公共管理視域下的公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理路徑探究

房麗　張楠　羅娟麗

摘? 要：人們已經(jīng)意識(shí)到公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治理實(shí)踐中的重要性，但由于我國(guó)研究起步晚、相關(guān)條件不太成熟且理論研究方面也比較薄弱，加之公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理的相關(guān)研究成果也比較分散和龐雜，缺乏深入的系統(tǒng)化研究，因此，尋求適合我國(guó)國(guó)情的公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理模式仍然是在探索當(dāng)中。本文從公共管理視域出發(fā)，對(duì)公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理路徑進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：公共管理;公安機(jī)關(guān);社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-9052（2022）06-00-03】

公共管理是強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共組織，通過整合各類社會(huì)資源，充分運(yùn)用政治、法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多種手段，對(duì)與公共利益實(shí)現(xiàn)有關(guān)的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效管理的過程[1]。公共管理的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定以及快速發(fā)展，使全社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果，其本質(zhì)是服務(wù)社會(huì)和公眾。服務(wù)型政府對(duì)公共管理的核心要求，就是通過公共管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正、社會(huì)公共利益的最大化以及實(shí)現(xiàn)公共資源的有效供給和最優(yōu)化配置。

一、公共管理背景下的社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變

公共管理是隨著人類社會(huì)發(fā)展，在20世紀(jì)后期所提出的一種新型社會(huì)治理模式。我國(guó)從20世紀(jì)90年代開始，提倡在社會(huì)管理、民主監(jiān)督、公共服務(wù)等方面有機(jī)結(jié)合。在國(guó)家治理中，開始更加強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾三者的協(xié)作互動(dòng)，共同在公共事務(wù)管理中發(fā)揮作用。公安機(jī)關(guān)作為政府部門的重要組成部分，具有行政執(zhí)法和刑事司法的雙重屬性，其在社會(huì)治理過程中扮演著重要角色。作為政府在實(shí)施社會(huì)治理中的重要執(zhí)行者，它是維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定、在處突防暴等事件中快速反應(yīng)的利劍，在全社會(huì)公共管理中具有舉足輕重的作用。

管理與治理雖然只是一字之差，但是有著本質(zhì)上的不同。管理側(cè)重于控制，而治理則側(cè)重于服務(wù)。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的發(fā)展變化，代表著國(guó)家在社會(huì)治理體系上的創(chuàng)新。建設(shè)兼有公平與高效的服務(wù)型政府，是我國(guó)現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)作為政府社會(huì)治理能力體系中的一個(gè)重要組成部分，其社會(huì)治理能力也逐漸走向規(guī)范化和現(xiàn)代化。

二、公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理過程的路徑研究理論基礎(chǔ)

（一）目標(biāo)管理法引入公眾評(píng)價(jià)，提升公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)

我國(guó)自改革開放以后開始引入目標(biāo)管理法。目標(biāo)管理法是美國(guó)管理學(xué)家彼得·德魯克提出，強(qiáng)調(diào)組織中上級(jí)和下級(jí)共同制定目標(biāo)，并定期檢查目標(biāo)進(jìn)展情況，以此來進(jìn)行獎(jiǎng)懲的管理方法。目標(biāo)管理法最開始運(yùn)用于企業(yè)，自1986年公安機(jī)關(guān)開始引入目標(biāo)管理法至今，已經(jīng)經(jīng)歷了崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估三個(gè)階段。在績(jī)效評(píng)估階段，第三方評(píng)價(jià)占據(jù)著極其重要的位置。通過第三方評(píng)估能夠更加公正客觀地了解社會(huì)公眾安全需求的滿意度，這也是我國(guó)公安機(jī)關(guān)不斷進(jìn)行的探索和嘗試。較有影響力的中國(guó)社會(huì)調(diào)查所、北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所、零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)都曾參與過第三方調(diào)查評(píng)價(jià)。早在2003年中國(guó)居民生活質(zhì)量調(diào)查中，就涉及社會(huì)治安安全感的調(diào)查，主要通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、問卷調(diào)查、公眾代表座談會(huì)等方式，其中公眾安全感和滿意度就是調(diào)查的重要內(nèi)容，該調(diào)查對(duì)公安機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估及反饋起到了很好的效果。

（二）全面質(zhì)量管理理論導(dǎo)入公安執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)

全面質(zhì)量管理理論起源于美國(guó)，日本企業(yè)將其發(fā)揚(yáng)光大。其應(yīng)用于公安機(jī)關(guān)，主要來源于公共管理學(xué)和新公共服務(wù)理論。全面質(zhì)量管理理論不僅強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量，還注重服務(wù)質(zhì)量的提升。該理論為公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)執(zhí)法管理、推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化，提供了新的思路和視角。公安機(jī)關(guān)將ISO9000等質(zhì)量管理體系導(dǎo)入公安機(jī)關(guān)組織內(nèi)部，從加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化、提高社會(huì)公眾安全感和滿意度、建立公安機(jī)關(guān)管理內(nèi)部持續(xù)創(chuàng)新機(jī)制、全面質(zhì)量管理質(zhì)量保證體系等方面，全面推進(jìn)公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理水平的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。例如，2009年8月起，四川省德陽市公安局將ISO9000質(zhì)量管理體系引入執(zhí)法工作。自ISO9000執(zhí)法信息系統(tǒng)建立以來，德陽市公安局執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)案件優(yōu)秀率、合格率分別提高了30.5%和12.6%[2]?？梢钥闯?，全面質(zhì)量管理理論運(yùn)用到執(zhí)法工作中能夠提升執(zhí)法規(guī)范化和保障執(zhí)法質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。

（三）社區(qū)警務(wù)理論帶來了對(duì)警務(wù)改革的新探索

社區(qū)警務(wù)理論是20世紀(jì)70年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家警務(wù)改革的新模式，是對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)模式“重打擊，輕防范”的質(zhì)疑和反思。社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為警察維護(hù)社會(huì)治安的重點(diǎn)在于預(yù)防，引導(dǎo)、組織社會(huì)成員參與社會(huì)治安治理，建立和諧的警民關(guān)系，才能減少影響社會(huì)治安的諸多問題、矛盾和消極因素，為社區(qū)公眾營(yíng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境，提供高效的公共安全服務(wù)，從源頭上最大限度地預(yù)防、控制和減少犯罪。發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)警務(wù)方面進(jìn)行過許多探索和嘗試，比如英國(guó)的鄰里守望制度、日本的交番與駐在所制、澳大利亞的社區(qū)反饋機(jī)制、新加坡的社區(qū)安全與治安計(jì)劃等。目前，我國(guó)社區(qū)警務(wù)建設(shè)也取得了一定成效。社區(qū)警務(wù)室的建立，密切了警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了群防群治，維護(hù)了社區(qū)和整個(gè)社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

（四）治安防控主體多元論下的治理型警務(wù)改革

在公共物品中，治安服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品。因此，在社會(huì)治安領(lǐng)域可推行治安服務(wù)的市場(chǎng)化。基于新公共管理理論，治安防控主體多元化是未來治安防控體系發(fā)展的必然趨勢(shì)，要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方面主體的力量共同開展治安防控。服務(wù)型公安機(jī)關(guān)的建設(shè)，需要建立多樣化公民參與社會(huì)治安的途徑，由國(guó)家正式授權(quán)的公安機(jī)關(guān)與多元化的警務(wù)活動(dòng)主體通過協(xié)商、合作、參與來共同維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全的行為活動(dòng)[3]。

三、公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理路徑探究

（一）轉(zhuǎn)變理念，積極構(gòu)建黨政主導(dǎo)、公安參與的社會(huì)治理格局

服務(wù)型社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、治理手段復(fù)合化，從而達(dá)到治理目的的價(jià)值化，即政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同參與社會(huì)治理、共同協(xié)作、協(xié)商互助、共享社會(huì)治理成果。作為政府重要組成部分的公安機(jī)關(guān)，也必須樹立服務(wù)的理念，加強(qiáng)公安隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)，有效回應(yīng)社會(huì)公眾需求，加強(qiáng)回應(yīng)性制度建設(shè)，提升人民群眾的安全感和滿意度。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明晰自身的職責(zé)定位，以政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人為管理主體，有效整合社會(huì)各項(xiàng)資源，發(fā)揮管理主體的積極作用，不斷推動(dòng)建立由黨委主導(dǎo)、政府領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)，社會(huì)組織為中介、基層組織為基礎(chǔ)、公民個(gè)人廣泛參與的社會(huì)治理新格局。

（二）逐步強(qiáng)化多元社會(huì)、專業(yè)公安的管理職能

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)的難度越來越大。在社會(huì)治理過程中，政府更多扮演的是“守夜人”角色，因此，需要積極推動(dòng)社會(huì)管理主體向多元化轉(zhuǎn)變。公安機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是預(yù)防和打擊違法犯罪，維持治安秩序。一方面，為快速響應(yīng)和滿足社會(huì)公眾的警務(wù)需求，將被動(dòng)警務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)警務(wù)工作，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)資源管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，依靠社區(qū)社會(huì)化力量的參與進(jìn)行警務(wù)工作。比如，北京市形成以“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”“豐臺(tái)勸導(dǎo)隊(duì)”等為代表的多元化社會(huì)治理主力，加強(qiáng)公眾參與，推進(jìn)警民共治，加強(qiáng)群防群治，有效緩解公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安壓力。這樣能夠使警力下沉，大大緩解警力不足，實(shí)現(xiàn)警力無增長(zhǎng)改善。另一方面，基層公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了較多非警務(wù)類警情，科學(xué)合理進(jìn)行警情分流，由專業(yè)人做專業(yè)事，實(shí)現(xiàn)公安主體從非警務(wù)活動(dòng)中的合理退出，集中精力專注于公安隊(duì)伍職能的實(shí)現(xiàn)，從而形成專業(yè)化公安格局。

（三）以社會(huì)治安防控為核心，加強(qiáng)重點(diǎn)路徑建設(shè)

建設(shè)服務(wù)型政府和現(xiàn)代警務(wù)制度變革的過程中，社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)提高社會(huì)治安防控能力的重要推動(dòng)因素。公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理的核心內(nèi)容和目標(biāo)應(yīng)是有效維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，加強(qiáng)社會(huì)治安的綜合防控。

第一，建立現(xiàn)代化立體社會(huì)治安防控體系。根據(jù)社會(huì)控制理論和系統(tǒng)工程方法，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)為信息和研判基礎(chǔ)，建立全領(lǐng)域、全時(shí)空巡邏防控的日常勤務(wù)方式，以刑偵防控為核心，形成統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、建立防范、打擊、管理、控制、服務(wù)等于一體的多功能綜合警務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系[4]。同時(shí)，以公安機(jī)關(guān)為主，結(jié)合政府、組織和公民個(gè)人不同層次的力量，以群防群治為基礎(chǔ)，建立“人防+物防+技防+自防”四者相結(jié)合的警民聯(lián)防現(xiàn)代化立體治安防控網(wǎng)絡(luò)。

第二，加強(qiáng)社會(huì)面的控制和治理。建立健全社會(huì)治安綜合防控體系，構(gòu)建輻射全社會(huì)的信息化防控布局，還需要在社會(huì)治安管理層面做好以下幾方面工作：一是創(chuàng)新公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制，提高管理和服務(wù)效能。二是做好外來流動(dòng)人口的精細(xì)化管理和服務(wù)，對(duì)重點(diǎn)人員、高危人群排查、研判機(jī)制等的建立。三是對(duì)特殊人群，做好幫教管理與管控服務(wù)工作。四是做好突出社會(huì)治安問題的解決治理工作，開展專項(xiàng)整治活動(dòng)，對(duì)嚴(yán)重影響人民群眾安全感和滿意度的刑事案件要予以嚴(yán)厲打擊，對(duì)新型犯罪手段要積極應(yīng)對(duì)，堅(jiān)決遏制惡性刑事案件的發(fā)生。

第三，建立健全警務(wù)管理信息化機(jī)制。信息革命影響著政府變革，而警務(wù)變革也是因信息革命使公安機(jī)關(guān)作出的必然選擇?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)不斷推動(dòng)著警務(wù)模式的變革，使數(shù)字化精細(xì)管理成為現(xiàn)實(shí)。警務(wù)管理信息化建設(shè)是公安機(jī)關(guān)科技強(qiáng)警的重要方面，可從以下幾方面著手：一是運(yùn)用多種信息化手段，建立服務(wù)與管理相結(jié)合的信息化綜合治理模式。二是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息化管理，打造掌控社情輿論的信息化網(wǎng)監(jiān)格局。三是創(chuàng)新信息化情報(bào)工作，提升情報(bào)信息的動(dòng)態(tài)掌控水平。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開發(fā)建設(shè)貼近實(shí)際的警務(wù)信息化系統(tǒng)，積極服務(wù)于實(shí)戰(zhàn)需求。

第四，提高應(yīng)急管理快速反應(yīng)能力。進(jìn)入21世紀(jì)后，各種危機(jī)事件的頻發(fā)，意味著人類社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代。而既有的治理模式在社會(huì)治理方面存在著治理能力不足的問題，因此，許多問題往往以危機(jī)事件的形式表現(xiàn)出來。公共管理的出現(xiàn)[1]，是為了解決現(xiàn)有社會(huì)治理體系的治理能力不足問題。而應(yīng)急管理快速反應(yīng)能力，是對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)急管理能力的高要求。它包括各類突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)監(jiān)控，是一項(xiàng)關(guān)鍵的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程。公安機(jī)關(guān)除了需要配合各級(jí)地方政府做好應(yīng)急管理處置工作外，還應(yīng)該在應(yīng)急預(yù)案、快速反應(yīng)、善后處置等方面積極發(fā)揮作用，提高應(yīng)急管理工作能力和水平。特別是在治安災(zāi)害事故、群體性事件、大型活動(dòng)安全管理方面，一旦出現(xiàn)突發(fā)問題，需要快速啟動(dòng)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制，級(jí)別不同，響應(yīng)機(jī)制也有所不同。

（四）多種媒體渠道塑造公安機(jī)關(guān)良好形象

新聞媒體與警務(wù)活動(dòng)有密切關(guān)聯(lián)。公安機(jī)關(guān)的新聞往往是新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。同時(shí)，新聞媒體又是公安機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間溝通的重要橋梁和紐帶，是公安機(jī)關(guān)傳遞信息和發(fā)布聲音最重要的平臺(tái)[4]。隨著微博和微信的廣泛普及，微視頻的“普眾化”，“三微一端”成為當(dāng)下政務(wù)發(fā)布和服務(wù)的新渠道或重心，因此，公安機(jī)關(guān)要善于利用新技術(shù)、新媒介搭建警民聯(lián)系新平臺(tái)。在新媒體時(shí)代，公安機(jī)關(guān)要充分利用新興媒體發(fā)揮在社會(huì)輿論宣傳引導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督和輔助社會(huì)管控等方面的重要作用，通過“三微一端”（微博、微信、微視頻+客戶端）進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，特別是在涉警輿情方面，要凸顯公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安綜合管理、突發(fā)事件處置等方面的正面形象和力量，通過新聞媒體和社會(huì)公眾達(dá)成良性互動(dòng)，提升政府部門的公信力。

（五）微警務(wù)下的公眾參與社會(huì)治理的模式創(chuàng)新

微警務(wù)是公安機(jī)關(guān)職能在網(wǎng)絡(luò)空間上的延伸和拓展，是指公安機(jī)關(guān)或民警通過微博、微信、微視頻等信息化交流和載體工具，在網(wǎng)絡(luò)上開展的微管理、微執(zhí)法、微管控、微服務(wù)等一系列警務(wù)活動(dòng)。微警務(wù)需要具備三個(gè)基本要素：以公安機(jī)關(guān)或警察個(gè)人為主體;以公共安全領(lǐng)域管理為主要內(nèi)容;以網(wǎng)絡(luò)信息化交流為手段開展警務(wù)活動(dòng)為主要方式。微警務(wù)是公安機(jī)關(guān)職能有效延伸，也是公眾參與社會(huì)治安治理、警民共治的重要載體。

微警務(wù)模式的理論基礎(chǔ)是美國(guó)政治學(xué)家謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）提出來的公眾參與階梯理論。他認(rèn)為公民參與社會(huì)治理由低到高可劃分為三個(gè)階段：第一階段是基于政府主導(dǎo)型的參與;第二階段為公民象征性的參與;第三階段為公民完全性的參與。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)公眾參與，多數(shù)時(shí)間只停留在第一階段和第二階段，還沒有達(dá)到真正意義上的公眾參與。從部分地區(qū)微警務(wù)開通和運(yùn)行來看，大大提升了公眾參與社會(huì)治理的熱情和主動(dòng)性，給公安機(jī)關(guān)帶來顯著的社會(huì)治理效果。因此，要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新微警務(wù)機(jī)制和體制，將虛擬社會(huì)治理和實(shí)體社會(huì)治理兩者有效結(jié)合起來，從而拓寬公安機(jī)關(guān)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理的途徑和渠道。

四、結(jié)語

一方面，公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理更注重公安工作的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，通過立體化、專業(yè)化、智能化、信息化、精準(zhǔn)化等社會(huì)治理手段更好地樹立良好組織形象，積極參與共建共享共治的社會(huì)治理新格局。另一方面，公共管理視域更強(qiáng)調(diào)多元化主體的共同參與，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新群防群治的社會(huì)治理能力、聯(lián)動(dòng)協(xié)作的應(yīng)急處置能力，提高社會(huì)公眾的治安積極性。比如浙江諸暨楓橋經(jīng)驗(yàn)式派出所就是以民意為主導(dǎo)的具有代表性和典型性的社會(huì)治安治理模式。公安機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、科技、行政、思想教育等多種手段引導(dǎo)民眾參與社會(huì)治理，才能形成良性互動(dòng)的警民關(guān)系，提高人民群眾的安全感、幸福感和滿意度，提升政府部門的公信力，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：董維）