□邵任薇 林 姍 林綺珊

一、引言

2017年3月，粵港澳大灣區(qū)被提升到國(guó)家戰(zhàn)略的新高度。2019年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確提出珠三角九市應(yīng)創(chuàng)造更具吸引力的引進(jìn)人才環(huán)境和實(shí)行更有效的引進(jìn)人才政策，加快建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū)。在此背景下，當(dāng)前珠三角城市群所擔(dān)任的歷史使命已然發(fā)生變化。珠三角地區(qū)九市紛紛出臺(tái)相應(yīng)的人才政策，帶有濃厚的時(shí)代特色和政策導(dǎo)向。但粵港澳大灣區(qū)的人才政策在區(qū)域協(xié)同上仍存在著諸多障礙，導(dǎo)致珠三角地區(qū)未能充分發(fā)揮灣區(qū)建設(shè)背景下協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在各地市人才政策制定出現(xiàn)同質(zhì)化的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)以及政策趨同化現(xiàn)象，不能全面體現(xiàn)國(guó)家對(duì)灣區(qū)人才建設(shè)的要求，并且在政策選擇偏好上呈現(xiàn)出失衡的特點(diǎn)，人才合作存在諸多障礙。因此，如何在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)時(shí)代背景下構(gòu)建良好的珠三角地區(qū)人才政策體系成為重要的研究議題。

我國(guó)探討人才政策的內(nèi)容較為廣泛。從區(qū)域來(lái)看，分為全國(guó)性和區(qū)域性兩種。如從大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新的背景下對(duì)全國(guó)的人才政策進(jìn)行研究［1］，還有學(xué)者則探討了天津市的人才政策［2］。從領(lǐng)域來(lái)看，人才政策的研究主要聚焦在科技方面。包括對(duì)浙江省科技領(lǐng)域的人才發(fā)展階段特征進(jìn)行研究［3］，對(duì)河南省科技人才政策效能進(jìn)行評(píng)估［4］等。從研究維度上看，既有橫向比較研究，又有縱向研究。有學(xué)者對(duì)京滬深三地的人才政策進(jìn)行比較研究［5］，另外一些學(xué)者從縱向角度出發(fā)，對(duì)改革開(kāi)放四十年的科技人才政策進(jìn)行分析［6］。針對(duì)粵港澳大灣區(qū)的人才政策，學(xué)術(shù)界研究主要集中在人才引進(jìn)和人才協(xié)同兩方面。例如：陳鑫等人討論了粵港澳大灣區(qū)政府的人才引進(jìn)問(wèn)題及對(duì)策［7］；周仲高等人構(gòu)建出粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展的理論［8］。

長(zhǎng)三角，京津冀和珠三角地區(qū)屬國(guó)內(nèi)三大城市群，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量40%以上，對(duì)人口的吸納能力最高。目前的研究多集中在前兩個(gè)城市群，僅有一篇涉及珠三角地區(qū)的人才科技政策研究［9］。珠三角地區(qū)作為改革開(kāi)放的前沿陣地和排頭兵，現(xiàn)在又處在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)背景下，對(duì)于該區(qū)域的人才政策分析具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代意義。因此，本研究改變以往僅對(duì)城市群的人才政策進(jìn)行探討分析的不足，嘗試將珠三角地區(qū)的人才政策置于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的時(shí)代背景中，基于羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zebveld）的政策工具理論，對(duì)相關(guān)網(wǎng)站中粵港澳大灣區(qū)首次被提到國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)的人才政策文本進(jìn)行分類，以此構(gòu)建人才政策工具和人才政策目標(biāo)的二維分析框架，通過(guò)量化政策文本，發(fā)現(xiàn)在灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)人才政策的特點(diǎn)與問(wèn)題，從而為完善珠三角地區(qū)人才政策體系提供對(duì)策建議。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與分析方法

（一）研究方法與樣本選擇

本研究采用NVIVO12軟件，根據(jù)政策工具理論構(gòu)建的分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，形成相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)，最后得出結(jié)論，從而提出可行性政策建議。第一步，將篩選后的有效政策樣本導(dǎo)入到NVIVO12軟件。第二步分析政策內(nèi)容，根據(jù)政策工具的定義對(duì)政策文本中的相關(guān)條文進(jìn)行人工編碼，形成子節(jié)點(diǎn)，接著通過(guò)層次分析圖表將政策內(nèi)容可視化和系統(tǒng)化。第三步，根據(jù)NVIVO統(tǒng)計(jì)出的參考點(diǎn)數(shù)，對(duì)珠三角地區(qū)的人才政策內(nèi)容進(jìn)行分析并得出結(jié)論，為下一步的可行性建議提供依據(jù)。

本研究樣本的選擇按照以下步驟。第一步，2017年3月，粵港澳大灣區(qū)首次被提高到國(guó)家戰(zhàn)略的位置?；谶@個(gè)特殊的時(shí)代大背景，本研究將以2017年3月為分界線，在北大法寶網(wǎng)站，粵港澳大灣區(qū)網(wǎng)站以及九個(gè)地級(jí)市的政府網(wǎng)站上以“人才”為關(guān)鍵詞篩選出珠三角地區(qū)的人才政策。第二步，發(fā)文單位為珠三角區(qū)九大地級(jí)市政府，保留方案，規(guī)劃，意見(jiàn)，通知等類型，剔除相關(guān)性低的政策樣本。第三步，整理出69份政策文本，以政策文本的章節(jié)，條文為單位，形成348份有效編碼。

（二）分析框架

1.X維度：政策工具

本研究借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德的政策工具理論［10］，將政策工具分為三種類型。由于原有的模型是針對(duì)“再工業(yè)與技術(shù)”提出，并且粵港澳大灣區(qū)背景下珠三角地區(qū)的人才政策有其特殊性，因此需要對(duì)原有的模型進(jìn)行修改。第一，“市場(chǎng)塑造”指的是通過(guò)一系列的措施來(lái)優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。“策略性措施”指的是政府通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的政策營(yíng)造良好的人才發(fā)展氛圍。在本研究中，這兩個(gè)政策工具的含義相似。因此，刪除“市場(chǎng)塑造”而保留“策略性措施”。第二，原有的模型無(wú)法反映出對(duì)人才的具體管理，因此新增加“人才管制”，即對(duì)人才的考核、評(píng)估以及監(jiān)督。第三，“政府購(gòu)買(mǎi)”和“政府外包”在公私合作中均指的是向企業(yè)或者社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而本研究更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)，學(xué)校以及科研機(jī)構(gòu)之間的合作，因此將其修改為“產(chǎn)學(xué)研合作”。第四，在粵港澳大灣區(qū)背景下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要性被提升到一個(gè)新的高度。保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)能夠激勵(lì)研發(fā)人員的工作熱情。相關(guān)的人才政策支持能夠反映出政府對(duì)于科研人員的重視。因此，在原有的模型中新增“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”作為衡量人才政策的另一指標(biāo)。最后“法規(guī)管制”在本研究中指的是對(duì)政府行為的規(guī)范化管理，包括對(duì)人才資金使用方面的分配以及人才的違規(guī)行為進(jìn)行處理等。

調(diào)整后的政策工具包括：供給型工具，對(duì)人才政策起著推動(dòng)作用，包括人才培養(yǎng)，人才基礎(chǔ)建設(shè)，人才資金投入，公共服務(wù)和人才信息支持。需求型工具，對(duì)人才政策起著拉動(dòng)作用，包括人才引進(jìn)，產(chǎn)學(xué)研合作，國(guó)際人才交流和人才管理。環(huán)境型工具，包括稅收金融，知識(shí)產(chǎn)權(quán)，法規(guī)管制，策略性措施和人才目標(biāo)規(guī)劃。

2.Y維度：政策目標(biāo)

2002年中國(guó)提出“人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”，人才素質(zhì)不斷提高，人才事業(yè)也取得了重大的進(jìn)步。世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興意義重大，人才在其中起著關(guān)鍵的作用。劉亞娜等人對(duì)于京津冀區(qū)域人才政策的協(xié)同研究中提出了人才政策的四個(gè)目標(biāo)［11］，分別為人才質(zhì)量、人才規(guī)模、人才效益和人才流動(dòng)，這一政策目標(biāo)的分類方式同樣適用于珠三角城市群人才政策的研究，因此為反映人才政策是否有體現(xiàn)以上的目標(biāo)，本研究將珠三角地區(qū)人才政策分析的Y維度定義為人才質(zhì)量，人才規(guī)模，人才流動(dòng)和人才效益四個(gè)方面。

人才質(zhì)量指的是人才隊(duì)伍層次比較高的優(yōu)秀人才，或處于專業(yè)前沿并且在國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域具有較高影響的人才；人才規(guī)模主要指區(qū)域發(fā)展所需的人才數(shù)量；人才流動(dòng)指的是區(qū)域內(nèi)的人才引入和人才流出；人才效益是指人才資源所發(fā)揮的價(jià)值。

（三）二維分析框架的建構(gòu)

圖1 粵港澳大灣區(qū)背景下珠三角地區(qū)人才政策分析框架

三、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)的人才政策分析

（一）X維度分析

由表1和圖2可知，供給型，需求型和環(huán)境型的政策工具占比分別為44.83%、22.41%和32.76%。一方面，粵港澳大灣區(qū)背景下的珠三角地區(qū)在制定人才政策時(shí)綜合考慮了供給、環(huán)境和需求三方面的影響作用。另一方面也表明此三類的政策工具存在分布不平衡的問(wèn)題，供給型工具占比最高，而需求型和環(huán)境型應(yīng)用的比較少。因此，政府部門(mén)在政策工具的運(yùn)用上存在著顯著的差異。

表1 X維度及子項(xiàng)節(jié)點(diǎn)參考數(shù)表格

圖2 政策工具編碼點(diǎn)數(shù)的層次圖表

1.在環(huán)境型政策工具方面，策略性措施和法規(guī)管制的政策文本數(shù)量較多，占比較大，分別為36.84%和34.21%。由表2可知，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、目標(biāo)規(guī)劃和稅收金融的占比都相對(duì)較低，依次為2.63%、7.02%和19.30%。廣州，深圳，東莞和江門(mén)四地在環(huán)境型政策工具中占比較高，和其余地區(qū)相比更加重視營(yíng)造良好的人才環(huán)境，中山和肇慶在環(huán)境型政策上的占比則比較小。

表2 珠三角地區(qū)人才政策環(huán)境型參考點(diǎn)數(shù)統(tǒng)計(jì)（單位：項(xiàng)）

第一，一方面，策略性措施主要是通過(guò)各種服務(wù)舉措來(lái)提高生活待遇，優(yōu)化環(huán)境和營(yíng)造良好的氛圍，從而促進(jìn)人才建設(shè)。在粵港澳大灣區(qū)背景下，人才顯得尤為重要，因此珠三角地區(qū)通過(guò)指導(dǎo)性的策略助推人才發(fā)展，確定粵港澳“人才灣區(qū)”的發(fā)展定位，構(gòu)建具有強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，通過(guò)人才的聚集促進(jìn)珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛。另一方面，目標(biāo)規(guī)劃占比較低說(shuō)明地方政府對(duì)于未來(lái)人才的發(fā)展還沒(méi)有足夠明確清晰的規(guī)劃，而人才規(guī)劃對(duì)于人才發(fā)展的方向至關(guān)重要?！毒V要》對(duì)灣區(qū)未來(lái)的發(fā)展提出了要求，明確指出要“打造人才高地”，缺乏具體可行的人才建設(shè)規(guī)劃將會(huì)影響政策的實(shí)施效果。

第二，稅收金融主要表現(xiàn)在對(duì)境外高端人才和緊缺人才提供財(cái)政補(bǔ)貼。為落實(shí)粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，珠三角地區(qū)紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的政策。稅收優(yōu)惠和金融支持在營(yíng)造良好的人才環(huán)境方面發(fā)揮了重要的作用。特別是在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，港澳地區(qū)的稅收政策與內(nèi)地存在差距，出臺(tái)優(yōu)惠的人才政策能夠吸引更多的人才來(lái)粵工作。另外，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，政府的重視程度仍然有待加強(qiáng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)在科技創(chuàng)新中占有重要的地位，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)用，不斷激勵(lì)科研人員的創(chuàng)新積極性，提高科研人員科技成果轉(zhuǎn)化率。

2.在需求型政策工具方面，由表3可知，人才管制和人才引進(jìn)占比較大，分別為60.26%和20.51%。產(chǎn)學(xué)研合作政策和國(guó)際人才交流則占比較小，分別為7.70%和11.54%。其中廣州，深圳和東莞對(duì)需求型政策工具的使用占比更大，依次為23.08%、24.36%和21.80%。

表3 珠三角地區(qū)人才政策需求型參考點(diǎn)數(shù)統(tǒng)計(jì)（單位：項(xiàng)）

第一，在人才引進(jìn)方面，江門(mén)市和東莞市的力度都十分之大，分別為31.25%和25%。例如江門(mén)市政府提出“全面實(shí)施柔性引才引智計(jì)劃，實(shí)施僑都英才集聚工程，引進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才”，東莞市政府提出要“著力引進(jìn)戰(zhàn)略科學(xué)家團(tuán)隊(duì)以及引進(jìn)重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域緊缺急需的特色人才”等。

第二，人才管制占比較大說(shuō)明政府對(duì)人才提出了更多的要求，通過(guò)對(duì)人才的考核，評(píng)價(jià)以及監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人才的管理。這反映出對(duì)人才的管理越來(lái)越趨于規(guī)范化和法制化，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)人才更加有效和科學(xué)的管理。

第三，產(chǎn)學(xué)研合作主要表現(xiàn)在校企合作，《綱要》明確提出“加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，支持粵港澳企業(yè)、高校、科研院所共建高水平的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化”。例如，“江門(mén)博士后行業(yè)公共研究中心”、東莞市的“新時(shí)代博士人才培養(yǎng)項(xiàng)目”中都提出開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作以及成果轉(zhuǎn)化。但是產(chǎn)學(xué)研這一比重偏低，珠三角各地區(qū)仍應(yīng)不斷搭建產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校和企業(yè)的共贏。

第四，國(guó)際人才交流主要表現(xiàn)在科研機(jī)構(gòu)和各大企業(yè)與國(guó)外的交流合作，其占比較小也側(cè)面說(shuō)明了未來(lái)仍需不斷加大走出去的步伐。廣州作為對(duì)外貿(mào)易的戰(zhàn)略要地，在海外交流合作中表現(xiàn)優(yōu)越，在“紅棉計(jì)劃”中提出要“探索建立海外人才離岸創(chuàng)業(yè)基地，用好人才綠卡制度，吸引外國(guó)留學(xué)生”、“菁英計(jì)劃”留學(xué)生畢業(yè)后可享受直接在穗創(chuàng)業(yè)的政策優(yōu)惠，并對(duì)海外人才歸國(guó)提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

3.在供給型政策工具方面，相比其他兩類政策工具，珠三角各地更加依賴供給型政策工具的使用。這說(shuō)明在粵港澳大灣區(qū)背景下，珠三角地區(qū)對(duì)于人才發(fā)展的關(guān)注度更高。由表4可知，人才資金投入占比最高，達(dá)到43.59%。其次是人才培養(yǎng)和公共服務(wù)，分別為21.54%和25%。人才信息支持和人才基礎(chǔ)建設(shè)則相對(duì)較少，分別為2.56%和7.7%。其中，深圳，東莞和廣州在供給型政策工具上的使用頻次相對(duì)珠三角其他地區(qū)較高。

表4 珠三角地區(qū)人才政策供給型參考點(diǎn)數(shù)統(tǒng)計(jì)（單位：項(xiàng)）

第一，人才資金的高投入反映了在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下地方政府對(duì)人才愈加重視，主要表現(xiàn)為以財(cái)政補(bǔ)貼的方式對(duì)高層次人才進(jìn)行補(bǔ)助。與此同時(shí)，在人才培養(yǎng)方面，東莞，江門(mén)表現(xiàn)卓越。例如東莞的“實(shí)施百萬(wàn)技能人才計(jì)劃”“工匠精英”引領(lǐng)計(jì)劃以及“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)計(jì)劃；江門(mén)市聚集社會(huì)力量打造“灣區(qū)技谷”品牌、設(shè)立高技能人才研修院以及創(chuàng)建“粵菜師傅”五邑菜系研修機(jī)構(gòu)。在引進(jìn)高層次人才的同時(shí)也注重培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬牛瑢⑷瞬虐l(fā)展與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特色相結(jié)合。

第二，在公共服務(wù)方面，廣州，東莞和深圳表現(xiàn)突出，主要體現(xiàn)在住房、醫(yī)療、戶籍、子女教育等方面。這能夠最大程度的吸引高層次人才，為他們解決生活的后顧之憂。除此之外，在人才基礎(chǔ)建設(shè)方面，主要表現(xiàn)為人才基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)的建立。例如“廣州市政府加快推進(jìn)‘紅棉計(jì)劃’創(chuàng)業(yè)園區(qū)等創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)”；東莞市政府“組建國(guó)內(nèi)人才工作站”以及江門(mén)市政府建設(shè)江門(mén)“人才島”。但這一比重偏低說(shuō)明人才基地建設(shè)還處在較低的水平。

第三，在人才信息支持方面，信息時(shí)代下人才信息的重要性不言而喻，《綱要》提出“共建粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心和國(guó)際化創(chuàng)新平臺(tái)”，但占比較低說(shuō)明目前政府還是以傳統(tǒng)的政策工具使用為主，信息數(shù)據(jù)利用不足。但是在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，搭建統(tǒng)一的人才信息平臺(tái)對(duì)于人才的流動(dòng)，人才的培養(yǎng)等都意義重大。

（二）Y維度分析

對(duì)政策目標(biāo)Y維度進(jìn)行分析，由圖2可知，人才規(guī)模、人才質(zhì)量、人才流動(dòng)和人才效益所占比重依次為9%、34.77%、5.46%以及50.86%。人才效益所占比重最高，其次是人才質(zhì)量，而人才規(guī)模和人才流動(dòng)所占比重都較低。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明：第一，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，珠三角地區(qū)對(duì)人才質(zhì)量越來(lái)越重視，因此需要不斷聚集高精尖人才。第二，隨著珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)，對(duì)人才的素質(zhì)提出了更高的要求。人才規(guī)模不再像經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期那樣成為迫切的需求，但是人才規(guī)模在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下仍不容忽視。第三，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，亟需思考如何發(fā)揮城市群協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體發(fā)展。因此應(yīng)該加快區(qū)域內(nèi)人才要素的流動(dòng)，提高人才資源的利用率，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才效益的最大化。第四，人才效益比重最大，這也意味著人力資源創(chuàng)造的價(jià)值得到了不斷關(guān)注，特別是在粵港澳大灣區(qū)背景下，各地紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的措施激勵(lì)人才的發(fā)展，從而更大程度地發(fā)揮人才的效益。

（三）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)人才政策的二維分析

構(gòu)建XY二維的分析框架，對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)的人才政策進(jìn)行深入分析。

人才規(guī)模的政策共有31條，占比9%。雖然涉及人才規(guī)模的政策文本占比低，但是每條政策文本中提到的人才規(guī)?？偭慷急容^大。其中供給型的政策有21條，環(huán)境型的政策有3條，需求型的政策有7條。由此可見(jiàn)，在人才規(guī)模方面，珠三角地區(qū)政府對(duì)供給型工具有較強(qiáng)的依賴，主要通過(guò)推動(dòng)人才培養(yǎng)和擴(kuò)大公共服務(wù)的供給促進(jìn)人才發(fā)展；珠三角地區(qū)中除了肇慶，中山和珠海外其余六地均在政策中提到了對(duì)人才規(guī)模的要求。例如深圳市政府提出“培養(yǎng)100名高端金融人才”；東莞市政府指出“要引進(jìn)1000名重點(diǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才進(jìn)行培養(yǎng)，提升100萬(wàn)人學(xué)歷技能素質(zhì)”。但是總體而言，珠三角地區(qū)關(guān)于人才規(guī)模的政策文本較少，這與我國(guó)目前的國(guó)情相適應(yīng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量階段轉(zhuǎn)換，這也意味著國(guó)家對(duì)人才發(fā)展的追求已經(jīng)逐漸從規(guī)模轉(zhuǎn)向質(zhì)量。

人才質(zhì)量的政策共有121條，占比34.77%。供給型政策84條，環(huán)境型政策25條，需求型政策12條。由此可見(jiàn)，人才質(zhì)量的占比較大，其中供給型政策工具使用頻次最高，主要表現(xiàn)在加大人才資金的投入和公共服務(wù)供給兩方面。除此之外，珠三角地區(qū)在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下均對(duì)人才質(zhì)量提出要求。例如廣州市、深圳市和佛山市提出“要給予高層次人才、境外高端人才和緊缺人才稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼”；東莞市的“倍增計(jì)劃”通過(guò)人才資助培養(yǎng)企業(yè)骨干；惠州市“引進(jìn)和培養(yǎng)高質(zhì)量的醫(yī)療人才，打造醫(yī)學(xué)人才高地”；江門(mén)市提出建設(shè)“人才島”和打造“人才強(qiáng)市”。這說(shuō)明在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，人才質(zhì)量得到了充分的重視。隨著珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，高素質(zhì)人才成為重點(diǎn)引進(jìn)的對(duì)象。

人才流動(dòng)的政策共有19條，占比5.46%。人才流動(dòng)包括人才引進(jìn)和國(guó)際人才交流兩方面，主要體現(xiàn)在需求型工具上。人才流動(dòng)的占比較小，表明政府在人才引進(jìn)和海外交流上沒(méi)有給予充分的重視。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，需要不斷提升灣區(qū)人才競(jìng)爭(zhēng)力，珠三角地區(qū)作為改革開(kāi)放的前沿陣地，應(yīng)不斷加大對(duì)外開(kāi)放的程度。一方面需要不斷引進(jìn)高層次人才，另一方面政府也應(yīng)通過(guò)更多的政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，釋放制度紅利。

人才效益的政策共有177條，占比為50.86%。供給型政策有51條，環(huán)境型政策有86條，需求型政策有40條。第一，在環(huán)境型政策層面，目前主要通過(guò)策略性措施和法規(guī)管制激勵(lì)人才的發(fā)展。第二，在供給型政策層面，通過(guò)加大人才資金的投入和公共服務(wù)供給等舉措激勵(lì)了人才的發(fā)展，能夠更大程度地發(fā)揮人才的效益。其中東莞，廣州和深圳三地表現(xiàn)突出。第三，在需求型政策層面，人才管制是主要措施。政府通過(guò)考核，評(píng)估以及監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人才更加規(guī)范化的管理，從而助推了人才效益的發(fā)揮。

圖3 基本政策工具二維參考點(diǎn)數(shù)分析圖

四、研究結(jié)論

（一）對(duì)供給型政策工具依賴過(guò)強(qiáng)，各類型政策工具比例失衡

供給型政策工具高達(dá)44.83%，在三種政策工具類型中表現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢(shì)。這表明在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，珠三角地區(qū)對(duì)人才發(fā)展高度重視，致力于培養(yǎng)更多的高層次人才來(lái)促進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。珠三角地區(qū)的各地政府更注重通過(guò)加大公共服務(wù)供給，人才培養(yǎng)和資金投入的方式推動(dòng)人才的發(fā)展，但是在人才信息支持政策和人才基礎(chǔ)建設(shè)政策方面運(yùn)用不足。一方面，數(shù)據(jù)化背景下人才信息資源越來(lái)越成為國(guó)際間競(jìng)爭(zhēng)的重要方式，如何加強(qiáng)人才信息化建設(shè)是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)的各地政府亟需思考的問(wèn)題。另一方面，人才基地建設(shè)在引才育才方面發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)搭建人才研發(fā)平臺(tái)還能夠促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，發(fā)揮人才的實(shí)際效益。因此，珠三角地區(qū)的各地政府在人才基地建設(shè)上應(yīng)給予更多的政策支持。

需求型和環(huán)境型的政策工具占比分別為22.41%和32.76%，呈現(xiàn)出政策工具比例的失衡現(xiàn)象。一方面，需求型政策工具較少受珠三角地區(qū)各地政府重視且其內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，產(chǎn)學(xué)研合作和國(guó)際人才交流的政策欠缺。這將不利于科研成果的轉(zhuǎn)化以及阻礙灣區(qū)國(guó)際化大都市的建設(shè)。另一方面，環(huán)境型政策工具則集中于策略性措施，法規(guī)管制和稅收金融三個(gè)方面，在目標(biāo)規(guī)劃和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面較少涉及，并且目標(biāo)規(guī)劃主要為長(zhǎng)期規(guī)劃，存在內(nèi)容宏觀和可操性低的問(wèn)題。但不可否認(rèn)目標(biāo)規(guī)劃對(duì)于后期的人才評(píng)估起著重要的作用；知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策工具的缺乏不利于激發(fā)人員的積極性，損害了人才的合法利益。因此，政策工具失衡不利于塑造良好的人才環(huán)境。

（二）人才流動(dòng)政策運(yùn)用不足，政策目標(biāo)設(shè)置有所偏差

珠三角地區(qū)政府通過(guò)供給、需求和環(huán)境三方面的政策合力來(lái)提高人才素質(zhì)和發(fā)揮人才效益。在人才規(guī)模上，珠三角地區(qū)政府主要通過(guò)加大人才培養(yǎng)力度和優(yōu)化公共服務(wù)供給的方式吸引高層次人才的流入；在人才質(zhì)量上，珠三角九市主要通過(guò)增加人才資金和改善公共服務(wù)供給方式引進(jìn)高端人才、緊缺人才和高技能人才；在人才效益上，則通過(guò)策略性措施和法規(guī)管制等發(fā)揮人才的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)人才的管理。從人才政策的四大目標(biāo)來(lái)看，人才效益和人才質(zhì)量是當(dāng)前珠三角地區(qū)聚焦點(diǎn)，人才流動(dòng)政策在未來(lái)仍有較大的發(fā)揮空間。

《綱要》明確提出要“優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵(lì)科技和學(xué)術(shù)人才交往交流”等多個(gè)人才發(fā)展舉措。當(dāng)前珠三角地區(qū)的人才流動(dòng)主要表現(xiàn)為廣深地區(qū)的人才流入以及粵西和粵北地區(qū)的人才流出，同時(shí)存在粵港澳三地人才引進(jìn)機(jī)制不完善和人才流動(dòng)與合作不順暢的問(wèn)題。包括人才引進(jìn)措施不夠靈活，主要集中于長(zhǎng)期就業(yè)的來(lái)粵人士，忽視了對(duì)短期工作人員的引進(jìn)，而且在人才流動(dòng)上存在職業(yè)資格互認(rèn)的障礙。因此政府需要加大改革力度以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才要素的流動(dòng)和人力資源的優(yōu)化配置。

（三）人才政策具有顯著的灣區(qū)特色，仍存協(xié)同發(fā)展的障礙

廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)和肇慶九市在人才政策中提到“粵港澳”的詞頻依次為19、12、9、10、1、8、5、16和7。除了惠州之外其余地區(qū)涉及的粵港澳大灣區(qū)詞頻都較高，由此可見(jiàn)珠三角地區(qū)在粵港澳大灣區(qū)背景下出臺(tái)的人才政策帶有明顯的灣區(qū)特色。例如珠三角九市為貫徹落實(shí)中央政策，均在政策文本中提到粵港澳灣區(qū)的稅收優(yōu)惠細(xì)則；東莞市在相關(guān)人才政策中提到“爭(zhēng)取粵港澳大灣區(qū)大學(xué)在東莞落戶”；江門(mén)市提出“探索粵港澳技能人才培養(yǎng)機(jī)制”。自灣區(qū)建設(shè)被提上日程后，珠三角九市都在努力抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，加快創(chuàng)建國(guó)際化人才特區(qū)。

一方面，珠三角地區(qū)已經(jīng)具備了良好的合作基礎(chǔ)和相似的文化淵源，但是九市之間的經(jīng)濟(jì)水平相差過(guò)大，人才流動(dòng)具有地域性集中特點(diǎn)。人才主要流向廣深港澳等發(fā)達(dá)地區(qū)，而肇慶江門(mén)則出現(xiàn)較大的人才流失。另一方面，粵港澳三地存在協(xié)同發(fā)展的障礙。表現(xiàn)在，第一，協(xié)同觀念淡薄。灣區(qū)內(nèi)各地級(jí)市存在城市本位的思想，將本地的發(fā)展立于優(yōu)先位置，忽視了整體區(qū)域的利益。雖然珠三角地區(qū)各地政府為人才的發(fā)展制定了諸多的優(yōu)惠政策，但是這種各地區(qū)之間的人才資源爭(zhēng)奪導(dǎo)致同質(zhì)化的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)啟了新一輪的“搶人大戰(zhàn)”，并不利于灣區(qū)整體的發(fā)展，甚至?xí)觿〉貐^(qū)間資源分布不均的問(wèn)題。第二，存在制度障礙。在一國(guó)兩制的框架下，粵港澳三地在薪酬收入、福利狀況和稅收等方面都存在差異。這種體制的差異將妨礙灣區(qū)內(nèi)人才要素的流通，難以發(fā)揮灣區(qū)的優(yōu)勢(shì)。因此，珠三角地區(qū)各地政府在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化協(xié)同觀念和打破制度障礙，主動(dòng)迎接挑戰(zhàn)。

五、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下優(yōu)化珠三角地區(qū)人才政策的建議

（一）優(yōu)化政策工具的使用，提升人才政策的有效性

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下珠三角地區(qū)在制定人才政策時(shí)存在政策工具的失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為供給型政策工具過(guò)度使用和需求型與環(huán)境型政策工具的缺失。

首先，針對(duì)前文所述的人才信息支持和人才基礎(chǔ)建設(shè)不足的問(wèn)題，珠三角地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化人才信息支持，依托“云計(jì)算”“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)，收集各類人才信息，為人才提供服務(wù)，減少和避免人才信息交流中的不對(duì)稱。同時(shí)應(yīng)加快建立人才培養(yǎng)基地，不斷完善人才基地的建設(shè)，提高人才的質(zhì)量。其次，在需求型政策工具方面，為彌補(bǔ)產(chǎn)學(xué)研和國(guó)際交流政策工具的使用不足，應(yīng)在有效政策引導(dǎo)下建立珠三角地區(qū)產(chǎn)學(xué)研資源共享機(jī)制，加快建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)體系和創(chuàng)新資源開(kāi)放共享平臺(tái)［12］。除此之外，為加快世界一流灣區(qū)和城市群的建立，應(yīng)不斷加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，不斷引進(jìn)境外的高層次人才。最后，環(huán)境型政策工具方面，應(yīng)減少策略性政策的使用。當(dāng)前政策工具中知識(shí)產(chǎn)權(quán)類和目標(biāo)規(guī)劃類政策缺失嚴(yán)重，而過(guò)多地倚重策略性政策工具，難以客觀地考察人才政策實(shí)際發(fā)揮的效果。因此，為營(yíng)造良好的人才發(fā)展環(huán)境，應(yīng)加快建立一體化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，搭建人才資源信息平臺(tái)，建立人才信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)珠三角地區(qū)人才的有效管理。除此之外，應(yīng)增加目標(biāo)規(guī)劃的應(yīng)用，將實(shí)施結(jié)果和目標(biāo)規(guī)劃進(jìn)行比較，為后期的人才政策實(shí)施效果提供評(píng)估依據(jù)。同時(shí)，在制定目標(biāo)規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)注意將長(zhǎng)期規(guī)劃與短期規(guī)劃相結(jié)合。

（二）均衡政策目標(biāo)的使用，打造高水平的人才高地

在灣區(qū)建設(shè)的時(shí)代背景下，珠三角地區(qū)也被賦予了獨(dú)特的歷史使命。因此，珠三角地區(qū)各地政府需要加強(qiáng)內(nèi)地的人才引進(jìn)，吸引港澳地區(qū)和國(guó)外的高層次人才，促進(jìn)人力資源要素的自由流動(dòng)，逐步提升珠三角地區(qū)的綜合實(shí)力。首先，強(qiáng)化柔性引才理念。突破傳統(tǒng)的戶籍和人事關(guān)系限制，創(chuàng)新海外人才引進(jìn)方式。例如，為方便外籍人士來(lái)大灣區(qū)就業(yè)，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的人才鼓勵(lì)性政策，吸引海外人才到本地工作，享受相關(guān)的補(bǔ)貼和住房醫(yī)療等配套設(shè)施。其次，完善人才合作與人才流動(dòng)機(jī)制。加快探索推進(jìn)粵港澳的職業(yè)資格互認(rèn)，減少來(lái)粵人士的工作障礙，促進(jìn)粵港澳人才要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人才效益的最大化。最后，政府在人才質(zhì)量、人才效益和人才規(guī)模上的政策要持續(xù)發(fā)力，才能夠在人才資源日益重要的灣區(qū)建設(shè)背景下實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)。

（三）把握粵港澳大灣區(qū)時(shí)代背景，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的區(qū)域人才政策體系

珠三角地區(qū)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，積極把握人才發(fā)展的機(jī)會(huì)?！毒V要》中明確提出“要構(gòu)建開(kāi)放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體”。但是珠三角九市本身就存在著人才流動(dòng)不均衡的問(wèn)題，并且粵港澳三地在“一國(guó)兩制”的框架下存在諸多差異，灣區(qū)內(nèi)部還未實(shí)現(xiàn)人才要素的自由流動(dòng)，存在著人才協(xié)同發(fā)展的障礙。

首先，加快珠三角九市之間的人才要素流動(dòng)，發(fā)揮珠三角地區(qū)的人才合力優(yōu)勢(shì)。珠三角各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制地進(jìn)行人才培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)人才之間的互通合作。其次，強(qiáng)化協(xié)同觀念。首先珠三角地區(qū)各地政府應(yīng)摒棄城市本位和行政區(qū)本位思想，在中央政策的指導(dǎo)下，立足于整體區(qū)域的發(fā)展，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定差異化的引才政策，明確定位和錯(cuò)位發(fā)展，著眼于區(qū)域人才一體化目標(biāo)，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)“1+1>2”的雙贏局面。再次，打破制度障礙，建立灣區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，發(fā)揮“一國(guó)兩制”及灣區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)。珠三角地區(qū)在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下與香港和澳門(mén)共享人才資源，因此，在考慮粵港澳三地差異的基礎(chǔ)上，應(yīng)研究灣區(qū)的人才協(xié)同發(fā)展政策，共同商定灣區(qū)的人才發(fā)展政策，促進(jìn)灣區(qū)內(nèi)各要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展。最后，珠三角地區(qū)應(yīng)不斷吸納港澳人才，提供醫(yī)療、住房和教育等多方面的保障，為來(lái)粵的港澳人才提供政策支持。例如，在醫(yī)療方面，可以建立粵港澳大灣區(qū)通用的醫(yī)?？ǎＷC醫(yī)保優(yōu)惠均能夠在三地享受；在教育方面，應(yīng)整合教育資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的供給。需要加強(qiáng)港澳地區(qū)間的交流與合作，引進(jìn)先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)和豐富的教育資源，讓珠三角地區(qū)同樣配置優(yōu)質(zhì)教育資源，減少來(lái)粵就業(yè)人士的后顧之憂，進(jìn)一步促進(jìn)人才要素的流通。