IIA新“三線模型”理念在優(yōu)化基層央行內(nèi)部審計整改中的運(yùn)用及思考

徐麗紅 馬興國

[摘要] 2020年7月，IIA發(fā)布新“三線模型”，強(qiáng)調(diào)組織治理是通過治理機(jī)構(gòu)、管理層和內(nèi)部審計共同努力達(dá)成的結(jié)果，明確內(nèi)部審計向治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，內(nèi)部審計獨(dú)立于管理層，又必須與管理層定期互動，以確保內(nèi)部審計工作的相關(guān)性。中國人民銀行聊城市中心支行探索運(yùn)用新“三線模型”先進(jìn)理念抓好內(nèi)部審計整改，收到良好效果，并對如何借鑒相關(guān)先進(jìn)理念、優(yōu)化內(nèi)部審計整改進(jìn)行了思考，提出改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計? ?三線模型? ?審計整改

一、新“三線模型”的發(fā)布背景及主要架構(gòu)

2013年IIA發(fā)布了“三道防線模型”。該模型是良好組織治理和風(fēng)險管理的基礎(chǔ)性指引，主要關(guān)注組織降低和控制風(fēng)險，自發(fā)布以來被全球多數(shù)大型組織采用。其中三道防線分別指的是運(yùn)營管理防線、風(fēng)險和合規(guī)性監(jiān)督防線及內(nèi)部審計防線。

近年來，隨著新環(huán)境、新技術(shù)的持續(xù)演變，組織面臨的外部環(huán)境也逐漸發(fā)生變化，新興風(fēng)險層出不窮。COSO于2017年發(fā)布《企業(yè)風(fēng)險管理——戰(zhàn)略與績效的整合》更新框架，強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險用于企業(yè)戰(zhàn)略制定和驅(qū)動績效的重要性。基于此，2020年7月IIA在原有“三道防線模型”基礎(chǔ)上，推出了包含風(fēng)險管理并強(qiáng)調(diào)承擔(dān)治理責(zé)任的新“三線模型”，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險管理和組織治理環(huán)境變化的需要。

新“三線模型”具有四個顯著特點(diǎn)：一是優(yōu)化了核心內(nèi)容結(jié)構(gòu)。新模型核心內(nèi)容與《企業(yè)風(fēng)險管理——戰(zhàn)略與績效的整合》更新框架相一致，將只注重基于風(fēng)險負(fù)面性的防御管理理念提升為正視風(fēng)險所具有的正面和負(fù)面共存屬性，創(chuàng)造了“進(jìn)攻”加“防御”的新管理理念。二是詮釋了整體治理內(nèi)容。治理的內(nèi)涵是構(gòu)建恰當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)和流程，以確保實現(xiàn)問責(zé)、行動和確認(rèn)等三項外延職能，模型闡述了內(nèi)部審計須具備“嚴(yán)格問詢和深度溝通，為組織提供鑒證和樹立信心，推動和協(xié)助組織不斷進(jìn)步”的履職能力。三是明確了治理機(jī)構(gòu)與各線職責(zé)的關(guān)系。清晰界定了治理機(jī)構(gòu)、管理層（履行第一線和第二線職責(zé)）和內(nèi)部審計（第三線）的職能和職責(zé)，明確治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)和流程以實現(xiàn)有效治理，管理層負(fù)責(zé)實現(xiàn)組織目標(biāo)，內(nèi)部審計提供客觀的確認(rèn)和咨詢。四是強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計保持獨(dú)立的重要性和實現(xiàn)方式，同時也強(qiáng)調(diào)了治理機(jī)構(gòu)與管理層、管理層與內(nèi)部審計、治理機(jī)構(gòu)與內(nèi)部審計等各線溝通信息和相互配合的重要性。

如圖1所示，新模型明確地將組織治理劃分為三部分，直觀地展示了各部分間的相互聯(lián)系。內(nèi)部審計向治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報告其審計發(fā)現(xiàn)，同時接受治理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo);內(nèi)部審計保持相對于管理層的獨(dú)立性，但獨(dú)立并不孤立，必須加強(qiáng)與管理層的溝通、合作和協(xié)作，確保與組織的優(yōu)先事項相協(xié)調(diào)。

二、實踐與成效

根據(jù)習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上對審計工作作出的重要指示，各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法自覺接受審計監(jiān)督，認(rèn)真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領(lǐng)域政策措施和制度規(guī)則。中國人民銀行聊城市中心支行（以下簡稱人行聊城中心支行）深入學(xué)習(xí)新“三線模型”先進(jìn)理念，將其與內(nèi)部審計整改有機(jī)融合，促進(jìn)提高審計整改實效，收效良好。

（一）運(yùn)用實踐

1.厘清央行治理機(jī)構(gòu)及各職能線（“三線”）的整改職責(zé)，以整改標(biāo)準(zhǔn)加責(zé)任清單為抓手，織密審計整改“責(zé)任網(wǎng)”。IIA高度重視內(nèi)部審計工作流程及體制機(jī)制建設(shè)，新“三線模型”指出“內(nèi)部審計需要充分應(yīng)用系統(tǒng)且規(guī)范的工作流程”。內(nèi)部審計整改作為推動組織治理不斷完善的重要手段，健全機(jī)制、明確責(zé)任是首要任務(wù)，健全的整改長效機(jī)制是做好內(nèi)部審計“后半篇文章”的前提和保障?；诖?，人行聊城中心支行制定了《內(nèi)部審計整改獎懲辦法》，明確分類問題整改標(biāo)準(zhǔn)，突出“糾”與“防”，即對于不同類別問題，有關(guān)單位部門不僅要研究、分析、整改，還要制定針對性的防范措施，在進(jìn)攻和防御兩個方面統(tǒng)籌管理風(fēng)險，解決屢查屢犯問題，這與新“三線模型”的先進(jìn)理念是相契合的。同時，合理劃分整改責(zé)任，明確被審計單位黨組織（治理機(jī)構(gòu)）是審計整改的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)研究問題成因，明確整改任務(wù)，壓實整改責(zé)任;各業(yè)務(wù)部門（“第一線”）負(fù)責(zé)落實審計意見，對業(yè)務(wù)操作中的風(fēng)險控制進(jìn)行糾偏，同時做好風(fēng)險防范工作;各職能部門（“第二線”）在開展各類監(jiān)督時，將審計整改情況納入檢查范圍，發(fā)揮大監(jiān)督合力，共同推進(jìn)審計整改走深走實，通過考核、晉升、評先、追責(zé)等專業(yè)手段，強(qiáng)化一線人員的制度意識，促進(jìn)提高制度執(zhí)行力;內(nèi)部審計部門（第三線）通過下發(fā)風(fēng)險提示單、整改督辦單等方式督促整改落實，并通過整改情況認(rèn)定、整改效果評估等手段，促進(jìn)審計問題持續(xù)改進(jìn)。自該辦法實施以來，轄區(qū)內(nèi)部首次實現(xiàn)審計問題整改標(biāo)準(zhǔn)化、整改責(zé)任清單化，從機(jī)制、制度上保障審計發(fā)現(xiàn)問題的有效整改。

2.增強(qiáng)央行內(nèi)部審計與“第二線”的監(jiān)督合力，以班子考核加晉升評先為推手，用活審計整改“催化劑”。IIA十分重視各職能部門間的合作，強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作對于組織增值的重要性，新“三線模型”指出“各項職能之間相互配合……才能共同努力為組織創(chuàng)造價值并加以保護(hù)”?；趯鶎友胄懈髀毮懿块T管理職責(zé)的考量，人行聊城中心支行建立了內(nèi)部審計部門與各監(jiān)督部門的問題整改情況通報協(xié)作機(jī)制，即內(nèi)部審計部門及時將重大審計發(fā)現(xiàn)在大監(jiān)督框架體系內(nèi)進(jìn)行通報，定期對問題整改情況進(jìn)行評估認(rèn)定，將評估結(jié)果及時與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、黨委辦公室等監(jiān)督部門共享，促進(jìn)整改信息共享。2021年，人行聊城中心支行內(nèi)部審計部門通過大監(jiān)督聯(lián)席會、業(yè)務(wù)網(wǎng)郵箱等渠道，及時通報經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、預(yù)算管理審計及依法行政審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，發(fā)出整改評估報告及整改清單;為人事及紀(jì)委監(jiān)察部門調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查方案等提供了有效支撐;在文明單位申報、“兩優(yōu)一先”推薦、干部競聘、職稱晉升等工作中，通過參加評審，向人事、宣傳、紀(jì)檢等部門出具內(nèi)部審計意見的方式，實現(xiàn)內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況與監(jiān)督部門的有機(jī)整合。通過共享內(nèi)部審計結(jié)果及整改信息，共同促進(jìn)內(nèi)部審計成果利用與轉(zhuǎn)化。E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A

3.強(qiáng)化央行內(nèi)部審計與“第一線”的溝通協(xié)作，以專業(yè)考核加檢查督導(dǎo)為媒介，揮好審計整改“指揮棒”。IIA對內(nèi)部審計與業(yè)務(wù)管理層之間保持一致、溝通、協(xié)作關(guān)系非常重視，新“三線模型”指出“內(nèi)部審計與管理層之間必須定期進(jìn)行互動，以確保內(nèi)部審計的工作是相關(guān)的，并與組織的戰(zhàn)略和運(yùn)營需求保持一致”?；谠摲矫妫诵辛某侵行闹薪⒘藘?nèi)部審計部門與業(yè)務(wù)主管部門的問題整改情況溝通反饋機(jī)制。內(nèi)部審計部門定期將評估結(jié)果及《問題整改清單》反饋至同級會計財務(wù)、國庫等業(yè)務(wù)部門，對轄區(qū)各專業(yè)存在的問題及整改結(jié)果進(jìn)行反饋交流，提醒各業(yè)務(wù)部門充分履行對下級行對口部門的管理監(jiān)督職能，將有關(guān)情況納入年度專業(yè)考核，并督促履職問責(zé)，從業(yè)務(wù)條線促進(jìn)問題有效整改。2021年，人行聊城中心支行內(nèi)部審計部門及時對審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整理、分析、分類、匯總，梳理苗頭性、傾向性問題，編發(fā)《審計風(fēng)險提示》，通過專業(yè)考核與檢查督導(dǎo)，提示各專業(yè)轄區(qū)風(fēng)險狀況，會計財務(wù)、國庫、征信等部門開展業(yè)務(wù)檢查時均將提示的風(fēng)險及問題整改情況納入檢查范圍，促進(jìn)會計財務(wù)、支付結(jié)算、外匯管理等部門調(diào)整專業(yè)考核方案，合理設(shè)置考核分值，使審計發(fā)現(xiàn)問題有效整改落實。

4.加強(qiáng)央行內(nèi)部審計與治理機(jī)構(gòu)的報告交流，以行長批示加約談為手段，巧施審計整改“高壓方”。IIA對內(nèi)部審計與治理機(jī)構(gòu)間的報告交流機(jī)制格外重視，強(qiáng)調(diào)通過治理機(jī)構(gòu)持續(xù)推進(jìn)改善組織治理，新“三線模型”指出“內(nèi)部審計為治理和風(fēng)險管理（包括內(nèi)部控制）的充分性和有效性提供獨(dú)立客觀的確認(rèn)和咨詢，向治理層報告其發(fā)現(xiàn)，以促進(jìn)和推動持續(xù)改進(jìn)”?；谠摲矫?，人行聊城中心支行建立了內(nèi)部審計重要事項及整改結(jié)果向黨委匯報、重要項目審計報告行長審核制及審計整改“一把手”約談制等規(guī)定。內(nèi)部審計部門及時向行黨委匯報內(nèi)部審計工作會議精神、重要項目審計報告及內(nèi)部審計整改評估結(jié)果，通過行長審核審計報告并簽批整改要求、約談被審計單位“一把手”等方式，以高壓態(tài)勢推進(jìn)問題有效整改。2021年，人行聊城中心支行黨委對內(nèi)部審計工作高度重視，通過內(nèi)部審計部門向黨委提交內(nèi)部審計議題的方式將重要內(nèi)部審計工作全部納入黨委會議事項范疇，針對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，行領(lǐng)導(dǎo)多次在審計報告上對問題整改作出批示，分管行領(lǐng)導(dǎo)及時約談縣支行“一把手”，促進(jìn)重大疑難問題解決。

（二）取得的成效

新“三線模型”先進(jìn)理念在人行聊城中心支行內(nèi)部審計整改中的靈活運(yùn)用，提高了轄區(qū)內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改率，推動轄區(qū)建立健全內(nèi)部管理制度，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，顯著改善轄區(qū)治理水平。

1.促進(jìn)建章立制，規(guī)圓矩方，完善組織治理體系。新“三線模型”發(fā)布以來，人行聊城中心支行內(nèi)部審計部門通過加強(qiáng)整改跟蹤、進(jìn)行整改評估、編發(fā)《審計風(fēng)險提示》等多種方式，督促轄區(qū)建立健全管理制度，發(fā)揮內(nèi)部審計在組織治理和風(fēng)險管理中的咨詢作用。一是督促轄區(qū)適應(yīng)改革之需，守正創(chuàng)新，健全制度體系。針對公務(wù)用車改革后管理制度存在盲區(qū)的問題，督促人行聊城中心支行機(jī)關(guān)及兩家支行制定公務(wù)用車使用管理暫行辦法。二是督促轄區(qū)聚焦紅線底線，查缺補(bǔ)漏，健全管理制度。針對當(dāng)前財務(wù)經(jīng)費(fèi)緊張局面，敦促人行聊城中心支行機(jī)關(guān)及五家支行制定預(yù)算績效管理辦法、征信業(yè)務(wù)專項補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理實施細(xì)則、修訂費(fèi)用支出事前審批等財務(wù)管理制度，實施財務(wù)經(jīng)費(fèi)及業(yè)務(wù)專項經(jīng)費(fèi)精細(xì)化管理。三是督促轄區(qū)推進(jìn)新法落實，重構(gòu)流程，健全行政管理程序。針對推進(jìn)新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》落實及下放行政處罰權(quán)限這一現(xiàn)實之需，督促人行聊城中心支行機(jī)關(guān)及兩家支行修訂外匯專業(yè)資本項目業(yè)務(wù)管理權(quán)限等行政管理制度。轄區(qū)市縣兩級行治理體系更加完善，有力推進(jìn)了轄區(qū)法治央行建設(shè)。

2.強(qiáng)化制度執(zhí)行，準(zhǔn)平繩直，增強(qiáng)組織治理能力。新“三線模型”發(fā)布以來，各監(jiān)督部門加強(qiáng)內(nèi)部審計整改情況運(yùn)用，發(fā)揮積極性和主動性，合力推進(jìn)整改，激發(fā)整改內(nèi)生動力;各業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)考核督導(dǎo)，加大整改外部壓力，從條線上促進(jìn)全面深入整改，提高整改的有效性和系統(tǒng)性;內(nèi)部審計部門以基層行黨組織為龍頭，促進(jìn)強(qiáng)化整改工作組織部署，壓實整改責(zé)任。通過各職能線（“三線”）的密切協(xié)作，為組織增值，促進(jìn)轄區(qū)治理能力提升。一是促進(jìn)完善領(lǐng)導(dǎo)組織，部分支行落實內(nèi)部審計意見調(diào)整依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，部分支行調(diào)整了集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組。二是促進(jìn)提高制度執(zhí)行力，2021年轄區(qū)通過采取多項措施加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理及事前審批、規(guī)范支出列支渠道及列支科目、規(guī)范會計核算等方式，提高業(yè)務(wù)操作的規(guī)范化水平。三是促進(jìn)提高風(fēng)險管理水平，促進(jìn)部分支行變更工會經(jīng)費(fèi)賬戶，規(guī)范工會經(jīng)費(fèi)印鑒管理，降低資金管理風(fēng)險，加強(qiáng)重要會計崗位人員管理，落實強(qiáng)制休假制度等。四是促進(jìn)提高行政管理水平，人行聊城中心支行機(jī)關(guān)及兩家支行認(rèn)真整改，完善行政許可事項服務(wù)指南、國際收支業(yè)務(wù)辦理指南等，明確監(jiān)督投訴渠道內(nèi)容，方便客戶知曉權(quán)益;強(qiáng)化落實執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”及規(guī)范取證等要求，進(jìn)一步加強(qiáng)法治央行建設(shè)。

3.促進(jìn)加強(qiáng)研判，多方協(xié)調(diào)，化解歷史遺留風(fēng)險。新“三線模型”發(fā)布以來，通過內(nèi)部審計重大發(fā)現(xiàn)及問題整改情況向黨委報告機(jī)制，推動部分歷史遺留及疑難問題徹底解決。比如，加強(qiáng)對縣支行不動產(chǎn)權(quán)屬清理的跟蹤指導(dǎo)，實現(xiàn)上下聯(lián)動;縣支行加強(qiáng)研判分析，積極組織協(xié)調(diào)，在所需證件大多遺失、工程項目名稱前后不一致的情況下，為取得地方政府支持主動協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)夭粍赢a(chǎn)登記中心、住建部門等相關(guān)單位，實現(xiàn)橫向貫通。目前部分支行的歷史遺留的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清問題已得到徹底解決，有效化解了資產(chǎn)流失風(fēng)險，國有資產(chǎn)合法權(quán)益得以保障。

三、啟示與思考

基層央行應(yīng)將新“三線模型”相關(guān)前沿理念融入內(nèi)部審計整改工作，建立健全三項長效機(jī)制，促進(jìn)提高組織治理水平。

（一）實行內(nèi)部審計整改工作黨組織負(fù)責(zé)制，健全內(nèi)部審計與治理層的長效報告機(jī)制

一要強(qiáng)化審計整改責(zé)任鏈管控。明確被審計單位黨組織為審計整改責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)人為審計整改第一責(zé)任人;黨組織應(yīng)組織召開專題會議，研究審計發(fā)現(xiàn)問題，明確整改任務(wù)，壓實整改責(zé)任;各級業(yè)務(wù)部門管理層是審計整改任務(wù)的分解落實者，負(fù)責(zé)針對問題成因組織有關(guān)人員進(jìn)行有效整改。二要建立審計整改結(jié)果報告制。內(nèi)部審計部門要參考被審計單位、部門報送的整改報告，結(jié)合電話詢問、現(xiàn)場核實、后續(xù)審計或?qū)徲嬚脑u估結(jié)果，對轄區(qū)年度審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況進(jìn)行匯總，重點(diǎn)將未整改問題、未整改原因及改進(jìn)建議向本行黨委匯報，促進(jìn)治理層作出科學(xué)決策，進(jìn)一步提高組織治理水平。

（二）構(gòu)建內(nèi)部審計整改工作大監(jiān)督格局，健全內(nèi)部審計與“第二線”職能部門的長效協(xié)作機(jī)制

內(nèi)部審計部門應(yīng)探索構(gòu)建與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、黨委辦公室等第二線部門的大監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)部審計與第二線部門的整改督辦合力。一要通過聯(lián)席會等方式，定期對審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行通報，實現(xiàn)審計成果共享，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果共用。二要加強(qiáng)日常溝通，第二線職能部門在開展各類檢查時，內(nèi)部審計部門應(yīng)督促其將審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入檢查范圍，切實將審計監(jiān)督與紀(jì)委巡察、組織人事監(jiān)督貫通起來。三要聯(lián)手打好整改組合拳，對于拖延整改、拒不整改、虛假整改的單位及相關(guān)責(zé)任人，各監(jiān)督部門要根據(jù)專業(yè)權(quán)限，及時出具督辦函、催辦單，限期整改，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，強(qiáng)化整改約束力，推動整改意見落實，實現(xiàn)監(jiān)督成效最大化。

（三）搭建內(nèi)部審計與業(yè)務(wù)部門整改交流平臺，健全內(nèi)部審計與“第一線”職能部門的長效溝通機(jī)制

一要加強(qiáng)與第一線職能部門的日常溝通，建立第一線職能部門重大事項、重要會議的內(nèi)部審計部門參與機(jī)制，重要制度辦法、計劃總結(jié)等向內(nèi)部審計部門報備制度，促進(jìn)內(nèi)部審計人員及時了解一線職能部門相關(guān)治理要求，提升工作的相關(guān)性和問題定性的準(zhǔn)確性。二要推進(jìn)第一線職能部門的整改關(guān)口前移。在審計過程中，對能夠立行立改類問題，內(nèi)部審計部門應(yīng)督促被審計單位、部門及時進(jìn)行整改，盡早完善風(fēng)險防控措施，提高審計時效。三要加強(qiáng)對第一線職能部門的整改指導(dǎo)。內(nèi)部審計部門應(yīng)將審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題及體制機(jī)制性問題及時向第一線職能部門反饋，督促其及時研究問題，分類采取針對性措施，或向上級行反饋情況，或加強(qiáng)與相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，推動從源頭上解決問題，構(gòu)建攻防結(jié)合的內(nèi)部審計整改新模式，進(jìn)一步提高基層央行的治理效能。

主要參考文獻(xiàn)

[1]陳錦烽.IIA立場公告：《有效風(fēng)險管理與控制的三道防線》 簡介[J].中國內(nèi)部審計， 2013（8）：44-45

[2]牛強(qiáng)強(qiáng).“4+12”工作體系促進(jìn)審計整改長效閉環(huán)管控[J].中國內(nèi)部審計， 2019（2）：46-50E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A