文/王文清

綜合保稅區(qū)發(fā)展中的制約因素及短板

目前，我國綜合保稅區(qū)積極實(shí)施“突破區(qū)域，聚力招引”戰(zhàn)略，不斷發(fā)揮內(nèi)陸改革新高地的資源優(yōu)勢，促進(jìn)了外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。但因貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等因素疊加，增加了諸多變數(shù)，制約了推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量。

綜合保稅區(qū)對外向型經(jīng)濟(jì)總量貢獻(xiàn)仍然較小

根據(jù)海關(guān)總署的數(shù)據(jù)，“十三五”期間，我國外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)146.37萬億元,比“十二五”期間增加215 202.4億元，年均增長7.21%。綜合保稅區(qū)進(jìn)出口總額達(dá)11.77萬億元，僅占“十三五”期間進(jìn)出口總額的8.04%，比重仍然較小。究其原因，一是綜合保稅區(qū)之前重點(diǎn)放在國際發(fā)展的起跑線上，隨著國際市場需求的下行，諸多不穩(wěn)定、不確定性因素明顯增多，與國內(nèi)市場出現(xiàn)脫節(jié)，無法滿足國內(nèi)消費(fèi)升級的需求；二是過于重視引進(jìn)外資規(guī)模，忽視對利用外資企業(yè)的質(zhì)效考量；三是利用綜合保稅區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的改革起步尚晚，設(shè)定綜合保稅區(qū)的地域面積、貿(mào)易集結(jié)程度均有一定的制約性，不能較快地實(shí)現(xiàn)從創(chuàng)新、提升、消化到吸收的有效結(jié)合。

推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”

自2006年我國第一個綜合保稅區(qū)在蘇州工業(yè)園成立以來，截至目前，我國綜合保稅區(qū)數(shù)量達(dá)到156個。目前，綜合保稅區(qū)區(qū)域重心在我國東南部，僅江蘇省占到了全國綜合保稅區(qū)總數(shù)的約1/3，東南部地區(qū)綜合保稅區(qū)數(shù)量占到了絕對優(yōu)勢，而西北部地區(qū)如西藏、青海、寧夏、甘肅等省僅各設(shè)1個綜合保稅區(qū)。由于自身發(fā)展條件及先天地理環(huán)境的原因，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體看，我國綜合保稅區(qū)向內(nèi)陸輻射的態(tài)勢并不均衡，經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)尚顯不足。另外，由于各地地方政府開展招商引資的力度各有差異，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)短板、拉長鏈條的策略還需要一段過程，行政區(qū)間的資源協(xié)調(diào)與互補(bǔ)有待進(jìn)一步提升。對此，應(yīng)深化東部與中西部、東北地區(qū)合作共建，支持綜合保稅區(qū)的穩(wěn)定協(xié)同發(fā)展。

綜合保稅區(qū)優(yōu)惠政策有待于完善

雖然綜合保稅區(qū)優(yōu)惠政策多，但在企業(yè)內(nèi)銷、研發(fā)創(chuàng)新、物流便利化、培育新業(yè)態(tài)等方面有待進(jìn)一步完善相關(guān)政策。如稅收政策，只對進(jìn)口環(huán)節(jié)稅進(jìn)行了減免，而企業(yè)所得稅、個人所得稅以及附加稅并無較好的優(yōu)惠政策。另外，對區(qū)內(nèi)一般納稅人試點(diǎn)企業(yè)暫免進(jìn)口稅收的自用設(shè)備，是按照海關(guān)監(jiān)管年限平均分?jǐn)偟礁鱾€年度，并在每年年終對內(nèi)銷部分依據(jù)《增值稅及附加稅費(fèi)申報(bào)表（一般納稅人適用）》主表上第1欄“按適用稅率計(jì)稅銷售額”和第7欄“免、抵、退辦法出口銷售額”的比例進(jìn)行劃分后，執(zhí)行境內(nèi)區(qū)外稅收政策補(bǔ)征稅款。但就其內(nèi)銷部分還包含與自用設(shè)備無關(guān)的未入?yún)^(qū)貨物、“非保”和下腳料貨物等銷售收入。因此，按現(xiàn)行政策規(guī)定劃分比例，易造成試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)銷收入和實(shí)際稅負(fù)的“虛增”。因此，針對當(dāng)前政策應(yīng)著眼于減稅降負(fù)、簡化程序，促進(jìn)綜合保稅區(qū)與境內(nèi)市場的有效銜接，為培育和發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。

貿(mào)易保護(hù)及疫情帶來一定影響

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化步伐速度下降，開放的國際貿(mào)易又豎起了壁壘。美國以多種借口挑起了貿(mào)易戰(zhàn)，歐盟、澳大利亞、韓國等國家也出現(xiàn)了貿(mào)易保護(hù)主義傾向。對此，經(jīng)我國綜合保稅區(qū)與美國及其他國家發(fā)生的轉(zhuǎn)口貿(mào)易將受到一定的影響。另外，全球防控疫情逐漸轉(zhuǎn)為常態(tài)化，雖然我國綜合保稅區(qū)進(jìn)出口總規(guī)模增速仍處于上揚(yáng)的良好趨勢，但海外市場需求受影響。因此，綜合保稅區(qū)要實(shí)現(xiàn)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須采取多渠道、多路徑的營商舉措，如開拓跨境電商零售進(jìn)口及服務(wù)貿(mào)易等新模式新業(yè)態(tài)，以促進(jìn)綜合保稅區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

綜合保稅區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的策略定位

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“創(chuàng)新提升國家級新區(qū)和開發(fā)區(qū)，促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放”。為了進(jìn)一步加快綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局的形成，海關(guān)總署2022年1月1日發(fā)布了《中華人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》（海關(guān)總署第256號令），列明綜合保稅區(qū)開展的11大類業(yè)務(wù)，新增融資租賃、跨境電商、期貨保稅交割等新興業(yè)務(wù)，并明確自2022年4月1日起實(shí)施，為綜合保稅區(qū)在對外貿(mào)易、吸引外商投資和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面指明了方向。對此，綜合保稅區(qū)應(yīng)著力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，不斷拓展政策功能，優(yōu)化監(jiān)管模式，繼續(xù)深入做好“保稅+”，大力支持綜合保稅區(qū)發(fā)展新模式新業(yè)態(tài)，加速推動綜合保稅區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展。

第一，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，放大綜合保稅區(qū)對區(qū)域協(xié)同輻射效應(yīng)

以國內(nèi)大循環(huán)為集聚。按照我國“十四五”規(guī)劃發(fā)展要求，繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，在拉動國內(nèi)需求增長的基礎(chǔ)上，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷完善國民經(jīng)濟(jì)體制。積極發(fā)揮綜合保稅區(qū)的聯(lián)動互動效能，完善綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)升級的布局，并賦予更大的改革自主權(quán)，以建設(shè)對外開放新高地和東南沿海新興區(qū)域。

以國際循環(huán)為輻射。中國是“一帶一路”倡議的發(fā)起國，具有十分廣闊的海陸空運(yùn)輸縱深優(yōu)勢，以及地大物博、人口眾多的資源開發(fā)市場，應(yīng)積極把綜合保稅區(qū)建設(shè)融入“一帶一路”發(fā)展，與沿線國家或地區(qū)建立互通友好的貿(mào)易伙伴關(guān)系，在沿線國家地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)集聚。如發(fā)揮綜合保稅區(qū)在國際物流貨運(yùn)中的優(yōu)勢，實(shí)施陸路物流貨運(yùn)、鐵路縱深貨運(yùn)、空港快捷運(yùn)輸、管道高效輸送等多位一體的發(fā)展模式，輔之以國際金融、船代、倉儲、物流、信息、監(jiān)管等現(xiàn)代化服務(wù)創(chuàng)新，助力我國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

以政銀企合作為導(dǎo)向。對企業(yè)在續(xù)貸、減息等方面予以支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施專項(xiàng)再貸款和再貸款再貼現(xiàn)政策，開展短期出口信用保險業(yè)務(wù)降低費(fèi)率業(yè)務(wù)，以優(yōu)惠利率資金支持區(qū)內(nèi)企業(yè)。特別是對有訂單的生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)先扶持、重點(diǎn)扶持。同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，避免盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，避免行業(yè)惡性競爭，精準(zhǔn)幫扶區(qū)內(nèi)企業(yè)的供需對接，助力疏通產(chǎn)業(yè)鏈堵點(diǎn)，創(chuàng)造和諧、公平的主體經(jīng)營環(huán)境。

第二，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)

營造良好的競爭環(huán)境。繼續(xù)推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐，對港口、加工、運(yùn)輸?shù)葘I(yè)園區(qū)重新進(jìn)行分類，形成產(chǎn)業(yè)集聚核心區(qū)和鏈條拉伸輻射區(qū)。不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，積極借鑒國際園區(qū)建設(shè)的先進(jìn)成熟模式，建設(shè)我國一流的國際化綜合保稅區(qū)，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展樣板，吸引國際國內(nèi)百強(qiáng)企業(yè)入園。

搭建共享的資源配置。針對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩、金融風(fēng)險、企業(yè)破產(chǎn)等現(xiàn)象，政府要發(fā)揮市場導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對綜合保稅區(qū)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管、調(diào)研，幫助企業(yè)解決人力資源、資金融通、產(chǎn)品研發(fā)、科技創(chuàng)新、風(fēng)險防控等方面的實(shí)際困難。建立區(qū)內(nèi)企業(yè)綜合信息聯(lián)動共享機(jī)制，把與企業(yè)有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營信息和海關(guān)、市場監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等信息納入平臺共享，加強(qiáng)各級部門橫向工作力，減少審批環(huán)節(jié)流程和時限，把精力轉(zhuǎn)移到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的時效上來，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對疫情常態(tài)化下“非接觸式”信息傳遞的辦公群體，協(xié)調(diào)解決區(qū)內(nèi)企業(yè)在報(bào)關(guān)通關(guān)、稅收辦理、融資信保等方面的困難，形成在政府統(tǒng)一監(jiān)控下的園區(qū)經(jīng)濟(jì)物聯(lián)網(wǎng)，便于監(jiān)督和服務(wù)企業(yè)運(yùn)營。

第三，加快推進(jìn)綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級，積極培育雙循環(huán)發(fā)展優(yōu)勢

推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域向綜合保稅區(qū)整合轉(zhuǎn)型，是適應(yīng)國家開放戰(zhàn)略調(diào)整，在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化升級的具體表現(xiàn)，有利于輻射國內(nèi)市場和國內(nèi)資源共享，有利于鼓勵特殊區(qū)域產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場和鼓勵國內(nèi)料件進(jìn)入特殊區(qū)域區(qū)加工后內(nèi)銷。對此，要結(jié)合現(xiàn)階段我國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，通過成立引導(dǎo)基金、提供政策性擔(dān)保、政府采購、PPP（政府和社會資本合作）合作等方式，引導(dǎo)激勵市場主體向新材料、新能源、智能電網(wǎng)、新物聯(lián)網(wǎng)、高端裝備制造等方向發(fā)展，淘汰高能耗、高污染、低附加值出口加工產(chǎn)品，鼓勵綜合保稅區(qū)以技術(shù)、品牌、質(zhì)量為主的出口產(chǎn)品，努力打造國際示范進(jìn)出口加工區(qū)。

加快數(shù)字轉(zhuǎn)型。署令256號明確，區(qū)內(nèi)企業(yè)可以依法開展跨境電商及服務(wù)貿(mào)易等新業(yè)態(tài)業(yè)務(wù)，這是綜合保稅區(qū)功能由傳統(tǒng)模式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。對此，未來綜合保稅區(qū)的發(fā)展要瞄準(zhǔn)技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新的共同驅(qū)動，推進(jìn)以跨境電商、服務(wù)貿(mào)易為主要載體的機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，拓展對外貿(mào)易的發(fā)展領(lǐng)域，助推貿(mào)易數(shù)字化進(jìn)程和數(shù)字賦能的新動力，在數(shù)字服務(wù)市場準(zhǔn)入、國際規(guī)制對接、跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)規(guī)范化采集和分級分類監(jiān)管等方面進(jìn)行先行試點(diǎn)，再復(fù)制推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，充分發(fā)揮綜合保稅區(qū)示范作用的輻射性，引領(lǐng)我國進(jìn)出口貿(mào)易數(shù)字轉(zhuǎn)型的蓬勃發(fā)展。

壯大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈條。在國內(nèi)大循環(huán)方面，壯大龍頭產(chǎn)業(yè)、做長產(chǎn)業(yè)鏈條，挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源。同時，加強(qiáng)財(cái)稅政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，形成“組合拳”，提高產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力。在國際循環(huán)方面，對于引進(jìn)企業(yè)，既要重視直接補(bǔ)貼，更要注重間接引導(dǎo)，避免企業(yè)出現(xiàn)“補(bǔ)貼依賴癥”，以及自身創(chuàng)造力、市場競爭力不強(qiáng)等問題。

堅(jiān)持地方協(xié)調(diào)發(fā)展。以培養(yǎng)綜合保稅區(qū)新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)為突破口，進(jìn)一步明晰區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，注重發(fā)揮新平臺載體作用，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，強(qiáng)化高效生態(tài)環(huán)保理念，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益。鼓勵綜合保稅區(qū)按照“一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、一批龍頭企業(yè)、一批配套企業(yè)、一個區(qū)域品牌”模式發(fā)展，特別是西北部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，完善上中下游產(chǎn)品體系，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)短板，推動產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)化集聚、上下游配套和高端化發(fā)展，變傳統(tǒng)產(chǎn)品優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。

第四，積極推動國際合作，“走出去”“請進(jìn)來”互補(bǔ)共贏

立足特色放眼全球。發(fā)揮我國特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建立綜合保稅區(qū)“大園區(qū)”思維，打破行政區(qū)劃限制，實(shí)現(xiàn)資源共享。如在鋼鐵、汽車及零部件、機(jī)械裝備、海洋化工等方面進(jìn)一步聚集產(chǎn)業(yè)、輻射行業(yè)，聚力打造具有先進(jìn)優(yōu)勢的區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。

改變營商思維。改變“招商引資”做法，強(qiáng)化“優(yōu)商選資”思維。對現(xiàn)有綜合保稅區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)型、污染型、高耗能、低附加值、低稅收貢獻(xiàn)的企業(yè)進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)或淘汰出區(qū)，盤活現(xiàn)有的土地、區(qū)位等資源，讓位給戰(zhàn)略新興行業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和高附加值、高稅收貢獻(xiàn)企業(yè)。對即將淘汰的企業(yè)、經(jīng)營日漸萎縮的企業(yè)，要督促其轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，防止其占用過多的自然資源、社會資源。

第五，用足用好稅收政策，支持綜合保稅區(qū)穩(wěn)定快速發(fā)展

加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。要貫徹組織收入原則，堅(jiān)持依法征稅，堅(jiān)決不收過頭稅。及時組織稅收收入入庫，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供及時的資金保障，扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。以稅制改革、財(cái)政體制改革等為契機(jī)，著手構(gòu)建具有中國特色的地方稅稅收體系，努力增加地方財(cái)政收入來源，滿足公共服務(wù)、民生保障、政府調(diào)控的需要。

積極兌現(xiàn)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，減輕區(qū)內(nèi)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，擴(kuò)大綜合保稅區(qū)選擇性征收關(guān)稅、增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)等稅收政策范圍，進(jìn)一步制定區(qū)內(nèi)維修、跨境電商、海外倉發(fā)展的稅收激勵政策，積極指導(dǎo)、支持企業(yè)引進(jìn)高科技、高附加值、高稅收項(xiàng)目，加大技術(shù)研發(fā)投入，提高自主創(chuàng)新能力，努力培育新的稅收增長點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，為長期增收奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

不斷優(yōu)化納稅服務(wù)。加強(qiáng)區(qū)內(nèi)稅企聯(lián)系和溝通，稅務(wù)機(jī)關(guān)定期和不定期深入企業(yè)，加強(qiáng)稅法宣傳和咨詢輔導(dǎo)，提供稅收政策服務(wù)，不斷提高納稅人滿意度和稅法遵從度。 優(yōu)化辦稅流程，強(qiáng)化部門數(shù)據(jù)共享，加快出口退稅進(jìn)度由7個工作日壓縮至6個工作日內(nèi)，精簡退稅申報(bào)資料，深化服務(wù)平臺建設(shè)，推行全程一網(wǎng)通辦，進(jìn)一步提供方便快捷的辦稅繳費(fèi)服務(wù)。堅(jiān)持公平公正執(zhí)法，營造公平競爭的稅收法治環(huán)境。