周月萍 周蘭萍

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）投融資模式與EPC總承包模式有一定的共通之處，從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配及全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，PPP模式與EPC模式的組合實(shí)施有其必要性和合理性。但因PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性特點(diǎn)，且相關(guān)法律體系尚待完善，同時(shí)EPC模式下的固定總價(jià)方式，將核心的價(jià)格因素在招標(biāo)階段進(jìn)行了鎖定，因此，實(shí)務(wù)中采用PPP+總價(jià)包干EPC（下文提及的“EPC”均指“總價(jià)包干EPC”）組合模式運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，仍面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者結(jié)合參與的多個(gè)采用該組合模式實(shí)施的項(xiàng)目，為客戶提供全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，梳理總結(jié)主要法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)建議如下。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)

表現(xiàn)形式——前期準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐中，往往把公開(kāi)招標(biāo)方式作為PPP模式社會(huì)投資人采購(gòu)的首選方式。雖然有部分PPP項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式，但因項(xiàng)目前期工作不完備、實(shí)施內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜等原因，在前期準(zhǔn)備階段實(shí)際難以設(shè)定明確的邊界條件或經(jīng)濟(jì)技術(shù)參數(shù)，所以難以準(zhǔn)確估算項(xiàng)目實(shí)際完成投資建設(shè)所需總投資金額。該情形下，若強(qiáng)行按PPP+EPC組合模式進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，無(wú)疑將給投標(biāo)人帶來(lái)巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，即使對(duì)于邊界條件相對(duì)清晰的項(xiàng)目，因項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)階段時(shí)限僅為1個(gè)月左右，投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人提供的前期資料及項(xiàng)目現(xiàn)狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標(biāo)報(bào)價(jià)與實(shí)際投資成本存在較大偏差的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

PPP+EPC組合模式需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況加以運(yùn)用。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的通知（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）第六條和第七條的規(guī)定：“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式?！薄安捎霉こ炭偝邪绞降恼顿Y項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包?！币虼耍瑢?duì)于前期工作不完善、項(xiàng)目實(shí)施邊界條件不清晰、投入產(chǎn)出要求不明確或后續(xù)可能存在較大變動(dòng)的項(xiàng)目，應(yīng)盡量避免采用該模式進(jìn)行招標(biāo)或采購(gòu)。

對(duì)于招標(biāo)人而言，建議在滿足法定招標(biāo)時(shí)限要求的基礎(chǔ)上，預(yù)留更為充分的投標(biāo)時(shí)間，并提供投標(biāo)人所需的相關(guān)前期文件和基礎(chǔ)資料[根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2020年11月25日發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》規(guī)定，基礎(chǔ)資料應(yīng)包括地上、地下管線和設(shè)施資料，氣象和水文觀測(cè)資料，地質(zhì)勘察資料，相鄰建筑物、構(gòu)筑物和地下工程等有關(guān)資料]，以利于引導(dǎo)投標(biāo)人形成更為合理且滿足充分競(jìng)爭(zhēng)要求的報(bào)價(jià)。必要時(shí)，還可借鑒“兩階段招標(biāo)”方式，即先由投標(biāo)人結(jié)合對(duì)前期資料及現(xiàn)場(chǎng)條件的研究和了解，對(duì)項(xiàng)目的邊界條件、經(jīng)濟(jì)參數(shù)等提出技術(shù)方案，供招標(biāo)人參照確定后，再由投標(biāo)人按照招標(biāo)人提出的項(xiàng)目統(tǒng)一邊界條件及經(jīng)濟(jì)參數(shù)，提供第二階段項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)。

對(duì)于投標(biāo)人而言，即使對(duì)于邊界條件相對(duì)清晰、技術(shù)相對(duì)成熟的項(xiàng)目，在報(bào)價(jià)前也應(yīng)審慎研究項(xiàng)目前期相關(guān)資料，有條件的應(yīng)安排現(xiàn)場(chǎng)查勘，了解工程所在地的氣象條件、交通條件、風(fēng)俗習(xí)慣，以及與完成合同工作有關(guān)的其他資料，充分預(yù)估項(xiàng)目可能隱含的潛在設(shè)計(jì)及施工風(fēng)險(xiǎn)，以避免因?qū)?xiàng)目基礎(chǔ)條件誤判而造成較大的投標(biāo)報(bào)價(jià)偏差。

項(xiàng)目投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)

表現(xiàn)形式——不熟悉投標(biāo)報(bào)價(jià)體系導(dǎo)致的報(bào)價(jià)失誤風(fēng)險(xiǎn)

與傳統(tǒng)工程總承包報(bào)價(jià)方式相比，PPP項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)體系更為復(fù)雜。在價(jià)格構(gòu)成方面，PPP+EPC組合模式項(xiàng)目的報(bào)價(jià)既包括在EPC模式下基于工程設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)等需要而對(duì)應(yīng)的工程建設(shè)投資報(bào)價(jià)，又包括因PPP項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)等工作需要而對(duì)應(yīng)的其他相關(guān)投資運(yùn)營(yíng)成本及合理收益報(bào)價(jià)。在商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)要素及指標(biāo)方面，不同的PPP項(xiàng)目采用的商務(wù)標(biāo)評(píng)標(biāo)體系不同。實(shí)踐中常用的報(bào)價(jià)要素及指標(biāo)包括工程下浮率（或工程費(fèi)用報(bào)價(jià)）、投資收益率、政府付費(fèi)或補(bǔ)貼上限等。無(wú)論采用何種報(bào)價(jià)體系，均需基于項(xiàng)目全生命周期“投資—融資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”活動(dòng)的需要，擬制特定財(cái)務(wù)模型，進(jìn)而根據(jù)招標(biāo)人要求，填報(bào)相應(yīng)報(bào)價(jià)。另外，為了獲得更高的投標(biāo)評(píng)分，投標(biāo)人還可能采用特定的不平衡報(bào)價(jià)策略。

鑒于此，在PPP+EPC組合模式下，可能因特定成本費(fèi)用的少計(jì)、漏計(jì)而造成投資人損失，或因財(cái)務(wù)投資人與工程總承包企業(yè)投資人存在不同的收益預(yù)期而發(fā)生收益分配爭(zhēng)議。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)應(yīng)組建由投資、融資、財(cái)務(wù)、工程、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)專業(yè)人員組成的投標(biāo)團(tuán)隊(duì)，并就各自專業(yè)范圍內(nèi)的運(yùn)作成本及合理收益做出預(yù)測(cè)及報(bào)價(jià)，再經(jīng)統(tǒng)一組價(jià)后形成報(bào)價(jià)方案。如涉及聯(lián)合體投標(biāo)的，對(duì)基于投標(biāo)策略需要而做出的報(bào)價(jià)調(diào)整，需由各方以聯(lián)合體內(nèi)部協(xié)議、備忘錄等方式加以明確，并就后續(xù)內(nèi)部收益分配方式進(jìn)行協(xié)商。涉及以固定總價(jià)方式計(jì)取的成本，應(yīng)由相應(yīng)報(bào)價(jià)方對(duì)所填報(bào)價(jià)格承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用包干風(fēng)險(xiǎn)。

另外，由于《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等PPP相關(guān)規(guī)范政策均強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目應(yīng)建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，特別是要求項(xiàng)目建設(shè)成本應(yīng)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，防止出現(xiàn)提前鎖定、固化政府支出責(zé)任的問(wèn)題。為此，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)通常會(huì)就項(xiàng)目工期、質(zhì)量、安全和管理效果等主要因素建立績(jī)效考核細(xì)則，通過(guò)定期和臨時(shí)考核方式對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期的產(chǎn)出效果進(jìn)行考核，并與后續(xù)政府付費(fèi)掛鉤。因此，投標(biāo)人在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況統(tǒng)籌考慮可能發(fā)生的績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)因素，并可以考慮通過(guò)將EPC合同與PPP項(xiàng)目合同中對(duì)應(yīng)條款相關(guān)聯(lián)等方式將績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)加以有效傳導(dǎo)。

項(xiàng)目實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)

表現(xiàn)形式——項(xiàng)目客觀條件變化導(dǎo)致的調(diào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

PPP+EPC組合模式項(xiàng)目在實(shí)施階段最容易引起爭(zhēng)議的問(wèn)題主要是基于項(xiàng)目工期延誤、建設(shè)內(nèi)容變更、不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生等原因造成投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)所依據(jù)的基礎(chǔ)條件發(fā)生較大變動(dòng)，從而使中標(biāo)人在原固定總價(jià)包干范圍內(nèi)無(wú)法承受因客觀基礎(chǔ)條件變化而造成的經(jīng)濟(jì)損失，需要調(diào)整合同價(jià)格。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

（1）作為后續(xù)承接項(xiàng)目工程總承包任務(wù)的投資人應(yīng)關(guān)注PPP項(xiàng)目合同中與自身總承包責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的合同條款?；赑PP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配及傳導(dǎo)的需要，通常EPC合同的關(guān)鍵合同條件均與PPP項(xiàng)目合同中的對(duì)應(yīng)條款相關(guān)聯(lián)，并做出原則上不會(huì)優(yōu)于PPP項(xiàng)目合同中相應(yīng)事項(xiàng)合同條件的約定。因此，工程企業(yè)投資人應(yīng)積極參與PPP項(xiàng)目投標(biāo)及合同談判，并就工程項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)的可調(diào)價(jià)因素及可調(diào)價(jià)范圍通過(guò)投標(biāo)或談判小組向政府方提出相應(yīng)修改建議，切勿因輕易放棄合同談判，或無(wú)視PPP項(xiàng)目合同中的潛在風(fēng)險(xiǎn)而在EPC合同簽訂和履行過(guò)程中使自身處于極為被動(dòng)或劣勢(shì)的地位。

（2）重視合同履約管理及過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制，注意收集和保存導(dǎo)致工期延誤、工程變更的相關(guān)書(shū)面證明文件。一般而言，若發(fā)生因政府方原因?qū)е碌墓て谘诱`或工程變更，則就延誤期間或變更部分所導(dǎo)致的額外經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)按約定由政府方或合同甲方另行承擔(dān)，而不應(yīng)計(jì)入固定總價(jià)包干范圍。

（3）就自身無(wú)法控制風(fēng)險(xiǎn)而又屬于固定總價(jià)包干范圍的特定費(fèi)用，應(yīng)結(jié)合實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)類型在PPP項(xiàng)目合同中約定項(xiàng)目公司承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的上限或約定據(jù)實(shí)調(diào)整項(xiàng)目總投資。例如，政府方負(fù)責(zé)的前期工作所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，如征地拆遷費(fèi)用等，政府方更有優(yōu)勢(shì)控制該類風(fēng)險(xiǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目合同談判中，該類費(fèi)用可以爭(zhēng)取在合理范圍內(nèi)以“反包干”方式交由政府方包干使用，并計(jì)入總投資，以控制費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)。若實(shí)際費(fèi)用超支，超出部分由政府方承擔(dān)。

項(xiàng)目爭(zhēng)議解決或調(diào)價(jià)索賠階段的風(fēng)險(xiǎn)

表現(xiàn)形式——索賠主體、索賠依據(jù)及索賠對(duì)象的確定風(fēng)險(xiǎn)

如前文所述，因總承包商在PPP+EPC組合模式項(xiàng)目中往往既是項(xiàng)目投資人（項(xiàng)目公司股東）又是工程總承包方，同時(shí)PPP項(xiàng)目合同與EPC合同的約定又具有一定關(guān)聯(lián)性，因此在發(fā)生爭(zhēng)議或索賠時(shí)，投資人往往比較糾結(jié)以何種身份、以哪份合同為依據(jù)，以及向何方主張權(quán)益。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

就該問(wèn)題應(yīng)從基本合同法律關(guān)系入手，厘清不同主體之間的合同關(guān)系，并嚴(yán)守合同相對(duì)性原則。EPC合同通常由PPP項(xiàng)目公司與工程總承包商簽訂，因此主張工程款調(diào)價(jià)或支付時(shí)，需以EPC合同的約定為基本依據(jù)，由工程總承包商向PPP項(xiàng)目公司主張。而PPP項(xiàng)目合同通常由政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)與PPP項(xiàng)目公司之間簽訂，因此，若主張政府方確認(rèn)總投資額或要求調(diào)整總投資額的，則應(yīng)以PPP合同的約定作為基本依據(jù)，由PPP項(xiàng)目公司向政府方主張。

在具體項(xiàng)目中，兼有雙重身份的社會(huì)投資人可結(jié)合對(duì)各份合同效力及相關(guān)條款約定的分析，以及自身在整個(gè)項(xiàng)目中核心利益的判斷，選擇較為有利的方式提出相應(yīng)主張。但需注意的是，即使做出了選擇，在整個(gè)索賠及爭(zhēng)議解決過(guò)程中，以另一主體身份、按另一合同法律關(guān)系對(duì)索賠事項(xiàng)予以協(xié)助和配合也是非常必要的。

結(jié)語(yǔ)

PPP投融資模式與EPC總承包模式皆為創(chuàng)新且合同條件較為復(fù)雜的模式，當(dāng)兩種模式組合實(shí)施時(shí)，無(wú)論對(duì)政府方還是對(duì)社會(huì)投資人而言都是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。對(duì)此，PPP項(xiàng)目各方都應(yīng)重視此類項(xiàng)目的前期研判、招投標(biāo)及合同談判階段工作，并在PPP項(xiàng)目合同或其他文件中以書(shū)面形式約定價(jià)格調(diào)整及再談判機(jī)制。只有將基礎(chǔ)工作做實(shí)，才能避免后續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行陷入僵局。P