度，為網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供充足的財力、技術(shù)支持。其次，網(wǎng)絡(luò)平臺要提高法治素能，加強相關(guān)人員法治教育，搭建常態(tài)化教育機制，切實提高治理人員的法治水平與能力。最后，網(wǎng)民要提高法治素能，積極向模范學(xué)習(xí)，培養(yǎng)自身法治意識，努力做到“尊法、知法、守法、用法”，自覺宣傳法治要求，提高依法維權(quán)能力。

總之，落實全面依法治國的要求，必須要不斷加強網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)，依托政府和網(wǎng)絡(luò)平臺，完善法律法規(guī)，明晰法律權(quán)責(zé)關(guān)系，切實保障用戶權(quán)利，必須要充分發(fā)揮各網(wǎng)絡(luò)主體的治理優(yōu)勢，利用法治思維、科學(xué)認知，提高網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力，切實滿足廣大網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)美好環(huán)境的需求。

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收稿日期：2021-11-14

基金項目：2019年山東省研究生教育優(yōu)質(zhì)課程立項建設(shè)課題“中國特色社會主義理論與實踐研究”（SDYKC19128）的階段性成果;2018年山東省社科規(guī)劃項目“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的方法論研究”（18CDCJ11）的階段性成果

作者簡介：林宵，碩士研究生，從事馬克思主義中國化研究;[通訊作者]馬婷婷，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士，從事馬克思主義中國化研究。