王欣亮 汪曉燕 劉 飛

(1.西北大學公共管理學院 陜西西安 710127)

(2.西北大學哲學學院 陜西西安 710127)

一、引 言

我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)增長動力不斷減弱，粗放型增長方式難以為繼。黨的十九屆五中全會提出，要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，強調深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。而創(chuàng)新驅動的實質在于人才驅動，人才的重要性、稀缺性使其成為創(chuàng)新發(fā)展的第一資源(季小立和洪銀興，2012)。繼2016年國家出臺《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，2017年2月武漢以“五年留住100萬大學生”為目標，率先開啟了人才爭奪戰(zhàn)，其他城市也相繼開啟“搶人模式”。那么，這一“搶人大戰(zhàn)”是否實現(xiàn)了聚集人才、提升區(qū)域創(chuàng)新績效的目標呢?這一問題尚未有明確答案。相關研究曾分析了人才引進政策對社會福利的擠出效應(Reiner等，2017)，并多從住房福利探討人才政策的實施效應，認為“搶人大戰(zhàn)”的人才政策是導致房價上升的重要因素，且房價過高會抑制科研人才集聚，抵消人才政策的積極效應(孫文浩和張益豐，2020)。此外，也有研究認為人才落戶政策是地方政府間“從眾型”的創(chuàng)新措施，政策實施與治理情境不匹配，難以發(fā)揮政策效應(唐曼和王剛，2021)。但研究人才政策影響企業(yè)創(chuàng)新的相關文獻表明，人才政策存在“資源嫁接的信號功能”，有利于增加創(chuàng)新產出(劉春林和田玲，2021)，顏曉暢和黃桂田(2019)也證明了人才優(yōu)惠政策對高新技術產業(yè)發(fā)展具有促進作用。可見，人才政策對創(chuàng)新的作用尚無定論，要進一步審視“搶人大戰(zhàn)”的政策效應，還需對人才落戶政策影響區(qū)域創(chuàng)新績效的內在機制進行深入探討。

實施人才落戶政策的目的在于通過降低落戶門檻，提高城市人才吸引力，加速人才集聚。以往研究表明，科技人才集聚具有顯著的創(chuàng)新提升效應，且企業(yè)的人力資本聚集可通過增強資源吸附能力提升創(chuàng)新績效(Soo等，2017)?？梢姡瑒?chuàng)新要素集聚是提升創(chuàng)新績效的重要途徑，若人才政策能夠發(fā)揮出加速人才集聚的作用，則可提高區(qū)域創(chuàng)新績效。事實上，經濟發(fā)展水平和城市舒適性是高學歷人才流入的關鍵考量因素，但同時這也使得房價過高成為創(chuàng)新人才流入的掣肘(周穎剛等，2019)。也有學者認為房價上升與人才吸引力、創(chuàng)新發(fā)展間的關聯(lián)性在一線城市并不強(Lin等，2021)，教育資源才是制約人才流入的主要因素，人才更傾向于向教育資源豐富的地區(qū)流動(劉旭陽和金牛，2019)。無論是教育還是住房都是城市社會福利的重要體現(xiàn)，那么是否可通過改善社會福利狀況，激發(fā)人才落戶政策效應呢?研究以上問題不僅有利于評判人才落戶政策實施效果，也有利于深化政策制定部門對人才引進相關政策運行機制的認識，還有利于從社會福利視角重新審視人才落戶政策配套方案。

縱觀以往研究，學者們已從多方面探討了人才政策效應，但依然存在以下問題:一是缺乏對人才落戶政策區(qū)域創(chuàng)新績效效應的評估，致使人才落戶政策區(qū)域創(chuàng)新績效的作用機制不清，阻礙政策實施困境識別；二是缺乏對人才政策設計差異的考量，致使研究結論存在分歧；三是雖然提出了房價與教育對人才政策的沖擊效應，但尚未回答社會福利改革政策是否能與人才落戶政策共同發(fā)揮積極效應。本文不同于以往研究之處在于:第一，以區(qū)域整體創(chuàng)新績效為研究對象，從地市級層面分析人才落戶政策的宏觀影響機制及效應，對打破企業(yè)創(chuàng)新割裂，保障區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)整體運行，推進經濟高質量發(fā)展具有重要意義；第二，關注人才落戶政策設計對區(qū)域及產業(yè)創(chuàng)新績效的差異化影響，識別增強區(qū)域整體與戰(zhàn)略性新興產業(yè)創(chuàng)新績效的科學策略，并從空間機制分析探析區(qū)域間人才落戶政策的協(xié)同共治與人才隊伍共建共享的可行方案；第三，從社會福利視角入手估計普遍性、選擇性福利政策與人才落戶政策的搭配效應，為構建激發(fā)人才落戶政策積極效應的配套方案提供科學依據。

二、政策背景與研究假說

(一)政策背景

2016年3月中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，指出要“破除人才流動障礙”、“實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策”。該意見為實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展提供了突破口，各地政府結合本地實際情況，深入落實《意見》，紛紛出臺人才政策，媒體稱之為“搶人大戰(zhàn)”。2017年年初，武漢以“五年內留住百萬大學生”為口號，拉開了人才爭奪戰(zhàn)的序幕，之后西安、鄭州、成都等二線城市相繼放寬落戶條件，出臺人才新政。同時為了提高政策吸引力，部分城市在租房、購房及子女教育等方面還予以補貼支持，“搶人大戰(zhàn)”層層加碼、愈演愈烈。但是，人才集聚能力未因“逐底競爭”式放寬落戶門檻而產生預期效果，在此本文對放寬落戶條件的十大熱門城市戶籍人口數(shù)、科技人員數(shù)在政策實施前后進行比較分析。據統(tǒng)計，落戶門檻放寬幅度最大且門檻較低的西安在政策實施當年，戶籍人口數(shù)增長量就達到前一年增長量的6.57倍；在政策實施第二年，西安的戶籍人口增加量躍升為十大城市第一位，較基期增加了179.97萬人。但是，同期發(fā)展速度更高、落戶門檻也較高的深圳人口集聚效應卻弱于西安，人口增長量僅為前一年的1.68倍?？梢?，更低門檻的落戶政策產生了更強的人口集聚效應。雖然低門檻的落戶政策帶來了更強的人口集聚效應，但人才集聚能力卻有限，表現(xiàn)在西安科技人員增加量在政策實施當年僅為前一年的1.71倍，是同期戶籍人口增加比例的26.03%；2018年雖然西安的戶籍人口增加量為十大城市之首，但科技人才增加量降為2017年增加量的約1/4；濟南在2019年進一步放寬落戶條件之后也出現(xiàn)了科技人才增加比例遠低于戶籍人口增加量的狀況。與此同時，深圳、廣州、蘇州等實施相對較高落戶條件的城市，科技人才增加比例遠大于戶籍人口增加比例，如深圳2018年較2017年戶籍人口增加量提高了116%，同期科技人才增加量提高了210%?？梢姡爸鸬赘偁帯笔浇档吐鋺糸T檻并未增強城市的人才集聚能力，大量新落戶人口不僅無法轉化為科技人才，還會給城市公共服務帶來更大壓力，但實施適度落戶條件的城市反而具有更強的人才集聚能力。

(二)理論機制及研究假說

1.人才落戶政策影響區(qū)域創(chuàng)新績效的機制

依據早期移民理論與社會流動理論，人口流動的根源在于追逐地區(qū)間資源稟賦與經濟發(fā)展差異帶來的更高權力與地位，但長期戶籍制度的限制使得人口流動成本居高不下，限制了通過流動追逐更高權力、地位或工資收益的機會。而人才落戶政策以賦予高技能群體優(yōu)先享受本地區(qū)市民權力的方式，利用地區(qū)公共服務、職業(yè)流動、工資收益等方面的優(yōu)勢，激發(fā)出城市“虹吸效應”，對人才產生“拉力”，進而實現(xiàn)人才集聚，優(yōu)化區(qū)域人才配置，增強創(chuàng)新績效(Li和Zhang，2020)。但是，城市公共服務能力、職業(yè)流動機遇、工資收益等均會受到人口數(shù)量的影響，當人口大量涌入，城市公共服務水平、產業(yè)發(fā)展等速度無法趕上人口集聚需求時，便會產生城市“擁擠效應”，對人才形成“推力”，擠出創(chuàng)新人才，導致創(chuàng)新人才短缺，創(chuàng)新績效損失。由此可見，人才落戶政策能否對區(qū)域創(chuàng)新績效產生積極效應取決于虹吸效應產生的人才集聚能力與擁擠效應產生的人才擠出效應的綜合水平。

在人才落戶政策設置中，落戶門檻代表了對人才篩選功能的差異，較低的落戶門檻篩選功能較弱，會產生以下影響:第一，使得符合條件獲得市民權利的人數(shù)較多，短期內將帶來大量人口涌入，產生人口過度集聚、公共服務負擔加重、職業(yè)流動成本提升、房價上漲等問題，進而導致集聚的人才與崗位難以匹配、創(chuàng)新環(huán)境惡化，同時降低地區(qū)虹吸效應，擠出部分創(chuàng)新人才(Tani，2020；王一凡等，2021)。同時，較低門檻設置下流入的大量人口因技能不足以滿足創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展需求，難以有效轉化為可用的研發(fā)人才并改善地區(qū)人才配置狀況、增強區(qū)域創(chuàng)新績效。第二，傳遞出城市創(chuàng)新水平不高、傾向于為低層次人才嫁接資源的政策信號，使得高層次人才在遷移過程中獲得感降低、相對預期收益減少，進而導致落戶政策對高層次人才集聚能力下降，劉春林和田玲(2021)也曾證明人才政策具有一定的資源嫁接信號顯示功能。而設置一定落戶門檻的政策會自帶人才篩選功能，既有助于篩選出符合地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需求的高端技能人才，提高人力資本紅利，增強區(qū)域創(chuàng)新績效，也會因僅賦予少數(shù)群體本地公民權利從而避免產生過重公共服務負擔及擠出創(chuàng)新人才，并釋放出城市為高端人才嫁接資源的政策信號，展現(xiàn)良好的人才集聚形象，進一步增強城市虹吸效應，加速人才集聚，優(yōu)化創(chuàng)新人才配置，提升區(qū)域創(chuàng)新績效(Arntz，2010)。由此本文提出假說1。

假說1:人才落戶政策會通過人才集聚影響區(qū)域創(chuàng)新績效，與過低門檻的落戶政策相比，較高門檻的落戶政策具有更強的創(chuàng)新績效提升效應。

人才落戶政策放寬了戶籍條件限制，能夠加速要素流入，在這一過程中，資源與發(fā)展機遇具有優(yōu)勢的地區(qū)，一方面，既會因虹吸效應產生的拉力加速創(chuàng)新人才向本地區(qū)流入，也會因本地市場效應與價格效應使本地區(qū)成為駝峰狀集聚租金區(qū)域，加速其他區(qū)域創(chuàng)新人才的流失，進而對其他區(qū)域產生創(chuàng)新擠出效應；另一方面，創(chuàng)新人才流動與集聚會產生知識空間溢出與技術空間擴散，進而會對其他地區(qū)產生創(chuàng)新溢出效應?？梢姡瞬怕鋺粽呒瓤赡軐е聞?chuàng)新空間擠出效應，也可能產生創(chuàng)新空間溢出效應。結合人才落戶政策實踐及有限的人才數(shù)量，部分大城市展開了落戶門檻“逐底競爭”式“搶人大戰(zhàn)”，使得人才過度集中于落戶門檻更低、城市虹吸效應更強的區(qū)域，當崗位與公共服務能力無法滿足過度集聚人才需求時會出現(xiàn)威廉姆森空間集聚拐點，同時使得其他區(qū)域創(chuàng)新要素短缺。在人才落戶政策“從眾”行為的促使下(唐曼和王剛，2021)，各地人才競爭呈現(xiàn)無序狀態(tài)，使得人才不因創(chuàng)新發(fā)展需求而流動，既無法實現(xiàn)優(yōu)化人才配置、促進技術創(chuàng)新與進步的目標，也難以產生知識空間溢出與技術空間擴散作用，甚至還會因無序流動引致其他區(qū)域創(chuàng)新要素錯配、創(chuàng)新績效損失。地方政府對本區(qū)域人才需求進行評判后再制定帶有更強人才篩選功能的落戶政策，既可以避免無序競爭導致的鄰近區(qū)域人才大量流失，還可以使得集聚人才與崗位匹配度更高，提升創(chuàng)新績效，加速本區(qū)域產生技術空間擴散與知識空間溢出，進而產生創(chuàng)新溢出。由此推斷本文提出假說2。

假說2:人才落戶政策會對區(qū)域創(chuàng)新績效產生空間影響，且因落戶門檻設置差異，較高門檻的落戶政策表現(xiàn)出較強的創(chuàng)新空間溢出效應，而過低門檻落戶政策會產生較強的創(chuàng)新空間擠出效應。

2.社會福利的調節(jié)機制

依據查爾斯·蒂伯特(Charles Tiebout)的用腳投票理論，人才以個人利益最大化為目標進行遷移決策，當個體遷移的邊際成本與邊際收益相等時遷移才會停止，而地區(qū)間社會福利水平勢差是擬流動人才預期收益核算的重要因素(Chand和Tung，2019)，福利磁吸假說也表明高福利會發(fā)揮磁吸效應(Borjas，1999)。人才落戶政策能夠發(fā)揮福利磁吸效應，降低人才流動成本，推進人才集聚，但大量集聚會造成福利擁擠效應，使流入地社會福利降低、流出地社會福利相對提高，縮小城市間福利水平勢差，弱化落戶政策的人才集聚效應。由此可見，社會福利與人才落戶間存在一種交互式作用機制。社會政策研究鼻祖理查德·M.蒂特馬斯(Richard M.Titmuss)認為社會福利可分為普遍性福利與選擇性福利，其中普遍性福利無差別向所有公眾供給，選擇性福利針對特定群體供給，而擬落戶人才的預期收益由其落戶即可享受的普遍性福利與政府為其單獨提供的選擇性福利組成。提升普遍性福利既能彌補人口過度集聚引致的福利擠出效應，還能擴大本地與其他地區(qū)間的福利勢差，增強本地對人才的虹吸效應，提升擬流入人才的福利性預期收益，加速人才流入與集聚。但是，人才流入與集聚速度過快會進一步加劇福利損失，導致人才外流，最終對區(qū)域創(chuàng)新績效的作用難以確定。另外，選擇性福利的福利補償具有直接性，可以單獨彌補擬落戶人才受到的福利損失，從而加倍提升人才落戶的預期收益，直接降低人才集聚產生的福利擠出效應，使得選擇性福利帶來的虹吸效應更易產生福利擁擠補償效應，進而促進創(chuàng)新人才集聚，增強區(qū)域創(chuàng)新績效(Li和Zhang，2020)。由此推斷本文提出以下假說。

假說3:社會福利對人才落戶政策的創(chuàng)新效應具有調節(jié)作用，其中選擇性福利的邊際效應強于普遍性福利。

三、識別策略與數(shù)據說明

(一)識別策略

1.基準模型構建

為客觀分析人才落戶政策的凈效應，避免時間、分組等干擾估計結果，本文構建雙重差分模型，如式(1)所示。

其中，表示地級市，表示年份，表示控制變量個數(shù)；為區(qū)域創(chuàng)新績效；talent為地區(qū)虛擬變量，若某地放寬了人才落戶條件則talent＝1，若地區(qū)未放寬人才落戶條件則talent＝0；talent為時間虛擬變量，實施人才落戶政策當年及之后的年份均設定talent＝1，其他年份設定talent＝0，文中talent×talent簡稱；X為一系列控制變量，包括地區(qū)經濟發(fā)展水平()、產業(yè)結構升級()、城市化水平()以及基礎設施水平()等；σ和θ分別為時間和個體虛擬變量；μ為隨機擾動項。

2.空間模型構建

為檢驗人才落戶政策是否存在創(chuàng)新溢出效應，借鑒趙濤等(2020)的做法，本文在基準模型基礎上納入空間因素構建空間雙重差分模型，如式(2)所示。

3.三重差分模型構建

本文假說3和假說4提出社會福利會約束人才政策對區(qū)域創(chuàng)新績效的影響效應，因此構建如式(3)的三重差分模型，檢驗假說3的可靠性。

其中，表示社會福利，使用普遍性住房、普遍性教育福利、選擇性住房、選擇性教育福利等表征，具體測算過程如下:(1)普遍性住房福利，使用是否同時實施限購與限價政策表征，若某年起該地區(qū)實施了房價限價同時也實施了或正在實施房價限購政策，則自該年起該地區(qū)取值為1，反之取值為0。如此設計的原因在于，限價政策能直接降低地區(qū)房價，而限購政策明確了購買人必須具有本地戶口，這意味著落戶才能享受到該項住房優(yōu)惠福利。(2)普遍性教育福利，使用各地區(qū)各年省級示范中學數(shù)量以及省內211和985高校數(shù)量表征。如此構建指標的原因在于，省內重點高校數(shù)量越多，子女高考被錄取進重點大學的比例就越高；而城市擁有的示范中學數(shù)量越多，表明地區(qū)基礎教育質量越高。在具體測算時，本文使用熵值法分別對兩個具體指標進行客觀賦權，之后線性加權形成普遍性教育福利指數(shù)。該指數(shù)越大，則普遍性教育福利水平越高；反之，亦反。(3)選擇性住房福利，使用各層次人才購房補貼占地區(qū)百平方米房價比值、人才租房年補貼占地區(qū)年租金比值測算得出購房與租房優(yōu)惠水平兩個指標。進一步地，本文將購房與租房優(yōu)惠水平的兩個指標使用熵值法進行客觀賦權，再輔以權重線性加總得出最終的選擇性住房福利指數(shù)，該指數(shù)越大則選擇性住房福利水平越高；反之，亦反。(4)選擇性教育福利，使用是否實施單獨的人才子女教育配套政策(不包含子女隨遷)表征，若某年某地區(qū)實施了該政策，那么自該年起到該政策取消該地區(qū)賦值為1，其余賦值為0。

(二)數(shù)據說明及描述性統(tǒng)計

囿于數(shù)據可得性，本文使用我國232個地級市2013—2019年樣本進行估計。截取2013—2019年樣本的原因在于:第一，2016年3月中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，指出要“破除人才流動障礙”、“實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策”。2017年初武漢以此為政策基礎率先降低落戶門檻搶人，因此本文以2016年政策發(fā)布年為中心年，前后各選取三年作為樣本考察期。第二，人才落戶政策本質上屬于戶籍制度改革方案。張吉鵬和盧沖(2019)對我國120個城市戶籍制度改革文件進行分析，發(fā)現(xiàn)2013年之后各地市戶籍改革力度和范圍進一步擴大，這為我們從2013年起進行分析提供了理論依據。本文樣本數(shù)據來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各省市科技統(tǒng)計年鑒、各省市統(tǒng)計年鑒與國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，其中R＆D人員與經費的相關缺失數(shù)據通過向各地市政府統(tǒng)計部門申請獲取，房價、租金相關數(shù)據來源于CEIC數(shù)據庫；A股上市公司專利數(shù)來源于CNRDS數(shù)據庫；其余落戶政策、住房及教育配套政策手動在各地方政府網站、北大法寶數(shù)據庫、中國知網政報公報數(shù)據庫等聯(lián)合搜索并比對相關文本信息共同確認；存在缺失數(shù)據時利用插值法補齊。需要特別說明的是在具體研究過程中，因放寬人才落戶條件的樣本中部分為縣級市，或者數(shù)據缺失，或者只提出人才引進口號沒有出臺正式文件，故本文最終選擇了53個放寬高校畢業(yè)生落戶條件的政策實施樣本，并深入分析各地市的政策文本信息，將各類要求劃分為學歷層次、畢業(yè)時間、年齡限制、就業(yè)要求、住房條件、社保繳納時限等六類，對每個地區(qū)每類要求進行賦值:將落戶最低學歷層次要求為本科及以上的項賦值為1，其余賦值為0；在提出學歷要求的同時提出年齡限制或畢業(yè)時間的項賦值為1，其余賦值為0；提出有就業(yè)崗位要求的項賦值為1，其余賦值為0；提出有固定居住地或房產要求的項賦值為1，其余賦值為0；提出要求繳納一段時間社保的項賦值為1，其余賦值為0；進而加總各地區(qū)各項值，求出所有城市的均值。但由于53個樣本均較自身前期政策放寬了落戶條件，故對比之下，將總分值高于均值的劃為較高門檻落戶政策實施樣本，反之則劃為過低門檻落戶政策實施樣本，為更加清晰客觀，在文中稱為高門檻與低門檻。

四、實證分析

(一)人才落戶政策影響區(qū)域創(chuàng)新績效的效應估計

(1)基準估計分析。為保障對照組選取科學，本文先對樣本進行傾向值匹配，解決樣本選擇偏誤造成的內生性問題，而后進行雙重差分估計，結果如表1所示。表1的估計結果顯示落戶門檻更高的人才政策具有顯著的創(chuàng)新績效提升效應，低門檻落戶政策的創(chuàng)新績效提升效應并不顯著。較高門檻的落戶政策能夠賦予相關公民權利的優(yōu)先權，可以巧妙吸引更高技能的人力資本，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。而低門檻落戶政策因在聚集人才過程中會帶來更高的城市公共服務負擔，可能導致房價上漲、職業(yè)匹配難度加大甚至教育“內卷”、過度教育等問題，產生強烈的擁擠效應，擠出創(chuàng)新人才，阻礙人才優(yōu)化配置，抑制區(qū)域創(chuàng)新績效提升。并且，落戶門檻存在人才篩選功能，從而可以防止人口過度集聚引致的公共服務能力相對不足問題，最終使得人才集聚效應強于人口擁擠效應，進而加速人才集聚，優(yōu)化人才配置，提升區(qū)域創(chuàng)新績效。由此可見，過度降低落戶門檻會掩蓋人才落戶政策的積極效應。

表1 人才落戶影響區(qū)域創(chuàng)新績效的基準估計結果

(2)空間效應分析。為檢驗理論假說2，本文使用經濟距離與地理距離矩陣進行實證檢驗。為保障科學使用空間模型，本文先對區(qū)域創(chuàng)新績效進行Moran's檢驗，結果顯示無論是在地理距離還是經濟距離矩陣下，區(qū)域間創(chuàng)新績效均表現(xiàn)出顯著的空間相關性，證明引入空間因素進行模型估計具有科學性。在對人才落戶政策總體樣本、低門檻與高門檻落戶政策影響創(chuàng)新績效的分組樣本進行LM檢驗后，發(fā)現(xiàn)各樣本均適用于空間杜賓雙重差分模型。對各模型進行偏微分效應分解后的結果顯示，總體而言，人才落戶政策的直接效應顯著，但對經濟水平相當?shù)泥徑鼌^(qū)域創(chuàng)新績效會造成擠出效應；分門檻來看，高門檻落戶政策不僅對本地區(qū)創(chuàng)新績效提升具有積極作用，而且對經濟發(fā)展水平相當或鄰近的區(qū)域均存在顯著的創(chuàng)新溢出效應?？赡艿脑蚴牵唛T檻的落戶政策依靠自帶的人才篩選功能可以防止人才過度集聚，同時可以增強人才的技術溢出與知識溢出效應；而低門檻落戶政策作用會不顯著，且會導致經濟距離相近區(qū)域創(chuàng)新績效的損失。因此可見，僅關注數(shù)量的人才爭奪會對經濟距離相近地區(qū)產生較強的虹吸效應，同時落戶門檻逐底競爭會導致人才流動處于無序狀態(tài)，無法發(fā)揮知識溢出與技術擴散效應，從而導致經濟距離相近區(qū)域創(chuàng)新績效的損失。孫文浩和張益豐(2020)通過實證檢驗得出當前大城市只注重數(shù)量的搶人是無法推進地區(qū)新舊動能轉換的，并提出引進高層次人才可能會改變此結果，而高門檻落戶政策樣本的分解結果從實證層面證明了他們的推論，表明注重人才質量的落戶門檻設計會對鄰近地區(qū)或經濟發(fā)展水平相當?shù)膮^(qū)域產生顯著創(chuàng)新溢出效應，從而帶動區(qū)域整體創(chuàng)新績效的提升，呼應了我國完善落戶制度的實踐需求。以上結論證明假說2可靠。

(二)社會福利的調節(jié)效應估計

為進一步檢驗社會福利政策與人才落戶政策的搭配效應，進而檢驗社會福利的調節(jié)機制并證明理論假說3，本文借鑒魏婕等(2016)計算晉升壓力指標的方式，分別計算當年普遍性教育福利與選擇性住房福利均值，將個體值大于均值的該年該地區(qū)賦值為1，其余賦值為0，生成取值為[0，1]的普遍性教育福利與選擇性住房福利分類變量。進一步地，本文將普遍性住房福利、普遍性教育福利分類變量中取值為1的賦值為2；將普遍性住房福利與普遍性教育福利分類變量中僅有一個變量取值為1的賦值為1，其余賦值為0，得到閾值為[0，2]的普遍性福利指數(shù)，該指數(shù)數(shù)值越大表明普遍性福利水平越高，反之越低。依據相同的方式，本文使用選擇性住房福利與選擇性教育福利虛擬變量構造選擇性福利指數(shù)，其含義亦然。之后，本文采用傾向值匹配后的三重差分模型進行實證檢驗，估計結果如表2所示。

對比分析表2第(1)列與第(2)列可知，當選擇性福利水平較高時，實施人才落戶政策有利于提升區(qū)域創(chuàng)新績效，且這一效應遠大于不考慮選擇性福利時單一實施人才落戶政策的積極效應。此外，選擇性福利水平較高時，實施高門檻落戶政策會進一步增強區(qū)域創(chuàng)新績效，但實施普遍性福利的邊際創(chuàng)新效應并不顯著，由此證明假說3可靠。為進一步探尋普遍性福利與選擇性福利搭配落戶政策效果差異產生的原因，本文通過第(3)列和第(4)列、第(5)列和第(6)列展示了普遍性住房福利、普遍性教育福利，以及選擇性住房福利、選擇性教育福利分別與人才落戶政策的搭配效應。其中，普遍性住房福利政策與低門檻落戶政策搭配具有顯著的創(chuàng)新績效邊際提升作用，但普遍性住房、普遍性教育福利與高門檻落戶政策間均不存在顯著相關性，且普遍性教育福利搭配低門檻落戶政策時還存在創(chuàng)新績效抑制作用。第(5)列和第(6)列顯示選擇性教育福利與人才落戶政策搭配對區(qū)域創(chuàng)新績效具有顯著的提升作用，且與高門檻落戶政策搭配時積極效應更強。由此可見，在人才落戶政策的制定中，應注重完善人才子女教育的相關配套政策。

表2 社會福利的調節(jié)效應估計結果

(三)穩(wěn)健性檢驗①穩(wěn)健性檢驗相關結果請見《經濟科學》官網“附錄與擴展”。

(1)共同趨勢檢驗。為保障雙重差分模型的穩(wěn)健性，本文借鑒羅連發(fā)等(2021)的做法，將地區(qū)實施人才落戶政策的初始時間點設為，生成政策執(zhí)行前三期的虛擬實施變量，估計得出在政策實施前三年無論何種人才落戶政策的對照組與處理組均無顯著差異，通過了共同趨勢檢驗。

(2)安慰劑檢驗。本文通過500次隨機設定處理組與對照組，對人才落戶政策總體與高門檻落戶政策效應進行安慰劑檢驗，得到500個回歸系數(shù)，均小于真實值。由此可見，基準回歸結果穩(wěn)健，人才落戶政策總體與高門檻落戶政策實施效應并不受其他干擾因素影響。

(3)更換被解釋變量的穩(wěn)健性檢驗。本文使用專利授權數(shù)表征區(qū)域創(chuàng)新績效，替換原有的被解釋變量進行穩(wěn)健性檢驗，在具體測算時，將發(fā)明專利、實用新型和外觀設計三種專利進行加權平均并取對數(shù)。第一，對基準回歸結果與社會福利的調節(jié)機制進行穩(wěn)健性檢驗發(fā)現(xiàn)，人才落戶政策總體與高門檻落戶政策的創(chuàng)新績效提升效應依然顯著，且選擇性福利搭配落戶政策總體與高門檻政策的作用同樣顯著，估計系數(shù)分別為0.313和0.270，說明前文估計結果穩(wěn)健。第二，對空間影響機制進行穩(wěn)健性檢驗，結果顯示在經濟與地理距離矩陣下，高門檻落戶政策間接效應估計系數(shù)分別為0.501和0.062，均通過了1%或5%的顯著性水平檢驗，說明其存在空間溢出效應的估計結論穩(wěn)健。在經濟距離矩陣下，低門檻落戶政策仍然表現(xiàn)出顯著的創(chuàng)新空間擠出效應，再次證明了本文估計結果穩(wěn)健。

五、進一步討論

(一)傳導機制分析①傳導機制分析相關結果請見《經濟科學》官網“附錄與擴展”中表A7。

理論分析部分闡明人才集聚在影響區(qū)域創(chuàng)新績效的過程中承擔了重要的傳導作用。為檢驗這一機制，本文借鑒郭金花和郭淑芬(2020)的做法，使用區(qū)位熵指數(shù)測度人才集聚:

其中，和分別為地區(qū)和全國科技人員投入量，和分別為全國和地區(qū)年末總從業(yè)人員數(shù)。進一步地，我們利用逐步回歸思想進行中介機制檢驗。

結果表明，實施了人才落戶政策地區(qū)的創(chuàng)新人才集聚水平顯著提升，且在控制了人才落戶政策帶來的直接創(chuàng)新績效提升效應后，人才集聚依然能夠顯著提升區(qū)域創(chuàng)新績效，證明了實施人才落戶政策會通過人才集聚增強區(qū)域創(chuàng)新績效。另外，人才集聚在高門檻落戶政策影響創(chuàng)新績效過程中具有更強的中介作用，其中介效應為0.017，是不區(qū)分類別下人才落戶政策的1.72倍，這一差異進一步彰顯了兼具人才篩選功能的高門檻落戶政策更有利于集聚高技能人才、提升區(qū)域創(chuàng)新績效。

(二)區(qū)域異質性分析②區(qū)域異質性分析相關結果請見《經濟科學》官網“附錄與擴展”中表A8。

Li和Zhang(2020)提出城市規(guī)模、發(fā)展?jié)摿Φ确A賦特征會使得人才引進政策效果存在差異。此外，人才落戶政策會通過人才集聚間接地增強區(qū)域創(chuàng)新績效，而人才集聚能力受制于城市虹吸效應，那么，虹吸效應的不同是否會導致存在稟賦差異的城市人才落戶政策效應存在區(qū)域異質性?回答這一問題既能從實踐層面證明前文的理論機制，也能為因地制宜完善人才落戶政策尋找理論依據。本文將我國地級市樣本分為強吸引力和弱吸引力兩類城市，并進行區(qū)域異質性檢驗。結果顯示，在不同城市吸引力約束下，人才落戶政策效應存在顯著的區(qū)域異質性，表現(xiàn)在具有較強吸引力的城市實施高門檻落戶政策能顯著提升區(qū)域創(chuàng)新績效，但實施低門檻落戶政策對區(qū)域創(chuàng)新績效并無顯著影響。這一結論說明了具有較強吸引力的城市不適宜落戶門檻的“逐底競爭”，采取僅注重數(shù)量的搶人模式。而在弱吸引力城市，人才落戶政策總體的創(chuàng)新績效提升效應通過了顯著性檢驗，且實施了低門檻落戶政策的城市創(chuàng)新績效顯著提升了7.90%。雖然Li和Zhang(2020)提出不同城市應根據自身特征設計差異化的人才政策，但并未通過實證分析支撐這一推論。而本文關于人才落戶政策區(qū)域異質性的結論進一步證明了更有魅力、虹吸效應更強的城市應制定更高門檻的人才引進政策，以避免不斷降低落戶門檻擠出高層次人才，而吸引力較弱的城市應不斷降低落戶門檻，注重發(fā)揮人力資本紅利對創(chuàng)新績效的提升作用。

(三)產業(yè)異質性分析

人才是區(qū)域創(chuàng)新的重要因素，也是產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關鍵要素(Martinidis等，2021)，那么人才落戶政策對創(chuàng)新績效的影響是否也存在產業(yè)異質性?習近平總書記強調:“大力推進科技創(chuàng)新及其他各方面創(chuàng)新，加快推進數(shù)字經濟、智能制造、生命健康、新材料等戰(zhàn)略新興產業(yè)，形成更多新的增長點、增長極?！笨梢姡h中央高度重視利用創(chuàng)新推動戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展、形成區(qū)域增長，那么，人才落戶政策能否促進戰(zhàn)略新興產業(yè)創(chuàng)新績效的提升呢?鑒于此，本文將A股上市公司行業(yè)分為戰(zhàn)略新興產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)兩類，并使用A股上市公司專利授權量取對數(shù)表征產業(yè)創(chuàng)新績效，進一步估計人才落戶政策對產業(yè)創(chuàng)新績效的異質性影響效應。結果顯示，人才落戶政策對戰(zhàn)略新興產業(yè)創(chuàng)新績效提升作用顯著，這主要源于高門檻落戶政策的積極效應，但低門檻落戶政策對任何產業(yè)創(chuàng)新績效提升作用均不顯著。由此可見，戰(zhàn)略新興產業(yè)依然缺乏穩(wěn)定、有經驗的技能型人才，若政府以“逐底競爭”的“搶人大戰(zhàn)”模式吸引人才來支撐戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展，將導致產業(yè)創(chuàng)新環(huán)境惡化，不利于產業(yè)創(chuàng)新績效提升；而若政府組織構建帶有篩選功能的較高標準落戶政策將顯著推進戰(zhàn)略新興產業(yè)的技能型人才集聚，并能夠防止過度集聚帶來的擠出效應。Yu和Liu(2016)證明了政府支持對戰(zhàn)略新興產業(yè)創(chuàng)新能力提升具有積極作用，但與之不同的是，本文從宏觀政府組織入手證明了政府科學設計落戶政策的支持方式也能提升戰(zhàn)略新興產業(yè)的創(chuàng)新能力，且這一結論能夠更好地呼應我國當前“有為政府”與“有效市場”結合策略的構建需求，同時也表明若不斷降低落戶門檻，擁擠效應會完全掩蓋人才流入對產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極作用。

(四)政策搭配效應的可持續(xù)性分析

為檢驗社會福利機制對人才落戶政策是否存在可持續(xù)性影響，進而為未來的政策構建提供實踐依據，本文對社會福利政策與人才落戶政策搭配下的滯后一期作用進行再估計。其中，第(1)—(3)列結果表明，普遍性福利政策無論與何種人才落戶政策搭配均無法對區(qū)域創(chuàng)新績效產生可持續(xù)的邊際影響；而第(4)—(6)列估計結果表明，雖然選擇性福利政策與低門檻政策搭配的邊際效應并不顯著，但能顯著增強高門檻落戶政策的創(chuàng)新效應，意味著某地若實施了高門檻的落戶政策且同時實施了較大力度的選擇性福利政策，則該地區(qū)創(chuàng)新績效會持續(xù)顯著提升。由此可見，有效的“引才”政策與“留才”政策共同作用才能對區(qū)域創(chuàng)新績效產生可持續(xù)增強效應，而實施增強選擇性福利水平的相關配套政策無疑是“留才”的關鍵。

六、結論與啟示

本文以增強區(qū)域創(chuàng)新績效為目標，從社會福利入手對“搶人大戰(zhàn)”的人才政策進行再審視。在研究過程中，本文基于移民與福利理論對人才落戶政策影響區(qū)域創(chuàng)新績效的機制進行分析，并考慮區(qū)域創(chuàng)新績效的空間相關性，混合使用PSM-DID與空間雙重差分模型，實證檢驗我國232個地級市2013—2019年的數(shù)據樣本，得出以下結論:第一，實施人才落戶政策能夠加速人才集聚，發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新績效提升效應，且高門檻較低門檻落戶政策積極作用更強；第二，各地“逐底競爭”的“搶人大戰(zhàn)”行為會產生創(chuàng)新空間擠出效應，但以地區(qū)發(fā)展實際為依據實施更高門檻的落戶政策是實現(xiàn)區(qū)域間人才隊伍共建共享的可行方案，能夠通過人才集聚的知識溢出與技術擴散發(fā)揮出創(chuàng)新空間溢出效應；第三，選擇性福利政策與人才落戶政策搭配具有更強的創(chuàng)新績效提升效應，原因在于普遍性教育福利會擠出低門檻落戶政策的積極效應，而選擇性福利與高門檻落戶政策搭配能夠顯著且可持續(xù)地增強區(qū)域創(chuàng)新績效；第四，在城市特征約束下，人才落戶政策總體對創(chuàng)新績效的積極效應存在“強吸引力弱、弱吸引力強”的區(qū)位特征，且弱吸引力城市可通過降低落戶門檻加速推進人才集聚，提升區(qū)域創(chuàng)新績效。在產業(yè)類別約束下，人才落戶政策對戰(zhàn)略新興產業(yè)創(chuàng)新績效提升的積極作用總體強于傳統(tǒng)產業(yè)，這主要源于高門檻落戶政策的積極效應。

基于以上結論，本文提出以下建議:一是切忌落戶門檻“逐底競爭”，應強化人才隊伍共建共享意識。各地政府應以地區(qū)發(fā)展實際為依據，制定符合地區(qū)發(fā)展需要的人才落戶政策，對人才吸引力較差的城市，可通過與經濟實力相當?shù)貐^(qū)政府相協(xié)作，商定協(xié)同共治的人才選留政策，并通過搭建人才共享平臺，促進地區(qū)間產學研合作，實現(xiàn)人才隊伍共建共享，提高人才的知識溢出效應，增強區(qū)域創(chuàng)新績效。二是根據城市特征與產業(yè)需求，制定差異化人才引進政策。對于人才吸引力較強的城市，應制定高門檻的人才落戶政策，對學歷、工作年限、社保繳納時長等做出聯(lián)合要求，提高可用人才實際數(shù)量，保障地區(qū)創(chuàng)新人才數(shù)量與質量不斷提升，同時滿足戰(zhàn)略性新興產業(yè)的人才需求。但是，對于人才吸引力較差的城市，應不斷降低落戶門檻，瞄準各層次畢業(yè)大學生，通過人力資本紅利加速促進區(qū)域創(chuàng)新績效提升。三是積極實施各類社會福利政策，增強人才落戶政策積極效應。應根據地方發(fā)展實際制定差異化社會福利改進政策，實施低門檻落戶政策的城市應加大力度推行住房限價政策，避免住房福利損失對沖人才落戶政策的積極效應；在實施高門檻落戶政策的城市，可出臺相關的配套性基礎教育“擇?！薄⑷雽W協(xié)調等便利性政策，加大人才子女配套性教育支持力度，保障落戶人才配套性教育福利水平不斷提升，增強人才落戶政策的區(qū)域創(chuàng)新績效提升效應。