向愛兵

“十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程后的第一個五年，也是構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的關(guān)鍵五年。日前，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》以建設(shè)交通強(qiáng)國為愿景，繪制了“十四五”我國高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的目標(biāo)藍(lán)圖和任務(wù)方案?；仡櫸覈C合交通運(yùn)輸發(fā)展歷程，從2001年印發(fā)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綜合交通體系發(fā)展重點專項規(guī)劃》開始，我國已編制實施了四部綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃。與前幾部規(guī)劃相比，《規(guī)劃》呈現(xiàn)出了鮮明的時代特征?！兑?guī)劃》的編制實施，標(biāo)志著我國現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展新階段，同時預(yù)示著在高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系進(jìn)程中將呈現(xiàn)出顯著的階段性變化特征。

一、發(fā)展主題從“加快發(fā)展”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確定了“以發(fā)展為中心”的大主題，以改革開放促發(fā)展。交通運(yùn)輸領(lǐng)域形成了不同階段發(fā)展特色，“六五”至“九五”期間各種交通運(yùn)輸方式“獨(dú)立加快發(fā)展”;“十五”時期“深化改革、擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、完善系統(tǒng)、提高質(zhì)量、開放西部”;“十一五”時期“堅持以發(fā)展為主題，全面提升綜合交通體系有效供給能力和服務(wù)水平”?？傮w上看，改革開放前30年我國交通運(yùn)輸一直處于供給不足、供需矛盾相對緊張狀態(tài)，其發(fā)展主題概括來講就是“加快發(fā)展，消除瓶頸”。自“十二五”時期開始，交通運(yùn)輸發(fā)展開始注重各種運(yùn)輸方式一體化發(fā)展，要“轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式”;“十三五”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變方式，并提出“以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”。概括而言，這十年綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展的主題是“轉(zhuǎn)變方式”。2017年黨的十九大首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”，表明我國經(jīng)濟(jì)從此由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。經(jīng)過“十三五”時期后3年的過渡轉(zhuǎn)型，當(dāng)前我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域已進(jìn)入全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的新階段。高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題，也是交通運(yùn)輸供需關(guān)系從“瓶頸制約”到“基本適應(yīng)”再到“總體適應(yīng)”發(fā)展的主題。這個重大變化是“十四五”時期我國構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系最為顯著的特征。

二、發(fā)展內(nèi)涵從“綜合發(fā)展”拓展到“融合發(fā)展”

綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)發(fā)展的內(nèi)涵一直伴隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會變革、制度理論創(chuàng)新的不斷演進(jìn)而創(chuàng)新發(fā)展。早在上個世紀(jì)50年代我國就確立了以“綜合利用、綜合發(fā)展”為核心的綜合運(yùn)輸發(fā)展思想;這個“綜合”，最初狹義上可理解為要樹立全方位的發(fā)展方式，后來擴(kuò)延為廣義的統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中方方面面所提出的有關(guān)交通運(yùn)輸發(fā)展問題。1987年黨的十三大報告明確提出要發(fā)展“以綜合運(yùn)輸體系為主軸的交通運(yùn)輸業(yè)”，其內(nèi)涵傳承了“綜合利用、綜合發(fā)展”的核心要義，后來進(jìn)一步演繹成為“各種運(yùn)輸方式分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、一體銜接形成的有機(jī)整體”。2012年國家發(fā)展改革委組織編制《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，將綜合運(yùn)輸體系的內(nèi)涵外延拓展為交通運(yùn)輸系統(tǒng)的“整體發(fā)展”，即交通運(yùn)輸系統(tǒng)全方位的自我優(yōu)化和各種運(yùn)輸方式的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展?？偟膩砜?，“十二五”以前我國綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)發(fā)展思路沒有跳出交通運(yùn)輸系統(tǒng)本身，一直在圍繞“綜合”下功夫。“十三五”時期，在新發(fā)展理念的指引下，我國開始探索實踐交通運(yùn)輸與現(xiàn)代物流、文化旅游等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開始在“融合”上做文章?！笆奈濉薄兑?guī)劃》肯定了這個有益探索，明確提出要“促進(jìn)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)融合發(fā)展”，并將融合創(chuàng)新作為構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的重要發(fā)展動能?？梢灶A(yù)見，“十四五”時期，我國交通運(yùn)輸發(fā)展將更加重視與國民經(jīng)濟(jì)其他部門之間、資源生態(tài)環(huán)境之間、不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施之間的協(xié)調(diào)融合關(guān)系，融合發(fā)展將成為現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系高質(zhì)量建設(shè)和服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)運(yùn)行的重要特征。

三、發(fā)展準(zhǔn)則從“適度超前”深化到“當(dāng)好先鋒”

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通要先行。交通運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性地位和作用，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“先行官”?！笆濉币詠恚诮煌ㄟ\(yùn)輸供需關(guān)系逐步由“瓶頸制約”轉(zhuǎn)向“總體適應(yīng)”階段，我國綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直遵循“適度超前”原則?！笆濉币?guī)劃要求“在滿足現(xiàn)階段客貨運(yùn)輸需求的基礎(chǔ)上，使基礎(chǔ)設(shè)施能力適度超前”;“十三五”規(guī)劃明確提出“確保運(yùn)輸能力適度超前，更好發(fā)揮交通先行官作用”。實踐證明，“適度超前”很好地反映了交通供給能力與經(jīng)濟(jì)社會需求規(guī)模在“度量”上一種優(yōu)化動態(tài)平衡狀態(tài)，是彰顯交通運(yùn)輸“先行官”歷史定位的集中體現(xiàn)。當(dāng)前，我國交通運(yùn)輸已經(jīng)總體適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，交通運(yùn)輸供需矛盾逐漸從長期運(yùn)量與運(yùn)能之間“規(guī)模的不適應(yīng)”轉(zhuǎn)化為運(yùn)輸需求與交通供給之間“結(jié)構(gòu)的不匹配”。在此背景下，圍繞供需之間的有效匹配問題，不僅要把握好交通運(yùn)輸適度超前先行發(fā)展的“度”的問題，還要把握好交通運(yùn)輸先行發(fā)展“質(zhì)”的問題。這也意味著在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的道路上，交通運(yùn)輸建設(shè)發(fā)展不僅要走在經(jīng)濟(jì)社會其他領(lǐng)域的前列，還要走的好、成為模范標(biāo)桿。2021年習(xí)近平總書記在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會上首次提出交通運(yùn)輸應(yīng)“當(dāng)好中國現(xiàn)代化的開路先鋒”。這個新表述賦予了交通運(yùn)輸“先行官”歷史定位新的時代內(nèi)涵，對“十四五”時期乃至中長期現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)提出了新的要求?；诖?，《規(guī)劃》明確提出，要“服務(wù)大局，當(dāng)好先鋒”，堅持人民交通為人民，充分發(fā)揮交通作為中國現(xiàn)代化開路先鋒的作用。毋容置疑，“當(dāng)好先鋒”，已成為未來我國交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的歷史新定位和建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系必須堅持的重要原則。

四、發(fā)展模式從“粗放發(fā)展”調(diào)整為“精細(xì)共生”

在過去長達(dá)數(shù)十年“高投入、高消耗、高增長”的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域通大規(guī)模投資積累形成了龐大的存量資產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模優(yōu)勢和強(qiáng)大的供給能力，但同時也付出了巨大的資源環(huán)境代價，并在局部領(lǐng)域暴露出了“快而不優(yōu)、粗而不精”等問題?！笆奈濉睍r期，在全面落實高質(zhì)量發(fā)展和“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)要求下，交通運(yùn)輸發(fā)展模式將從粗放式的大規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向精細(xì)化的提質(zhì)增效。交通運(yùn)輸發(fā)展要“去粗取精”，意味著必須堅持以人為本，聚焦短板領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和細(xì)微之處，滿足人民群眾多層次、個性化、特殊性的客貨運(yùn)輸需求。必須堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，強(qiáng)化資源要素節(jié)約集約利用，將綠色發(fā)展理念、低碳發(fā)展要求貫穿發(fā)展全過程。必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，著力增強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸體系的韌性，提高交通運(yùn)輸系統(tǒng)自身安全運(yùn)行水平和對國家安全戰(zhàn)略的保障能力。同時，交通運(yùn)輸要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還需要堅持走對外開放合作道路，在深入推進(jìn)“以開放促發(fā)展”既有模式的基礎(chǔ)上，圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局和攜手打造人類命運(yùn)共同體，強(qiáng)調(diào)通過全球基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”和制度規(guī)則“軟聯(lián)通”來保障國際物流供應(yīng)鏈安全、提升經(jīng)濟(jì)循環(huán)效率，從而在共建“一帶一路”合作機(jī)制下實現(xiàn)互利互惠、共享共贏。在運(yùn)輸服務(wù)運(yùn)行層面，要加強(qiáng)交通運(yùn)輸與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的銜接，形成更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的共生環(huán)境，為我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端提供更精細(xì)化的服務(wù)支撐。

五、發(fā)展保障從“傳統(tǒng)管理”轉(zhuǎn)變到“現(xiàn)代治理”

改革是動力，制度是保障。高質(zhì)量構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系需要通過改革建立起一整套緊密相連、科學(xué)完備、符合建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家要求的制度體系。黨的十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟(jì)社會改革實現(xiàn)了由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，交通運(yùn)輸領(lǐng)域在不斷深化改革進(jìn)程中初步建立起了以人民為中心、以市場化為主線的制度框架，并在轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化簡政放權(quán)、深化投融資體制機(jī)制改革方面取得了顯著成效。但總體上看，目前我國交通運(yùn)輸發(fā)展的制度安排無論是在思想認(rèn)識上還是操作層面上都尚未完全擺脫政府一元管理思維的束縛，政府行政管理過多過細(xì)，市場配置資源的作用空間依然較大，局部領(lǐng)域仍然存在“主觀化”“碎片化”“模糊化”和“一刀切”問題，需要在政府與市場關(guān)系層面進(jìn)一步理順相關(guān)體制機(jī)制。2019年，黨的十九屆四中全會對新時代全面深化改革進(jìn)行了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。交通運(yùn)輸是國家治理的重要領(lǐng)域，推動交通運(yùn)輸治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在要求?！笆奈濉睍r期，我國將加強(qiáng)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化治理能力建設(shè)，著力構(gòu)建形成成熟規(guī)范、運(yùn)行有效、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障、科技支撐的交通運(yùn)輸治理體系?！兑?guī)劃》首次將交通運(yùn)輸治理能力建設(shè)納入現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)任務(wù)中統(tǒng)籌考慮，明確提出要從“深化重點領(lǐng)域改革”“促進(jìn)形成統(tǒng)一開放市場”“創(chuàng)新投融資體制機(jī)制”“完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”“建設(shè)高水平人才隊伍”等方面加快推動交通運(yùn)輸治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)志著我國現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)由“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)型發(fā)展的全面開始?！笆奈濉逼陂g，我國加快推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)著力加強(qiáng)交通運(yùn)輸現(xiàn)代市場體系建設(shè)，在深化體制機(jī)制改革方面邁出符合時代要求的新步伐。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）FBB928A9-1365-42AD-BC70-1B5495C98ADC