肖軍，陳嘉鑫

［1.西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院（國家安全學(xué)院），重慶 401120；2.西南政法大學(xué) 總體國家安全觀研究院，重慶 401120］

在經(jīng)濟全球化的時代背景下，各國之間的聯(lián)系日漸緊密，共同面臨著社會安全、公共衛(wèi)生安全等公共安全問題［1］。習(xí)近平總書記指出，各國需要攜手應(yīng)對公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)與威脅，積極開展國際抗疫合作，才能維護全球公共衛(wèi)生安全以及人類生命健康安全［2］。2021年1月10日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書中闡述到，在面對新冠肺炎疫情時，我國需要協(xié)助其他國家健全公共衛(wèi)生治理體系，提供必要的援助。2021年5月21日，國家主席習(xí)近平在出席全球健康峰會時倡導(dǎo)在全球抗疫過程中加強合作，攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體。

中國和東盟目前正在建立區(qū)域金融安全網(wǎng)，以穩(wěn)定區(qū)域供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈以及金融部門。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國和東盟在抗疫合作中樹立了良好的榜樣，為建立更加緊密的中國—東盟命運共同體打下了基礎(chǔ)。從“非典”（SARS）疫情到新冠肺炎疫情，中國與東盟為應(yīng)對愈發(fā)嚴峻的公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)作出了努力，逐步完善公共衛(wèi)生安全合作體系。中國與東盟國家于2021年建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方為了抗擊新冠肺炎疫情，強化政策溝通、分享抗疫經(jīng)驗、保障物資供給，形成了廣泛而深入的雙邊和多邊合作機制。本文試從中國與東盟國家之間公共衛(wèi)生安全合作現(xiàn)狀出發(fā)，梳理合作機制中在法律、主體、機制、人才、議題等維度存在的問題，探索中國與東盟在公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作的未來途徑。

一、中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作現(xiàn)狀

目前，中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作形成了諸多機制，典型的包括多邊合作機制、雙邊合作機制以及中國與東盟國家之間的合作機制。在每一種合作機制框架下，都取得了不俗的成績。

（一）中國—東盟公共衛(wèi)生安全多邊合作機制

中國與東盟的公共衛(wèi)生安全多邊合作機制主要依賴于亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）以及東盟—中日韓（10＋3）合作機制。

亞太經(jīng)濟合作組織誕生于1989年，起初聚焦于經(jīng)濟、投資、貿(mào)易等方面的合作議題，而后拓展到反恐、反腐敗、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域。亞太經(jīng)濟合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議于2005年探討了禽流感防治的議題。2021年亞太經(jīng)濟合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議與亞太經(jīng)濟合作組織貿(mào)易部長會議都將“攜手抗擊疫情，強化公共衛(wèi)生合作”設(shè)置為大會議題。除此之外，亞太經(jīng)濟合作組織成員為應(yīng)對傳染病等健康威脅，在組織框架內(nèi)設(shè)立衛(wèi)生工作組，定期召開公共衛(wèi)生專題會議，審議公共衛(wèi)生文件，討論衛(wèi)生健康議題，擘畫公共衛(wèi)生戰(zhàn)略合作藍圖。由此可見，亞太經(jīng)濟合作組織對整個亞太地區(qū)的公共衛(wèi)生安全合作發(fā)揮著指引作用。

東盟—中日韓（10＋3）合作框架誕生于1997年，是應(yīng)對亞洲金融危機的產(chǎn)物。該框架領(lǐng)導(dǎo)人第九次會議提出要著力提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。2009年舉行的第十二次會議重點討論了公共衛(wèi)生議題。同年，該框架下的衛(wèi)生部長會議探討了甲型H1N1流感的防控措施。2020年4月，借助于“10＋3”合作機制，上述各方領(lǐng)導(dǎo)人就新冠肺炎疫情發(fā)表聯(lián)合聲明，重申了世界衛(wèi)生組織在統(tǒng)籌應(yīng)對新冠肺炎疫情時的重要作用，強調(diào)各方需要彼此配合支持，攜手抗擊疫情，降低其對社會經(jīng)濟帶來的消極影響。聯(lián)合聲明提出：建立健全傳染病的預(yù)警監(jiān)測機制，提供疫情防控的技術(shù)與服務(wù)指導(dǎo)，及時共享應(yīng)對疫情的各項有效舉措；保障醫(yī)療防疫物資設(shè)備的供應(yīng)能力，緊急儲備充足的公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資；推動各方傳染病、流行病方面的科研合作，加速研發(fā)檢測試劑、疫苗、藥品，主動分享抗疫工具與技術(shù)；完善公共衛(wèi)生系統(tǒng)，改進公共衛(wèi)生設(shè)施，加強公共衛(wèi)生人力資源建設(shè)；建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合作基金賬戶，為疫情防治提供資金支持；各方需要統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展，在保障人民生命健康安全的基礎(chǔ)上，為彼此間的人員往來提供便捷渠道；全力支持世界衛(wèi)生組織等國際組織的工作，與其開展全方位合作以應(yīng)對全球疫情的挑戰(zhàn)。

實踐中，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國與東盟等地區(qū)和國家開展了上百場跨國視頻專家會議，還通過搭建開源疫情信息交流平臺和分享技術(shù)文件，向國際社會傳遞中國經(jīng)驗［3］。

（二）中國—東盟公共衛(wèi)生安全雙邊合作機制

在亞太經(jīng)濟合作組織與東盟—中日韓（10＋3）合作機制的引導(dǎo)下，中國—東盟“10＋1”公共衛(wèi)生安全雙邊合作機制不斷深化完善［4］。

中國—東盟衛(wèi)生部長會議于2006年啟動，借助該會議機制，雙方可以就公共衛(wèi)生相關(guān)事項進行充分交流溝通［5］。雙方從2016年起建立中國—東盟衛(wèi)生合作論壇，為雙方高官開展合作與交流提供了平臺。中國—東盟醫(yī)院合作聯(lián)盟在整合醫(yī)療機構(gòu)與其他單位資源的基礎(chǔ)上，在2018年正式宣告成立，有助于提升區(qū)域內(nèi)國家的整體醫(yī)療保健水平。由此可見，依托于上述機制，中國與東盟在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作不斷向縱深方向發(fā)展。

2003年中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“非典”問題特別會議提出，要共同推進“非典”疫情防控，加快公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作。2016年《中國—東盟衛(wèi)生合作與發(fā)展南寧宣言》強調(diào)，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作是中國與東盟合作必不可少的一部分，有利于保障區(qū)域內(nèi)的人民身體健康，促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。傳染病是本地區(qū)面臨的重大公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，要持續(xù)完善對其的應(yīng)急處置、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享等工作，通過互派醫(yī)學(xué)專家與醫(yī)務(wù)人員、舉辦公共衛(wèi)生培訓(xùn)班的方式，加強衛(wèi)生人力領(lǐng)域的交流合作。與此同時，雙方需要積極參與全球衛(wèi)生治理，在世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)下保持密切溝通協(xié)調(diào)。2018年《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》提出，中國與東盟需要共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域開展對話交流、增進互信了解，強化地區(qū)共同的合作和韌性。2020年《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2021—2025）》指出，中國和東盟需要健全公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，深化雙方在防控傳染病大流行方面的合作；共同開展對醫(yī)療衛(wèi)生人員的專業(yè)培訓(xùn)；推動人工智能與健康產(chǎn)業(yè)深度融合，智能化地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件；著力提升公共衛(wèi)生服務(wù)水平，保障公民享有安全、優(yōu)質(zhì)、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2021年中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀念峰會聯(lián)合聲明中闡釋到，在新冠肺炎疫情的巨大挑戰(zhàn)下，中國與東盟需要團結(jié)合作，就公共衛(wèi)生等問題在國際和地區(qū)事務(wù)中保持溝通合作，共同抗擊疫情，推動經(jīng)濟復(fù)蘇與長期穩(wěn)定發(fā)展。雙方可以圍繞疫苗、藥物、設(shè)備等領(lǐng)域展開深度合作，讓本地區(qū)民眾能夠負擔(dān)并公平享有高質(zhì)量的公共衛(wèi)生產(chǎn)品，強化建章立制工作，提升公共衛(wèi)生安全保障能力，從而更有效地處置傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，維護人民的生命健康權(quán)利。

實踐中，中國與東盟依托“10＋1”公共衛(wèi)生安全雙邊合作機制，在技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)驗分享、信息傳遞等方面展開了廣泛而切實的合作。例如，我國政府為協(xié)助東盟國家抗擊新冠肺炎疫情，向東盟秘書處捐贈了洗手液、額溫槍、口罩等防疫物資，以遏制疫情在區(qū)域內(nèi)的蔓延傳播，促使相關(guān)國家盡快回歸正常生活［6］。

（三）中國與東盟國家之間的公共衛(wèi)生安全合作機制

在公共衛(wèi)生安全雙邊與多邊合作機制的引領(lǐng)下，中國和東盟有關(guān)國家還建立了官方、民間等各層次的公共衛(wèi)生安全內(nèi)部合作機制，以更好地滿足合作參與方的公共衛(wèi)生安全需求。

在官方層面，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國領(lǐng)導(dǎo)人與多個東盟成員國元首進行了電話溝通交流。我國領(lǐng)導(dǎo)人呼吁各方要堅持團結(jié)抗疫、共同發(fā)展的總基調(diào)，在面對新冠肺炎疫情的挑戰(zhàn)時共克時艱、守望相助，反對將新冠肺炎疫情溯源政治化。同時表示中國支持上述國家統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與新冠肺炎疫情防控工作，愿意分享抗疫經(jīng)驗、提供新冠病毒疫苗，協(xié)助開展疫情防控工作，可以在疫苗、藥物、核酸檢測試劑研發(fā)等方面開展深度的抗疫合作，最大限度地降低疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的負面影響，攜手推進全球防疫合作。與此同時，中國與東盟區(qū)域內(nèi)的國家可以采取聯(lián)防聯(lián)控措施，為人員往來提供安全保障，在新冠肺炎疫情的背景下打造雙方人文交流的全新模式。東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人普遍就中國向本國在抗擊新冠肺炎疫情過程中提供的新冠病毒疫苗抗疫物資等幫助表示了感謝，贊賞中國帶領(lǐng)世界各國團結(jié)抗疫的行為，并表示希望強化與中國在新冠病毒疫苗與抗疫藥物等公共衛(wèi)生領(lǐng)域的研發(fā)合作，提升相互之間合作抗疫的水平，減少疫情對貿(mào)易投資額的沖擊影響。例如，在臨床試驗合作方面，中國與印度尼西亞等國簽署了技術(shù)轉(zhuǎn)讓和疫苗預(yù)訂合同，共同對后續(xù)臨床用藥進行研發(fā)。我國提出在保證疫苗安全性與有效性的基礎(chǔ)上，在確保國內(nèi)供應(yīng)的同時，將優(yōu)先提供給柬埔寨、泰國、緬甸、老撾、越南等東盟國家。

在民間層面，新冠肺炎疫情期間，中國與東盟國家在民間社會展開了廣泛的雙向互動援助，有助于中國—東盟命運共同體的構(gòu)建。在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，東盟國家通過各種援助方式大力支持我國的疫情防控工作。老撾民眾積極響應(yīng)老撾—中國友好協(xié)會的募捐活動，向中國捐獻抗疫物資與資金。新加坡商團組織主動向社會各界人士籌措善款，大力支持中國疫情防控工作。而當(dāng)新冠肺炎疫情在全球不斷蔓延之際，中國民間社會也向東盟國家伸出了援手，提供力所能及的各類援助。中國和平發(fā)展基金會多次向柬埔寨捐助防護服、醫(yī)用口罩、藥物、檢測試劑等抗疫物資。中國企業(yè)和友好組織向泰國捐贈了護目鏡、防護服、醫(yī)用口罩等抗疫物資。中國國家電網(wǎng)等公司為菲律賓提供了手套、護目鏡、防護服、攝像測溫系統(tǒng)、CT診療系統(tǒng)、大米等防疫物質(zhì)和生活物資，醫(yī)療衛(wèi)生企業(yè)還派出團隊成員為菲律賓提供專業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)支持。云南省人民對外友好協(xié)會籌措?yún)f(xié)調(diào)，向老撾捐獻口罩、呼吸機、防護服等防疫物資。

筆者根據(jù)有關(guān)合作情況自制了中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作機制架構(gòu)（見表1）。

表1 中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作機制架構(gòu)一覽

二、中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作存在的問題

（一）公共衛(wèi)生安全合作法律規(guī)范文件尚待完善

在國際法層面，《聯(lián)合國憲章》在宗旨部分就提出了各成員國要促進各領(lǐng)域的國際合作?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》明確了世界衛(wèi)生組織具有向發(fā)展中國家提供衛(wèi)生援助的職能?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定，世界衛(wèi)生組織可以在監(jiān)測、通報、信息共享、磋商等方面與國際機構(gòu)、政府間組織展開合作。由此可見，世界衛(wèi)生組織在公共衛(wèi)生安全合作中具有重要地位［7］。但是，由于受到霸權(quán)主義、保護主義、單邊主義等因素的影響，世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)功能還沒有得到充分彰顯，其對雙邊公共衛(wèi)生安全合作的指引性作用有待進一步強化。

在雙邊協(xié)議方面，中國與東盟簽署的《關(guān)于加強衛(wèi)生與植物衛(wèi)生合作的諒解備忘錄》要求中國與東盟要強化動植物檢驗檢疫的國際合作?！爸袊獤|盟公共衛(wèi)生合作倡議”提出要建立雙邊疫苗之友平臺，促進疫苗信息分享、研發(fā)生產(chǎn)、公平分配工作?！吨袊獤|盟衛(wèi)生合作與發(fā)展南寧宣言》提到中國與東盟需要加強公共衛(wèi)生治理、傳染病防控、醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)等方面的合作?，F(xiàn)階段，中國與東盟之間公共衛(wèi)生安全合作的法律文件數(shù)量有限，大多是以諒解備忘錄、倡議、宣言的形式呈現(xiàn)，主要包含一些宏觀原則性的條款，對締約方缺乏約束力，文件強制性與可操作性不足，難以指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各國的公共衛(wèi)生安全合作實踐。除此之外，部分合作條款存在歧義，導(dǎo)致東盟成員國內(nèi)部有不同的理解，難以充分貫徹落實。

就我國國內(nèi)法而言，現(xiàn)行的《中華人民共和國生物安全法》第二條規(guī)定了重大新發(fā)突發(fā)傳染病以及疫情防控屬于生物安全的范疇；第六條明確了我國需要履行相關(guān)國際條約，強化與他國在生物安全領(lǐng)域內(nèi)的合作；第三十一條提出要建立與傳染病、疫情防控相關(guān)的國際合作網(wǎng)絡(luò)?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第八條強調(diào)要在防控傳染病工作中加入國際合作的元素。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第七條指出要通過事前、事中、事后各環(huán)節(jié)來推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作與交流。但相關(guān)條款只描述了生物安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、傳染病防治國際合作的總體思路，缺乏實施細則等具體規(guī)定，沒有對生物安全國際合作的方式與內(nèi)容展開系統(tǒng)性梳理，對中國—東盟等區(qū)域內(nèi)國家間的公共衛(wèi)生安全合作的特殊性關(guān)注不足。

（二）公共衛(wèi)生安全合作主體亟待豐富

長期以來，鑒于中國的國家性質(zhì)、制度優(yōu)勢、現(xiàn)實國情等因素的影響，我國與國際社會在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展安全合作時的行為主體較為單一，主要是政府及其相關(guān)部門。譬如，瀾滄江—湄公河傳染病跨境聯(lián)防聯(lián)控項目就是由我國國家衛(wèi)生健康委員會與緬甸、老撾、越南、泰國、柬埔寨的衛(wèi)生部門牽頭在艾滋病、鼠疫、瘧疾等傳染病領(lǐng)域展開的合作。在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府不是“包打天下”、無所不能的，難以做到面面俱到、事無巨細，而政府間國際組織、非營利性國際組織、民間社會可以有效協(xié)助政府開展工作。在此次新冠肺炎疫情期間，我國公共衛(wèi)生安全合作主體已經(jīng)呈現(xiàn)由單一邁向多元的特點，不僅包括政府，也包含國際組織與民間社會［8］。比如，在國家、地方政府等層面，我國國務(wù)院向印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等東盟國家提供了抗疫物資援助；我國福建省衛(wèi)生健康委員會向菲律賓派遣醫(yī)療衛(wèi)生援助專家，捐贈抗疫物資，指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟Y(jié)合實際情況進行抗疫，分享推廣中國抗疫的成功經(jīng)驗。在國際組織層面，中國向世界衛(wèi)生組織捐助防疫基金，積極參與新冠病毒疫苗實施計劃，向國際社會援助、出口疫苗。從民間社會角度來看，中國—東盟企業(yè)家聯(lián)合會中方會員企業(yè)于2020年向東盟十國捐贈了醫(yī)用口罩等防疫物資。雖然我國公共衛(wèi)生安全合作主體已經(jīng)逐漸擺脫了單一化的格局，但國際組織、民間社會在公共衛(wèi)生安全合作領(lǐng)域發(fā)揮的主體作用仍十分有限，非政府主體參與的廣度、深度明顯不足，尚未形成合力，亟須加強公共衛(wèi)生安全合作。除此之外，東盟區(qū)域的部分國家尚未設(shè)立公共衛(wèi)生安全合作的專門聯(lián)絡(luò)主體，致使跨國間部門在溝通協(xié)調(diào)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控等方面存在障礙。

（三）公共衛(wèi)生安全合作工作機制需要健全

目前，公共衛(wèi)生安全合作工作機制包含聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的世界衛(wèi)生組織、區(qū)域性國際組織、公共衛(wèi)生安全專門合作、公私合作伙伴關(guān)系等多邊合作機制以及國與國之間的雙邊合作機制。中國通過多邊合作、雙邊合作的方式與東盟國家建立了廣泛的公共衛(wèi)生安全合作關(guān)系，但也存在一些亟須解決的問題。第一，衛(wèi)生部長會議、衛(wèi)生合作論壇、衛(wèi)生發(fā)展高端會議等活動機制亟須完善，規(guī)章制度、宗旨原則、組織模式、參與人員、內(nèi)容形式有待明確細化。第二，雙方在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的日常預(yù)測預(yù)警機制與突發(fā)事件危機防控機制需要完善。第三，由于雙方互信基礎(chǔ)還有待強化，導(dǎo)致雙方的公共衛(wèi)生安全合作難以深入［9］。各國衛(wèi)生部門、科研機構(gòu)在工作研究過程中缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，沒有充分及時地共享公共衛(wèi)生緊要信息、核心技術(shù)，導(dǎo)致形成信息壁壘。第四，有的公共衛(wèi)生安全合作機制缺乏利益分享制度，只有少數(shù)國家提供公共衛(wèi)生資金、產(chǎn)品與服務(wù)，而一些國家存在“搭便車”的行為，長此以往，導(dǎo)致各國合作動力不足。

（四）公共衛(wèi)生安全合作的國際化專門人才儲備有待加強

當(dāng)前，我國公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的人才數(shù)量有著較大缺口，呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面；現(xiàn)有公共衛(wèi)生安全人力資源專業(yè)覆蓋面不夠豐富，缺乏兼具公共衛(wèi)生、公共安全、應(yīng)急管理、國際關(guān)系等學(xué)科背景的復(fù)合型人才［10］；公共衛(wèi)生安全人才的外語交流能力普遍存在短板，高層次涉外人才亟待培養(yǎng)；部分公共衛(wèi)生安全人才的綜合能力素質(zhì)不強，實踐與科研等核心技能有待發(fā)掘；公共衛(wèi)生安全人才梯隊建設(shè)明顯滯后且缺乏系統(tǒng)性謀劃，公共衛(wèi)生安全國際化人才培育提升項目尚未與國家重大戰(zhàn)略實現(xiàn)對接，缺乏多單位的協(xié)同支持參與。

與此同時，中國在世界衛(wèi)生組織的實際職員數(shù)量少于分配數(shù)額，擁有豐富工作經(jīng)驗、高級技術(shù)職稱的職員則更為稀缺。鑒于職員數(shù)量與專業(yè)性不占優(yōu)勢的現(xiàn)狀，我國在國際公共衛(wèi)生安全合作過程中的話語權(quán)有限，在議題設(shè)置、政策制定、技術(shù)合作等方面還難以發(fā)揮決定性的作用。除此之外，中國與東盟國家在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域建立了各層級的雙多邊合作機制，但各機制普遍缺乏公共衛(wèi)生專家以及高層次應(yīng)用型人才的參與。在新冠肺炎疫情期間，中國對東盟國家的援助側(cè)重于防疫物資的捐助，而公共衛(wèi)生專家的派遣數(shù)量較少，致使對東盟國家抗擊疫情工作的專業(yè)性指導(dǎo)不足。

（五）公共衛(wèi)生安全合作國際議題的設(shè)置能力亟須強化

現(xiàn)階段，中國在各類國際公共衛(wèi)生合作場域中較少主動發(fā)聲，主要是借助各項合作機制與其他國家進行信息分享與對話交流。在中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議、中國—東盟外長會議以及衛(wèi)生部長會議、中國—東盟衛(wèi)生合作專家論壇等各類會議中，中國通常會提出公共衛(wèi)生安全的相關(guān)議題，但是這些議題大多比較宏觀全面，沒有進行細化拆分，有待進一步提升與東盟國家重大戰(zhàn)略、現(xiàn)實需求的契合度，并進一步提煉出該區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的中心議題。另外，我國在上述多邊場合提出公共衛(wèi)生議題時，在提出系統(tǒng)性、針對性的解決措施方面做得還不夠。與此同時，我國公共衛(wèi)生專家通常更為關(guān)注國內(nèi)的公共衛(wèi)生問題，對東盟國家等國際社會的公共衛(wèi)生問題了解程度不夠，往往難以提出具有國際視野、地域特征、領(lǐng)域聚焦、具體可行的議題，并對議題提出建設(shè)性的意見。

三、中國—東盟公共衛(wèi)生安全合作的未來途徑

針對中國—東盟在公共衛(wèi)生安全合作領(lǐng)域所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，中國與東盟需要構(gòu)建以人為本的中國—東盟命運共同體，這既符合雙方的追求，又契合以人為本的宗旨，未來公共衛(wèi)生安全合作的途徑可以從法律、主體、機制、人才、議題等多個方面展開。

（一）統(tǒng)領(lǐng)性措施：構(gòu)建以人為本的中國—東盟命運共同體

將生物安全納入國家安全體系是以人民安全為宗旨的必然要求。貫徹落實總體國家安全觀，就是要堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民［11］。衛(wèi)生外交是當(dāng)代國際政治的重要組成部分，是中國擴大對外影響力、展現(xiàn)大國責(zé)任的重要途徑，也是維護中國海外利益與全體國民健康的重要基礎(chǔ)。中國衛(wèi)生外交淋漓盡致地凸顯了中國作為負責(zé)任大國，在積極參與全球治理體系改革與建設(shè)，推動構(gòu)建新型國際關(guān)系，推動構(gòu)建人類命運共同體，其在實踐上獨特的作用和積極而富有成效的創(chuàng)造性貢獻，既具有鮮明的中國特色，又具有強烈的時代特征。

東盟在其憲章、藍圖和愿景文件中提出，各國應(yīng)以人為本，用以人為本的方式行事，這有助于東盟應(yīng)對恐怖主義、氣候變化、自然災(zāi)害等方面的威脅。這種以人為本的理念也可以應(yīng)用于經(jīng)濟發(fā)展、國家安全、社會治理等方面及“共同體”的建立［12］。東盟社會—文化共同體（ASEAN Socio-Cultural Community，ASCC）作為東盟共同體的第三支柱，其行動計劃把文化藝術(shù)、信息與媒體、教育、青年、體育、社會福利及發(fā)展、性別、婦女和兒童權(quán)利、農(nóng)村發(fā)展、消除貧困、勞工、公務(wù)員、環(huán)境、霧霾、災(zāi)害管理、人道主義援助、公共衛(wèi)生等方面的內(nèi)容納入其中。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，作為一個聯(lián)盟共同體，東盟認為，每個國家公共衛(wèi)生系統(tǒng)旨在保障和維護其人民健康，如果以協(xié)作、互補和協(xié)同的方式進行，將產(chǎn)生最大的成果［13］。

就中國與東盟而言，發(fā)展以人為本的安全與發(fā)展理念，應(yīng)優(yōu)先考慮本地區(qū)人民的安全和發(fā)展利益，踐履健康正義，構(gòu)建以人為本的中國—東盟命運共同體［14］。人民的安全是一個國家安全的先決條件。把人民放在首位的國家在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時可以取得更好的結(jié)果。以人為本的理念是對傳統(tǒng)安全理念的更新和延伸。這一理念可以幫助各國通過多邊協(xié)調(diào)更好地應(yīng)對新出現(xiàn)的危機。由此看來，兩者的理念是相通的。構(gòu)建更加緊密的中國—東盟命運共同體，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，共同維護全球衛(wèi)生安全，可以從中國與東盟之間的公共衛(wèi)生安全合作做起。

（二）制度性措施：規(guī)范公共衛(wèi)生安全合作法律文件

《東盟關(guān)于新冠肺炎病毒的特別峰會宣言》呼吁各成員國加強合作。該宣言商定7項措施，包括：進一步加強公共衛(wèi)生合作措施，以遏制病毒大流行和保護人民；安排保持供應(yīng)鏈連接；對新冠肺炎疫情和未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件，多利益相關(guān)者、多部門需要采取全面的、聯(lián)合的方法來部署工作；采取集體行動和協(xié)調(diào)政策減輕經(jīng)濟和社會影響，保障人民的福祉和維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定；加強有效和透明的公共溝通，涉及多種形式的媒體，包括及時更新相關(guān)政府政策、公共衛(wèi)生和安全信息，澄清錯誤信息，努力減少污名化和歧視；優(yōu)先考慮東盟抗擊新冠肺炎疫情集體斗爭中的福祉，并向東盟成員國的國民提供適當(dāng)?shù)脑椭С?；支持重新分配現(xiàn)有資金，并鼓勵東盟伙伴提供技術(shù)和財政支持，以促進合作，包括擬議建立東盟應(yīng)對基金［15］。以上提及的相關(guān)措施，可以用法律規(guī)范的形式加以落實。而在經(jīng)濟、援助、媒體方面，可以出臺法律規(guī)范措施，進一步朝著有利于控制新冠肺炎疫情、加強合作方向努力。

除此之外，中國—東盟可以梳理國際合作、雙邊合作上有關(guān)的法律規(guī)定，消除國際法、區(qū)際法在不同國家之間的歧義，在合理范圍內(nèi)共同嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，必要時按照國際法、區(qū)際法修改本國的法律。在此基礎(chǔ)上，中國與東盟需要對雙方簽署的相關(guān)文件賦予法律效力，并保證其得到貫徹執(zhí)行。而就我國而言，除《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》外，還可以出臺有關(guān)實施細則與配套規(guī)定，細化生物安全、傳染病防控、公共衛(wèi)生國際合作的有關(guān)事宜，增強其針對性與可操作性；可以采取行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式予以固定下來，總結(jié)合作經(jīng)驗，將其法治化并推廣。

（三）必要性措施：設(shè)置公共衛(wèi)生安全合作的專門主體

東盟尋求的“同一個愿景、同一個身份、同一個共同體”在應(yīng)對新冠肺炎疫情時具有明顯優(yōu)勢。在加強未來的合作時，應(yīng)確保東盟有更多連貫多部門、多利益攸關(guān)方和整個東盟共同體的辦法。目前來看，東盟共同體受到成員國之間信任不足因素的制約。

通過東盟經(jīng)濟共同體的構(gòu)建（外溢功能）實現(xiàn)成員國之間的信任建立、集體認同與區(qū)域認同，不失為一種方法。反映在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域上，各國需共同加強傳染性疾病的控制與治療工作，并提供跨國的醫(yī)療救援與緊急醫(yī)療服務(wù)，保障最基本的民生，弱化地域性，實現(xiàn)更高水平的融合，而這需要不同區(qū)域、不同國家的主體配合［16］。而在中國與東盟之間，應(yīng)該設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)主體負責(zé)相關(guān)事宜。在我國，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制，是中國政府為應(yīng)對新冠肺炎疫情而啟動的中央人民政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機制平臺，該機制成員單位共32個部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負責(zé)同志任組長，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。其中，多個專門部門可以參與外事合作，并選擇專門部門與東盟衛(wèi)生部門展開合作。該專門部門除與東盟衛(wèi)生部門對接外，還應(yīng)該對政府間國際組織、非營利性國際組織、民間社會的合作進行指引、管理和監(jiān)督，不僅有助于引導(dǎo)國際組織、民間社會參與到公共衛(wèi)生安全合作當(dāng)中，便于多方形成合力，共同打造公共衛(wèi)生安全合作方面的共同體；還可以起到監(jiān)管作用，避免過多參與和引發(fā)其他問題。

另外，中國—東盟應(yīng)不斷擴大公共衛(wèi)生安全合作主體的范圍，除繼續(xù)發(fā)揮政府在公共衛(wèi)生安全合作過程中的主體作用外，還應(yīng)該吸納企業(yè)、非政府組織等主體參與進公共衛(wèi)生安全合作中，形成公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的合力。

（四）保障性措施：完善公共衛(wèi)生安全合作的工作機制

在東盟領(lǐng)域，由馬來西亞負責(zé)東盟突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急行動中心網(wǎng)絡(luò)，主動分享有關(guān)疾病的每日更新情況。該網(wǎng)絡(luò)提供了一個平臺，通過各種溝通機制來及時共享信息。為此，他們建立了一個名為WhatsApp的移動應(yīng)用程序，通過EOC網(wǎng)絡(luò)在東盟成員國的國家/地方熱線/呼叫中心制作并匯編，然后在社交媒體上向公眾分享。而東盟大數(shù)據(jù)分析和可視化虛擬中心則定期發(fā)布報告（COVID-19 Situational Report in the ASEAN Region），截至目前最新的一個報告是2022年3月30日發(fā)布的，其在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上總結(jié)了近期的總體形勢（全球、區(qū)域）、疫苗、旅游建議等方面的內(nèi)容，并重點關(guān)注了東盟十國內(nèi)的疫情情況（年度新增、7天新增）及該區(qū)域的前景評估①參見https：//asean.org/wp-content/uploads/2022/03/COVID-19_Situational-Report_ASEANBioDiaspora-Regional-Virtual-Center_30Mar2022.pdf。。同樣，我國國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制定期舉行發(fā)布會，并統(tǒng)計每日疫情情況。因此，雙方完全可以建立共享共用的報告機制，同時對日常預(yù)測預(yù)警機制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機防控機制進行完善。

此外，東盟衛(wèi)生領(lǐng)域的合作機制建立在東盟社會—文化共同體（ASCC）之下?！耙粋€健康、關(guān)愛和可持續(xù)的東盟共同體”是東盟2015年后健康計劃的愿景。不同于SARS和甲型H1N1流感，針對COVID-19，東盟采取了經(jīng)過優(yōu)化的機制和平臺，即東盟衛(wèi)生部長和東盟10＋3衛(wèi)生部長會議（ASEAN Health Ministers and ASEAN Plus Three Health Ministers）、東盟衛(wèi)生發(fā)展高級官員和東盟10＋3衛(wèi)生發(fā)展高級官員機制（ASEAN SOMHD and Plus Three SOMHD Mechanism Responding to COVID-19）、東盟突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急行動中心網(wǎng)絡(luò)（ASEAN EOC Network）、東盟大數(shù)據(jù)分析和可視化虛擬中心（ABVC）①參見https：//asean.org/asean-health-sector-efforts-in-the-prevention-detection-and-response-tocoronavirus-disease-2019-covid-19-1/。。其中，東盟10＋3衛(wèi)生部長會議是東盟與中國、日本、韓國交流的主要機制。東盟衛(wèi)生部門強調(diào)如何根據(jù)東盟與其他三國的經(jīng)驗充分應(yīng)對新冠肺炎疫情這一問題。中國也可以在該衛(wèi)生部長會議中發(fā)揮應(yīng)有的作用，倡導(dǎo)多邊機制共享共用，并不斷完善該機制，從而最大限度地助力新冠肺炎疫情的防控。

（五）根本性措施：強化公共衛(wèi)生安全合作的人才儲備

2022年生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）標(biāo)志著中國與東盟的合作達到了一個新高度，向“中國—東盟命運共同體”構(gòu)想的實現(xiàn)邁出了一大步。現(xiàn)有的非傳統(tǒng)安全合作促進了機制構(gòu)建與集體認同，重點有東盟國家間的合作機制、東盟地區(qū)論壇（ARF）、亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）、“10＋3”框架下東盟國家的對話與合作，在非傳統(tǒng)安全合作領(lǐng)域都涉及了人才問題。《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》要求各方對標(biāo)國際先進規(guī)則優(yōu)化營商環(huán)境，積極引進區(qū)域內(nèi)資金、人才，加大參與國際標(biāo)準制定和對接力度。在第五章“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”，規(guī)定在與本章相一致并且遵守適當(dāng)資源可用性的情況下，締約方應(yīng)當(dāng)探索締約方之間進一步合作的機會，包括能力建設(shè)、技術(shù)援助、合作以及就共同關(guān)心的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生事項交換信息。與此同時，在區(qū)域人才方面，締約方應(yīng)該聯(lián)合培養(yǎng)，廣泛交流經(jīng)驗。人才不僅是協(xié)定中列舉的相關(guān)人才，還涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的人才。一方面，可以啟動“青年衛(wèi)生人才培養(yǎng)計劃”“青年能力提升計劃”，通過中國—東盟合作機制，在專門衛(wèi)生、醫(yī)療等院校中聯(lián)合設(shè)置相關(guān)課程和共同完善培養(yǎng)方案，既要提升后備人才的能力，又要對合作的能力有所注重，培養(yǎng)出復(fù)合型人才、高層次涉外人才、專業(yè)指導(dǎo)型人才；另一方面，可以建設(shè)權(quán)威性的衛(wèi)生人才儲備庫、醫(yī)療機構(gòu)展示平臺、高級衛(wèi)生人才互訪平臺、衛(wèi)生人員繼續(xù)教育終身服務(wù)平臺，為雙方下一步的人才交流奠定基礎(chǔ)。

（六）關(guān)鍵性措施：輪流設(shè)置公共衛(wèi)生安全合作議題

從理論上來看，我們可以對不同的議題進行分類。一些專家學(xué)者對新冠肺炎疫情圍繞以下10個問題開展研究，分別是：政策制定（國內(nèi)）；危機應(yīng)對和管理；全球政策制定和跨國管理；政策網(wǎng)絡(luò)；實施和管理；科學(xué)和技術(shù)專長；情感；敘事和信息傳遞；學(xué)習(xí)；政策成功與失?。?7］。我們應(yīng)將這些問題進一步分為三個主要議題，分別是政策和決策、溝通和感知、科學(xué)和學(xué)習(xí)，并將其作為分析框架來比較東盟和成員國的反應(yīng)。新冠肺炎疫情表明，沖擊和變化可以隨時發(fā)生、以不同的規(guī)模發(fā)生，衛(wèi)生系統(tǒng)需要在應(yīng)對沖擊時具有吸收、適應(yīng)和轉(zhuǎn)換沖擊的能力。這個概念被稱為衛(wèi)生系統(tǒng)彈性。彈性對于衛(wèi)生系統(tǒng)能夠避免中斷、崩潰甚至完全失敗至關(guān)重要。衛(wèi)生系統(tǒng)需要具備以下6項內(nèi)容：安全、高質(zhì)量和健全的衛(wèi)生服務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)和治理；信息；衛(wèi)生勞動力；醫(yī)療產(chǎn)品；服務(wù)提供和融資［18］。

對于衛(wèi)生系統(tǒng)彈性，我們應(yīng)根據(jù)新冠肺炎疫情防控的不同階段輪流設(shè)置交流議題，比如在初始階段，以“溝通和感知”為主；在當(dāng)前階段，則應(yīng)當(dāng)以“政策和決策”為主并細化各項子議題。無論是在哪個階段，我們都要牢牢掌握話語權(quán)。習(xí)近平主席在不同場合都強調(diào)，要形成同我國綜合國力和國際地位相匹配的國際話語權(quán)，維護中國國家利益、國家尊嚴與國際形象，不僅要建立和完善我國自身的話語體系，還要梳理體系、講究方法，完善符合中國國情的敘事話語體系?？傊?，我們可以在與東盟合作的“政策和決策”等重大議題上先行先試，以樹立負責(zé)任大國的形象，為我國改革發(fā)展穩(wěn)定營造有利的外部輿論環(huán)境，為推動構(gòu)建人類命運共同體作出積極貢獻。

中國與東盟地理位置相接、習(xí)俗相似、文化相通，為應(yīng)對“非典”疫情、新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，雙方展開了各層次、多主體、寬領(lǐng)域的合作，雖然在合作過程中難免會出現(xiàn)一些障礙，但中國與東盟只要共同克服公共衛(wèi)生合作難題，增強政治互信，彌合矛盾分歧，始終堅持多邊主義、團結(jié)協(xié)作、開放包容、互聯(lián)互通，最大限度地調(diào)動區(qū)域內(nèi)各國合作的積極性，相信一定能夠攜手構(gòu)建更加緊密的中國—東盟命運共同體，健全科學(xué)規(guī)范的公共衛(wèi)生安全治理體系。