○唐金成 張 偉

廣西大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 廣西南寧 530004

引言

糧食安全是國(guó)家安全的核心，保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的最佳手段。自2012年糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國(guó)糧食安全的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)日益復(fù)雜。學(xué)者呂新業(yè)和冀縣卿（2013）建立了糧食安全評(píng)價(jià)體系，對(duì)糧食安全面臨的威脅進(jìn)行了分析。立足于新冠肺炎疫情防控常態(tài)化、國(guó)際形勢(shì)不斷緊張、國(guó)際糧價(jià)屢創(chuàng)新高、自然災(zāi)害頻發(fā)的復(fù)雜背景，糧食安全狀況發(fā)生了顯著變化，如何應(yīng)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，尋求保障長(zhǎng)期糧食安全的破局之道時(shí)不我待。高鳴和魏佳朔（2021）通過分析我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)糧食安全政策目標(biāo)，對(duì)保障糧食安全的關(guān)鍵問題進(jìn)行了研究，并提出了保障糧食安全的戰(zhàn)略選擇。

就糧食安全戰(zhàn)略中風(fēng)險(xiǎn)暴露和保險(xiǎn)保障問題，葉明華和朱俊生（2017）對(duì)安徽省574個(gè)糧食種植戶的收入風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)意識(shí)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效用進(jìn)行實(shí)證研究，表明農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)單一對(duì)收入風(fēng)險(xiǎn)增加具有顯著影響，保險(xiǎn)意識(shí)比收入風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶保險(xiǎn)微觀效用的影響更為顯著。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性很強(qiáng)，一般由中央和地方多級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。周堅(jiān)等（2018）通過對(duì)中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)的保障水平整體偏低，并提出改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的政策建議。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)抵御農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶生產(chǎn)穩(wěn)定，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)具有重要意義。江生忠和朱文沖（2021）通過實(shí)證分析，證實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)保障國(guó)家糧食安全的促進(jìn)作用，并提出持續(xù)提高糧食作物保障水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品升級(jí)換代的政策建議。

自2012年以來，糧食安全戰(zhàn)略研究領(lǐng)域產(chǎn)生了不少成果，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持糧食安全戰(zhàn)略的保障機(jī)制、傳導(dǎo)路徑、保障效果，以及保費(fèi)補(bǔ)貼效率和安排等研究，但對(duì)保險(xiǎn)業(yè)整體服務(wù)糧食安全戰(zhàn)略的研究仍有學(xué)術(shù)空白。本文基于中國(guó)糧食安全現(xiàn)狀和存在的問題，從保險(xiǎn)業(yè)與糧食安全戰(zhàn)略的嵌合路徑著手，提出了保險(xiǎn)業(yè)支持中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施的政策建議。

一、中國(guó)糧食安全現(xiàn)狀及其存在問題

（一）中國(guó)糧食安全現(xiàn)狀分析

1.糧食產(chǎn)量與結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。從中國(guó)糧食生產(chǎn)總量來看，自2003年首次建立支持保護(hù)糧食生產(chǎn)的政策體系以來，糧食總產(chǎn)量發(fā)展分為兩個(gè)階段：一是2003—2015年緩速增長(zhǎng)階段，糧食總產(chǎn)量12年間保持緩速增長(zhǎng)，從4.31億噸增長(zhǎng)到6.61億噸，年均增長(zhǎng)率約為3.7%。二是2016—2020年高位穩(wěn)定階段，糧食總產(chǎn)量維持在6.60億噸左右，波動(dòng)范圍很小。在糧食單產(chǎn)方面，2012年單產(chǎn)為5353公斤/公頃，2020年為5734公斤/公頃，年均增長(zhǎng)率約為0.9%。在糧食產(chǎn)能穩(wěn)定方面，糧食產(chǎn)量和單位面積產(chǎn)量始終保持高位穩(wěn)定，產(chǎn)能保持穩(wěn)定。經(jīng)過2012—2015年的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)六年超過6.5億噸，尤其是2020年總產(chǎn)量達(dá)到6.69億噸的高位水平，糧食綜合生產(chǎn)能力通過了新冠肺炎疫情、自然災(zāi)害、國(guó)際貿(mào)易摩擦的嚴(yán)峻考驗(yàn)。2021年我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到6.82億萬噸，同比增長(zhǎng)2%，緩沖了2021年國(guó)際糧價(jià)上漲趨勢(shì)帶來的負(fù)面沖擊①數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。。

從糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，2012年以來，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，我國(guó)糧食生產(chǎn)品種結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，持續(xù)優(yōu)化。小麥、水稻生產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)定，玉米播種面積有所下降但產(chǎn)量基本穩(wěn)定，大豆種植規(guī)模和產(chǎn)量增長(zhǎng)較快。以小麥、稻谷為例，在2012—2021年，小麥播種面積呈弱下降趨勢(shì)，從2012年的3.68億萬畝下降到2021年的3.54億萬畝；水稻播種面積穩(wěn)定在4.50億萬畝水平，波動(dòng)很小。從播種面積和實(shí)收產(chǎn)量來看，2012—2021年，兩大主糧作物播種面積在糧食總播種面積中占45%以上，在全年農(nóng)作物總播種面積中占30%以上，其產(chǎn)量在全年糧食總產(chǎn)量中占51%以上。2021年，小麥和水稻的總產(chǎn)量分別達(dá)到13695萬噸和21285萬噸，合計(jì)占全年糧食總產(chǎn)量的51.23%?？梢?，小麥、水稻播種面積和產(chǎn)量總體平穩(wěn)，成為了保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定的壓艙石。

2.糧食價(jià)格與貿(mào)易現(xiàn)狀。中國(guó)糧食安全包括糧食供給穩(wěn)定和價(jià)格安全，因此既要在糧食供給層面穩(wěn)住生產(chǎn)端和進(jìn)口端，又要在糧食價(jià)格安全層面防范因糧價(jià)波動(dòng)帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2012年以來，食品價(jià)格市場(chǎng)化改革步伐加快，小麥、稻谷價(jià)格稍有上漲，玉米價(jià)格出現(xiàn)下跌。2012—2014年，在最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的背景下，政府不斷提高糧食支持價(jià)格，導(dǎo)致糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲。小麥、玉米和大豆的市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲，接近歷史高位。2015—2019年，玉米、大豆市場(chǎng)價(jià)格回落，小麥、大米市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)中有降，玉米市場(chǎng)價(jià)格前期下降幅度較大，后期有所上升，總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2019年，小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)為2.57元/公斤，比2012年上漲9.8%；秈米與粳米市場(chǎng)價(jià)不斷上漲，較2012年上漲10%；玉米市場(chǎng)價(jià)格約為2.01元/公斤，比2012年下降15.9%。2020年小麥、大米市場(chǎng)價(jià)格保持穩(wěn)定，而玉米、大豆價(jià)格有所上升。糧食價(jià)格市場(chǎng)化改革過程中，小麥、大米和大豆價(jià)格上漲10%左右，糧食價(jià)格安全存在一定風(fēng)險(xiǎn)②數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。。

從糧食進(jìn)出口貿(mào)易情況來看，我國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)量從2016年的11468萬噸提升至2021年的16454萬噸，年均增長(zhǎng)8.70%；糧食進(jìn)口金額從2016年的415.08億美元增長(zhǎng)到2021年的748.09億美元，年均增長(zhǎng)16.05%（如圖1所示）。糧食進(jìn)口量和進(jìn)口金額上漲幅度的差異，體現(xiàn)了近年來國(guó)際糧價(jià)大幅度上漲的趨勢(shì)。尤其在2021年，受新冠肺炎疫情、自然災(zāi)害及各國(guó)糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備量增加等因素的綜合影響，主要糧食國(guó)際價(jià)格大幅上漲。2020年7月至2021年2月，國(guó)際糧食價(jià)格持續(xù)上漲，屢創(chuàng)新高。同期，谷物國(guó)際價(jià)格也持續(xù)上漲，其中高粱價(jià)格同比上漲82.1%，玉米價(jià)格上漲45.5%，小麥價(jià)格上漲19.8%。中國(guó)作為最大糧食進(jìn)口國(guó)，俄羅斯、烏克蘭作為第二、三大糧食出口國(guó)，俄烏沖突加劇預(yù)計(jì)可能對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)口造成較大沖擊，對(duì)糧食安全造成一定影響。我國(guó)作為世界最大糧食進(jìn)口國(guó)短時(shí)間不會(huì)改變，仍將長(zhǎng)期處于糧食凈進(jìn)口地位，國(guó)際糧食價(jià)格的波動(dòng)對(duì)我國(guó)糧食安全造成了一定影響③數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織官網(wǎng)。。

3.糧食流通與倉儲(chǔ)現(xiàn)狀。2020年《中國(guó)的糧食安全》白皮書（以下簡(jiǎn)稱《白皮書》）中指出，我國(guó)的物流能力大幅提升。全國(guó)2017年糧食物流總量高達(dá)4.8億噸，其中省際物流量達(dá)到2.3億噸?！氨奔Z南運(yùn)”“東糧西運(yùn)”流通格局下，糧食物流關(guān)鍵交通節(jié)點(diǎn)全部打通，公路、鐵路、水路多式聯(lián)運(yùn)模式基本實(shí)現(xiàn)，原糧的散裝運(yùn)輸和成品糧的集裝運(yùn)輸比例大幅提高，糧食物流效率逐漸提高。目前國(guó)內(nèi)糧食流動(dòng)有三大方向：一是東北的玉米、稻谷和大豆流向東南部省份及北部地區(qū)（主要為北京、天津），二是黃淮海地區(qū)的小麥流向東南和西南省區(qū)，三是長(zhǎng)江中下游平原的稻谷流向東南部省份，即糧食主產(chǎn)區(qū)向糧食主銷區(qū)進(jìn)行糧食調(diào)配。

我國(guó)的糧食倉儲(chǔ)能力顯著提升。《白皮書》指出2018年全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)糧食倉房倉容達(dá)到6.7億噸，簡(jiǎn)易倉儲(chǔ)容量達(dá)到2.4億噸，有效倉容總量比1996年增長(zhǎng)了31.9%?，F(xiàn)代化新型糧倉建設(shè)和舊式糧倉改造取得很大進(jìn)展，糧食倉儲(chǔ)能力進(jìn)一步增加，倉儲(chǔ)配套設(shè)施不斷完善，糧食儲(chǔ)存的安全性不斷增強(qiáng)，總體達(dá)到世界先進(jìn)水平。2021年發(fā)布的《政府儲(chǔ)備糧食倉儲(chǔ)管理辦法》對(duì)糧食中央倉儲(chǔ)的損耗率作出最新要求，原糧方面，儲(chǔ)存期在6個(gè)月以內(nèi)的，損耗率不超過0.1%；儲(chǔ)存期在6個(gè)月至12個(gè)月以內(nèi)的，不超過0.15%；儲(chǔ)存期在12個(gè)月以上的，期間內(nèi)總損耗率不超過0.2%。

我國(guó)逐步建立了糧食儲(chǔ)備和應(yīng)急制度。各級(jí)政府的應(yīng)急糧食儲(chǔ)備數(shù)量、品質(zhì)、倉儲(chǔ)條件良好，糧食供給風(fēng)險(xiǎn)不大。大中城市和價(jià)格敏感地區(qū)，建立了短期的應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)糧食價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。糧食應(yīng)急儲(chǔ)備、加工和配送機(jī)制基本建立，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)街道社區(qū)，以應(yīng)對(duì)地震、暴雨、暴雪、臺(tái)風(fēng)等重大災(zāi)害和突發(fā)事件。

（二）糧食安全存在問題分析

1.“藏糧于地”背景下土地資源配置問題突出?！安丶Z于地”是保障我國(guó)糧食安全的關(guān)鍵，即將糧食安全戰(zhàn)略中糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)依托于土地的嚴(yán)格保護(hù)、多元利用、科學(xué)改造及合理分配。根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2021年我國(guó)耕地總面積為19.18億畝，處于18億畝安全紅線之上，人均耕地面積為1.3畝，較1996年第一次土地調(diào)查數(shù)據(jù)下降了0.26畝,其中從事糧食生產(chǎn)的耕地總面積達(dá)到17.64億畝，占比91.97%。

基于糧食安全的短期耕地需求和遠(yuǎn)期耕地保護(hù)目標(biāo)，2022年中央一號(hào)文件再次指示，要求嚴(yán)格遵守耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制土地“非農(nóng)化”和耕地“非糧化”問題，務(wù)必守住18億畝耕地紅線。上述耕地保護(hù)的舉措取得了一定成效，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及人民生活需要的變化，土地農(nóng)業(yè)化用途與非農(nóng)用途矛盾凸顯，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)必將占用部分農(nóng)業(yè)用地，城鎮(zhèn)用地逐漸擠占農(nóng)村用地，土地資源配置矛盾越發(fā)激烈。同時(shí)，工業(yè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地可能對(duì)地區(qū)生態(tài)造成嚴(yán)重破壞。盡管我國(guó)糧食供給總量穩(wěn)定，但始終面臨耕地資源和生產(chǎn)要素緊張雙重威脅，糧食供需環(huán)節(jié)長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。“藏糧于地”背景下現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源保護(hù)，保障農(nóng)戶種糧用地，遏制土地由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)成為保障糧食安全的關(guān)鍵。

2.制種技術(shù)“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。“藏糧于技”是糧食安全戰(zhàn)略全局中對(duì)科技重要地位的總括，科技是保障中國(guó)糧食安全的技術(shù)關(guān)鍵，也是糧食生產(chǎn)的重要依托。在耕地?cái)?shù)量緊張的背景下，農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新與推廣是提高糧食產(chǎn)量品質(zhì)的關(guān)鍵，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向現(xiàn)代化的重要抓手。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，制種是基礎(chǔ)。鄧巖和陳燕娟（2022）研究表明，農(nóng)作物制種流程包括育種、生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)，而制種業(yè)技術(shù)“卡脖子”問題主要“卡”在育種、生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。21世紀(jì)以來，我國(guó)在制種技術(shù)上取得了“汕優(yōu)63”和“方裕麥66”等大量?jī)?yōu)質(zhì)成果，并進(jìn)行了成果轉(zhuǎn)化。但對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在制種業(yè)前端仍存在企業(yè)規(guī)模較小、研發(fā)能力較弱、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)較差、市場(chǎng)同質(zhì)化嚴(yán)重和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較低的情況。世界制種企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中逐漸形成寡頭壟斷局面，2020年德國(guó)的拜耳和科迪華兩家種企的市場(chǎng)份額就占全球的60%，全球制種業(yè)壟斷程度不斷加深導(dǎo)致我國(guó)制種技術(shù)“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)顯著提高。在制種業(yè)生產(chǎn)端口，種子的田間生產(chǎn)環(huán)節(jié)與包裝分銷環(huán)節(jié)之間的時(shí)間差，對(duì)制種業(yè)造成了大量經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，種子的田間繁育環(huán)節(jié)面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)雙重威脅。種子在田間繁育過程中可能遭受臺(tái)風(fēng)、暴雨和冰雹等自然風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在人工授粉、親本純度測(cè)試等技術(shù)操作過程中，面臨操作失誤和技術(shù)缺陷等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.糧食主產(chǎn)區(qū)“高產(chǎn)窮縣”難題顯現(xiàn)?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”，是黨中央對(duì)保障口糧安全的最高指示，因此國(guó)家對(duì)主糧作物生產(chǎn)提供了種糧補(bǔ)貼、最低收購價(jià)政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策支持。2022年中央一號(hào)文件指出，要適當(dāng)提高稻谷小麥最低收購價(jià)格，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)糧大縣三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)全覆蓋。

糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行糧食生產(chǎn)的直接物化成本和放棄進(jìn)行其他行業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本較高，導(dǎo)致現(xiàn)有的種糧財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制補(bǔ)償效果較差。糧食產(chǎn)量越高、經(jīng)濟(jì)效益越差的“高產(chǎn)窮縣”難題顯現(xiàn)?；诔擎?zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)和規(guī)模效應(yīng)，二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，糧食生產(chǎn)規(guī)模越大、產(chǎn)量越高，地方財(cái)政收入反而降低。面對(duì)大規(guī)模糧食生產(chǎn)帶來的高額種糧補(bǔ)貼和農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府長(zhǎng)期面臨巨大財(cái)政壓力，直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢又導(dǎo)致對(duì)資金投資和優(yōu)秀人才的吸引力較差，最終導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)一步惡化。

盡管我國(guó)支持糧食生產(chǎn)的頂層制度設(shè)計(jì)不斷完善，但由于各產(chǎn)糧地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異、組織架構(gòu)扁平及配套機(jī)制缺陷等問題，政府的財(cái)政補(bǔ)貼政策“上傳下達(dá)”受阻。以我國(guó)西南部地區(qū)為例，由于地方財(cái)政水平較差，一些種糧大縣存在種糧補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼拖欠等情況，損害了種糧主體、保險(xiǎn)企業(yè)、政府部門的利益。糧食生產(chǎn)利潤(rùn)取得周期長(zhǎng)、穩(wěn)定性不足，糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶家庭收入造成威脅，農(nóng)戶可能從糧食種植轉(zhuǎn)向入城務(wù)工等收入來源較為穩(wěn)定的工作，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)規(guī)模削減，對(duì)“口糧絕對(duì)安全”造成較大威脅。

4.“雙循環(huán)”格局下國(guó)內(nèi)糧食供求結(jié)構(gòu)矛盾凸顯。隨著糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，消費(fèi)需求也從糧食總量穩(wěn)定向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立向全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，糧食安全保障主體向多元化新型經(jīng)營(yíng)體系發(fā)展。糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的趨勢(shì)：一是隨著居民收入水平和物質(zhì)需求提高，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，由主糧消費(fèi)為主的“吃得飽”，向膳食均衡、營(yíng)養(yǎng)搭配的“吃得好”轉(zhuǎn)變；二是居民對(duì)主糧品質(zhì)要求提高，導(dǎo)致對(duì)優(yōu)質(zhì)大米、小麥的需求迅速增長(zhǎng)；三是國(guó)民收入不斷提高，促使糧食消費(fèi)向優(yōu)質(zhì)肉類、有機(jī)蔬菜水果等高端特色產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。

在立足國(guó)內(nèi)、聯(lián)通國(guó)際的經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”背景下，糧食生產(chǎn)消費(fèi)也要著重國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)流通消費(fèi)，輔以國(guó)際糧食進(jìn)口及品種調(diào)配。國(guó)內(nèi)糧食安全包括數(shù)量安全和質(zhì)量安全。糧食產(chǎn)量十三連增證明了我國(guó)糧食生產(chǎn)基本盤穩(wěn)定，數(shù)量安全得到充分保障。但隨著糧食消費(fèi)升級(jí)的推進(jìn)，糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸顯現(xiàn)，糧食安全中的質(zhì)量安全不可忽視。一是糧食消費(fèi)比例變化問題，表現(xiàn)為稻谷和小麥等主糧消費(fèi)比例下降，水果、蔬菜和優(yōu)質(zhì)蛋白產(chǎn)品消費(fèi)比例上升；二是糧食品質(zhì)優(yōu)化問題，由于國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)主糧市場(chǎng)發(fā)展較晚、規(guī)模較小，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)主糧供給不足，主要由進(jìn)口大米（如泰國(guó)香米）和小麥（如美國(guó)硬紅冬麥）滿足品種調(diào)劑；三是糧食特色品種培育問題，隨著經(jīng)濟(jì)水平和生活品質(zhì)的提升，大量特色農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)糧食消費(fèi)市場(chǎng)總額的比重逐漸提升，在此進(jìn)程中，高質(zhì)量肉類、蔬菜瓜果等糧食消費(fèi)對(duì)外依賴程度過高。

二、保險(xiǎn)業(yè)支持糧食安全戰(zhàn)略的嵌合路徑

保險(xiǎn)業(yè)通過提供種植保險(xiǎn)、制種保險(xiǎn)、專利保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)和特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品，有效參與糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管理，成為支持糧食安全戰(zhàn)略的有效途徑（如圖2所示）。

（一）完善“三農(nóng)”保險(xiǎn)體系，緩解土地資源配置矛盾

土地“非農(nóng)化”和耕地“非糧化”等土地資源配置矛盾，根本上是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分的矛盾，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興才能保障糧食安全。因此，妥善處理糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，是破解土地資源配置難題的關(guān)鍵。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共有2.3億戶農(nóng)戶，其中小農(nóng)戶占98%以上。散戶經(jīng)營(yíng)未形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也不利于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中管理，其生產(chǎn)具有較高脆弱性。因此，涉及小農(nóng)戶的“三農(nóng)”問題始終是國(guó)家的重要議題，是穩(wěn)定糧食供給、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

發(fā)展保險(xiǎn)、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展，涉及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)戶養(yǎng)老及醫(yī)療保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資等問題。在財(cái)產(chǎn)保障方面，首要任務(wù)是發(fā)展多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋可以利用保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，保障農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入從而加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重點(diǎn)是，發(fā)展高保障的農(nóng)作物收入和完全成本保險(xiǎn)，依據(jù)地方特色農(nóng)業(yè)開展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深度和廣度，積極助力鄉(xiāng)村振興，切實(shí)保障糧食安全。

在養(yǎng)老保障方面，需要有針對(duì)性地開發(fā)和推廣普惠性的社會(huì)保險(xiǎn)和針對(duì)性的商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品組合。一是完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，二是加快農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)布局，從而形成高保障廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)格局。作為保障“三農(nóng)”發(fā)展的重要手段之一，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，務(wù)農(nóng)人員流失加劇背景下有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇。

在醫(yī)療保障方面，基于農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)脆弱性，為了解決“因病致貧”“因病返貧”的現(xiàn)實(shí)難題，需要著力完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)保障體系。一是逐步提高農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷比例和額度上限，解決“看病貴”問題；二是政府適當(dāng)補(bǔ)貼，逐步推廣保險(xiǎn)公司主辦的小額重疾保險(xiǎn)產(chǎn)品。有別于針對(duì)中高收入人群制定的高保額、高保費(fèi)重疾險(xiǎn)，農(nóng)村重疾險(xiǎn)應(yīng)適當(dāng)下調(diào)保額，在保費(fèi)經(jīng)濟(jì)可行的前提下切實(shí)保障農(nóng)村居民大病風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防“因病致貧”而影響糧食生產(chǎn)。

在農(nóng)業(yè)融資方面，發(fā)展農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)能夠有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺、融資擔(dān)保資產(chǎn)不足等問題。具有金融公信力的保險(xiǎn)企業(yè)加入小額信貸融資鏈條，充當(dāng)借貸農(nóng)戶的貸款保證人，能夠有效降低農(nóng)業(yè)借貸難度，破解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難題，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。

（二）完善制種保險(xiǎn)和專利保險(xiǎn)，打通制種全流程

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要開展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，立志打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗。種子作為一種特殊農(nóng)業(yè)商品，遭受供給過熱、價(jià)格下跌的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)突出，且由于其研發(fā)周期長(zhǎng)，遭受資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)較高，生產(chǎn)周期中受種子田間培植的天氣條件影響大，自然風(fēng)險(xiǎn)極高。制種保險(xiǎn)可以通過承保種子繁育和田間培植等環(huán)節(jié)的自然風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)氣象災(zāi)害、病蟲害及其他生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)引致的產(chǎn)量或質(zhì)量損失進(jìn)行補(bǔ)償。類似于小額信貸保險(xiǎn)，保險(xiǎn)企業(yè)可以充當(dāng)投保制種保險(xiǎn)種企的貸款保證人，為其提供融資擔(dān)保，引導(dǎo)金融資本流入制種行業(yè)，降低其融資難度和成本，促進(jìn)種企擴(kuò)大制種規(guī)模，提高集約化制種水平。中國(guó)制種保險(xiǎn)起步晚，仍處于探索階段，主要在海南、四川等地由中國(guó)人保等公司進(jìn)行承保試點(diǎn)。制種業(yè)保險(xiǎn)政策性很強(qiáng)，國(guó)家財(cái)政政策補(bǔ)貼有利于完善制種業(yè)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)制種全流程的風(fēng)險(xiǎn)管理與痛點(diǎn)疏通。

技術(shù)是種子發(fā)展的關(guān)鍵。針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)竊取對(duì)種企造成的核心利益損失，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾指出，加強(qiáng)種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是維護(hù)制種技術(shù)創(chuàng)新利益的核心保障、增強(qiáng)種子質(zhì)量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的中堅(jiān)力量，是解決種源“卡脖子”問題的關(guān)鍵，也是打好種業(yè)翻身仗的后勤保障。針對(duì)制種業(yè)前端知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)較差的發(fā)展痛點(diǎn)，完善制種業(yè)專利保險(xiǎn)，可以有效保障種企的技術(shù)研發(fā)成本及合理收益。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局聯(lián)合中國(guó)人保等險(xiǎn)企在全國(guó)27個(gè)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行保險(xiǎn)試點(diǎn)，在21個(gè)地區(qū)出臺(tái)專利保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見和保費(fèi)補(bǔ)貼政策。進(jìn)一步將專利保險(xiǎn)推廣至制種行業(yè)，形成制種專利保險(xiǎn)制度，有效補(bǔ)償因假冒套牌、仿冒仿制等行為造成種企的損失，從而規(guī)范種業(yè)市場(chǎng)發(fā)展，維護(hù)制種技術(shù)創(chuàng)新，支撐制種技術(shù)突破“卡脖子”限制。

（三）推廣完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，提高糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)收益

在糧食種植上實(shí)現(xiàn)“要我種”到“我要種”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變，在提高農(nóng)民收入的同時(shí)提高糧食生產(chǎn)積極性是解決“高產(chǎn)窮縣”的關(guān)鍵。農(nóng)作物完全成本保險(xiǎn)與收入保險(xiǎn)是保障糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益，保證生產(chǎn)積極性的核心舉措。為保障糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，中央文件從2018年提出開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，連續(xù)四年對(duì)試點(diǎn)推廣提出了相關(guān)要求（見表1）。

表1 2018—2022年中央文件中關(guān)于發(fā)展農(nóng)作物完全成本和收入保險(xiǎn)的主要內(nèi)容

“高產(chǎn)窮縣”的主因是分散式糧食生產(chǎn)模式導(dǎo)致糧食品質(zhì)參差不齊，最終導(dǎo)致產(chǎn)量高但價(jià)格低的“谷賤傷民”難題。針對(duì)此難題，農(nóng)作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)可以發(fā)揮對(duì)“成本地板”和“價(jià)格天花板”的保障作用，提高糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益保障，促進(jìn)糧食生產(chǎn)集約化發(fā)展。盡快推廣農(nóng)作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，成為破解“高產(chǎn)窮縣”難題的制勝一招。

（四）發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，暢通糧食消費(fèi)國(guó)內(nèi)循環(huán)

食物消費(fèi)的持續(xù)升級(jí)，促使城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。完整的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)體系，包括大宗傳統(tǒng)農(nóng)作物消費(fèi)和調(diào)劑性特色農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)。開展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能夠解決糧食消費(fèi)比例變化、糧食品質(zhì)優(yōu)化、糧食特色品種培育中的問題，更好地滿足消費(fèi)端的多元化需求。

為適應(yīng)肉、蛋等蛋白質(zhì)類食品消費(fèi)比例提升的新格局，完善農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)可以有效保障該類食品供給。以生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)為例，該保險(xiǎn)具有賠付快捷、賠付透明、投保面廣等優(yōu)點(diǎn)，可有效應(yīng)對(duì)豬肉價(jià)格波動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定生豬生產(chǎn)和豬肉供給。為推動(dòng)糧食品質(zhì)提升進(jìn)程，針對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物品種開展特色農(nóng)作物種植保險(xiǎn)，能有效提升糧油產(chǎn)品供給質(zhì)量，推動(dòng)糧油品質(zhì)提升，向綠色、營(yíng)養(yǎng)、有機(jī)的高品質(zhì)糧油邁進(jìn)，加快優(yōu)質(zhì)糧食民族品牌建設(shè)，減少高品質(zhì)糧食調(diào)劑性進(jìn)口，降低國(guó)際糧食價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食安全自給。

為應(yīng)對(duì)糧食特色品種培育問題，完善各地特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)可以有效保障該類食品供給。2022年實(shí)施的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》中指出，要持續(xù)加大地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)扶持力度，將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策拓展至全國(guó)。大量?jī)?yōu)質(zhì)水果（如陜西蘋果）保險(xiǎn)、優(yōu)質(zhì)蛋白（如內(nèi)蒙古肉牛）保險(xiǎn)等地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，都獲得了中央財(cái)政補(bǔ)貼政策支持。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能夠協(xié)調(diào)糧食消費(fèi)比例變動(dòng)、推動(dòng)糧食品質(zhì)優(yōu)化、刺激糧食特色品種培育。在糧食生產(chǎn)穩(wěn)固前提下，促進(jìn)糧食生產(chǎn)向高品質(zhì)、多元化發(fā)展，推動(dòng)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，暢通糧食消費(fèi)良性循環(huán)。

三、保險(xiǎn)業(yè)支持糧食安全戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府層面面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.保費(fèi)補(bǔ)貼平均化影響糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)穩(wěn)定。比較2016年頒布的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》與2021年印發(fā)的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（簡(jiǎn)稱《管理辦法》），中央財(cái)政就種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，對(duì)東部地區(qū)提供35%的補(bǔ)貼比例保持不變，對(duì)中西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例從2016年的40%提高到2021年的45%；且2021年《管理辦法》將東北部地區(qū)劃入了45%的保費(fèi)補(bǔ)貼比例地區(qū)范圍。這一政策變動(dòng)表明，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)種植業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度進(jìn)一步加大（補(bǔ)貼比例從40%提升至45%），并將東北地區(qū)劃入了同一檔次的補(bǔ)貼比例地區(qū)范圍，體現(xiàn)了保障“糧食安全”戰(zhàn)略中，東北糧倉地位逐漸顯現(xiàn)，中西部地區(qū)糧食生產(chǎn)扶持力度依舊強(qiáng)勁。中央財(cái)政通過地理區(qū)域的劃分方式，對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼比例進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，按照省份所在地區(qū)（東部、西部和東北部）分類的財(cái)政補(bǔ)貼方式，在事實(shí)上存在分區(qū)內(nèi)保費(fèi)補(bǔ)貼平均化的問題。一些產(chǎn)糧大省、經(jīng)濟(jì)弱省承擔(dān)著相對(duì)更高的省級(jí)補(bǔ)貼壓力，未能通過省際差異化保費(fèi)補(bǔ)貼比例和專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼撥款等轉(zhuǎn)移支付手段來協(xié)調(diào)各省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距，導(dǎo)致各地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平較差的地方財(cái)政難以承擔(dān)剩余的財(cái)政補(bǔ)貼比例，部分地區(qū)“高產(chǎn)窮縣”問題依舊突出?！案弋a(chǎn)窮縣”問題說明中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大省財(cái)政支持政策的傾斜力度，未能匹配糧食安全戰(zhàn)略對(duì)他們的糧食生產(chǎn)需要，進(jìn)而削弱了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的積極性，影響了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。

2.保險(xiǎn)監(jiān)管制度失靈削弱了糧食安全中保險(xiǎn)功能的發(fā)揮。其一，監(jiān)管立法缺失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)條例、制種保險(xiǎn)條例、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)保險(xiǎn)條例、信貸保險(xiǎn)條例等保險(xiǎn)法規(guī)體系不完善，削弱了保險(xiǎn)業(yè)在糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的風(fēng)控功能。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)方面，現(xiàn)行法規(guī)是2013年施行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的突破，但在實(shí)踐中仍存在保險(xiǎn)企業(yè)違法違規(guī)懲處中行為界定不明、道德風(fēng)險(xiǎn)治理中法律依據(jù)不足等問題。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)法規(guī)方面，一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行監(jiān)管，二是根據(jù)2009年施行的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》和2016年頒布的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》等政策條例進(jìn)行監(jiān)管。二者存在同樣問題，即沒有專屬且完整的法律體系約束，缺乏監(jiān)管的準(zhǔn)確性和強(qiáng)制性。在制種業(yè)保險(xiǎn)與專利保險(xiǎn)立法方面，這兩個(gè)險(xiǎn)種的發(fā)展歷史較短、經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏保險(xiǎn)立法的案件基礎(chǔ)和資料儲(chǔ)備，暫時(shí)依據(jù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏準(zhǔn)確性。在信貸保險(xiǎn)立法方面，信貸保險(xiǎn)涉及銀行和保險(xiǎn)企業(yè)兩大金融主體，因此其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管較為復(fù)雜，尚未形成成熟的監(jiān)管法規(guī)體系。

其二，監(jiān)管體系混亂，體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和機(jī)構(gòu)間的協(xié)同管理問題。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其協(xié)作模式方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管主要由各級(jí)銀保監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部負(fù)責(zé)擬定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)章，屬于宏觀的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段，微觀的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管由其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，林草局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部協(xié)助監(jiān)管。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尤其是糧食作物保險(xiǎn)政策性及特殊性很強(qiáng)，相比一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，在保險(xiǎn)標(biāo)的性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)因素來源等方面差異較大，由中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式缺乏監(jiān)管獨(dú)立性，容易形成監(jiān)管空缺。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，絕大部分地區(qū)沒有形成專設(shè)的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理和信息披露。針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的監(jiān)管獨(dú)立性問題，2016年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌以來，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)均由國(guó)家醫(yī)療保障局進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管缺乏獨(dú)立性。在制種保險(xiǎn)、專利保險(xiǎn)、信貸保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，這些險(xiǎn)種均由中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部進(jìn)行監(jiān)管，短時(shí)間內(nèi)難以設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)管。

（二）保險(xiǎn)企業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.保險(xiǎn)賠付率高影響了糧食安全中險(xiǎn)企的承保意愿。糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)提升、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣力度加大，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增長(zhǎng)迅速。2011—2020年，我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)從174.03億元增長(zhǎng)至814.93億元，年均增長(zhǎng)率為40.9%；財(cái)險(xiǎn)企業(yè)總保費(fèi)從4779.00億元增長(zhǎng)至13583.69億元，保費(fèi)年均增長(zhǎng)率僅為20.5%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模增速顯著高于財(cái)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但在保險(xiǎn)賠付率方面，相較財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)總體賠付率穩(wěn)中有升，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的簡(jiǎn)單賠付率則持續(xù)走高，從2011年的47%上漲至2019年的歷史最高點(diǎn)78.5%（如圖3所示）。簡(jiǎn)單賠付率的比較表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力較差，如果加上展業(yè)費(fèi)用、查勘理賠開支等其他成本，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體處于無盈利甚至虧損狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率居高不下的原因可從保險(xiǎn)企業(yè)和農(nóng)戶兩端進(jìn)行分析：一是保險(xiǎn)事故發(fā)生前，保險(xiǎn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管控能力較差，經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的少量人手難以承擔(dān)繁復(fù)的驗(yàn)標(biāo)工作，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控手段也難以識(shí)別和應(yīng)對(duì)多變的自然風(fēng)險(xiǎn)；保險(xiǎn)事故發(fā)生后，由于自然風(fēng)險(xiǎn)的多變性和巨災(zāi)性，查勘定損工作的頻率高、任務(wù)重，不借助保險(xiǎn)科技手段僅憑借人力難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)理賠。二是參保農(nóng)戶在保險(xiǎn)事故發(fā)生前的道德風(fēng)險(xiǎn)難以控制。在糧食生產(chǎn)日常環(huán)節(jié)，由于保險(xiǎn)企業(yè)缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)管控手段，農(nóng)戶出于已經(jīng)投保心理故意疏于日常風(fēng)險(xiǎn)管理，選擇由保險(xiǎn)企業(yè)兜底事故損失。保險(xiǎn)事故發(fā)生后的保險(xiǎn)欺詐難以杜絕，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展以來，由于查勘定損手段失效、理賠流程存在漏洞，騙保行為屢禁不止。賠付率持續(xù)走高背景下，以追求最大利潤(rùn)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的保險(xiǎn)企業(yè)承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿不強(qiáng)，對(duì)糧食安全生產(chǎn)環(huán)節(jié)造成了較大風(fēng)險(xiǎn)暴露。

2.保險(xiǎn)產(chǎn)品缺陷，降低了糧食安全中多元風(fēng)控能力。種植業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、小額信貸保險(xiǎn)、制種保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，能夠切實(shí)抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全流程中的多元風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，穩(wěn)定糧食安全。但在保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，由于產(chǎn)品開發(fā)投入不足、政府財(cái)政補(bǔ)貼力度不足等因素，這些險(xiǎn)種在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、保額和保障范圍設(shè)置等方面存在缺陷，限制了保險(xiǎn)業(yè)對(duì)糧食安全戰(zhàn)略中多元風(fēng)險(xiǎn)的控制能力。

一是保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)計(jì)問題。特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、小額信貸保險(xiǎn)、制種業(yè)保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種，在險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、產(chǎn)品更新方面投入不足。在特色險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上，由于其具有很強(qiáng)的地域性和產(chǎn)品性差異，與大宗農(nóng)作物保險(xiǎn)在承保對(duì)象、承保內(nèi)容等方面具有較大差異，費(fèi)率厘定和條款設(shè)計(jì)的投入較高，盡管國(guó)家多次發(fā)文鼓勵(lì)發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但其供給數(shù)量仍難以匹配糧食消費(fèi)升級(jí)引發(fā)的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長(zhǎng)幅度。在制種保險(xiǎn)和相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)盈利能力較差，政策性較強(qiáng)，一般保險(xiǎn)企業(yè)承保意愿不高，制種作為農(nóng)業(yè)中較為特殊且規(guī)模較小的一環(huán)，難以吸引保險(xiǎn)企業(yè)開展制種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)的發(fā)展處于試點(diǎn)起步階段，針對(duì)種企研發(fā)成果的制種專利保險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)制種業(yè)的全流程風(fēng)控。二是保險(xiǎn)額度和保障范圍設(shè)置問題。三大作物收入保險(xiǎn)和完全成本保險(xiǎn)的試點(diǎn)推廣和產(chǎn)糧大省全覆蓋目標(biāo)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益、實(shí)現(xiàn)糧食安全的決心。但除保額充分的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)試點(diǎn)外，大部分地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)險(xiǎn)的保額設(shè)置過低，難以覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本，難以適應(yīng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最低收入期望。在保障范圍設(shè)置方面，美國(guó)的農(nóng)作物收入保險(xiǎn)提供靈活可選的保障范圍，以油菜收入保險(xiǎn)為例，農(nóng)戶可以選擇50%—85%的保障范圍，分別對(duì)應(yīng)不同的保額和保費(fèi)補(bǔ)貼比例。而我國(guó)農(nóng)作物收入保險(xiǎn)保障范圍固定，不能根據(jù)農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)偏好進(jìn)行保障范圍的選擇，限制了保險(xiǎn)收入保障功能的靈活發(fā)揮。

（三）農(nóng)戶面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.農(nóng)戶投保意愿不高加重了糧食供給端的風(fēng)險(xiǎn)暴露。我國(guó)保險(xiǎn)普識(shí)教育不足、保險(xiǎn)條款復(fù)雜、險(xiǎn)企違規(guī)操作頻發(fā)及財(cái)政補(bǔ)貼制度（如價(jià)格支持政策）對(duì)保險(xiǎn)的替代作用等因素，共同造成了農(nóng)戶投保意愿不高的保險(xiǎn)困境。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保障糧食生產(chǎn)端的主要風(fēng)控手段，由于投保意愿不強(qiáng)導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺位，勢(shì)必為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)留下巨大風(fēng)險(xiǎn)敞口，從而對(duì)糧食供給端穩(wěn)定造成巨大威脅。

一是保險(xiǎn)教育不足造成投保意愿不強(qiáng)。保險(xiǎn)企業(yè)和地方政府對(duì)保險(xiǎn)的宣傳力度不足導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)知有限，甚至因?yàn)檫`規(guī)經(jīng)營(yíng)對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)生抵觸心理，影響其投保意愿。二是保險(xiǎn)條款復(fù)雜造成投保意愿不強(qiáng)，保險(xiǎn)條款擬定由保險(xiǎn)企業(yè)完成，由于保險(xiǎn)標(biāo)的、所在地區(qū)、生產(chǎn)條件和風(fēng)險(xiǎn)因素等要素差異，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同并不像一般財(cái)險(xiǎn)合同具有相對(duì)固定的條款內(nèi)容，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款復(fù)雜多變，農(nóng)險(xiǎn)企業(yè)在展業(yè)中未能準(zhǔn)確履行保險(xiǎn)條款的解釋義務(wù)，造成農(nóng)戶的誤解，并在保險(xiǎn)事故發(fā)生后引發(fā)糾紛，進(jìn)一步影響公司聲譽(yù)。三是財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的替代作用造成投保意愿不高。以最低收購價(jià)政策為例，由于稻谷、小麥、玉米等作物有最低收購價(jià)政策，即使糧食市場(chǎng)供給過剩導(dǎo)致糧價(jià)下跌，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)仍有最低收購政策兜底，形成了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的替代作用。產(chǎn)糧農(nóng)戶出于僥幸心理選擇最低收購價(jià)政策管理種糧風(fēng)險(xiǎn)，但此政策只能抵御糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，無法解決糧食生產(chǎn)過程中的自然風(fēng)險(xiǎn)暴露，可能造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入損失，威脅糧食供給的穩(wěn)定。

2.農(nóng)戶收入水平較低，限制了其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。收入盈余作為儲(chǔ)蓄和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，能夠衡量居民抵御各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。2021年我國(guó)農(nóng)村居民可支配收入為18931元，人均消費(fèi)支出15916元，實(shí)現(xiàn)3015元的人均盈余，僅為城鎮(zhèn)居民收入盈余17105元的17.6%。農(nóng)村居民的收入水平限制了其對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，進(jìn)而威脅糧食供給穩(wěn)定。

一是抵御農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能力不足。出于儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)自留考慮，農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的能力和意愿不強(qiáng)烈，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)自然風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露，風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入降低，將進(jìn)一步擠壓農(nóng)戶收支盈余，影響其生活質(zhì)量和生產(chǎn)積極性。二是抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)能力不足。相關(guān)研究表明，“因病返貧”在農(nóng)村返貧成因中占70%以上，農(nóng)民疾病風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不強(qiáng)或缺乏，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性不足，“病時(shí)無法投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，病后難以恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，成為農(nóng)戶面臨疾病風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾時(shí)的真實(shí)寫照。三是抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)能力不足。盡管國(guó)家一再上調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村居民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)水平按照12個(gè)繳費(fèi)檔次參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，大部分經(jīng)濟(jì)水平較差的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平仍難以覆蓋養(yǎng)老生活開支，且由于“養(yǎng)兒防老”觀念、傳統(tǒng)儲(chǔ)蓄觀念，以及可支配收入盈余較低的客觀因素，養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村推廣受限，且農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入較低、穩(wěn)定性較差，容易產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)“斷繳”現(xiàn)象。

四、保險(xiǎn)業(yè)支持中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施的政策建議

（一）針對(duì)政府層面的政策建議

1.深化保費(fèi)補(bǔ)貼率差異性改革，保障主糧產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)穩(wěn)定。目前的費(fèi)率補(bǔ)貼差異性仍不足以協(xié)調(diào)大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較差、但糧食生產(chǎn)任務(wù)較重的生產(chǎn)矛盾，建議國(guó)家就不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)、不同險(xiǎn)種和保險(xiǎn)保障程度兩方面深化保費(fèi)補(bǔ)貼率差異性改革，從而增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障水平。

一是根據(jù)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)細(xì)化差異性保費(fèi)補(bǔ)貼率安排?，F(xiàn)行《管理辦法》對(duì)東、中西、東北部總體經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)進(jìn)行了差異性安排，但未能就分區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)水平差距進(jìn)行差異性安排。為了提高財(cái)政補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，保持糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，建議中央財(cái)政以省區(qū)為單位對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率進(jìn)行分級(jí)。本文提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及財(cái)政支農(nóng)能力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)程度及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率等指標(biāo)，對(duì)省區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率進(jìn)行細(xì)化安排的建議（見表2）?！豆芾磙k法》對(duì)農(nóng)業(yè)整體提供統(tǒng)一的保費(fèi)補(bǔ)貼政策，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)務(wù)中，畜牧業(yè)和種植業(yè)之間存在較大風(fēng)險(xiǎn)差異，種植業(yè)遭受較高的自然風(fēng)險(xiǎn)，而養(yǎng)殖業(yè)遭受較高的人為風(fēng)險(xiǎn)，具體到種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)部，各經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)特征仍具差異性，因此應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)不同產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)特征差異，對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼率進(jìn)行差異化安排。

表2 省區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率細(xì)化安排政策建議表

二是根據(jù)險(xiǎn)種和農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)保障程度，細(xì)化差異性保費(fèi)補(bǔ)貼率安排。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種及政策地位差異，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)其進(jìn)行差異化保費(fèi)補(bǔ)貼安排。對(duì)于高保額、高保障的收入類保險(xiǎn)，作為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，兜底農(nóng)戶收入水平的重要險(xiǎn)種，其政策性強(qiáng)于一般農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大此類險(xiǎn)種的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以實(shí)現(xiàn)2022年中央一號(hào)文件中提出的產(chǎn)糧大縣收入保險(xiǎn)和完全成本保險(xiǎn)全面覆蓋的政策目標(biāo)。2021年《管理辦法》提出要發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，豐富農(nóng)產(chǎn)品供給，暢通糧食消費(fèi)國(guó)內(nèi)循環(huán)，但并未對(duì)此類保險(xiǎn)做出財(cái)政補(bǔ)貼的差異化安排。中央財(cái)政應(yīng)建立特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系，包括特色農(nóng)業(yè)的認(rèn)定機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)特征劃分機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的差異化補(bǔ)貼安排。借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)農(nóng)戶選擇風(fēng)險(xiǎn)保障程度的高低，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的保險(xiǎn)保障程度進(jìn)行差異化費(fèi)率補(bǔ)貼。如美國(guó)農(nóng)作物收入保險(xiǎn)（Revenue Protection，RP）對(duì)保障程度設(shè)置50%—85%的浮動(dòng)范圍，農(nóng)戶選擇的保障程度越低，獲得的保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例越高；選擇的保障程度越高，則獲得的保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例越低。這一細(xì)化的保費(fèi)補(bǔ)貼政策提高了保險(xiǎn)產(chǎn)品供給的靈活性，滿足了農(nóng)戶的差異性風(fēng)險(xiǎn)偏好，體現(xiàn)了政府財(cái)政補(bǔ)貼的兜底和導(dǎo)向作用。

2.加快保險(xiǎn)監(jiān)管體系構(gòu)建，支撐糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管控。糧食安全風(fēng)險(xiǎn)來源廣泛，政府部門與保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)，合作構(gòu)建由相應(yīng)保險(xiǎn)產(chǎn)品組成的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，穩(wěn)定糧食安全各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于存在的保險(xiǎn)監(jiān)管立法缺失和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制混亂問題，立法和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加快法規(guī)體系建設(shè)和保險(xiǎn)監(jiān)管體系構(gòu)建，盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)全環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

一是加快保險(xiǎn)法規(guī)體系建設(shè)，包括對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)、農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老法規(guī)、制種保險(xiǎn)條例和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)條例進(jìn)行擬定和修改。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)應(yīng)當(dāng)就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、市場(chǎng)秩序、保險(xiǎn)雙方權(quán)利義務(wù)和行為約束等內(nèi)容作進(jìn)一步修訂，規(guī)范解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中理賠環(huán)節(jié)產(chǎn)生的分歧和糾紛，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)就農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)特征、相關(guān)待遇及賠付水平的差異，建立獨(dú)立的法律規(guī)章，以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)管獨(dú)立性。制種保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)條款復(fù)雜，監(jiān)管難度大，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)和法律部門應(yīng)加快擬定制種保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)法律條例，規(guī)范制種保險(xiǎn)市場(chǎng)，完善制種專利保護(hù)，突破制種技術(shù)的“卡脖子”難題。

二是完善保險(xiǎn)監(jiān)管體系設(shè)置，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老監(jiān)管機(jī)構(gòu)、制種保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以及部門間協(xié)作監(jiān)管模式的建設(shè)。信息是監(jiān)管的關(guān)鍵，美國(guó)由掌握大量農(nóng)業(yè)信息的美國(guó)農(nóng)業(yè)部下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門（RMA）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行管理，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管模式的構(gòu)建可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供信息、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)作監(jiān)管體系。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)由獨(dú)立的農(nóng)村社保監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)的統(tǒng)一收取管理和基金盈余、投資動(dòng)向等信息的公示，確保監(jiān)管的獨(dú)立性。制種保險(xiǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有別于普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管，由銀保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部門牽頭，負(fù)責(zé)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管規(guī)章制訂和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作安排，制種業(yè)相關(guān)部門與知識(shí)產(chǎn)權(quán)局協(xié)作，提供專業(yè)信息服務(wù)，共同形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)布局和監(jiān)管協(xié)作模式。

（二）針對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的政策建議

1.切實(shí)提升風(fēng)控能力，增強(qiáng)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)可保性。針對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多變性和巨災(zāi)性，保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力，包括原保險(xiǎn)合同中的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散能力。提升保險(xiǎn)企業(yè)風(fēng)控能力，能顯著提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可保性，提高其承保積極性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理，保障糧食供給的安全。

一是利用保險(xiǎn)科技實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)智慧化。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，采用“3S”技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的進(jìn)行精準(zhǔn)信息采集，減少在測(cè)畝環(huán)節(jié)的人工投入；采用“物聯(lián)網(wǎng)＋5G”復(fù)合技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，提升風(fēng)險(xiǎn)感知能力，實(shí)現(xiàn)事前有效防災(zāi)減災(zāi)，事后損失成因快速分析；采用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，深入發(fā)掘分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)和保險(xiǎn)理賠數(shù)據(jù)，提高農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)字化程度；采用區(qū)塊鏈技術(shù)加密儲(chǔ)存農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中各項(xiàng)數(shù)據(jù)，可以有效控制保險(xiǎn)欺詐，解決保險(xiǎn)理賠糾紛。建議在農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域構(gòu)建各項(xiàng)保險(xiǎn)科技協(xié)同的智慧化農(nóng)險(xiǎn)體系，顯著提升保險(xiǎn)企業(yè)對(duì)原保險(xiǎn)合同的風(fēng)控能力。

二是完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，通過農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散。鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)通過農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)手段分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，避免大災(zāi)賠付造成的巨大支出波動(dòng)，保障保險(xiǎn)企業(yè)資金穩(wěn)定。相比商業(yè)再保險(xiǎn)，政府提供的政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)巨災(zāi)損失的多方分散。提倡保險(xiǎn)企業(yè)通過加入農(nóng)險(xiǎn)共保體分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)險(xiǎn)共保體由多家保險(xiǎn)企業(yè)共同組成，成員利益一致、地位平等，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)吸納，主動(dòng)管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生災(zāi)害事故造成巨額損失時(shí)，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和農(nóng)險(xiǎn)共保體的保額不足以覆蓋原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同賠付支出，建議由國(guó)家建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)此缺口，以便保障極端情況下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序運(yùn)行，平滑地方財(cái)政支出。形成由農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)、農(nóng)險(xiǎn)共保體和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金組成的三元巨災(zāi)分散體系，有效分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，提升保險(xiǎn)企業(yè)承保和風(fēng)控能力，進(jìn)而穩(wěn)定糧食供給安全。

2.科學(xué)優(yōu)化險(xiǎn)種設(shè)計(jì)，構(gòu)建糧食安全多元風(fēng)控體系。險(xiǎn)種優(yōu)化設(shè)計(jì)包括完善現(xiàn)有險(xiǎn)種和開發(fā)特色新險(xiǎn)種兩方面，險(xiǎn)種的完善和創(chuàng)新能夠有效覆蓋糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食安全戰(zhàn)略順利實(shí)施。

保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)盡快完善現(xiàn)有險(xiǎn)種，對(duì)保險(xiǎn)金額、賠付責(zé)任等合同要素進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)糧食安全各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理需要。保險(xiǎn)金額的設(shè)置需要綜合考慮農(nóng)戶的繳費(fèi)能力和風(fēng)險(xiǎn)保障需要，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)和農(nóng)戶支付能力進(jìn)行靈活調(diào)整。以農(nóng)作物收入保險(xiǎn)為例，江蘇省武進(jìn)市的水稻收入保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)務(wù)中，初期設(shè)置的保險(xiǎn)金額為1800元/畝，試點(diǎn)后期下調(diào)至1600元/畝，這是基于水稻價(jià)格下跌和農(nóng)戶降低保費(fèi)的共同考量。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付責(zé)任的劃分也應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保障需要和保險(xiǎn)企業(yè)的承保能力。以天氣指數(shù)保險(xiǎn)為例，在茶葉、水果等溫度敏感的產(chǎn)業(yè)投保該保險(xiǎn)的實(shí)務(wù)中，保險(xiǎn)企業(yè)通常設(shè)置臨界溫度值，若氣溫長(zhǎng)期低于該值，對(duì)由此造成的損失給予賠償。如何靈活調(diào)整該溫度值成為劃分損失責(zé)任的關(guān)鍵，設(shè)置過低則不符合農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保障需要，設(shè)置過高又造成保險(xiǎn)企業(yè)大量賠付支出。人工智能技術(shù)的應(yīng)用可以有效解決保險(xiǎn)責(zé)任劃分和保險(xiǎn)定價(jià)難題，采用人工智能技術(shù)將損失數(shù)據(jù)錄入定價(jià)模型并進(jìn)行反復(fù)訓(xùn)練，能夠精準(zhǔn)識(shí)別和量化風(fēng)險(xiǎn)，明確責(zé)任劃分并實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定價(jià)。

保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)積極開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、制種保險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)和農(nóng)村小額保險(xiǎn)新險(xiǎn)種，以滿足糧食安全各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控的需要。保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)響應(yīng)政府的號(hào)召、服務(wù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展，因地制宜開發(fā)特色農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，如南部省份水熱條件充足，適宜開發(fā)柑橘、荔枝等特色水果保險(xiǎn)；西北部省份牧草資源豐富，適宜開發(fā)肉牛、灘羊等特色畜牧保險(xiǎn)。針對(duì)制種保險(xiǎn)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足問題，應(yīng)不斷加大制種保險(xiǎn)產(chǎn)品的推廣和創(chuàng)新力度，借助政府扶持政策加快實(shí)現(xiàn)制種保險(xiǎn)對(duì)糧食安全的深入保障。保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)加快專利保險(xiǎn)試點(diǎn)步伐，開發(fā)制種專利保險(xiǎn)保障種企核心利益。基于農(nóng)戶收入和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力雙低的現(xiàn)實(shí)要求，開發(fā)人身意外傷害險(xiǎn)、小額重疾險(xiǎn)、小額信貸保險(xiǎn)、小額定期壽險(xiǎn)等小額保險(xiǎn)，有效保障農(nóng)戶人身財(cái)產(chǎn)安全，提高其生產(chǎn)積極性。

（三）針對(duì)農(nóng)戶的政策建議

1.提高保險(xiǎn)宣傳展業(yè)水平，倡導(dǎo)農(nóng)戶管理種糧風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府和保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政策性保險(xiǎn)的先導(dǎo)作用。增強(qiáng)政策性普惠“三農(nóng)”保險(xiǎn)政策宣傳與承保，以政策保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，提升農(nóng)戶商業(yè)性保險(xiǎn)的投保意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政策性保險(xiǎn)“保基礎(chǔ)、廣覆蓋”與商業(yè)保險(xiǎn)“保具體、高標(biāo)準(zhǔn)”的有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提升農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。其次，政府和保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，提高保險(xiǎn)宣傳能效。政府負(fù)責(zé)發(fā)揮基層村委組織的政策信息傳播勢(shì)能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理思想，扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)的誤解與偏見，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)保險(xiǎn)政策的精準(zhǔn)觸達(dá)，完成“應(yīng)保盡?！钡娘L(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加大保險(xiǎn)產(chǎn)品推廣力度，深度挖掘農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，同時(shí)借助“抖音”“快手”等熱門流媒體平臺(tái)進(jìn)行保險(xiǎn)信息傳播，提升保險(xiǎn)知識(shí)和險(xiǎn)種的推廣效率。最后，保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)保險(xiǎn)服務(wù)能力和基層機(jī)構(gòu)建設(shè)水平。針對(duì)保險(xiǎn)合同條款復(fù)雜性帶來的展業(yè)障礙，應(yīng)著手簡(jiǎn)化保險(xiǎn)條款，切實(shí)履行保險(xiǎn)條款解釋說明義務(wù)，有效提升農(nóng)戶的投保意愿，改善投保體驗(yàn)。針對(duì)農(nóng)村基層保險(xiǎn)網(wǎng)點(diǎn)缺失帶來的展業(yè)障礙，保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加快基層保險(xiǎn)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基層全覆蓋。同時(shí)，加強(qiáng)網(wǎng)點(diǎn)和基層村委組織的交流合作，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成為基層村委組織的技術(shù)后盾，基層村委組織成為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的宣傳窗口。政企協(xié)同不斷提升保險(xiǎn)產(chǎn)品的展業(yè)服務(wù)水平，提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和投保意愿，積極管理種糧風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障糧食生產(chǎn)能力。

2.努力增加農(nóng)戶收入盈余，不斷提高其種糧風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。收入盈余是農(nóng)戶投保的直接資金來源，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)增加農(nóng)戶收入盈余以保障其投保能力，進(jìn)而提升糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。農(nóng)戶收入盈余包括收入和支出兩方面，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出數(shù)據(jù)顯示，食品煙酒支出、居住支出和服務(wù)性支出具有剛性，在總支出中占比較大，因此提高農(nóng)戶收入成為增加其收入盈余的關(guān)鍵。一是通過農(nóng)業(yè)振興加強(qiáng)務(wù)農(nóng)收入，妥善解決農(nóng)戶財(cái)政補(bǔ)貼依賴性過強(qiáng)的“等、靠、要”難題。務(wù)農(nóng)收入增加不能僅依靠間接的政府補(bǔ)貼，應(yīng)切實(shí)提升農(nóng)業(yè)管理能力，提高農(nóng)業(yè)收入水平，實(shí)現(xiàn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈要收入、向農(nóng)業(yè)降成本要收入的主動(dòng)收入提升。二是通過資源挖掘開辟特色農(nóng)業(yè)收入新來源。除傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入外，農(nóng)村還有大量“沉睡資源”，特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)解決糧食多元需求，暢通糧食國(guó)內(nèi)消費(fèi)，緩和糧食安全供需矛盾具有重要意義。地方政府應(yīng)加大特色農(nóng)業(yè)挖掘力度，提供專屬補(bǔ)貼擴(kuò)大現(xiàn)有特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，構(gòu)建“專屬補(bǔ)貼+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的雙重保障制度，增加農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入。三是完善政府支農(nóng)政策，增加農(nóng)戶轉(zhuǎn)移性收入。政府支農(nóng)補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)支持政策的基石，對(duì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益意義重大，各級(jí)政府應(yīng)穩(wěn)定和持續(xù)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，有效增加農(nóng)戶的種糧收入。