【摘? 要】地方政府融資平臺在市場經(jīng)營主體中的地位較為特殊，其在我國城鎮(zhèn)化建設過程中發(fā)揮了關鍵作用，但隨著時間的推移，因其主要從事非營利性項目的投融資及建設運營，其自身盈利能力差的問題逐步凸顯。加之黨中央、國務院一再要求地方政府加強隱性債務的防范和化解，新形勢下城投公司如何通過加強管理提升自身能力成為亟待解決的一大難題。全面預算管理作為企業(yè)內(nèi)部管理控制的一種主要方法，可有效加強城投公司各類項目的成本控制?；诖?，論文對全面預算管理方法在城投公司中的應用進行論述，提出方法實施中需要關注的問題，以供參考。

【關鍵詞】預算管理;經(jīng)營;控制措施

【中圖分類號】F275? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）03-0028-03

1 引言

全面預算管理是企業(yè)經(jīng)過對其外部和內(nèi)部環(huán)境的分析研判，在預測與決策的基礎上，通過分配相應的財務、實物及人力等資源，對企業(yè)未來某一特定時期的全部生產(chǎn)、經(jīng)營和財務等作出一系列具體計劃，作為一種企業(yè)管理手段，現(xiàn)已被廣泛應用到現(xiàn)代企業(yè)管理當中。城投公司、建投公司、交投公司等一些地方政府成立的投融資平臺作為特殊的市場主體，其主要從事當?shù)卣谢蛘咧付ǖ姆菭I利性項目的投融資及建設運維，尤其是市級、縣級投融資平臺，其所承擔的項目基本是交通水利、市政道路、園區(qū)基礎設施配套等公益性質(zhì)或者準公益性質(zhì)基礎設施建設項目，項目自身的盈利能力微乎其微。特別是一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一方面基礎設施配套不完善;另一方面自身財力有限，沒有足夠的資金進行基礎設施更新，為更好地服務群眾，只能由地方城投公司等平臺企業(yè)承擔城市更新的任務。地方城投公司怎樣加強管理、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展適應市場競爭，如何更好地服務于城市更新、美麗鄉(xiāng)村建設，促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，成為目前亟需解決的首要難題。對城投公司來說，因其涉及項目的盈利能力有限，作為城投公司的經(jīng)營管理者，在“開源”的同時更應當注重“節(jié)流”。對于如何“節(jié)流”，從工作實踐來看，加強項目預算管理、控制項目投資成本顯得尤為重要，而全面預算管理可以通過對項目實施全過程和全方位管控，大力推進城市投資公司的發(fā)展，通過加強全面預算的資金管理，對項目實施進度進行監(jiān)測，大幅提高資金的使用率，更加有效地促進城投公司的發(fā)展，確保國有資產(chǎn)保值增值。

2 城投公司實施全面預算管理的策略

凡事預則立，不預則廢。全面預算管理是一個貫穿城投公司各項經(jīng)濟業(yè)務活動全過程的內(nèi)部管理控制方法，主要包括事前計劃擬定、事中監(jiān)督管控、事后考核評價，涉及城投公司的各個環(huán)節(jié)，包括資金、人力資源及其他資產(chǎn)等，公司各職能部門、各業(yè)務崗位都需要參與其中，只有全員聯(lián)動、一致行動，才能確保各項指標落實到位，達到預期目的，這就需要企業(yè)從思想認識入手，抓好全面預算管理各個環(huán)節(jié)的工作。

2.1 強化培訓，提高認識

城投公司因其所從事的各類項目多為政府類投資項目，從而影響其自身在經(jīng)營管理中對預算管理方法的運用，使其不同于完全意義上的企業(yè)預算管理。這要求城投公司根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和中央、省、市的政策導向以及當?shù)卣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，結合自身發(fā)展需要、項目特點和人員現(xiàn)狀，從全面預算管理預算編制的基本框架、編制流程、預算指標體系、編制方法、預算執(zhí)行情況考核評價等方面開展全面培訓，必須讓公司全員深刻認識全面預算管理的必要性，并在此基礎上建立培訓制度，開展定期培訓，將實施全面預算管理的思想融入公司上下的各個方面和崗位。同時，企業(yè)要積極采取措施，相互交流，開展研究調(diào)查、考察學習，通過召開集思廣益的討論會，對全面預算管理進行研討分析。一是能促進公司各部門之間、各崗位之間、各員工之間的交流合作;二是能確保公司上下充分認識到實施全面預算管理的必要性以及各崗位應當承擔的職責。

2.2 健全組織，明確責任

為保證全面預算工作的順利實施，城市投資企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)管理制度的背景下，應根據(jù)國家相關的法律法規(guī)、公司治理結構，建立健全的預算管理、預算執(zhí)行、預算控制等組織機構并明確其應當承擔的職責和擁有的權限，層層靠實工作責任。大多數(shù)城投公司是由地方政府或其相關職能部門代表同級政府供資的國有控股公司、國有獨資公司，一般由同級政府的國有資產(chǎn)管理部門履行出資人職責、行使城投公司股東職權，國有資產(chǎn)管理部門或股東會（股東大會）作為公司最高權力機構，同時也是公司全面預算管理的最高審批機構，負責城投公司年度經(jīng)營績效考核指標、任期經(jīng)營績效考核指標的下達和年度全面預算的最終審批;城投公司董事會或董事會下的預算管理委員會為其全面預算管理的最高審議機構，主要負責審查企業(yè)年度預算或年度預算調(diào)整方案;城投公司全面預算管理的組織管理和日常事務管理，由公司專門設置的預算管理部門或財務部門負責，主要包括分解國家資產(chǎn)管理局或股東大會等主管部門發(fā)布的預算方案，以及審查、協(xié)調(diào)、平衡和匯總預算單位提交的預算草案，監(jiān)督檢查企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中的預算執(zhí)行情況，組織公司內(nèi)部各責任單位預算執(zhí)行情況考評，對接國有資產(chǎn)管理部門或股東會（股東大會）等權力機構考核企業(yè)經(jīng)營績效考核指標和預算執(zhí)行情況;全面預算管理的責任單元包括公司各職能部門和各子公司，其要在充分理解公司戰(zhàn)略目標和本部門職責的前提下，根據(jù)公司下達的預算指標結合公司實際情況進行預算編制，并按照公司預算審批結果執(zhí)行和落實年度預算目標，日常生產(chǎn)經(jīng)營活動中要加強對各預算目標的跟蹤和監(jiān)控，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營情況或項目實施進度及預算指標與實際執(zhí)行的偏差率定期召開研判會，分析預算執(zhí)行情況，尋找預算執(zhí)行不到位的差異原因，總結經(jīng)驗、收集數(shù)據(jù)，制定改進優(yōu)化措施。

2.3 上下聯(lián)動，全面預算

預算的編制是全面預算管理的初始步驟，全面預算的編制流程通常由公司董事會根據(jù)公司的發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營目標確定，首先是編制銷售預算，以此為依據(jù)編制其他預算，包括生產(chǎn)預算、材料預算、人力預算、銷售費用和管理費用等，公司的預算總目標初步確定后，在此基礎上各預算責任單元參與預算目標分解并編制本預算責任單元預算草案，經(jīng)過反復協(xié)調(diào)、平衡，最終確定預算目標。

全面預算的編制方法，根據(jù)出發(fā)點的特征差異分為零基預算法和增量預算法;根據(jù)業(yè)務量基礎的數(shù)量特征差異分為彈性預算法和固定預算法;按預算期的不同時間特征分為滾動預算法和定期預算法。城投公司的日常經(jīng)營業(yè)務多為公益性項目或準公益性項目，且其經(jīng)營績效考核指標和預算多是由國有資產(chǎn)管理部門下達，具有一定的特殊性，可能無法以銷售預算為起點進行預算編制，這就需要城投公司在進行全面預算管理時根據(jù)國有資產(chǎn)管理部門經(jīng)營績效考核指標、公司發(fā)展戰(zhàn)略、年度經(jīng)營計劃和業(yè)務特點，采用適當?shù)牧鞒毯头椒ň幹祁A算。在全面預算編制的流程方面，城投公司對公益性項目和準公益性項目的預算編制，因無法確定銷售量，應當直接以項目實施進度為依據(jù)，從成本、人、財、物等費用支出入手，細化項目資金收支時間節(jié)點，提前統(tǒng)籌項目資金流，合理安排資金收付，提高項目設施過程中“閑置”項目資金的利用率和收益率，最大限度發(fā)揮項目資金效用、降低資金成本。營利性項目的預算編制，應當根據(jù)國有資產(chǎn)管理部門下達的經(jīng)營績效考核指標和公司制定的全年經(jīng)營收入指標，結合公司實際經(jīng)營活動，從銷售預算入手，生產(chǎn)和物料預算、人工和銷售費用以及管理費用要從銷售預算中編制。重點從收入實現(xiàn)數(shù)、實現(xiàn)時間節(jié)點和相關成本、費用發(fā)生數(shù)、發(fā)生時間節(jié)點入手，統(tǒng)籌考慮資金流，降低成本、提高收益。

在全面預算編制方法的選擇上，城投公司可根據(jù)自身特點從以下幾個方面考慮：一是從預算出發(fā)點的特征看，零基預算編制方法應主要用于新的預算編制過程，不將以往期間經(jīng)營活動、項目建設所發(fā)生的費用項目、費用數(shù)額和收益作為基礎，而是從零開始、從不同項目的實際需要出發(fā)，分析預算期內(nèi)經(jīng)營活動和項目建設的特點及其合理性，逐項梳理可能發(fā)生相關費用、收益，對支出項目、控制預算支出的總額和總利潤進行合理確定。二是依據(jù)業(yè)務量基礎的數(shù)量特征不同，在費用項目、費用額度、收益率的確定上，公益性項目、準公益性項目和建設期內(nèi)的項目以支出為主可根據(jù)可行性研究報告、設計方案、施工設計、成本費用定額資料和歷史數(shù)據(jù)等資料，主要通過固定預算法確定成本費用預算和利潤預算;具有盈利性的其他經(jīng)營活動，主要根據(jù)估計的預算期收益增長情況，結合經(jīng)濟社會發(fā)展情況和未來市場預期，采用彈性預算法確定成本費用預算和利潤預算。三是根據(jù)預算周期的時間特性，在預算周期的選擇上，城投公司全面預算周期原則上要與會計周期相一致，按會計年度采取定期預算法，年度內(nèi)可根據(jù)經(jīng)營實際和項目特點，采用月度、季度、半年度等長短不同的預算周期加強預算管理，同時，對于跨年度項目，要采取定期預算與滾動預算相結合的辦法進行預算編制，從而全面準確反映項目建設情況。四是城投公司在全面預算編制過程中應當堅持突出重點兼顧成本效益的原則，在編制預算時要根據(jù)經(jīng)營活動和項目建設的特點，考慮費用項目的重要性和效益性，抓突出問題和問題的主要方面，解決重點難點，尤其要側(cè)重于重大事項和項目以及支出巨額資金的項目，對費用支出、利潤實現(xiàn)、資金流量等方面編制詳細的預算，必要時可委托第三方機構對預算進行評審。

2.4 嚴格考核，強化控制

預算的執(zhí)行和保障以及其執(zhí)行情況的績效評估是全面預算管理的重中之重，預算一經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門或股東會（股東大會）等相關權力機構批準下達，負責預算的部門和單位應繼續(xù)改進其年度預算，并為其每月、每季度和每半年一次的預算控制制定目標，并以預算控制目標為基礎，組織、協(xié)調(diào)各類經(jīng)營活動的開展和項目的實施，確保實現(xiàn)年度預算目標。一是落實部門主體責任，各部門負責人是本部門預算執(zhí)行情況的主要責任人，負責本部門預算的執(zhí)行、控制、監(jiān)督和本部門預算目標的實現(xiàn)及本部門內(nèi)部預算執(zhí)行情況考評，同時，接受相關職能部門的預算執(zhí)行情況考評。二是財務部門（或預算管理部門）應根據(jù)年度預算方案和分期預算控制目標，對部門和公司的機構預算進行衡量和先期監(jiān)測，對預算執(zhí)行情況進行季度評估和分析，并編寫預算執(zhí)行情況和評估情況分析報告，及時向各有關部門通報預算執(zhí)行情況和考評情況，對預算執(zhí)行情況好的部門及時予以表彰獎勵，對預算執(zhí)行情況差的部門及時予以批評懲戒，形成良好的預算管理文化，引導各預算責任單元的預算編制更加準確，預算控制更加有力。三是審計監(jiān)察部門應根據(jù)城投公司內(nèi)部控制要求，在預算執(zhí)行的所有階段加強監(jiān)督和檢查，以確保預算得到充分執(zhí)行。四是對于各部門的預算執(zhí)行狀態(tài)，經(jīng)理層應在第一時間掌控，至少每季度召集各部門召開一次預算執(zhí)行分析研判會議，回顧預算執(zhí)行情況，研究預算執(zhí)行過程中遇到的重大問題，從預算執(zhí)行中吸取經(jīng)驗教訓，進而為實現(xiàn)年度預算目標提供有力保障。五是應至少在每半年預算管理委員會或董事會聽取一次公司預算執(zhí)行情況的匯報，及時審議重大預算調(diào)整事項，并針對公司經(jīng)營活動中存在的問題及時進行研究部署，督促、幫助公司經(jīng)營層積極完成預算目標。六是嚴格預算調(diào)整，公司全面預算方案是公司上下全員參與、經(jīng)過反復溝通后形成的結果，全面預算一經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門或股東會（股東大會）等相關權力機構批準下達，任何部門不得隨意調(diào)整和更改，確因不可抗因素干擾需要調(diào)整的，由預算責任部門提出申請、說明理由，并與財務部門（或預算管理部門）會商后提出調(diào)整意見，經(jīng)董事會或預算管理委員會在董事一級審查后，提交國家資產(chǎn)管理部門或股東大會批準，并按原程序分解下達調(diào)整后的預算。

3 方法實施中需要關注的問題

全面預算管理從計劃、預算入手，通過預算的執(zhí)行、控制和業(yè)績考評，能有效幫助經(jīng)營管理者管理企業(yè)。提升城市投資企業(yè)管理者的企業(yè)管理水平是不可或缺的，針對城投公司經(jīng)營活動的特殊性，在實施全面預算管理的過程中需要注意以下幾個方面的問題：第一，所有員工必須有效參與預算的編制，采用自上而下和自下而上以及上下結合的方式，多次反復溝通對接，最終形成全員認同的預算。第二，城投公司應當結合自身業(yè)務情況和項目特點，在成本費用和現(xiàn)金流量等預算內(nèi)容的選擇上，根據(jù)不同的情況突出重點。公益性和準公益性項目要重點把控項目實施進度和成本費用發(fā)生情況，同時，要強化對項目現(xiàn)金流量的總體控制，編制預算須從公司的實際經(jīng)營情況和實際實施的項目出發(fā)，確保預算數(shù)據(jù)有據(jù)可依。全面預算可清晰反映城投公司的現(xiàn)金流，要堅決貫徹量入為出、量力而行的原則，杜絕增加隱性債務，確保預算期內(nèi)全部經(jīng)營活動有效運行。第三，強調(diào)與預算執(zhí)行相關的獎懲機制，將業(yè)績獎勵與預算執(zhí)行情況有機結合，對做好全面預算管理的部門和責任單位給予獎勵，降低全面預算管理執(zhí)行不力的部門和責任單位的績效標準，最大限度地調(diào)動全面預算管理參與者的創(chuàng)造性和積極性。第四，應當重視企業(yè)全面預算管理人力資源隊伍建設，全面預算管理不僅是城投公司財務及相關人員的事，而且需要公司上下全員參與、全方位參與，要通過培訓和引才相結合的方式，提高全面預算管理人才隊伍的綜合素質(zhì)，促進全面預算管理的有效實施。

4 結語

近年來，黨中央、國務院和相關部委高度重視地方政府隱性債務風險防范化解工作，地方城投公司應切實加快市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過健全現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷提高自身經(jīng)營管理能力，加強自身造血功能，特別是在資金有限的情況下，要加強全面預算管理，通過不斷積累數(shù)據(jù)資料，及時總結提煉適合自身特點的全面預算管理方式、方法，使城投公司真正成為符合國家政策要求并能夠支持地方經(jīng)濟發(fā)展的有力助手。

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【作者簡介】鄭曉軍（1978-），男，甘肅酒泉人，會計師，經(jīng)濟師，從事房地產(chǎn)企業(yè)成本控制、中小企業(yè)成本控制研究。

Discussion on the Application of Comprehensive Budget Management Method in the Operation and Management of Urban Investment Company

ZHENG Xiao-jun

【Keywords】budget management; operation; control measures

【Abstract】The position of local government financing platform in the main body of market operation is relatively special， and it has played a key role in the process of urbanization construction in China. However， with the passage of time， because it is mainly engaged in the investment， financing， construction and operation of non-profit projects， the problem of its poor profitability has gradually become prominent. In addition， the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council have repeatedly asked local governments to strengthen the prevention and resolution of hidden debt. Under the new situation， how to improve the ability of urban investment company by strengthening management has become a major problem that needs to be solved urgently. As a main method of enterprise internal management and control， comprehensive budget management can effectively strengthen the cost control of various projects of urban investment company. Based on this， the paper discusses the application of comprehensive budget management method in urban investment company， and puts forward the problems needing attention in the implementation of the method， for reference.