胡祥昌 許婧

【摘 要】 黨的十九大指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為貫徹落實好新發(fā)展理念，切實服務好新發(fā)展格局，文章從國家審計功能和作用角度，全面分析了國家審計在約束政府行為和提高國有企業(yè)治理水平等方面的積極作用，認為國家審計可以在產(chǎn)業(yè)項目執(zhí)行的合規(guī)、效率及力度等方面進行監(jiān)督，推動有為的政府和有效的市場雙向發(fā)力，確保產(chǎn)業(yè)政策落實落地，進而促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和提升創(chuàng)新力度，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 國家審計; 產(chǎn)業(yè)政策; 理論基礎; 路徑選擇; 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）11-0070-06

一、引言

近年來，部分國家貿(mào)易保護主義抬頭，逆全球化趨勢明顯，我國經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)鏈面臨重大沖擊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險加劇。2019年8月26日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上強調(diào)，要提升產(chǎn)業(yè)基礎能力，打好產(chǎn)業(yè)基礎高級化攻堅戰(zhàn)。2020年5月14日，中央政治局常委會專題研究提升產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性、競爭力，并提出構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出，產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎，要統(tǒng)籌推進補齊產(chǎn)業(yè)短板、鍛造長板，深入實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升行動，增強產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力。2021年通過的“十四五”規(guī)劃提出，推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級。加快推進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已成為推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、解決社會主要矛盾的重要抓手。

第七次全國人口普查顯示我國總?cè)丝谝?guī)模達 14.1178億人，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟資源的稀缺與社會矛盾的轉(zhuǎn)化，迫使我國經(jīng)濟發(fā)展既要效率，也要質(zhì)量，更要高質(zhì)量。面對世界百年未有之大變局，如何把握好新發(fā)展階段、貫徹好新發(fā)展理念、服務好新發(fā)展格局成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的一項重要任務。創(chuàng)新驅(qū)動是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的重要動力和源泉[ 1 ]。我國經(jīng)濟經(jīng)歷多年高速增長后，勞動力、環(huán)境資源等比較優(yōu)勢逐漸消失，創(chuàng)新驅(qū)動成為引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的第一動力。技術(shù)創(chuàng)新有助于加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換步伐，改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，增強產(chǎn)業(yè)實力，提升產(chǎn)業(yè)生命力和競爭力。然而產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展既離不開有效的市場，也離不開有為的政府。市場根據(jù)供求關(guān)系，通過價格機制、競爭手段影響資源流動，促進資源優(yōu)化配置與技術(shù)創(chuàng)新，最終實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但市場行為在資源配置中存在固有缺陷，將導致地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)等失衡。此時，政府行為可在資源配置中糾正市場失靈現(xiàn)象，與市場行為形成互補，通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策以及完善體制機制等對市場進行干預，引導市場主體優(yōu)化資源配置，加強技術(shù)創(chuàng)新。

不過，政府行為也可能因不當?shù)扔绊戀Y源有效配置，阻礙技術(shù)進步。如何約束和規(guī)范政府行為、避免市場失靈成為產(chǎn)業(yè)效率和動力變革面臨的主要問題。為有效規(guī)制政府行為，國家審計在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用日漸凸顯。國家審計機關(guān)緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中心開展工作，依法全面履行監(jiān)督職責，在推動重大政策措施貫徹落實、保障公共資金安全高效利用、促進改善民生與生態(tài)文明建設、維護國家經(jīng)濟安全，以及問題整改落實等方面發(fā)揮著“經(jīng)濟體檢”作用。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建中央審計委員會，優(yōu)化審計署職責。2018年5月23日，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中強調(diào)，“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”“審計機關(guān)應堅持新發(fā)展理念，緊扣社會主要矛盾變化，依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展……”。在國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，研究如何充分發(fā)揮國家審計在社會治理中的作用，以有效規(guī)范政府行為、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新能力、服務產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，無疑具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

本文可能的貢獻和意義在于：一是將國家審計與產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新置于同一場景展開研究，為深化國家審計基本理論，推動審計理論創(chuàng)新提供了恰當?shù)难芯繉ο蠛同F(xiàn)實基礎。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力提升，除給予政策傾斜、加大創(chuàng)新力度等外，還需考慮審計在其中的監(jiān)督、保障和促進作用。因此，將國家審計與產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新納入同一場景展開研究，有助于深化國家審計基本理論。二是在中國國情下探析國家審計對產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的影響，可為世界國家審計促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供中國特色的經(jīng)驗證據(jù)。在我國，服務經(jīng)濟治理是國家審計治理的重要職責，本文詳細分析了國家審計對產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的影響及作用路徑，可為發(fā)展中國家完善國家治理，進而推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供中國經(jīng)驗。三是從行為約束的視角，考察國家審計與產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系，有助于支撐、拓展新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論。基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論，有為政府、有效市場、要素稟賦結(jié)構(gòu)比較優(yōu)勢，是發(fā)展中國家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的三大關(guān)鍵影響因素。國家審計約束規(guī)范政府和市場行為，推動有為政府建設，提高市場有效性，進而提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力，有助于驗證并豐富新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論的主要論斷。

二、文獻綜述

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論認為，有效市場和有為政府的緊密結(jié)合才能很好地提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，進而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。政府和市場行為一直是國家審計關(guān)注的重點，是國家審計服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

（一）政府產(chǎn)業(yè)政策導向直接關(guān)系產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向

產(chǎn)業(yè)政策作為政府彌補市場失靈的重要政策工具，在優(yōu)化資源配置、糾正市場失靈、激勵先行者方面發(fā)揮著重要作用[ 2 ]，是政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。根據(jù)適用范圍，產(chǎn)業(yè)政策可劃分為通用性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策兩大類。通用性產(chǎn)業(yè)政策適用范圍較廣，如環(huán)境規(guī)制政策，通過減排政策、環(huán)境績效考核等倒逼污染密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)化資源配置，提高創(chuàng)新能力[ 3 ]，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。選擇性產(chǎn)業(yè)政策針對特定產(chǎn)業(yè)，通過建立準入制度[ 4 ]、政府補貼、稅收優(yōu)惠、低息貸款等方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，加大研發(fā)投入，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。此外，地方政府也通過政策影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如打造科技城、設立高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)等，帶動產(chǎn)業(yè)集聚，推動產(chǎn)業(yè)升級。當然，產(chǎn)業(yè)政策實施效果依賴于政策制定的精準性以及執(zhí)行的有效性，如果產(chǎn)業(yè)政策的制定違反了比較優(yōu)勢原則，或者是政策執(zhí)行力度不夠[ 5 ]等，將導致產(chǎn)業(yè)政策失效，反而不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，政府體制改革，如財稅、金融、環(huán)保管理體制的變革也會影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因為這些改革將促使要素資源更加自由高效流通，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新動力持續(xù)提升[ 6 ]。此外，地方政府加大基礎設施建設，如高鐵、機場、高速公路等，也可以有效降低物流和時間成本，同樣有助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力的提升[ 7-8 ]。

（二）市場競爭淘汰機制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力

企業(yè)并購重組會帶動資源重新整合，不僅有助于資源利用效率的提高[ 9 ]和創(chuàng)新水平的提升，而且會影響產(chǎn)業(yè)競爭格局和競爭強度，引起產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他非并購企業(yè)的反應[ 10 ]，進而影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在深化國有企業(yè)改革中，并購重組在清理僵尸企業(yè)和優(yōu)化國有資源中發(fā)揮了重要的作用。在市場化進程中，境外資本、境外成熟的管理經(jīng)驗和相對先進技術(shù)等的引進，均會影響被投資企業(yè)的勞動生產(chǎn)率和創(chuàng)新水平，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他企業(yè)將形成較大的競爭威脅，促使其他企業(yè)通過模仿等方式不斷提高資源利用效率和創(chuàng)新能力;同時外資企業(yè)可在國內(nèi)單獨成立分公司、研發(fā)機構(gòu)等，也有助于推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源有效配置和創(chuàng)新水平提升，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。不可忽視的是，企業(yè)發(fā)展模式會極大影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國有企業(yè)特別是中央控股企業(yè)，無論是金融資源還是財稅政策等均有天然優(yōu)勢，具備承擔研發(fā)失敗風險的能力，有助于通過技術(shù)創(chuàng)新推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。受歷史發(fā)展路徑影響，我國企業(yè)創(chuàng)新呈現(xiàn)出底子薄、產(chǎn)業(yè)鏈合作稀少的“盆景”模式[ 11 ]。該模式?jīng)Q定我國企業(yè)更傾向于一體化發(fā)展，特別是在互補性領(lǐng)域具備先期能力的企業(yè)，一體化發(fā)展動機更加強烈，這種企業(yè)一體化發(fā)展模式對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較大影響。

（三）國家審計可以有效約束地方政府行為，提升財政資金使用效率

首先，作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，國家審計通過權(quán)力制約和監(jiān)督實現(xiàn)腐敗治理，審計機關(guān)投入越多、問責力度越大，腐敗治理效果越好。隨著技術(shù)進步和社會發(fā)展，審計機關(guān)可依托信息技術(shù)[ 12 ]，改革審計管理體制，并與國家監(jiān)察等其他監(jiān)督機制協(xié)同，充分發(fā)揮國家審計的腐敗治理作用。其次，國家審計可以提高財政資金的使用效率。財政預算支出早已成為審計機關(guān)關(guān)注的重要內(nèi)容，國家審計一方面通過推行審計全覆蓋促進財政預算體制改革，監(jiān)督財政預算支出[ 13 ]，促進財政資金的有效利用;另一方面審計機關(guān)通過預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告，向監(jiān)察機關(guān)和社會公眾反饋信息，通過提高立法監(jiān)督能力和公眾參與程度促進財政資金的優(yōu)化配置。最后，國家審計可以促進政策落地并得到有效執(zhí)行。國家審計通過構(gòu)建政策執(zhí)行效果評價指標體系[ 14 ]和政策執(zhí)行結(jié)果公告，協(xié)同其他監(jiān)督機制倒逼政策在被審計單位落地并有效執(zhí)行。此外，國家審計還可影響政府信息披露行為，提高政府信息披露質(zhì)量，提升政府透明度。

（四）國家審計可以有效約束市場行為，提升國有企業(yè)競爭力

我國國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位舉足輕重。首先，國家審計能夠有效改善國企經(jīng)營業(yè)績。國家審計圍繞中央企業(yè)開展財務收支審計，穿透作用于央企上市公司，揭示上市公司虛增收入行為[ 15 ]、高管人員腐敗行為以及非效率投資行為，降低企業(yè)過度負債[ 16 ]，抑制應計與真實盈余管理[ 17 ]，以此增強企業(yè)會計穩(wěn)健性，從而提高央企上市公司經(jīng)營業(yè)績。國家審計還可通過實施全覆蓋審計，促進主管部門優(yōu)化管理職責，降低國有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的負面影響，改善企業(yè)生存環(huán)境，優(yōu)化資源配置，促進國有企業(yè)保值增值，實現(xiàn)國企高質(zhì)量發(fā)展。其次，國家審計能夠提升國有企業(yè)公司治理水平。國家審計圍繞國有企業(yè)開展審計工作，可有效提升央企控股上市公司內(nèi)部控制質(zhì)量[ 18 ]和企業(yè)風險承擔水平[ 19 ]，提高企業(yè)現(xiàn)金持有水平和持有價值[ 20 ]，推動央企控股上市公司產(chǎn)能利用率的提升[ 21 ]和全要素生產(chǎn)率的提高[ 22 ]。最后，國家審計能夠增強國有企業(yè)創(chuàng)新能力。國家審計主要作用于創(chuàng)新優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮政策激勵效應;作用于國企高管，揭示高管隱性腐敗[ 23 ]或超額在職消費，或抑制高管尋租;作用于國企治理機制，成為內(nèi)部治理機制的補充機制，推動國有企業(yè)不斷創(chuàng)新。

然而，現(xiàn)有研究尚無直接探討國家審計與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)文獻，國家審計直接圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的審計實務工作也很少開展。在梳理文獻過程中，筆者找到一些文獻間接反映國家審計在服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。國家審計通過開展環(huán)境績效審計、自然資源資產(chǎn)離任審計等，將環(huán)境績效評估結(jié)果作為地方政府及官員績效考核的重要依據(jù)，敦促政府加大環(huán)保投入[ 24 ]，促使污染密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)化資源配置，加大創(chuàng)新力度，提高資源利用效率和創(chuàng)新水平，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策方面，國家審計也開始關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況審計，保障產(chǎn)業(yè)支持（約束）政策落實落地，引導規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過國家審計揭示產(chǎn)業(yè)引導基金運行是否合規(guī)、資金利用是否有效等問題，保障產(chǎn)業(yè)基金有效引導地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

總體來看，現(xiàn)有研究一致認為政府和市場均在優(yōu)化資源配置、實施創(chuàng)新驅(qū)動、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，但在委托代理模式下，政府、市場行為在推動產(chǎn)業(yè)資源配置與技術(shù)創(chuàng)新進程中，往往因道德風險、逆向選擇等問題出現(xiàn)不同程度的失靈現(xiàn)象。目前，該問題尚未得到有效解決。從相關(guān)研究來看，現(xiàn)有文獻較少從監(jiān)督機制出發(fā)，考察如何約束規(guī)范政府和市場行為，以充分發(fā)揮有為政府、有效市場的作用，更好地服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、國家審計促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論分析

（一）國家審計是權(quán)力監(jiān)督的重要方式，可以約束政府行為

國家審計對政府行為合規(guī)性和國有企業(yè)效率開展審計，對監(jiān)督政府權(quán)力和提升國有企業(yè)效率有積極作用。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排。國家審計起源于私權(quán)部門對公權(quán)部門提供公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量的監(jiān)督。隨著經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代民主法治的推進，國家審計已經(jīng)滲透到社會治理的各個方面，在權(quán)力監(jiān)督和社會治理中已具備預防、揭示和抵御功能，是完善國家治理體系和提升國家社會治理能力的重要手段?；谑芡薪?jīng)濟責任觀，受托經(jīng)濟責任的內(nèi)容隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷豐富，國家審計功能也因公共受托經(jīng)濟責任內(nèi)容的豐富而拓展，已經(jīng)從合規(guī)性審計向兼顧合規(guī)和效益審計轉(zhuǎn)變。

作為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的重要手段，產(chǎn)業(yè)政策在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著重要作用，政府往往通過制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)扶持或控制政策，以及財政稅收、投融資、項目審批等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的落地，確保鼓勵類產(chǎn)業(yè)獲得更多的資金支持、稅收優(yōu)惠和更快的審批速度。產(chǎn)業(yè)政策實施的目的在于明確國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、引導推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、協(xié)調(diào)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使國民經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策的實施可以彌補市場缺陷，熨平經(jīng)濟震蕩，促進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強適應能力。然而政府在產(chǎn)業(yè)政策的落實和具體項目流程中可能存在地區(qū)或部門利益割據(jù)、官員權(quán)力尋租等失當行為，使產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差風險，造成企業(yè)在競爭產(chǎn)業(yè)政策方面出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。而國家審計則可以發(fā)揮國家治理和社會治理的免疫功能，有效約束地方政府尋租、政策執(zhí)行偏差等失當行為，進而確保產(chǎn)業(yè)政策的功能發(fā)揮和作用體現(xiàn)。

（二）國家審計在服務產(chǎn)業(yè)效率和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中的職責較為明晰

國家審計內(nèi)容隨國家治理內(nèi)容的深化而動態(tài)調(diào)整。基于公共受托經(jīng)濟責任觀和審計控制論，審計在本質(zhì)上是對經(jīng)濟活動進行監(jiān)控并保障和促進受托經(jīng)濟責任得以全面有效履行。當下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，同時也是國家治理的重要內(nèi)容，國家審計的內(nèi)容必然隨國家治理內(nèi)容變化而拓展。國家審計具有“經(jīng)濟體檢”作用，其服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升中的職責定位，可以從基本層面和衍生層面來分析?；緦用嬷饕獮榻沂竟δ?，國家審計立足于基本工作職責，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)體制機制、政策制度的科學性與有效性進行評估，搜集政府機關(guān)、國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的公共受托經(jīng)濟責任履行情況，并揭示產(chǎn)業(yè)政策落地情況以及產(chǎn)業(yè)運行發(fā)展中存在的異常情況。衍生層面功能主要包括預防、預警、糾偏和修復，是對基本層面功能的延伸。國家審計開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的審計工作，并將審計結(jié)果對外公告，對被審計對象形成震懾作用，達到預防異常情況發(fā)生的目的;審計過程中，在揭示問題基礎上，預警產(chǎn)業(yè)潛在發(fā)展問題，及時糾偏，并提出完善意見，敦促被審計單位（個人）及時整改，達到修復目的。國家審計在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮的功能作用已得到部分經(jīng)驗證據(jù)支持，王雷和劉斌在考察重大經(jīng)濟政策執(zhí)行情況跟蹤審計的市場效應時，發(fā)現(xiàn)審計不僅具有傳導效應，而且具有揭示、預警等功能。

（三）國家審計能夠提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

林毅夫認為，社會生產(chǎn)率水平的提升主要依賴資源配置效率和技術(shù)創(chuàng)新兩個途徑。社會生產(chǎn)率水平直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效率和創(chuàng)新程度，如何將有限的勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置到附加價值更高的產(chǎn)業(yè)是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和質(zhì)量的關(guān)鍵所在，如何利用好創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是提升產(chǎn)業(yè)競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率及質(zhì)量的關(guān)鍵節(jié)點。因此，可以說，社會經(jīng)濟資源的配置效率和創(chuàng)新驅(qū)動將在戰(zhàn)略上關(guān)系到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。2021年習近平總書記在廣西考察時強調(diào)，制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重中之重，建設社會主義現(xiàn)代化強國、發(fā)展壯大實體經(jīng)濟都離不開制造業(yè)，要在推動產(chǎn)業(yè)化升級上繼續(xù)下功夫。因此，在我國擁有完整制造業(yè)體系的基礎上，如何進一步做好制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展顯得十分迫切。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論認為，政府在產(chǎn)業(yè)興起、發(fā)展、成熟與轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮著重要作用。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各階段都有積極作用：一是產(chǎn)業(yè)起步階段，政府給予政策傾斜，健全準入制度，培育引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成熟階段，政府完善監(jiān)督制度，維護市場秩序，防止產(chǎn)業(yè)資本無序擴張;三是衰退與轉(zhuǎn)移階段，政府持續(xù)優(yōu)化資源配置，改善基礎設施和金融法治環(huán)境，降低交易成本，引導產(chǎn)業(yè)由低附加值向高附加值轉(zhuǎn)移，將新興產(chǎn)業(yè)潛在比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展意義深遠。

審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著“經(jīng)濟體檢”的作用。國家審計通過監(jiān)督政府權(quán)力和市場主體（主要是國有企業(yè)）行為，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、制度規(guī)定、財政投資等作為重點審計對象，進而影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率和行業(yè)的創(chuàng)新。近年來，審計署按季發(fā)布國家重大政策落實情況跟蹤審計報告，涉及減稅降費、財政投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金管理、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域，同時國家審計機關(guān)還對中央企業(yè)、金融機構(gòu)以及國有企業(yè)領(lǐng)導人進行審計，這些對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展均會產(chǎn)生直接或間接影響。

四、國家審計影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑選擇

國家審計促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機理如圖1所示。

基于國家審計的功能作用和職責定位，國家審計對產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的影響可以按照審計對象分為兩類：一類是國家審計對政府層面行為進行審計產(chǎn)生的治理效應，通過影響經(jīng)濟制度建設、重大產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行、公共資金投資以及黨政領(lǐng)導干部等行為，進而影響產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，其作用傳導機制由政府宏觀層面?zhèn)鲗е廉a(chǎn)業(yè)中觀層面;另一類是國家審計對市場層面行為進行審計產(chǎn)生的治理效應，直接作用于國有企業(yè)，影響產(chǎn)業(yè)內(nèi)部微觀市場主體的制度建設、經(jīng)營決策、財務收支等，進而影響產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，其作用傳導機制由市場微觀層面?zhèn)鬟_至產(chǎn)業(yè)中觀層面。因此，根據(jù)國家審計在服務產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中的作用對象，本文認為國家審計在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力提升方面主要有兩條路徑可供選擇。

一是國家審計通過約束規(guī)范政府經(jīng)濟行為，優(yōu)化公共經(jīng)濟資源配置，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，促進產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升。

國家審計開展制度合理性審計，評估產(chǎn)業(yè)政策制定的科學性、合理性等，通過揭示和完善制度缺陷，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制政策更加符合實際發(fā)展需要。國家審計開展政策執(zhí)行效果審計，關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中存在的問題與不足，提出整改建議，保證產(chǎn)業(yè)政策得以有效執(zhí)行，可以促進提升產(chǎn)業(yè)效率和創(chuàng)新能力。從國家審計實務工作來看，近年來審計署按季發(fā)布重大政策執(zhí)行情況跟蹤審計報告，其中包括重大經(jīng)濟（產(chǎn)業(yè)）政策執(zhí)行情況，揭示產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中存在的問題，并督促其整改落實?？梢?，國家審計在保障經(jīng)濟（產(chǎn)業(yè)）政策落地實施，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力提升中發(fā)揮著重要作用。

為發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府往往會結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦的比較優(yōu)勢，加大相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎設施建設投入，如建設經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及成立產(chǎn)業(yè)引導基金等，引入新興產(chǎn)業(yè)或發(fā)展壯大現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，保障經(jīng)濟持續(xù)增長。國家審計通過審計政府產(chǎn)業(yè)相關(guān)投資資金的管理利用情況，合理保障公共資金投入進度與實際相符，避免資金流向高能耗、高污染行業(yè)和僵尸企業(yè)等領(lǐng)域，確保產(chǎn)業(yè)投資資金得以高效利用，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升。

經(jīng)濟發(fā)展中，黨政主要領(lǐng)導干部往往扮演著定基調(diào)、把方向的角色，其行為決策對包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的地方經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。國家審計通過開展經(jīng)濟責任審計、離任審計等，約束黨政主要領(lǐng)導人的行為決策，避免權(quán)力尋租，助推其選擇發(fā)展更為合理、更有潛力的產(chǎn)業(yè)，促使資源得以有效配置，創(chuàng)新驅(qū)動得以充分發(fā)揮，在提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的進程中促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。此外，隨著環(huán)境保護力度的加強，生態(tài)環(huán)境已成為地方官員政績考核的重要指標。國家審計開展環(huán)境績效審計，可約束黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟行為，避免經(jīng)濟資源流向高污染、高能耗以及過剩產(chǎn)業(yè)，既有利于優(yōu)化配置現(xiàn)有資源，也有助于促進高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，擺脫對資源環(huán)境的過度依賴，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力的提升。

二是國家審計通過約束規(guī)范國有企業(yè)的市場行為提升國企治理水平、改善經(jīng)營決策、提高投資效率等增強產(chǎn)業(yè)內(nèi)國有企業(yè)資源配置效率和創(chuàng)新能力，促進產(chǎn)業(yè)效率、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升。

國家審計對國有企業(yè)及其下屬單位開展財務收支審計，評價國有企業(yè)內(nèi)部管理、會計核算，核實國有企業(yè)及下屬單位經(jīng)營成果、財務狀況真實性，揭示潛在問題，為國有企業(yè)加強精細化管理，進一步規(guī)范財務管理制度，提高會計核算水平，進而為提高國企治理水平提供重要保障。良好的公司治理可以提升國有企業(yè)在市場中的競爭力，在優(yōu)化資源配置中推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率和創(chuàng)新水平。

在專項項目制度下，產(chǎn)業(yè)政策主要以具體項目形式為依托，通過招投標等方式篩選具有相應實力的企業(yè)落地實施，這種由政府計劃到市場行為的轉(zhuǎn)化機制，可以顯著提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新水平。國家審計對國有企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)相關(guān)專項項目審計，評估國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)項目落地過程中項目任務分解是否合理、各環(huán)節(jié)銜接是否有效，評價項目專項資金的管理與撥付情況，保障專項項目建設進度符合預期、建設質(zhì)量達到既定目標，在促使提高國有企業(yè)創(chuàng)新水平的同時，同步增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。

同時，國家審計通過開展經(jīng)濟責任審計、績效審計等，加大監(jiān)督檢查力度，促使國有企業(yè)主要負責人廉潔自律、盡職履責，降低國有企業(yè)代理成本和權(quán)力尋租概率，在提升國企經(jīng)營效率中推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力提升。當然，國家審計也能有效杜絕國有企業(yè)高管人員庸懶行為，促使他們落實深化國有企業(yè)改革政策，持續(xù)完善重大決策機制的運行，加大企業(yè)創(chuàng)新投入力度，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和創(chuàng)新能力。

五、結(jié)語

我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在百年未有之大變局這一關(guān)鍵時期，要理順和實施一系列政策組合拳，爭取實現(xiàn)“三去一降一補”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。從國家審計發(fā)展歷史進程看，國家審計正在從政府部門或國有企業(yè)的合規(guī)性審計向兼顧績效審計和重大政策落實評價方向轉(zhuǎn)變，能夠有效約束地方政府（或部門）及國有企業(yè)的行為，這種約束性既表現(xiàn)在政策執(zhí)行的合規(guī)性上，也表現(xiàn)在行為的效益上，更表現(xiàn)在重大政策執(zhí)行和落實的力度上。因此，國家審計從功能和作用上看，可以從合規(guī)、效益和執(zhí)行三個層面確保產(chǎn)業(yè)政策在地方政府（或部門）及國有企業(yè)中得到有效落實。國家審計作為權(quán)力監(jiān)督的重要方式，職責定位清晰明了，在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級中的作用日益突出。因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展過程中，如何進一步發(fā)揮好國家審計的作用是值得持續(xù)深入思考的問題。

當然，本文的研究思路主要是圍繞國家審計對公共部門（含國有企業(yè)）資源監(jiān)督的角度來討論國家審計對產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的作用功效，而國家審計的社會治理功能在民營企業(yè)促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展中是否有一定的作用沒有觸及，這既是本文的研究缺陷，也為進一步研究留下了空間。

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