周漢民 黃 驊

一、問(wèn)題的提出

金融制裁是經(jīng)濟(jì)制裁的一種方式，它是一種“高烈度”的經(jīng)濟(jì)制裁。(1)參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國(guó)新型全球不對(duì)稱權(quán)力》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第6頁(yè)。自19世紀(jì)末開(kāi)始，美國(guó)便開(kāi)始使用金融制裁了。相比美國(guó)三大對(duì)外政策支柱中的另兩大支柱——軍事侵?jǐn)_和政治干預(yù)，(2)參見(jiàn)[美]約翰·泰勒：《全球金融斗士》，蔡同娟、柳龍濤譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第8頁(yè)。金融制裁更是美國(guó)最為主要使用的對(duì)外策略。從二戰(zhàn)期間對(duì)日本和德國(guó)的金融制裁，到冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)前蘇聯(lián)的金融制裁，再到“9·11”事件后對(duì)相關(guān)恐怖組織的金融制裁，乃至近幾年對(duì)其一些敵對(duì)國(guó)家，如敘利亞、伊拉克、伊朗、朝鮮等國(guó)的金融制裁，美國(guó)實(shí)施金融制裁越來(lái)越頻繁。而隨著國(guó)人對(duì)美國(guó)對(duì)外金融制裁的日益關(guān)注，人們不禁要問(wèn)：金融制裁究竟是什么？美國(guó)的對(duì)外金融制裁有什么獨(dú)特的特點(diǎn)？美國(guó)對(duì)外金融制裁的性質(zhì)和本質(zhì)是什么？如何對(duì)美國(guó)的對(duì)外金融制裁進(jìn)行有效的法理分析？中國(guó)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁？本文便是以上述問(wèn)題為基點(diǎn)，展開(kāi)了相應(yīng)的論述。

二、美國(guó)對(duì)外金融制裁的內(nèi)涵

(一)“金融制裁”的定義

目前學(xué)界對(duì)于“金融制裁”這一概念還沒(méi)有一個(gè)確切的定義，通說(shuō)一般認(rèn)為，所謂金融制裁，是指國(guó)際組織或主權(quán)國(guó)家根據(jù)國(guó)際組織或自身法律條文的制裁決議，針對(duì)特定的個(gè)人、組織、實(shí)體或者外國(guó)所采取的一系列截?cái)噘Y金流的懲罰性措施。(3)參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國(guó)新型全球不對(duì)稱權(quán)力》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第6頁(yè)。實(shí)施金融制裁的主體可以是類似于聯(lián)合國(guó)這樣的國(guó)際組織，也可以是類似于美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家；受金融制裁的客體可以是國(guó)家、類似公司這樣的組織機(jī)構(gòu)，甚至是個(gè)人。

(二)美國(guó)對(duì)外金融制裁的特征

結(jié)合金融制裁的一般定義與美國(guó)本身的情況，美國(guó)對(duì)外金融制裁具有制裁對(duì)象的普遍性、制裁方法的寬泛性、制裁目的的利己性和制裁時(shí)間的無(wú)限性等特征。

所謂制裁對(duì)象的普遍性，是指美國(guó)對(duì)外金融制裁的對(duì)象可能是國(guó)家，也可能是組織或機(jī)構(gòu)，還可能是個(gè)人。無(wú)論是自然形成的人(個(gè)人)，還是法律擬制的人(公司或企業(yè))，甚至國(guó)家，都可能成為其制裁的對(duì)象。

所謂制裁方法的寬泛性，是指美國(guó)對(duì)外金融制裁包含了多種多樣的制裁方法，從最為傳統(tǒng)的資產(chǎn)凍結(jié)、資產(chǎn)沒(méi)收、禁止金融交易、第三方制裁等；到現(xiàn)如今的取消國(guó)家間或國(guó)際機(jī)構(gòu)的融資、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、制裁對(duì)方銀行體系等，(4)參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《國(guó)際融資》2020年第11期。其對(duì)外金融制裁方法也在不斷“與時(shí)俱進(jìn)”。

所謂制裁目的的利己性，是指美國(guó)對(duì)外實(shí)施金融制裁一般都有一個(gè)非常明確和現(xiàn)實(shí)的目的，而這個(gè)明確和現(xiàn)實(shí)的目的通常都會(huì)讓美國(guó)自身的利益最大化，(5)參見(jiàn)白若冰：《美國(guó)金融制裁新特點(diǎn)與應(yīng)對(duì)策略》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2020年第13-14期。即逼迫被制裁方接受美國(guó)開(kāi)出的所有條件，并按照美國(guó)的意愿來(lái)行事。

所謂制裁時(shí)間的無(wú)限性，是指美國(guó)的對(duì)外金融制裁沒(méi)有明顯的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，甚至可以無(wú)限期的延續(xù)下去。(6)參見(jiàn)劉瑛、黎萌：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法分析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期。最明顯的一個(gè)例子便是美國(guó)的《古巴資產(chǎn)控制條例》，該條例就沒(méi)有對(duì)金融制裁的截止期限進(jìn)行明確的規(guī)定。

(三)美國(guó)對(duì)外金融制裁的性質(zhì)和本質(zhì)

金融制裁原本是在國(guó)際法的框架下，以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)，相關(guān)主權(quán)國(guó)家予以配合，針對(duì)個(gè)別違反國(guó)際強(qiáng)行法和國(guó)際條約義務(wù)的國(guó)家，實(shí)施以金融為主要內(nèi)容與范圍的制裁。(7)參見(jiàn)鄭聯(lián)盛、王奕霏：《金融制裁的實(shí)施要件與差異影響》，《中國(guó)外匯》2020年第15期。然而，隨著國(guó)際形勢(shì)的演變和發(fā)展，美國(guó)作為世界上唯一的超級(jí)霸權(quán)國(guó)家，憑借其超強(qiáng)的軍事、科技、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，尤其是對(duì)金融領(lǐng)域的完全掌控，在對(duì)外實(shí)施金融制裁方面，正日益拋開(kāi)聯(lián)合國(guó)的法律框架和國(guó)際多邊條約體系，形成了其獨(dú)特的風(fēng)格。(8)參見(jiàn)鄭聯(lián)盛：《美國(guó)金融制裁：框架、清單、模式與影響》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期。因此，美國(guó)的對(duì)外金融制裁具有其特殊的性質(zhì)和本質(zhì)。

1.美國(guó)對(duì)外金融制裁的性質(zhì)——不對(duì)稱性

理論上，金融制裁的實(shí)施與否應(yīng)由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)根據(jù)國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定予以討論后再作出最后的決定。然而，作為當(dāng)今世界上唯一超級(jí)大國(guó)的美國(guó)，其對(duì)外實(shí)施的金融制裁具有強(qiáng)烈的單邊主義傾向，(9)參見(jiàn)葛淼：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法性質(zhì)與應(yīng)對(duì)》，《上海金融》2018年第10期。而這種單邊主義傾向也造成了如下方面的不對(duì)稱性。

(1)金融上的不對(duì)稱性

金融制裁必須要以雄厚的金融實(shí)力為基礎(chǔ)。(10)參見(jiàn)沈偉：《論金融制裁的非對(duì)稱性和對(duì)稱性——中美金融“脫鉤”的法律沖突和特質(zhì)》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。美國(guó)恰恰具備這樣的金融實(shí)力。美國(guó)國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)非常龐大，有華爾街上鱗次櫛比的銀行和保險(xiǎn)公司，有吸引全球目光的股票市場(chǎng)與期貨市場(chǎng)，有全球最大交易量的證券交易所；同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)的金融監(jiān)管體系也非常完備，美聯(lián)儲(chǔ)、商業(yè)銀行系統(tǒng)以及投資銀行和基金公司等非銀行金融組織各司其職，將美國(guó)的金融體系管理得總體可靠；另外，美國(guó)的金融技術(shù)也非常發(fā)達(dá)，目前全球相當(dāng)多數(shù)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和金融支付工具都發(fā)源于美國(guó)。與國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)一樣，美國(guó)在國(guó)際金融市場(chǎng)也是風(fēng)生水起。自從布雷頓森林體系確定了美元的霸主地位后，美國(guó)在金融世界的領(lǐng)袖地位已經(jīng)無(wú)人可以取代。由此可見(jiàn)，美國(guó)的金融制裁首先在金融上就具有不對(duì)稱性。(11)參見(jiàn)邵輝、沈偉：《“你打你的，我打我的”：非對(duì)稱性金融制裁反制理論及中美金融脫鉤應(yīng)對(duì)》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第6期。

(2)政治上的不對(duì)稱性

金融制裁的執(zhí)行需要國(guó)際合作。雖然美國(guó)現(xiàn)在能夠獨(dú)霸天下，但是隨著世界格局的多極化和各國(guó)之間經(jīng)貿(mào)往來(lái)的加深，金融活動(dòng)也越來(lái)越頻繁，有時(shí)候被制裁方會(huì)利用國(guó)與國(guó)之間的金融安全漏洞，故意規(guī)避制裁的實(shí)施。此時(shí)，就需要國(guó)家之間能夠相互合作、共通有無(wú)。然而，國(guó)際社會(huì)中，國(guó)與國(guó)之間的地位是平等的，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有義務(wù)會(huì)為另外一個(gè)國(guó)家甘愿付出，或聽(tīng)其擺布。(12)參見(jiàn)葛淼：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法性質(zhì)與應(yīng)對(duì)》，《上海金融》2018年第10期。而作為超級(jí)大國(guó)的美國(guó)，通過(guò)給予某些國(guó)家以經(jīng)濟(jì)援助的利誘，到處拉幫結(jié)派，其所謂的盟友也是遍布世界各個(gè)角落，從歐洲到美洲，從亞洲到大洋洲，這也為美國(guó)實(shí)施金融制裁創(chuàng)造了一定的便利條件。由此可見(jiàn)，美國(guó)的對(duì)外金融制裁在政治上也具有明顯的不對(duì)稱性。(13)參見(jiàn)劉瑛、黎萌：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法分析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期。

(3)法律上的不對(duì)稱性

目前，在國(guó)際社會(huì)，還沒(méi)有任何一個(gè)條約或相關(guān)的國(guó)際強(qiáng)行法對(duì)金融制裁進(jìn)行過(guò)規(guī)定，因此，世界其他各國(guó)若要發(fā)動(dòng)金融制裁，必須在國(guó)際法的框架內(nèi)，基于國(guó)際多邊體系的考量，并在經(jīng)過(guò)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的討論與批準(zhǔn)后，才能最終予以實(shí)施制裁。(14)參見(jiàn)黃亞光、許坤、董艷：《美國(guó)金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對(duì)策略》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2021年第7期。然而，美國(guó)國(guó)內(nèi)的法律體系較為發(fā)達(dá)，有關(guān)金融制裁的法律規(guī)定也是不勝枚舉，如1976年通過(guò)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》和1977年通過(guò)的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》可以視作美國(guó)對(duì)外實(shí)施金融制裁的核心；又如2001年的《愛(ài)國(guó)者法案》和每一財(cái)政年度由國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)防授權(quán)法》是美國(guó)對(duì)外實(shí)施金融制裁的補(bǔ)充性說(shuō)明；同時(shí)，美國(guó)的總統(tǒng)行政命令和財(cái)政部公布的專門條例也對(duì)金融制裁進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，比如1992年及1998年的兩次總統(tǒng)行政命令，凍結(jié)了南斯拉夫在美國(guó)的一切金融資產(chǎn)；另外，美國(guó)還有專門針對(duì)個(gè)別國(guó)家的制裁法案，如《對(duì)敵貿(mào)易法案》《伊拉克制裁法案》《伊朗制裁法案》《古巴民主法案》《國(guó)際安全和發(fā)展合作法案》等。除此以外，美國(guó)各個(gè)州的地方政府也制定了不少關(guān)于金融制裁的條例和法規(guī)。在這種情況下，美國(guó)可以自恃自己在對(duì)外金融制裁方面擁有優(yōu)越的法律制度，而隨意行使“長(zhǎng)臂管轄”，(15)“長(zhǎng)臂管轄”是美國(guó)法院在二戰(zhàn)后擴(kuò)大法院涉外案件管轄權(quán)的司法實(shí)踐，是通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)美國(guó)利益最大化的司法能動(dòng)主義的體現(xiàn)。因此，美國(guó)的對(duì)外金融制裁在法律上也具有相當(dāng)大的不對(duì)稱性。

2.美國(guó)對(duì)外金融制裁的本質(zhì)——維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位

自從冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)之后，其便不斷地通過(guò)向那些對(duì)其霸權(quán)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)的相關(guān)方實(shí)施打壓和制裁的方式來(lái)繼續(xù)維持和鞏固其超級(jí)霸權(quán)大國(guó)的地位。但是，傳統(tǒng)的軍事干預(yù)之類的制裁方式，因其所需的人力、物力、財(cái)力成本相當(dāng)巨大，而成了美國(guó)無(wú)法承受之重。此時(shí)，成本更為低廉，操作更為簡(jiǎn)便，但執(zhí)行效果卻更好的金融制裁便成為了美國(guó)的最佳選擇。(16)參見(jiàn)袁見(jiàn)、楊攻研、楊牧、付強(qiáng)：《美國(guó)對(duì)他國(guó)金融制裁的法律基礎(chǔ)、實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)際貿(mào)易》2021年第7期。美國(guó)通過(guò)實(shí)施金融制裁既可以維護(hù)美國(guó)價(jià)值觀的霸權(quán)地位，也可以維護(hù)美國(guó)軍事實(shí)力的霸權(quán)地位，同時(shí)還可以維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的霸權(quán)地位。

在維護(hù)美國(guó)價(jià)值觀的霸權(quán)地位方面，2003年，美國(guó)以津巴布韋的部分官員違反了津巴布韋的民主進(jìn)程為由，對(duì)相關(guān)人員實(shí)施了金融制裁，凍結(jié)了他們?cè)诿绹?guó)的資產(chǎn)。(17)參見(jiàn)Executive Order 13288 of March 6，2003。2003年和2007年，美國(guó)又以緬甸政府關(guān)押政治犯、歧視少數(shù)民族為由，對(duì)緬甸政府、緬甸官員以及緬甸的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了金融制裁，同樣凍結(jié)了他們?cè)诿绹?guó)的財(cái)產(chǎn)。(18)參見(jiàn)Executive Order 13310 of July 28，2003和Executive Order 13448 of October 18，2007。

在維護(hù)美國(guó)軍事實(shí)力的霸權(quán)地位方面，打擊國(guó)際恐怖主義、打擊國(guó)際販毒運(yùn)動(dòng)、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散，這些常常成為美國(guó)對(duì)外實(shí)施金融制裁的理由。而通過(guò)對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行金融制裁，切斷相關(guān)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)命脈，可以讓這些組織和人員對(duì)美國(guó)造成的威脅降至最低，從而進(jìn)一步鞏固美國(guó)的軍事霸權(quán)。(19)參見(jiàn)丁愛(ài)琴：《美國(guó)金融制裁：演進(jìn)、模式與應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)外匯》2020年第15期。

在維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的霸權(quán)地位方面，美國(guó)通過(guò)切斷金融往來(lái)、終結(jié)離岸金融、禁止金融援助等一系列金融限制措施的實(shí)施，使得受美國(guó)金融制裁的國(guó)家會(huì)遭受巨大的打擊，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈被嚴(yán)重破壞。美國(guó)對(duì)該些國(guó)家實(shí)施金融制裁，在摧毀那些對(duì)其經(jīng)濟(jì)霸主地位構(gòu)成挑戰(zhàn)或威脅的相關(guān)國(guó)家的金融體系的同時(shí)，也進(jìn)一步維護(hù)和鞏固了其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的全球霸權(quán)地位。(20)參見(jiàn)唐婧：《美國(guó)的金融制裁與應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)金融》2019年第14期。

三、美國(guó)對(duì)外金融制裁的實(shí)體性法理分析——以制裁方法為視角

金融制裁屬于經(jīng)濟(jì)制裁的一種類型，而且是經(jīng)濟(jì)制裁中執(zhí)行措施最為嚴(yán)厲，執(zhí)行效果最為可觀的一種制裁方式。(21)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所專門研究經(jīng)濟(jì)制裁的研究小組在其所統(tǒng)計(jì)的1914—2006年的204個(gè)案例中，有153個(gè)案例單獨(dú)使用了金融制裁或者綜合使用了金融制裁和貿(mào)易管制措施，其研究結(jié)果表明，金融制裁能產(chǎn)生比貿(mào)易制裁更大的影響力。要對(duì)美國(guó)的金融制裁進(jìn)行法理分析，首先需從實(shí)體性角度入手，而制裁方法就是實(shí)體性法理分析中一個(gè)非常好的視角。憑借著美元在國(guó)際金融市場(chǎng)的霸主地位，美國(guó)近年來(lái)頻頻對(duì)外使用金融制裁，而且其在金融制裁方法的多樣性方面不斷進(jìn)行改進(jìn)和提升，在迫使被制裁方陷入經(jīng)濟(jì)困境而向美國(guó)屈服的同時(shí)，也大大刺激了市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化效應(yīng)。(22)參見(jiàn)[美]加力·霍夫鮑爾等：《反思經(jīng)濟(jì)制裁》，杜濤譯，上海人民出版社2011年版，第50-52頁(yè)。

(一)美國(guó)對(duì)外金融制裁方法的具體類別分析

美國(guó)對(duì)外金融制裁的方法隨著其自身的創(chuàng)新和改進(jìn)，變得越來(lái)越精細(xì)和完備，手段更趨多樣化，而主要使用的方法有如下幾種：

1.凍結(jié)資產(chǎn)

凍結(jié)資產(chǎn)是歷史最為悠久，也是美國(guó)最慣常使用的一種制裁方式。所謂凍結(jié)資產(chǎn)，就是指禁止被制裁方隨意處置其在美國(guó)境內(nèi)或由美國(guó)人掌管的資產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。(23)參見(jiàn)程慧、韋琦琦：《美國(guó)金融制裁路徑對(duì)中國(guó)影響研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2021年第5期。

而在適用凍結(jié)資產(chǎn)這一金融制裁方法時(shí)，我們需要特別注意“美國(guó)境內(nèi)”“美國(guó)人”“資產(chǎn)”“處置”這幾個(gè)關(guān)鍵用語(yǔ)。所謂“美國(guó)境內(nèi)”，不但指在實(shí)施金融制裁時(shí)以及實(shí)施金融制裁前，被制裁方位于美國(guó)的相關(guān)資產(chǎn)，而且還包括在金融制裁實(shí)施后，被制裁方在美國(guó)境內(nèi)發(fā)生、受讓、匯入或者添附的資產(chǎn)。(24)參見(jiàn)黃風(fēng)：《金融制裁法律制度研究》，中國(guó)法制出版社2014年版，第82頁(yè)。所謂“美國(guó)人”，其含義非常豐富，既包括美國(guó)的自然人，也包括美國(guó)的法人(如公司、合伙企業(yè)等)和非法人機(jī)構(gòu)(如非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等)；其不但指具有美國(guó)國(guó)籍的自然人，也指長(zhǎng)期在美國(guó)生活居住的人員，甚至還將在美國(guó)設(shè)立的外國(guó)公司的分支機(jī)構(gòu)也包含其中；同時(shí)，此概念還具有域外效力，將美國(guó)境外的美國(guó)人，特別是美國(guó)的海外分支機(jī)構(gòu)也納入其定義之中。所謂“資產(chǎn)”，根據(jù)美國(guó)有關(guān)金融制裁的法律規(guī)定，其既可以是動(dòng)產(chǎn)，如車輛、貨物等，也可以是不動(dòng)產(chǎn)，如房屋、土地等；既可以是有形財(cái)產(chǎn)，如貨幣現(xiàn)金，銀行存款等，也可以是無(wú)形財(cái)產(chǎn)，如商標(biāo)、專利等；既可以是票據(jù)性收益，如匯票、支票等，也可以是債券性收益，如股票、公債等。(25)參見(jiàn)黃風(fēng)：《國(guó)際金融制裁法律制度比較研究》，《比較法研究》2012年第3期。所謂“處置”，按照美國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，包括了買賣、轉(zhuǎn)讓、交付、提取、進(jìn)口、出口等與金融活動(dòng)相關(guān)的行為。

2.沒(méi)收資產(chǎn)

相比凍結(jié)資產(chǎn)，沒(méi)收資產(chǎn)則更進(jìn)一步，是更加嚴(yán)厲的金融制裁方法。凍結(jié)資產(chǎn)只是暫時(shí)性將被制裁方的財(cái)產(chǎn)予以封存，其目的是逼迫被制裁方按照美國(guó)的意愿行事。一旦被制裁方滿足了美國(guó)提出的所有條件，美國(guó)政府還是會(huì)解除禁令，將相關(guān)財(cái)產(chǎn)返還給被制裁方。然而，沒(méi)收資產(chǎn)則是將被制裁方的所有資產(chǎn)完全收歸自己所有，永不返還。美國(guó)2001年的《愛(ài)國(guó)者法案》便首先提出了這一嶄新的制裁方法。隨后，在2003年的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什便采取了這一最新的金融制裁方法。可見(jiàn)，沒(méi)收資產(chǎn)這一金融制裁方法不但可以使制裁方的美國(guó)從中獲益，而且還可以藉此嚴(yán)重打擊被制裁方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可謂一舉兩得。

3.禁止金融交易

憑借美元的優(yōu)勢(shì)地位和全球流通功能，美國(guó)可以隨時(shí)隨地地切斷其本國(guó)金融機(jī)構(gòu)以及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁方進(jìn)行的金融交易行為。雖然他國(guó)的金融機(jī)構(gòu)并非必須聽(tīng)命于美國(guó)而與被制裁方斷絕金融往來(lái)，但由于美元是世界上唯一能夠在各國(guó)進(jìn)行流通和交易的貨幣，且世界各國(guó)又都在美國(guó)駐扎有本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的分支部門，因此，若有誰(shuí)不配合美國(guó)的制裁命令，美國(guó)則可以通過(guò)吊銷信用證或吊銷在美國(guó)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，甚至對(duì)其進(jìn)行巨額罰款的方式，強(qiáng)令其服從美國(guó)的指令。而被制裁方也會(huì)因?yàn)閿嘟^了國(guó)際金融往來(lái)，而陷入極度孤立與無(wú)助的地位?？梢?jiàn)，禁止金融交易這一制裁方法非常具有殺傷力。(26)參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《國(guó)際融資》2020年第11期。

4.限制投融資

項(xiàng)目投資和商業(yè)融資是國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要方式，也是國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源。然而，一旦美國(guó)針對(duì)某國(guó)采取了此類金融制裁方法，該國(guó)的經(jīng)濟(jì)，尤其是財(cái)政將會(huì)受到極大的影響。(27)參見(jiàn)程慧、韋琦琦：《美國(guó)金融制裁路徑對(duì)中國(guó)影響研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2021年第5期。美國(guó)針對(duì)伊朗所采取的限制投融資行為便是一個(gè)很好的明證。(28)該制裁最初在1984年發(fā)起，于1995年補(bǔ)充全面，制裁規(guī)定禁止所有與伊朗的商業(yè)和金融交易，禁止伊朗由中國(guó)進(jìn)出口銀行獲得融資、出口信貸、信貸保證和出口保險(xiǎn)等。伊朗因此不但在金融領(lǐng)域受到重大的創(chuàng)傷，而且因融資成本的高昂，還使得伊朗的財(cái)政負(fù)擔(dān)雪上加霜。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)于2014年針對(duì)俄羅斯國(guó)內(nèi)的公司及銀行所采取的此類金融制裁方法，使得俄羅斯企業(yè)海外債券平均收益率下跌5.9%，損失超過(guò)400億美元。(29)參見(jiàn)馬鑫：《金融制裁——美俄博弈新手段》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年12月1日，第6版。

5.第三方制裁

所謂“第三方制裁”，是指非美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)也要如同美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)一樣，遵行美國(guó)的法律和指令，限制或禁止同被制裁方進(jìn)行金融交易和提供金融服務(wù)，違者將受到美國(guó)政府的制裁。(30)參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《美國(guó)金融制裁的法律、執(zhí)行、手段與特征》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第1期。可以說(shuō)，第三方制裁是美國(guó)人獨(dú)創(chuàng)的一種金融制裁方法，該制裁方法體現(xiàn)的是徹頭徹尾的美國(guó)霸權(quán)思想。美國(guó)于2010年和2011年先后頒布的《伊朗金融制裁條例》和《2012年國(guó)防授權(quán)法》，都進(jìn)一步強(qiáng)化了第三方制裁這一金融制裁方法，該法禁止任何外國(guó)公司或銀行與伊朗進(jìn)行金融交易。這也再一次印證了美國(guó)對(duì)外金融制裁的單邊主義理念。

6.停止金融援助——美國(guó)金融制裁的最新變種手段

2021年2月1日上午，緬甸發(fā)生政變。緬甸軍方扣押國(guó)務(wù)資政兼外長(zhǎng)昂山素季、總統(tǒng)溫敏等多名政要，隨后宣布接管國(guó)家政權(quán)，解雇35名中央政府部門部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)，大規(guī)模改組政府。隨后，美國(guó)迅速做出反應(yīng)，包括美國(guó)總統(tǒng)拜登、白宮發(fā)言人普薩基、國(guó)務(wù)卿布林肯在內(nèi)的多名美國(guó)高官都發(fā)表聲明譴責(zé)了此次政變。且據(jù)一名知情人士透露，美國(guó)正打算就此對(duì)緬甸實(shí)施金融制裁。而首選的金融制裁手段便是停止對(duì)緬甸的一切金融援助。金融援助，其實(shí)是經(jīng)濟(jì)援助的一種形式，是指有關(guān)國(guó)家的金融組織或國(guó)際機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行對(duì)發(fā)展中國(guó)家或欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的無(wú)償或優(yōu)惠貸款。(31)參見(jiàn)朱曉勤：《國(guó)際貨幣基金組織(IMF)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的金融援助》，《發(fā)展研究》1995年第10期。金融援助形成于二戰(zhàn)之后，目前已逐漸成為一項(xiàng)國(guó)際公認(rèn)的政策，分為官方援助(32)所謂官方援助是指國(guó)際性組織、地區(qū)性機(jī)構(gòu)或某個(gè)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助。和非官方援助(33)所謂非官方援助是指私人商業(yè)銀行對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的低息貸款。兩大類，它在本質(zhì)上更多的是屬于國(guó)際社會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的救濟(jì)和幫助。而如今，美國(guó)已經(jīng)直接把這種帶有人道主義性質(zhì)的援助也作為金融制裁的選擇方式之一，這不得不引起人們的警惕。

(二)美國(guó)對(duì)外金融制裁方法的功效分析

通過(guò)以上對(duì)美國(guó)實(shí)施的金融制裁方法的詳細(xì)分析，我們可以看出，美國(guó)對(duì)外金融制裁方法具有如下功效：第一，美國(guó)的對(duì)外金融制裁可以單獨(dú)發(fā)揮作用。其能夠脫離貿(mào)易制裁發(fā)揮巨大作用，甚至能夠通過(guò)切斷資金鏈、阻止特定貨幣的獲取以及限制交易平臺(tái)等具體方法而影響貿(mào)易制裁手段的效果，顯示了其強(qiáng)大的威力。第二，美國(guó)的對(duì)外金融制裁執(zhí)行難度小。其普遍使用電子化手段，因而需付出的成本較低，執(zhí)行方法可以更加簡(jiǎn)單快捷，使得制裁所獲得的凈收益可以有更加明顯的優(yōu)勢(shì)。第三，美國(guó)的對(duì)外金融制裁更符合“聰明制裁”(34)所謂“聰明制裁”，又稱為目標(biāo)制裁，是指對(duì)目標(biāo)國(guó)內(nèi)非國(guó)家層次的行為體進(jìn)行精準(zhǔn)制裁的方式。戰(zhàn)略的實(shí)施。其能夠嚴(yán)格區(qū)分整個(gè)國(guó)家的政府與國(guó)家內(nèi)的全體國(guó)民之間的區(qū)別，從而減少如貿(mào)易制裁這樣將結(jié)果轉(zhuǎn)嫁給全體國(guó)民的危害效果，并降低引發(fā)人道主義危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、美國(guó)對(duì)外金融制裁的程序性法理分析——以制裁運(yùn)行機(jī)制為視角

在對(duì)美國(guó)的金融制裁進(jìn)行了實(shí)體性法理分析之后，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的程序性法理分析也顯得尤為的必要，而鑒于金融制裁所具有的較強(qiáng)實(shí)操性，因此，以制裁運(yùn)行機(jī)制為視角來(lái)對(duì)其進(jìn)行程序性方面的法理分析是一個(gè)較佳的選擇。由于金融體系的復(fù)雜性，光靠一個(gè)部門來(lái)實(shí)施金融制裁明顯無(wú)法順利開(kāi)展工作。所以，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞著金融制裁的實(shí)施，成立了諸多職能部門，且各個(gè)部門之間也是職責(zé)清晰，配合默契，形成了一個(gè)嚴(yán)密的金融制裁網(wǎng)絡(luò)。(35)參見(jiàn)左昊華：《美國(guó)對(duì)大型經(jīng)濟(jì)體金融制裁的基本特征及啟示——以2014—2018年美國(guó)對(duì)俄羅斯金融制裁為例》，《華北金融》2021年第7期。美國(guó)在對(duì)外實(shí)施金融制裁時(shí)，往往會(huì)涉及到美國(guó)總統(tǒng)、美國(guó)國(guó)會(huì)、美國(guó)財(cái)政部恐怖主義及金融情報(bào)辦公室(TFI)、美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室(OFAC)、美國(guó)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)制裁政策與實(shí)施辦公室(SPI)以及各類銀行和支付清算機(jī)構(gòu)等諸多部門。(36)參見(jiàn)葉文輝：《美國(guó)對(duì)外金融制裁的運(yùn)作機(jī)制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。上述這些機(jī)構(gòu)和部門組成了美國(guó)對(duì)外實(shí)施金融制裁的三個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，即決策——監(jiān)管——執(zhí)行。(37)參見(jiàn)左昊華：《美國(guó)對(duì)大型經(jīng)濟(jì)體金融制裁的基本特征及啟示——以2014—2018年美國(guó)對(duì)俄羅斯金融制裁為例》，《華北金融》2021年第7期。

(一)決策機(jī)制分析

發(fā)動(dòng)金融制裁的最高決策者往往是美國(guó)總統(tǒng)。美國(guó)總統(tǒng)作為國(guó)家的元首、行政部門的總負(fù)責(zé)人以及美國(guó)三軍的總司令，其擁有絕對(duì)的權(quán)限和能力來(lái)下達(dá)金融制裁的命令。(38)參見(jiàn)周福芳：《美國(guó)對(duì)外金融制裁機(jī)制簡(jiǎn)析及風(fēng)險(xiǎn)防范》，《財(cái)政科學(xué)》2019年第1期。1977年的《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)則更為明確地從法律上授予了美國(guó)總統(tǒng)以發(fā)動(dòng)金融制裁的權(quán)力，而之后的《愛(ài)國(guó)者法案》則更進(jìn)一步賦予了美國(guó)總統(tǒng)在這方面的權(quán)限。(39)參見(jiàn)米曉文：《美國(guó)金融制裁處罰機(jī)制研究與啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2019年第13期。

相比美國(guó)總統(tǒng)，美國(guó)國(guó)會(huì)只有在特殊情況下才能成為發(fā)動(dòng)金融制裁的決策者，而所謂的特殊情況一般是指如下幾種情況：

1.特定行為。專指那些對(duì)美國(guó)的國(guó)家利益構(gòu)成障礙或者對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成威脅或者對(duì)美國(guó)的價(jià)值觀形成沖擊的行為，如侵犯美國(guó)財(cái)產(chǎn)、制造大規(guī)模殺傷性武器、侵犯人權(quán)等。

2.特定國(guó)家。一般是針對(duì)某個(gè)特定國(guó)家制定單獨(dú)的法律來(lái)進(jìn)行制裁，如《1996年伊朗、利比亞制裁法》，但這種情況較為少見(jiàn)。

3.行政部門的不作為。實(shí)施金融制裁的主要部門是行政機(jī)構(gòu)，但當(dāng)行政機(jī)構(gòu)未能及時(shí)有效地將上述這些特殊情況向國(guó)會(huì)進(jìn)行反饋時(shí)，國(guó)會(huì)便有權(quán)采取相應(yīng)的措施來(lái)主動(dòng)進(jìn)行金融制裁。

(二)監(jiān)管機(jī)制分析

監(jiān)管是金融制裁體系中一個(gè)相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，它是將美國(guó)決策部門所制定和頒布的各類法規(guī)與命令付諸實(shí)施的具體階段。(40)參見(jiàn)葉文輝：《美國(guó)對(duì)外金融制裁的運(yùn)作機(jī)制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。美國(guó)國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融制裁的部門有美國(guó)財(cái)政部恐怖主義及金融情報(bào)辦公室(TFI)、美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室(OFAC)、美國(guó)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)制裁政策與實(shí)施辦公室(SPI)。(41)參見(jiàn)鄭金宇：《美國(guó)金融制裁機(jī)制的深層認(rèn)知》，《銀行家》2019年第11期。

其中，TFI主要負(fù)責(zé)管理美國(guó)國(guó)內(nèi)的金融活動(dòng)，圖1為TFI的內(nèi)部構(gòu)成圖。(42)http://www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Terrorism-and-Financial-Intelligence.aspx#fragment-3.

圖1 TFI的內(nèi)部構(gòu)成

OFAC主要負(fù)責(zé)管理美國(guó)國(guó)外的金融活動(dòng)，其所采取的措施主要有：擬定和調(diào)整被制裁者名單，審查和批準(zhǔn)各類許可申請(qǐng)，調(diào)查和處罰違反制裁禁令者。(43)參見(jiàn)殷明明：《美國(guó)金融制裁的影響及應(yīng)對(duì)》，《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2020年第3期。SPI則主要是對(duì)金融制裁措施進(jìn)行相應(yīng)的配合和輔助工作，如為OFAC提供相應(yīng)的政策指導(dǎo)、為國(guó)會(huì)立法提供幫助等。(44)參見(jiàn)陶士貴：《美國(guó)對(duì)華實(shí)施金融制裁的預(yù)判與應(yīng)對(duì)策略》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第8期。

(三)執(zhí)行機(jī)制分析

無(wú)論是決策，還是監(jiān)管，最終的落腳點(diǎn)都必須是將金融制裁予以執(zhí)行。而金融制裁的執(zhí)行渠道則包括了銀行和各類支付清算機(jī)構(gòu)，這其中有美國(guó)的國(guó)內(nèi)銀行，有他國(guó)的國(guó)內(nèi)銀行，還有具備結(jié)算和支付功能的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。(45)參見(jiàn)袁見(jiàn)、楊攻研、楊牧、付強(qiáng)：《美國(guó)對(duì)他國(guó)金融制裁的法律基礎(chǔ)、實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示》，《國(guó)際貿(mào)易》2021年第7期。而在眾多的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中，最為著名的就是環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)(SWIFT)。

目前國(guó)際貿(mào)易中的絕大多數(shù)信用證都采用SWIFT電文。SWIFT是金融服務(wù)領(lǐng)域的一家全球性銀行同業(yè)合作組織，是世界領(lǐng)先的安全金融報(bào)文傳送服務(wù)機(jī)構(gòu)，其在全球金融服務(wù)領(lǐng)域據(jù)有十分重要的地位。SWIFT系統(tǒng)不同于資金清算系統(tǒng)，不持有客戶基金或管理賬戶，無(wú)關(guān)清算、結(jié)算等業(yè)務(wù)，是類似于“金融服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)”的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)營(yíng)著世界級(jí)的金融電文網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)為社群提供報(bào)文傳送平臺(tái)和通信標(biāo)準(zhǔn)，幫助全球用戶社區(qū)通過(guò)可靠途徑，安全開(kāi)展通訊并交換標(biāo)準(zhǔn)化金融報(bào)文，從而支持全球和本地市場(chǎng)的金融交流，并助力國(guó)際貿(mào)易和商業(yè)活動(dòng)。(46)參見(jiàn)陳堯、楊枝煌：《SWIFT系統(tǒng)、美國(guó)金融霸權(quán)與中國(guó)應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2021年第2期。

近些年來(lái)，阻斷被制裁對(duì)象的美元國(guó)際收付，甚至要求SWIFT進(jìn)行除名等，已成為美國(guó)日益重視和強(qiáng)化運(yùn)用的對(duì)外金融制裁手段之一。從前述國(guó)際支付清算體系的基本結(jié)構(gòu)可知，各個(gè)國(guó)家若都要建立一套自己主導(dǎo)的類似SWIFT的收付電訊傳送和處理體系是非常困難的，從全球整體看也是非常不經(jīng)濟(jì)的。同時(shí)要看到，國(guó)際支付清算體系是為國(guó)際經(jīng)濟(jì)往來(lái)服務(wù)的，金融制裁是建立在經(jīng)濟(jì)制裁基礎(chǔ)之上的。美國(guó)要對(duì)他國(guó)實(shí)施金融制裁，前提一定是美國(guó)首先宣布對(duì)該國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，控制與該國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和金融交易等。如果美國(guó)切斷與另一國(guó)家的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，兩國(guó)之間的收付清算自然也就不復(fù)存在。(47)參見(jiàn)王永利：《準(zhǔn)確看待國(guó)際支付清算體系及其在金融制裁中的角色》，《中國(guó)外匯》2020年第15期。在這種情況下，單獨(dú)依靠建立新的國(guó)際支付清算體系來(lái)抵抗美國(guó)的金融制裁，實(shí)際是很難達(dá)到預(yù)期效果的。

綜上可知，美國(guó)對(duì)外金融制裁已經(jīng)形成了一個(gè)非常完備先進(jìn)的運(yùn)行體系和機(jī)制，相關(guān)各方都能夠互相合作、互為補(bǔ)充，以共同推進(jìn)美國(guó)的對(duì)外方針和策略。

五、中國(guó)的因應(yīng)之策

如果說(shuō)，美國(guó)以往的對(duì)外金融制裁措施主要是針對(duì)朝鮮、伊朗、伊拉克、敘利亞這些被美國(guó)視為敵人的國(guó)家，而與中國(guó)沒(méi)有太大關(guān)系的話，那么近幾年來(lái)，隨著美國(guó)頻頻對(duì)中方相關(guān)企業(yè)及公民實(shí)施金融制裁及由此而給我國(guó)帶來(lái)相應(yīng)的影響，國(guó)人必須開(kāi)始對(duì)美國(guó)的對(duì)外金融制裁加以足夠的重視，并認(rèn)真思考應(yīng)對(duì)之策。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁，我們可以有如下做法。

(一)堅(jiān)持以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，限制美國(guó)對(duì)外金融制裁方法的濫用

金融制裁的發(fā)端和初衷是聯(lián)合國(guó)為了在國(guó)際法的框架下，針對(duì)某些違反國(guó)際強(qiáng)行法和國(guó)際條約義務(wù)的國(guó)家，實(shí)施以金融打擊為主要內(nèi)容的制裁措施。金融制裁必須是在多邊體系的基礎(chǔ)上才能予以施行。(48)參見(jiàn)黃亞光、許坤、董艷：《美國(guó)金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對(duì)策略》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2021年第7期。然而，美國(guó)現(xiàn)在的對(duì)外金融制裁卻完全拋開(kāi)了多邊主義，只是按照美國(guó)單方的意愿來(lái)執(zhí)行，是徹徹底底的單邊主義，這是違反國(guó)際法的。(49)參見(jiàn)劉瑛、黎萌：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法分析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期。因此，我國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)，必須在聯(lián)合國(guó)這個(gè)平臺(tái)上，維護(hù)國(guó)際法的權(quán)威性。

(二)提升金融管理水平，尋找美國(guó)金融制裁的漏洞

美國(guó)對(duì)外金融制裁的確非常嚴(yán)厲，也非常完備，但其并不是無(wú)懈可擊的。如果我們能夠仔細(xì)研究金融活動(dòng)的運(yùn)行規(guī)律，還是可以找出應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁的方法。比如，我們可以推動(dòng)跨境結(jié)算“去美國(guó)化”，以非美元貨幣來(lái)參與資產(chǎn)結(jié)算，俄羅斯、印度就曾采用過(guò)這種方法；又比如，我們可以利用國(guó)際離岸金融中心開(kāi)展離岸金融業(yè)務(wù)，通過(guò)隱藏自身的信息，來(lái)繼續(xù)進(jìn)行美元清算，伊朗就曾采用過(guò)這種方法；(50)參見(jiàn)葉文輝：《美國(guó)對(duì)外金融制裁的運(yùn)作機(jī)制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。還比如，我們可以增加多元化的外匯儲(chǔ)備，增加黃金實(shí)物儲(chǔ)備，尤其要加強(qiáng)人民幣的國(guó)際化，從而可以應(yīng)對(duì)來(lái)自美國(guó)的復(fù)雜的金融制裁。(51)參見(jiàn)陶士貴：《美國(guó)對(duì)華實(shí)施金融制裁的預(yù)判與應(yīng)對(duì)策略》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第8期。

(三)健全自身的法律制度體系，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁的抗壓力

“打鐵還需自身硬”。美國(guó)是否會(huì)對(duì)我國(guó)實(shí)施金融制裁，這完全取決于美國(guó)自身，我們無(wú)法決定，但是我們可以決定自身的制度建設(shè)，通過(guò)健全自我防范體系，可以更好地應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁。(52)參見(jiàn)周福芳：《美國(guó)對(duì)外金融制裁機(jī)制簡(jiǎn)析及風(fēng)險(xiǎn)防范》，《財(cái)政科學(xué)》2019年第1期。比如，我們要進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)企業(yè)的合規(guī)審查制度以及反洗錢制度和行政凍結(jié)制度，以免被美國(guó)抓住把柄，從而遭遇“第三方制裁”；(53)參見(jiàn)程慧、韋琦琦：《美國(guó)金融制裁路徑對(duì)中國(guó)影響研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2021年第5期。我們要建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制，建立反金融制裁機(jī)制，同時(shí)建立我們自己的金融制裁機(jī)制，以此來(lái)勇敢面對(duì)美國(guó)金融制裁的威脅。(54)參見(jiàn)黃亞光、許坤、董艷：《美國(guó)金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對(duì)策略》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2021年第7期。

中華人民共和國(guó)商務(wù)部于2021年1月9日公布并實(shí)施的《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，為我國(guó)有效應(yīng)對(duì)類似美國(guó)這樣的外國(guó)法律與措施的不當(dāng)域外適用，樹(shù)立了一個(gè)很好的榜樣。其中，該《辦法》規(guī)定，國(guó)家的相關(guān)工作機(jī)制可以考慮有關(guān)外國(guó)法律與措施是否存在不當(dāng)域外適用的情形，如是否違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，是否對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益可能產(chǎn)生的影響，是否對(duì)中國(guó)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益可能產(chǎn)生的影響；(55)詳見(jiàn)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第六條。該《辦法》同時(shí)規(guī)定了，國(guó)家的工作機(jī)制經(jīng)評(píng)估，確認(rèn)有關(guān)外國(guó)法律存在不當(dāng)域外適用情形的，可以決定由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施的禁令；(56)詳見(jiàn)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第七條。該《辦法》還規(guī)定，中國(guó)公民、法人或者其他組織可以向國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門申請(qǐng)豁免遵守禁令等。(57)詳見(jiàn)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第八條。可見(jiàn)，該《辦法》的出臺(tái)，對(duì)于中國(guó)健全自身法律機(jī)制，增強(qiáng)美國(guó)對(duì)外金融制裁的威懾力，具有非常顯著的功效。

(四)開(kāi)展一定程度的對(duì)等舉措

針對(duì)美國(guó)無(wú)理的金融制裁，我們要敢于進(jìn)行有效的反制。比如，我們可以盡快完善相應(yīng)的中國(guó)對(duì)外金融制裁法律體系。根據(jù)自身利益的考量，我們可以適當(dāng)將美國(guó)的一些組織或機(jī)構(gòu)，美國(guó)的公司或企業(yè)，以及美國(guó)的官員或個(gè)人列入制裁對(duì)象，且編制相應(yīng)的制裁名單或?qū)嶓w清單，并對(duì)這些制裁對(duì)象實(shí)施諸如凍結(jié)資產(chǎn)、沒(méi)收資產(chǎn)、禁止金融交易、限制投融資等相關(guān)的制裁措施，以最大限度保護(hù)中國(guó)國(guó)家的利益。(58)參見(jiàn)周福芳：《美國(guó)對(duì)外金融制裁機(jī)制簡(jiǎn)析及風(fēng)險(xiǎn)防范》，《財(cái)政科學(xué)》2019年第1期。

中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2021年6月10日發(fā)布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》，為中國(guó)可以針對(duì)那些違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的國(guó)家采取相應(yīng)反制措施，開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先河。其中，該法規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以決定對(duì)相關(guān)個(gè)人、組織采取反制措施，比如，列入反制清單個(gè)人的配偶和直系親屬，列入反制清單組織的高級(jí)管理人員或者實(shí)際控制人，列入反制清單個(gè)人擔(dān)任高級(jí)管理人員的組織，由列入反制清單個(gè)人和組織實(shí)際控制或者參與設(shè)立、運(yùn)營(yíng)的組織；(59)詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》第五條。該法還規(guī)定了，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以按照各自職責(zé)和任務(wù)分工，對(duì)相關(guān)個(gè)人、組織，根據(jù)實(shí)際情況采取一定的措施，比如，不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境，查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)，禁止或者限制我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)。(60)詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》第六條?？梢?jiàn)，該法的制定，對(duì)中國(guó)開(kāi)展對(duì)等舉措提供了保障。

六、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，美國(guó)推行其外交政策的主要手段已經(jīng)由注重硬實(shí)力的軍事制裁轉(zhuǎn)為了更為注重軟實(shí)力的金融制裁。由于美元目前仍然是整個(gè)金融世界的霸主，任何交易和結(jié)算都離不開(kāi)美元，加之美國(guó)的對(duì)外金融制裁在制裁方法上和運(yùn)行機(jī)制上有其獨(dú)特的功效，因而金融制裁成為當(dāng)下美國(guó)最為倚重的制裁策略。但是，美國(guó)的金融制裁與聯(lián)合國(guó)當(dāng)年提倡的在多邊體系下，以維護(hù)國(guó)際法準(zhǔn)則為目的而實(shí)施的金融制裁有著天壤之別。美國(guó)的對(duì)外金融制裁是單邊制裁，其實(shí)施金融制裁的目的就是為了維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位。為此，我們應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁予以理性的分析，以探究其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。面對(duì)將來(lái)有可能遭受到的來(lái)自美國(guó)的金融制裁之威脅，我國(guó)應(yīng)該未雨綢繆，早作相關(guān)的因應(yīng)之策。而最好的解決之道便是，堅(jiān)持以習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)的人類命運(yùn)共同體的理念為核心，反對(duì)單邊主義、維護(hù)多邊主義，抵制霸權(quán)行徑，倡導(dǎo)國(guó)際法治。