孫鋒鋒 伏宣宇 辛澤宇

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)入新的發(fā)展階段，以數(shù)據(jù)、技術(shù)、規(guī)則、知識(shí)、環(huán)保等為代表的“新生產(chǎn)要素(1)2021年3月19日，國(guó)家信息中心在《中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展歷程及特征》研究中提出，傳統(tǒng)要素主要指勞動(dòng)力、資本以及土地。新型要素主要指數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)所帶來的影響力將不亞于甚至超過土地、勞動(dòng)力和資本三大生產(chǎn)要素，成為不可替代的新的生產(chǎn)要素。https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202103/t20210319_1269838.html?code=&state=123.深刻影響、日益主導(dǎo)著全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈體系的分工，各類新生產(chǎn)要素在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中所占的比重日益增大，(2)以數(shù)據(jù)為例，根據(jù)中國(guó)信通院《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2021)》顯示，2020年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)附加值達(dá)到39.2萬億元，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重提升至38.6%。對(duì)全球跨境貿(mào)易影響力顯著提升，(3)以數(shù)據(jù)為例，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，2020年全球貿(mào)易總額下降9%，數(shù)字貿(mào)易逆勢(shì)增長(zhǎng)3.8%，成為推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局的影響深遠(yuǎn)。海關(guān)處在“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”的交匯樞紐，亟需密切關(guān)注、準(zhǔn)確把握各類新生產(chǎn)要素在境內(nèi)外配置的特征與動(dòng)向，不斷優(yōu)化職能，促進(jìn)其在境內(nèi)外高質(zhì)量高效率配置，在助力構(gòu)建新發(fā)展格局中展現(xiàn)更大作為。

一、“新生產(chǎn)要素”在跨境貿(mào)易中呈現(xiàn)的特點(diǎn)

生產(chǎn)要素的形態(tài)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代特征不斷變遷。農(nóng)業(yè)時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素是土地、勞動(dòng)力，工業(yè)時(shí)代重要的生產(chǎn)要素是資本、技術(shù)、管理等；隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)階段生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延正在被重塑，數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、知識(shí)等新生產(chǎn)要素直接或間接地參與跨境貿(mào)易。這些新生產(chǎn)要素雖然表現(xiàn)形式不同，有的直接物化在跨境商品(物品)、跨境服務(wù)中，有的則以其他形式單獨(dú)表現(xiàn)出來；但是都有著和傳統(tǒng)生產(chǎn)要素完全不同的特點(diǎn)，分析這些特點(diǎn)對(duì)于海關(guān)準(zhǔn)確把握這些新生產(chǎn)要素的內(nèi)在需求，提升治理能力有著非常重要的意義。

(一)要素構(gòu)成動(dòng)態(tài)復(fù)雜

在全球貿(mào)易中，新生產(chǎn)要素有的能夠直接通過信息化方式、數(shù)據(jù)流等形式跨境流動(dòng)，也有間接“物化”到進(jìn)出口實(shí)體貨物中的部分，且所占貿(mào)易整體價(jià)值的比率在顯而易見地增長(zhǎng)，對(duì)貿(mào)易關(guān)系的影響愈來愈大。與此同時(shí)，要素的種類、質(zhì)量、狀態(tài)在“科技變革”與“大數(shù)據(jù)”加持下“日新月異”“讀秒更迭”，不斷地有“新內(nèi)涵”“新萌芽”被納入境內(nèi)外新生產(chǎn)要素的范疇之中。例如，隨著全球碳交易規(guī)模日益增大，跨越關(guān)境的碳交易將可能對(duì)海關(guān)規(guī)制提出新要求。

(二)要素流動(dòng)高效快捷

新生產(chǎn)要素的存在形式大多有別于傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易，生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)生基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)，具有“易傳輸、易存儲(chǔ)、易傳播、易計(jì)算、易應(yīng)用”的特征，能夠以指數(shù)級(jí)速度迅速滲透入應(yīng)用場(chǎng)景中。隨著數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用的深入推廣，新生產(chǎn)要素在跨境流動(dòng)過程中，不再依賴實(shí)體介質(zhì)存在、流通和交易，脫離了有形的“貨款交易”“以合同為單元”等路徑，脫離了紙面憑證、運(yùn)輸工具等有形物理媒介的束縛，突破了物理的國(guó)界、地域限制，能夠在境內(nèi)外迅捷發(fā)揮要素的作用。

(三)要素供給主體多元

在傳統(tǒng)跨境貿(mào)易場(chǎng)景中，進(jìn)出境貨物、物品的主體往往是以跨國(guó)企業(yè)為代表的進(jìn)出口收發(fā)貨人。新生產(chǎn)要素的供給主體相對(duì)更加多元，如涉及到疫苗研制、3D打印等技術(shù)要素，其供給主體往往以國(guó)內(nèi)外產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系呈現(xiàn)；涉及到軟件服務(wù)、數(shù)據(jù)采集等信息數(shù)據(jù)要素，其供給主體除了軟件企業(yè)還有一些自然人；對(duì)商品生產(chǎn)制造至關(guān)重要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要素，其供給主體除了大型企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)際組織，甚至包括一國(guó)政府等等。

(四)要素變化隱蔽難測(cè)

新生產(chǎn)要素因構(gòu)成復(fù)雜、流動(dòng)快速，導(dǎo)致難以預(yù)見、難以計(jì)量，因此跨境貿(mào)易流動(dòng)中也呈現(xiàn)價(jià)值不易界定、不易保護(hù)、安全風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估等特點(diǎn)。如生物疫苗、高科技設(shè)備等，在跨國(guó)交易價(jià)值中包含大量新生產(chǎn)要素附加值，如非提前關(guān)注或經(jīng)主體聲明則難以有效確認(rèn)，不利于海關(guān)等稅收征管部門采取稅收等管制措施。此外，部分擁有新生產(chǎn)要素的主體，在跨境轉(zhuǎn)移過程中還會(huì)因?yàn)槟S知識(shí)、商業(yè)機(jī)密、合理避稅等“趨利避害”“約定俗成”，未能對(duì)科技、海關(guān)、外匯等監(jiān)管部門主動(dòng)告知，造成監(jiān)管盲區(qū)。

二、現(xiàn)階段海關(guān)管制方式與新生產(chǎn)要素跨境高效配置間存在的突出矛盾

改革開放40多年來，海關(guān)順應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期的不同特點(diǎn)，不斷調(diào)整自身業(yè)務(wù)架構(gòu)和監(jiān)管模式，逐步總結(jié)出一套適應(yīng)跨境商品流動(dòng)的監(jiān)管體系，如稅收征管、風(fēng)險(xiǎn)管理、加工貿(mào)易監(jiān)管、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域制度等，解決了有效監(jiān)管和高效運(yùn)作的主要矛盾，有力推動(dòng)了開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，新生產(chǎn)要素因其自身的特點(diǎn)，亦或是游離在海關(guān)規(guī)制之外，亦或是受海關(guān)“嵌入式”條塊監(jiān)管模式所累，無法實(shí)現(xiàn)安全前提下的高效率、高質(zhì)量配置，不利于新發(fā)展格局下的貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

(一)新生產(chǎn)要素的蓬勃發(fā)展與海關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃存在的不匹配

現(xiàn)階段，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)向價(jià)值鏈高端邁進(jìn)，對(duì)各類生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置體制機(jī)制提出更高要求；(4)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(2020年3月30日)》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm.面對(duì)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重大使命，新生產(chǎn)要素在全要素跨境配置中的地位愈來愈重要，相關(guān)部門已經(jīng)采取措施加強(qiáng)對(duì)新生產(chǎn)要素的管制。(5)《關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策管理辦法的通知》(財(cái)關(guān)稅〔2021〕24號(hào))，http：//gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202104/t20210427_3693272.htm.海關(guān)總署雖然在《“十四五”海關(guān)發(fā)展規(guī)劃》提出“健全支持服務(wù)貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展管理機(jī)制”，但是對(duì)新生產(chǎn)要素在跨境貿(mào)易中的發(fā)展趨勢(shì)著墨不多，對(duì)與貨物貿(mào)易緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等新生產(chǎn)要素研究不夠深入，深層次思考、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃還不夠充分，未能針對(duì)新生產(chǎn)要素這一必將影響未來跨境貿(mào)易方式的關(guān)鍵“變量”，提前謀劃應(yīng)對(duì)措施、提出解決方案。海關(guān)作為跨境貿(mào)易重要的監(jiān)管部門之一，如果沒有從現(xiàn)在開始提前謀劃、未雨綢繆，未來必將對(duì)各類新生產(chǎn)要素的高效配置造成制約。

(二)新生產(chǎn)要素的特殊形態(tài)與海關(guān)制度體系存在不適應(yīng)

新生產(chǎn)要素普遍具有“無形物”的特征，而對(duì)“無形物”的管制、征稅和統(tǒng)計(jì)一直是海關(guān)的薄弱環(huán)節(jié)。按照職權(quán)法定原則，《海關(guān)法》《關(guān)稅條例》等相關(guān)規(guī)定為海關(guān)對(duì)有形貨物實(shí)施管制和征稅提供了依據(jù)，也在特許權(quán)使用等方面進(jìn)行了規(guī)制；但是對(duì)于通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)臄?shù)字化產(chǎn)品(如軟件、測(cè)試數(shù)據(jù)等)，海關(guān)卻沒有征稅依據(jù)。導(dǎo)致同樣作為數(shù)字化產(chǎn)品，有形和無形兩種不同傳輸方式，造成完全不同的稅負(fù)。此外，海關(guān)現(xiàn)行的外貿(mào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基于企業(yè)申報(bào)的報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)，進(jìn)出境的新生產(chǎn)要素目前無法進(jìn)行有效歸類、也沒有專門的統(tǒng)計(jì)方式，有可能造成此類貿(mào)易數(shù)據(jù)的遺漏，不利于國(guó)家準(zhǔn)確全面掌握整體外貿(mào)形勢(shì)變化情況，無法開展針對(duì)性研究、制訂宏觀政策。

(三)新生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)與海關(guān)監(jiān)管模式存在不協(xié)調(diào)

新生產(chǎn)要素具有通過跨境流動(dòng)、自由競(jìng)價(jià)，最大化實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)化配置的特性，對(duì)外界的管制環(huán)境要求較高。目前海關(guān)監(jiān)管思路與現(xiàn)行制度仍著眼于制造業(yè)貨物、物品的進(jìn)出，因事設(shè)崗、垂直監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控的管理模式和“嵌入式”監(jiān)管方式將在一定程度上制約新生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。例如，跨國(guó)藥企在開展測(cè)試研發(fā)過程中，需要跨境流轉(zhuǎn)原料藥、測(cè)試藥，在向海關(guān)申報(bào)并接受貿(mào)管、征稅、統(tǒng)計(jì)等規(guī)制過程中，手續(xù)往往特別復(fù)雜，往往確認(rèn)一個(gè)HS編碼就“大費(fèi)周章”，與高效的研發(fā)需求完全不匹配。雖然現(xiàn)在海關(guān)通過探索保稅研發(fā)等制度工具進(jìn)行創(chuàng)新監(jiān)管，但是由于個(gè)別上位法規(guī)的限制，企業(yè)依然反映“不解渴”。該類貨物(或物品)跨境流動(dòng)，反映的是知識(shí)這種新生產(chǎn)要素廣泛化、常態(tài)化的國(guó)界合作；本質(zhì)上是，海關(guān)仍沿用管貨物的常規(guī)思維對(duì)待“物化”后的知識(shí)這種新生產(chǎn)要素，對(duì)發(fā)展造成“桎梏”。

(四)新生產(chǎn)要素的安全風(fēng)險(xiǎn)與海關(guān)安全監(jiān)管要求存在不適應(yīng)

新生產(chǎn)要素日益成為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的關(guān)鍵“變量”，但是由于其隱蔽、變化等特點(diǎn)，對(duì)國(guó)門安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往具有穿透性和擴(kuò)大性，而海關(guān)目前的安全監(jiān)管的重心還局限在口岸這一狹窄時(shí)空，如何有效防范跨境領(lǐng)域新生產(chǎn)要素的風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)不小的課題。例如，2018年，科技部首次公布對(duì)華大基因、復(fù)旦大學(xué)附屬華山醫(yī)院等6家機(jī)構(gòu)違反涉及人類遺傳資源采集、收集、買賣、出口、出境審批給予行政處罰(案件中的人類遺傳物質(zhì)主要為人血及其檢測(cè)數(shù)據(jù))，監(jiān)管部門未能在口岸環(huán)節(jié)第一時(shí)間阻止其跨境流轉(zhuǎn)，案件的后果和影響已經(jīng)無法挽回。此案中的人類遺傳物質(zhì)本質(zhì)就是“知識(shí)”這種新生產(chǎn)要素極其“物化”后的表現(xiàn)形式。此外，企業(yè)“趨利避害”的主觀意向與新生產(chǎn)要素的隱蔽性，導(dǎo)致所有權(quán)歸屬與主客體界定難度較大，追查責(zé)任形成的法律震懾、有效管控手段的辦法相對(duì)不足。

三、海關(guān)運(yùn)用系統(tǒng)觀念推進(jìn)各類新生產(chǎn)要素在境內(nèi)外高效配置的路徑

黨的十九屆五中全會(huì)把“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為我國(guó)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的重要原則，反映了運(yùn)用系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫性和重要性。海關(guān)也應(yīng)當(dāng)自覺運(yùn)用系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，順應(yīng)新生產(chǎn)要素在境內(nèi)外高效配置的實(shí)際需求，變革海關(guān)現(xiàn)行的管理思維、制度體系、監(jiān)管模式等，不斷提升海關(guān)對(duì)新生產(chǎn)要素的治理能力和治理水平，在助力構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮更加積極的作用。

(一)加強(qiáng)前瞻性思考，積極應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易格局的變化

加強(qiáng)前瞻性思考，要求我們堅(jiān)持用全面、辯證、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看問題，把歷史、現(xiàn)實(shí)、未來貫通起來審視，把近期、中期、遠(yuǎn)期的目標(biāo)統(tǒng)籌起來謀劃。當(dāng)前，受新冠疫情沖擊，跨國(guó)企業(yè)全球化戰(zhàn)線的戰(zhàn)略收縮、政府維護(hù)全球化的政策資源減少、國(guó)內(nèi)民眾內(nèi)向化等等傾向，導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)企業(yè)主導(dǎo)的全球化產(chǎn)業(yè)分別面臨規(guī)?？s減、范圍縮小和形式變化。中國(guó)的“全球制造工廠”也因?yàn)椤百Q(mào)易安全”的原因有所動(dòng)搖，跨境中間品貿(mào)易的規(guī)?？赡芸s減，但是新生產(chǎn)要素的全球配置將迎來新的契機(jī)，中國(guó)制造有望順勢(shì)提升在全球價(jià)值鏈中的地位。面對(duì)全球貿(mào)易的新變化，海關(guān)唯有準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，持續(xù)深化商品和要素流動(dòng)型開放，穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放水平，才能在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局，推動(dòng)開放型經(jīng)濟(jì)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展。

一是準(zhǔn)確識(shí)別各類新生產(chǎn)要素的特征。海關(guān)應(yīng)當(dāng)緊扣全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，提前研究其對(duì)全球跨境貿(mào)易的影響，梳理未來影響跨境貿(mào)易新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新方式，對(duì)其中蘊(yùn)含的以數(shù)據(jù)、科技、標(biāo)準(zhǔn)等各類新生產(chǎn)要素的表現(xiàn)形式、本質(zhì)特征等等開展基礎(chǔ)理論研究，(6)例如，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)分別于2013年、2014年和2017年發(fā)布《美國(guó)與全球數(shù)字貿(mào)易1》《美國(guó)與全球數(shù)字貿(mào)易2》和《全球數(shù)字貿(mào)易1：市場(chǎng)機(jī)遇與主要貿(mào)易限制》對(duì)數(shù)字貿(mào)易開展研究。為海關(guān)等國(guó)家監(jiān)管部門開展全方位治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是科學(xué)應(yīng)對(duì)各類新生產(chǎn)要素的需求。海關(guān)應(yīng)當(dāng)加大工作調(diào)研和研究分析力度，全方位把握各類新生產(chǎn)要素在通關(guān)、結(jié)算、稅政等方面的實(shí)際需求，結(jié)合國(guó)家在管制方面的目標(biāo)，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)、緊貼實(shí)際需求，站在更高層次，科學(xué)審視謀劃。

三是主動(dòng)針對(duì)新生產(chǎn)要素開展變革。海關(guān)應(yīng)當(dāng)在全通改革不斷向縱深推進(jìn)的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)對(duì)接跨境領(lǐng)域制約各類新生產(chǎn)要素高效配置的堵點(diǎn)、難點(diǎn)，找準(zhǔn)海關(guān)工作的切入點(diǎn)，超前布局，以深化改革破除深層次體制機(jī)制障礙、激發(fā)新發(fā)展活力，塑造外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

(二)加強(qiáng)全局性謀劃，堅(jiān)持“安全”與“發(fā)展”的原則

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“越開放越要重視安全，越要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全”。海關(guān)在運(yùn)用系統(tǒng)觀念推進(jìn)各類新生產(chǎn)要素在境內(nèi)外高效配置過程中，也必須立足于發(fā)展全局看問題，牢牢把握這一原則，處理好“管得住”和“放得開”的辯證關(guān)系。

首先必須堅(jiān)守安全底線。對(duì)照總體國(guó)家安全觀，分析新生產(chǎn)要素可能對(duì)國(guó)門安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)性應(yīng)對(duì)，有利于下一步促進(jìn)新生產(chǎn)要素更為安全地在境內(nèi)外配置。要高度重視經(jīng)濟(jì)安全。例如，我國(guó)在加入WTO時(shí)接受1998年WTO部長(zhǎng)會(huì)議通過的《全球電子商務(wù)宣言》，對(duì)以網(wǎng)絡(luò)傳輸方式實(shí)現(xiàn)的跨境數(shù)字產(chǎn)品交易暫免征收關(guān)稅，但不免除國(guó)內(nèi)增值稅。但是，隨著數(shù)據(jù)在跨境貿(mào)易中的占比越來越高以及跨國(guó)數(shù)字企業(yè)的避稅安排，英法等國(guó)已經(jīng)開始征收單邊的數(shù)字服務(wù)稅，(7)目前的跨境交易無須依賴實(shí)體即可完成在線交易，而傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)下的通過判定常設(shè)機(jī)構(gòu)方有征稅權(quán)的稅收規(guī)則對(duì)跨境在線交易顯得無能為力；同時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)造有別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，更多地依賴于無形資產(chǎn)和用戶參與，這會(huì)導(dǎo)致利潤(rùn)征稅地和價(jià)值創(chuàng)造地的錯(cuò)位，如果企業(yè)在用戶價(jià)值創(chuàng)造地沒有設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，雖然用戶參與為企業(yè)創(chuàng)造了價(jià)值、帶來了利潤(rùn)，但依據(jù)現(xiàn)有的稅收規(guī)則，用戶所在國(guó)對(duì)該企業(yè)沒有稅收管轄權(quán)，無法對(duì)其利潤(rùn)征稅；更進(jìn)一步，即使企業(yè)在用戶所在地設(shè)立了常設(shè)機(jī)構(gòu)，但在計(jì)算企業(yè)向每個(gè)國(guó)家應(yīng)繳納的稅款數(shù)額時(shí)，并沒有考慮用戶參與所創(chuàng)造的價(jià)值?；谏鲜鲈?，歐盟決定征收數(shù)字服務(wù)稅，數(shù)字服務(wù)稅由用戶所在地的歐盟成員國(guó)征收，用戶所在地可以通過IP地址或其他更精確的定位方法來確定；稅額的確定只與用戶的參與活動(dòng)有關(guān)，如歐盟用戶通過設(shè)備看廣告的頻率、打開界面的頻率等因素決定了應(yīng)納稅額。應(yīng)當(dāng)提前關(guān)注數(shù)據(jù)貿(mào)易可能對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖擊和威脅，對(duì)應(yīng)開展稅政研究。要密切關(guān)注科技安全?？萍荚诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到關(guān)鍵作用，但同時(shí)也是一把“雙刃劍”，如果無法有效監(jiān)管，其帶來的負(fù)面影響也不容小覷。例如，2019年，美國(guó)政府企圖禁止華為使用藍(lán)牙、WIFI等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎對(duì)華為手機(jī)造成毀滅性打擊，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在全球貿(mào)易中的重要影響可見一斑。對(duì)于上述行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性貿(mào)易壁壘，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注其可能對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提前預(yù)判。要妥善處置社會(huì)安全。部分新生產(chǎn)要素對(duì)安全的影響不僅僅局限在口岸環(huán)節(jié)，可能傳導(dǎo)至境內(nèi)，誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。例如，通過跨境傳輸?shù)?D打印槍支電子圖紙、木馬程序等，如果不引起足夠重視，可能影響社會(huì)安全穩(wěn)定。對(duì)此，海關(guān)等國(guó)家監(jiān)管部門必須在法律法規(guī)、監(jiān)管方式方法等方面提前適應(yīng)上述新變化，針對(duì)性作出調(diào)整。此外，監(jiān)管過程中還必須關(guān)注新生產(chǎn)要素可能帶來的文化安全、信息安全等。

其次應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)化導(dǎo)向。要素市場(chǎng)化配置是解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的根本途徑。海關(guān)等跨境監(jiān)管部門在筑牢國(guó)門安全、防范化解風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真梳理新生產(chǎn)要素在跨境配置中需求，充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)其跨境高效配置。需保證便利需求。新生產(chǎn)要素普遍以數(shù)據(jù)、技術(shù)等形式存在，流動(dòng)傳輸速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貨物和服務(wù)的流轉(zhuǎn)，需要“減少干預(yù)滯阻、簡(jiǎn)化審批手續(xù)”來發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)以“順勢(shì)管理、整體管理、專業(yè)管理”理念，完善信任機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制，打造數(shù)據(jù)主體共享平臺(tái)，支持該類要素在可控范圍內(nèi)自由流動(dòng)。特別是針對(duì)數(shù)據(jù)這一特殊要素，應(yīng)實(shí)施分級(jí)分類管理的制度，既不能因擔(dān)心國(guó)家安全而完全阻止跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，也不能完全實(shí)施跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。應(yīng)研究減稅需求。部分新生產(chǎn)要素以“無形”價(jià)值附加在“有形”貨物當(dāng)中，目前多以特許權(quán)使用費(fèi)形式參與商品流動(dòng)。值得一提的是，疫苗研制、鋰電技術(shù)等新生產(chǎn)要素，在“改善人民生活品質(zhì)”“支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與綠色低碳發(fā)展”“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定”等新發(fā)展格局的重要領(lǐng)域中，價(jià)值占比遠(yuǎn)超傳統(tǒng)貨物，應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化稅政調(diào)研與政策設(shè)計(jì)，對(duì)該類要素進(jìn)行合理引導(dǎo)與培育。(8)例如，2021年7月落實(shí)《財(cái)政部 海關(guān)總署 稅務(wù)總局 關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策的通知》(財(cái)關(guān)稅〔2021〕23號(hào))，由科技部、國(guó)家發(fā)改委等牽頭部門函告海關(guān)總署名單，總署轉(zhuǎn)發(fā)直屬海關(guān)執(zhí)行。要考慮隱私需求。新生產(chǎn)要素由于網(wǎng)絡(luò)化和便于復(fù)制的特點(diǎn)，其所有者往往希望得到隱藏與保護(hù)。例如，跨國(guó)科技企業(yè)在數(shù)字貿(mào)易過程中所收集的用戶反饋信息、位置數(shù)據(jù)以及偏好性分析，希望得到隱私對(duì)待，海關(guān)等監(jiān)管部門在落實(shí)國(guó)家對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)各項(xiàng)法律法規(guī)的前提下，還要對(duì)上述跨國(guó)企業(yè)跨境傳遞此類數(shù)據(jù)的保護(hù)。

(三)加強(qiáng)戰(zhàn)略性布局，探索構(gòu)建高效監(jiān)管體制機(jī)制

瞄準(zhǔn)制約新生產(chǎn)要素在境內(nèi)外高效配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，用改革的思維和方式解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題。

1.完善制度體系。一是明確監(jiān)管職責(zé)。以《海關(guān)法》修訂為契機(jī)，按照職權(quán)法定原則，從立法層明確海關(guān)在跨境領(lǐng)域?qū)π律a(chǎn)要素的規(guī)制職責(zé)。具體而言，可以對(duì)“進(jìn)出境貨物、物品”的內(nèi)涵和外延進(jìn)一步擴(kuò)充，明確海關(guān)對(duì)進(jìn)出境“無形物”的管制權(quán)力，將數(shù)據(jù)、技術(shù)等新生產(chǎn)要素納入其中，便于海關(guān)在口岸和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域牽頭強(qiáng)化安全準(zhǔn)入準(zhǔn)出風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類分級(jí)地排查監(jiān)管。同時(shí)，明確海關(guān)與科技、公安等監(jiān)管部門的權(quán)力邊界，為海關(guān)下一步建立對(duì)新生產(chǎn)要素的監(jiān)管體系奠定法律基礎(chǔ)。二是明確納稅義務(wù)。雙循環(huán)新發(fā)展格局下，新生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的數(shù)量和價(jià)值將越來越大，應(yīng)提前對(duì)其納稅義務(wù)開展研究，確定與進(jìn)出口貨物相關(guān)的數(shù)據(jù)、技術(shù)的應(yīng)稅范圍，并注意考慮在RCEP、TPP等多邊規(guī)則下，該類要素的原產(chǎn)地認(rèn)定、進(jìn)出口稅率等內(nèi)容的進(jìn)一步認(rèn)定。三是明確統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。建立健全涵蓋技術(shù)、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素的現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)制度，幫助科學(xué)全面地反映新、舊生產(chǎn)要素在我國(guó)境內(nèi)外的實(shí)際流動(dòng)的真實(shí)情況，為國(guó)家的宏觀決策和對(duì)外談判提供數(shù)據(jù)支撐。

2.完善監(jiān)管體系。一是建立安全高效的管理模式。順應(yīng)新生產(chǎn)要素對(duì)安全和便利的實(shí)際需求，將監(jiān)管思路由被動(dòng)防御向主動(dòng)出擊轉(zhuǎn)變，新生產(chǎn)要素風(fēng)險(xiǎn)影響大、消除影響難、通關(guān)效率要求高，必須將關(guān)口前移，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)于國(guó)門之外；將監(jiān)管重心由管制要素個(gè)體向全流程要素拓展，在企業(yè)自主申報(bào)的基礎(chǔ)上對(duì)與新生產(chǎn)要素密切相關(guān)的其他要素開展比較、分析、印證，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管；將監(jiān)管對(duì)象由要素本身向供應(yīng)鏈主體轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)與境外海關(guān)的跨境數(shù)據(jù)交換合作，順勢(shì)形成跨境聯(lián)合規(guī)制的串聯(lián)管理，便利各類創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)。二是實(shí)施“備案+干預(yù)+稽核查”信任監(jiān)管流程。強(qiáng)化申報(bào)主體責(zé)任，逐步探索對(duì)新生產(chǎn)要素進(jìn)行前期自主備案，按照風(fēng)險(xiǎn)類別和征管要求進(jìn)行參數(shù)通道判別；除極個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)極高的情況需要“事中干預(yù)”外，絕大多數(shù)情況都按照“負(fù)面清單+非違規(guī)不干預(yù)”的制度設(shè)計(jì)予以接受，建立新生產(chǎn)要素貿(mào)易主體的“非主觀故意容錯(cuò)免責(zé)”機(jī)制，支持防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展；運(yùn)用集約化、專業(yè)化的后續(xù)稽核查模式，對(duì)新生產(chǎn)要素進(jìn)行后續(xù)管理。三是構(gòu)建適應(yīng)新生產(chǎn)要素需求的管理架構(gòu)。對(duì)照新生產(chǎn)要素的特征，逐步調(diào)整海關(guān)內(nèi)部組織架構(gòu)、人員配置，將現(xiàn)行的“決策、管理、執(zhí)行”三級(jí)機(jī)制調(diào)整為“中心-現(xiàn)場(chǎng)”模式，引入“中臺(tái)”指揮作戰(zhàn)理念，在全國(guó)按照新生產(chǎn)要素的類別設(shè)置若干區(qū)域性“中臺(tái)”，接入業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)和各類信息，安排專家坐鎮(zhèn)指揮，第一時(shí)間響應(yīng)新生產(chǎn)要素的所有者和隸屬海關(guān)的實(shí)際需求，提供專業(yè)決策指令，增強(qiáng)要素治理能力。

3.完善支撐體系。一是強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)人才支撐。針對(duì)各類新生產(chǎn)要素組建相應(yīng)的研究團(tuán)隊(duì)，開展專題研究，不斷培養(yǎng)專業(yè)人才、提升應(yīng)對(duì)能力，例如，可組建團(tuán)隊(duì)針對(duì)技術(shù)性貿(mào)易措施規(guī)則研究與應(yīng)用，對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)、國(guó)際電工委員會(huì)(IEC)、國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(OIE)、國(guó)際植物保護(hù)公約(IPPC)、國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)等國(guó)際分量大的組織標(biāo)準(zhǔn)開展研究，深度參與國(guó)際規(guī)則和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂；加強(qiáng)技術(shù)性貿(mào)易措施在影響評(píng)估、趨勢(shì)預(yù)判、監(jiān)測(cè)預(yù)警、交涉應(yīng)對(duì)等關(guān)鍵領(lǐng)域，形成系統(tǒng)性研究成果，提升運(yùn)用規(guī)則維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益的能力。二是強(qiáng)化針對(duì)性服務(wù)支撐。圍繞國(guó)內(nèi)企業(yè)在新生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)過程中遇到的新問題，主動(dòng)研究對(duì)口需求的服務(wù)舉措，例如，針對(duì)出口產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)，可積極與國(guó)內(nèi)有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)合作，協(xié)助高校、科研機(jī)構(gòu)、出口企業(yè)等處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，維護(hù)我國(guó)企業(yè)在新生產(chǎn)要素領(lǐng)域的需求與權(quán)益。三是強(qiáng)化創(chuàng)新性平臺(tái)支撐。針對(duì)部分新生產(chǎn)要素的特殊主體(如高校、初創(chuàng)企業(yè)等)在跨境貿(mào)易方面的薄弱環(huán)節(jié)，支持第三方構(gòu)筑的創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)、云端交互平臺(tái)等特殊載體，統(tǒng)籌規(guī)制與引導(dǎo)新生產(chǎn)要素的發(fā)展方向，提升該類要素在可信可控范圍內(nèi)的集聚效應(yīng)。如，筆者所在的南京海關(guān)所屬蘇州海關(guān)在服務(wù)轄區(qū)醫(yī)藥研發(fā)類企業(yè)發(fā)展過程中，支持綜保區(qū)打造研發(fā)創(chuàng)新一體化服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)了醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)的通關(guān)便利和集聚發(fā)展。

(四)加強(qiáng)整體性推進(jìn)，提升“多元共建、協(xié)同共治”的管理效能

新生產(chǎn)要素在跨境流動(dòng)過程中涉及的監(jiān)管部門眾多，目前各部門規(guī)章制度較為分散，尚未形成合力。需要海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、科技、工信、公安、外匯等部門發(fā)揮好各自的職能優(yōu)勢(shì)，在統(tǒng)籌兼顧中實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，在揚(yáng)長(zhǎng)避短中提升整體效能，在頂層設(shè)計(jì)和基層探索中建立一整套支持新生產(chǎn)要素跨境高效配置的指導(dǎo)思想和監(jiān)管體系。

1.以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為牽引，積極開展制度創(chuàng)新。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)承載著順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢(shì)、對(duì)接國(guó)際貿(mào)易投資新規(guī)則、塑造以開放促改革促發(fā)展的戰(zhàn)略使命。各監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色，積極開展制度創(chuàng)新，協(xié)助支持開展國(guó)際高水平自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則對(duì)接的先行先試，加速新要素主體上“云”智能集成，促進(jìn)傳統(tǒng)貿(mào)易資源通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，深度對(duì)接數(shù)據(jù)、技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新生產(chǎn)要素，形成“泛在連接、數(shù)智融合、創(chuàng)新導(dǎo)向、安全可信”的運(yùn)行體系，深入探索并推廣適應(yīng)研發(fā)創(chuàng)新、要素交互的監(jiān)管新模式，適時(shí)在全國(guó)復(fù)制推廣。

2.以單一窗口為載體，提升信息互聯(lián)互通效果。依托現(xiàn)有“單一窗口”基礎(chǔ)架構(gòu)與建設(shè)思路，探索將“單一窗口”功能逐步覆蓋國(guó)際貿(mào)易管理全鏈條，參照貨物實(shí)際進(jìn)出境口岸，在互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置“數(shù)據(jù)口岸”，接受新生產(chǎn)要素的所有者向海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、科技、外匯等部門同一個(gè)窗口、一次性申報(bào)，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)多部門“數(shù)據(jù)共享、信息互通、結(jié)果互認(rèn)”，推動(dòng)構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享交換體系，同時(shí)各相關(guān)部門對(duì)新生產(chǎn)要素按照法定職責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。

3.以法定職權(quán)為基礎(chǔ)，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)。各相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)照各自職責(zé)，提前謀劃對(duì)各類新生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的規(guī)制，主動(dòng)開展法律法規(guī)及規(guī)章制度的前瞻性研究，拓展政策空間、提升制度張力，為進(jìn)一步發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)、參與到對(duì)新生產(chǎn)要素的治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，市場(chǎng)監(jiān)管部門可發(fā)揮其在市場(chǎng)主體管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂等方面的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)源頭管控，規(guī)制跨境過程，逐步規(guī)范新生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的規(guī)則與秩序。外匯部門應(yīng)持續(xù)關(guān)注與新生產(chǎn)要素跨境配置的外匯流動(dòng)，依法打擊比特幣交易等不法行為，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；深化放管服改革，提升跨境貿(mào)易投資便利化水平，推動(dòng)涉外經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。公安系統(tǒng)應(yīng)發(fā)揮其在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)新生產(chǎn)要素采取“智慧監(jiān)管”與“審慎監(jiān)管”相結(jié)合的監(jiān)管策略，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段圈定監(jiān)管要素流向，注重提前研判、把好底線等。

4.以合作共贏為目的，務(wù)實(shí)開展國(guó)際合作。積極主動(dòng)與相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織開展合作，針對(duì)新生產(chǎn)要素在全球的配置，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，推動(dòng)完善國(guó)家公平合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系。如，深入?yún)⑴c世界海關(guān)組織(WCO)、世界貿(mào)易組織(WTO)、亞太經(jīng)合組織(APEC)等國(guó)際組織事務(wù)并發(fā)揮建設(shè)性作用；深入研究有關(guān)國(guó)家(地區(qū))自由區(qū)關(guān)于數(shù)字貿(mào)易、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)，推動(dòng)多邊框架下涉及海關(guān)議題的談判磋商；積極參與數(shù)字領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，提升運(yùn)用規(guī)則維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益的能力；積極參加與貨物貿(mào)易相關(guān)的氣候變化國(guó)際合作，主動(dòng)參與碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制相關(guān)談判。(9)《“十四五”海關(guān)發(fā)展規(guī)劃》，https：//mp.weixin.qq.com/s/i68s69PJypoZ9CSAcEMOkg.此外，還應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)估國(guó)際海關(guān)對(duì)于新生產(chǎn)要素的規(guī)制的通行做法，務(wù)實(shí)開展國(guó)際海關(guān)合作，為構(gòu)建對(duì)新生產(chǎn)要素高效規(guī)制的“中國(guó)方案”作出海關(guān)貢獻(xiàn)。