行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的完善

摘要：行政執(zhí)法是行政機關(guān)依法履行職責、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的重要方式。改革開放四十年來，我國行政執(zhí)法能力和水平顯著提高，但執(zhí)法中不嚴格、不規(guī)范、不作為等問題會經(jīng)常發(fā)生，因此與建成法治政府的目標還有一定的差距。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體實現(xiàn)途徑。因此優(yōu)化我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式，加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，最大限度發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，對于我國法治政府建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;監(jiān)督檢查

一、行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的概念

對于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念，目前學者大概有以下三種觀點：一種認為只包括行政公益訴訟;第二種認為其等同于一般監(jiān)督，檢察機關(guān)依法可以對各級國家機關(guān)的決議、措施以及國家機關(guān)工作人員行政行為的合法性進行法律監(jiān)督;第三種認為是指檢察機關(guān)依法對行政主體實施的違反行政法律法規(guī)的抽象或具體行政行為進行的法律監(jiān)督。湛中樂教授認為應(yīng)當從廣義的范疇去理解行政檢察，將其定位為“檢察機關(guān)對公共行政的監(jiān)督活動”，不應(yīng)僅限于在行政訴訟過程中對行政機關(guān)進行監(jiān)督，還應(yīng)當包括對一般行政機關(guān)及其工作人員行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，以及對特定行政機關(guān)（如監(jiān)獄、看守所等機關(guān)）及其工作人員的監(jiān)督。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的概念應(yīng)包括三個方面：一是檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，通過檢察建議等措施督促其依法履職或糾正違法行為法律監(jiān)督活動。對于涉嫌犯罪的，將線索移交紀委監(jiān)委機關(guān)處理。二是監(jiān)督侵害公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施;三是提起行政公益訴訟。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

行政機關(guān)作為我國的執(zhí)法機關(guān)，其執(zhí)法水平的高低關(guān)系到公共利益的具體實現(xiàn)。我國歷來重視對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，但是現(xiàn)有的內(nèi)外監(jiān)督方式都尋在著局限，行政機關(guān)為了單位利益或濫用職權(quán)而損害公共利益的現(xiàn)象屢見不鮮，這就需要對其進行監(jiān)督。構(gòu)建一套完整的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，對于維護客觀法律秩序，充分發(fā)揮檢察監(jiān)察機關(guān)法律監(jiān)督職能具有重大的作用。行政機關(guān)掌握大量的社會資源，擁有國家強力，并被賦予行政征收、行政強制、行政處罰等嚴厲手段來處理人民的內(nèi)部矛盾。但行政機關(guān)并非是理想化條件下的中始終代表公共利益，公正行使權(quán)力。近年來，在城市管理中有關(guān)部門聘用不合格的人員進行執(zhí)法活動的現(xiàn)象也是頻頻發(fā)生，行政權(quán)的不當運用給相對人權(quán)益造成了難以彌補的損害，同時這些現(xiàn)象也降低了人民群眾對政府的信任度，這對民生問題的解決和法治政府的建設(shè)是十分不利的。

三、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中存在的問題

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式的立法滯后

從我國法律規(guī)定的內(nèi)容上來看，雖然《憲法》規(guī)定了檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)，但是法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容只是一些原則性規(guī)定，具體內(nèi)容有十分限，對法律監(jiān)督的事項、程序等內(nèi)容缺乏明確的規(guī)定和具體的內(nèi)容，這就給給檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督帶來了不確定性，導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督方式混亂。在實踐中為了解決這一問題，一些地方發(fā)出檢察建議，還有的提出糾正意見，有的發(fā)出督促履職意見。但是加上傳統(tǒng)上我國司法實踐的歷史，檢察監(jiān)督的范圍多圍繞以訴訟為核心，各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作很多是為了應(yīng)付上級的考核而進行，監(jiān)督效果大打折扣。隨著2017年行政訴訟法修改，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟正式被寫入行政訴訟法。但是這只是原則性規(guī)定，卻沒有規(guī)定具體的監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍。結(jié)合整個訴訟法律制度設(shè)計，檢察機關(guān)如何監(jiān)督、監(jiān)督什么并沒有體現(xiàn)?！秶屹r償法》中沒有涉及檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的問題。由此可見，我國檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督方式缺少立法上的支持，立法針對的主要內(nèi)容集中在訴訟領(lǐng)域，對于行政執(zhí)法方面很少涉及，無法滿足實踐中的需要。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的監(jiān)督力量不強

實踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作大多由民行檢察部門負責，民行檢察部門通常主要負責監(jiān)督民事、行政審判工作和對生效的錯誤判決、裁定進行抗訴，這些業(yè)務(wù)在檢察院內(nèi)部工作中通常是不受重視的，通常情況下民行部門只配備1-2人負責日常工作，投入的人力、物力和財力也是極其有限的。雖然在檢察改革背景下強調(diào)對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督，許多檢察機關(guān)也探索出一些對行政執(zhí)法活動的有效經(jīng)驗，但其監(jiān)督的力度與構(gòu)建這一制度所期望達到的預(yù)期效果尚存在很大的差距，這與當前檢察機關(guān)監(jiān)督力量不強有很大的關(guān)系。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍不明確

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當如何界定，理論界對這一問題尚存在很大的分歧，主要觀點表現(xiàn)如下：1.檢察權(quán)對行政執(zhí)法應(yīng)當進行全面監(jiān)督，行政執(zhí)法的范圍就是檢察監(jiān)督的范圍;2.將所有具體行政行為納入檢察監(jiān)督范圍缺乏現(xiàn)實的必要性和可行性，從行政權(quán)最易濫用的角度，將行政強制、行政許可和行政處罰作為監(jiān)督的重點;3.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍應(yīng)限制于無具體行政相對人起訴，但國家、公共利益或者不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益受到損害的情形。還有學者建議將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍以列舉的形式表明。究竟行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當界定在何種范圍之內(nèi)，目前關(guān)于這一方面的研究則缺乏權(quán)威學者進行深入地論證分析。監(jiān)督范圍的不明確，直接影響到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐活動深入開展，也影響到這一制度在規(guī)范行政權(quán)有效運行的實效性。因此，進一步研究明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍從理論上和實務(wù)上都顯得尤為迫切。

四、行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的完善路徑

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式的立法確認

只有給予行政執(zhí)法檢察院監(jiān)督方式法律規(guī)定上的支持，才能充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的作用，因此應(yīng)當在立法上明確規(guī)定各種監(jiān)督方式，包括各種監(jiān)督方式的監(jiān)督范圍、程序及保障措施等內(nèi)容。一是對《行政訴訟法》、《檢察院組織法》進行進一步修改，保障監(jiān)督方式的立法供給，從立法上確認行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的合法性。其次，推動制定《人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則》，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍、原則、管轄、案件受理、職權(quán)職責等內(nèi)容。最后，在制定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則的基礎(chǔ)上制定工作實施細則，對機構(gòu)設(shè)置、運行機制、隊伍建設(shè)、保障機制等進行進一步細化規(guī)定。

（二）規(guī)范檢察機關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督辦案

首先，檢察機關(guān)應(yīng)當在內(nèi)部成立專門機構(gòu)負責行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，制定工作細則，明確行政執(zhí)法監(jiān)督中心性質(zhì)、任務(wù)和受案范圍。其次，檢察機關(guān)要構(gòu)建多元化案件來源機制，拓寬案件來源渠道。實踐中，行政公益訴訟存在案件線索來源渠道狹窄，線索發(fā)現(xiàn)難的問題。目前的案件線索來源有檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的線索，公民或社會組織、媒體等控告、舉報的線索，線索少。如果單單依靠現(xiàn)有的線索來源，對于龐大的行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督無疑是杯水車薪。檢察機關(guān)應(yīng)采取有效措施，積極拓展案件線索來源。

結(jié)論

隨著我國法治政府的建設(shè)不斷深化，行政機關(guān)執(zhí)法行為不斷規(guī)范，依法行政水平不斷提升，我國在堅持依法行政方面取得了長足的進步，但客觀上行政機關(guān)執(zhí)法違法行為在現(xiàn)實中普遍存在，包括行政機關(guān)違法作為和不作為，這導(dǎo)致政府公信力的下降，不利于我國法治政府的建設(shè)。加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，以監(jiān)督為途徑更好促進行政機關(guān)依法行政具有十分重大的意義，從長遠看，也是建設(shè)法治政府的基本要求和題中之意。

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作者簡介：張一土（1997——），男，山西運城人，西北政法大學法治學院碩士研究生。研究方向：法學理論。