“放管服”背景下優(yōu)化公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理的路徑研究

余璐文

摘 要：自國務(wù)院提出并實施“放管服”政策以來，科研經(jīng)費的管理面臨著巨大的考驗。當前經(jīng)費管理存在著忽視預算編制與執(zhí)行、內(nèi)控薄弱、缺乏績效考評體系、結(jié)余經(jīng)費管理不規(guī)范等問題。結(jié)合實務(wù)，提出建立全面預算管理體系、加大科研經(jīng)費監(jiān)督力度、完善科研績效評價體系、加強信息化建設(shè)等四種優(yōu)化路徑，以期提高公立醫(yī)院科研經(jīng)費使用效率，激發(fā)科研活力。

關(guān)鍵詞：“放管服”;公立醫(yī)院;科研經(jīng)費管理;優(yōu)化路徑

中圖分類號：R197.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0091-03

一、背景與意義

2015年5月12日，國務(wù)院首次提出了“放管服”改革的概念，即簡政放權(quán)，降低準入門檻，下放科研項目預算編制、調(diào)劑以及結(jié)余資金的使用權(quán)限，不限制勞務(wù)費的比例、績效獎勵占間接經(jīng)費的比例;創(chuàng)新監(jiān)管，促進公平競爭;高效服務(wù)，營造便利環(huán)境，簡化政采、報銷程序及評審流程。2018年7月24日，《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中，進一步提出要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán)，減輕科研人員負擔，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員積極性。2021年8月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》。這些政策的發(fā)布給科研經(jīng)費的管理帶了巨大的變革浪潮。而近年來，我國科研經(jīng)費的增長速度較快，經(jīng)費總量穩(wěn)居世界第二[1]，在如此龐大的經(jīng)費體量下，在“放管服”的政策背景下，如何規(guī)范科研經(jīng)費的使用，如何提高發(fā)揮科研經(jīng)費的使用績效顯得尤為重要。因此，改革科研經(jīng)費管理模式已是刻不容緩。

二、當前科研經(jīng)費管理存在的問題

隨著我國高校、企事業(yè)單位科研經(jīng)費投入的逐年增加，經(jīng)費管理存在的問題也日益突出。

（一）對預算編制不重視，預算執(zhí)行不嚴格

當前，絕大多數(shù)的科研項目負責人并不了解財務(wù)知識。特別是在公立醫(yī)院，科研項目負責人多是臨床醫(yī)生，重心都放在臨床研究上，申報項目時對經(jīng)費預算不重視，部分負責人甚至將編制預算的任務(wù)交由學生填寫，沒有咨詢財務(wù)專業(yè)人員，編制預算純粹為了湊數(shù)字、應付申報檢查，隨意性較大。其次，由于科研人員對于預算科目的理解有偏差，常常將業(yè)務(wù)費用歸類到錯誤的科目下。例如，科研人員將赴外地參加會議的費用編制到“會議費”科目下，實際上根據(jù)《醫(yī)院會計制度》應當通過“差旅費”核算。這樣一來，后續(xù)的實際支出定然會偏離最初的預算。而項目立項成功、資金到位后，項目負責人往往僅關(guān)注項目研究，在發(fā)生業(yè)務(wù)支出時才詢問科研管理部門和財務(wù)部門能否開支。如此一來，不但會導致工作效率低下、經(jīng)費預算與經(jīng)費執(zhí)行不相符，還會使得項目的進度與經(jīng)費使用脫節(jié)[2]。

（二）內(nèi)部控制薄弱，存在套取科研經(jīng)費的現(xiàn)象

在科研經(jīng)費的使用過程中，內(nèi)部控制存在一定缺位。以公立醫(yī)院為例，科研管理部門與財務(wù)科室各自獨立，科研部門不了解經(jīng)費使用情況;財務(wù)部門僅就費用的賬務(wù)處理進行審核，不清楚醫(yī)學項目的研究性質(zhì)，遑論對經(jīng)費開支的必要性進行把控了，科研經(jīng)費的使用未能得到有效的監(jiān)督。

其次，套取科研經(jīng)費的現(xiàn)象仍有發(fā)生。過去，各高校、公立醫(yī)院都對勞務(wù)費占預算的比例有所限制。2016年7月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確勞務(wù)費不設(shè)比例限制，這給了項目虛構(gòu)業(yè)務(wù)支出、套取勞務(wù)費以可乘之機。此外，購買科研材料、技術(shù)服務(wù)合同亦是套取經(jīng)費的重災區(qū)，而財務(wù)部門并不能在審核時對業(yè)務(wù)是否真實發(fā)生提供絕對保證[3]。經(jīng)某市監(jiān)察委審查查明，某大學教授利用職務(wù)之便兩年內(nèi)虛開發(fā)票、虛列勞務(wù)非法套取200多萬元科研經(jīng)費，此類事件屢禁不止。

（三）缺乏績效考評體系，項目結(jié)題審計不嚴

一般而言，財政撥款的科研項目均要求結(jié)題審計，橫向課題對此沒有要求。實際操作中，結(jié)題審計只要求提供支出等相關(guān)明細賬，對費用與科研內(nèi)容的相關(guān)性、合理性和真實性缺少實質(zhì)的審查，甚至有些賬務(wù)上的弄虛作假也無法被查到。這些形式上的檢查無法起到財務(wù)監(jiān)督的作用。同時，盡管國家政策早已提倡科研評價體系要從“重數(shù)量、重過程”朝著結(jié)果導向型轉(zhuǎn)變，當前公立醫(yī)院對科研項目預算的執(zhí)行仍沒有完善的績效評價體系，缺乏獎懲機制[4]。在獎懲考評系統(tǒng)缺位的情況下，無法有效激勵科研人員產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果。

（四）配套經(jīng)費和結(jié)余經(jīng)費管理不規(guī)范

根據(jù)近幾年科研項目的配套經(jīng)費統(tǒng)計情況分析，配套資金的到位率較低，到結(jié)題審計時，項目組不得不虛編預算、虛列支出、虛報決算，這是不可取也不合規(guī)的。對于結(jié)題后的結(jié)余經(jīng)費，由于現(xiàn)有政策缺乏明確的時間限制，結(jié)題不結(jié)賬的現(xiàn)象大量存在，少數(shù)課題經(jīng)費延續(xù)使用十年之久而未被收回。更有甚者，為了結(jié)余經(jīng)費不被收回，有些項目組在結(jié)題前大額報銷、突擊用錢，其中不乏虛假報銷，滋生了相當一部分的科研腐敗與浪費。2018年，教育部社科司發(fā)布通知，稱有超期未完成的1 453個人文社科科研項目需進行集中清理。何小蘭（2017）指出，廣西科技廳在2001—2014 年間下達的項目中逾期未結(jié)項的項目達3 102個，涉及科研經(jīng)費達6.53億元，造成了大量資金的閑置[5]，也給科研經(jīng)費的管理增加了難度。

三、公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理優(yōu)化路徑

（一）建立全面預算管理體系

隨著我國醫(yī)療改革的遞進，公立醫(yī)院正在從“靠規(guī)模、拼數(shù)量”的粗放式發(fā)展模式，逐步轉(zhuǎn)向“講質(zhì)量、講內(nèi)涵”的精細化管理時代。全面預算管理是實現(xiàn)該轉(zhuǎn)變的重要途徑之一，它能促使項目組和醫(yī)院合理調(diào)度和分配資源，將有限的科研經(jīng)費流向高效、高產(chǎn)出的去處，避免經(jīng)費浪費。傳統(tǒng)觀念中，公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理僅僅是在經(jīng)費使用中檢查財務(wù)合規(guī)性、結(jié)題后統(tǒng)計使用情況，實則不然，現(xiàn)代管理會計理念提倡從編制預算開始，貫穿科研經(jīng)費使用始終，事后評價反饋。針對公立醫(yī)院重編制輕執(zhí)行的情況，張麗平（2017）指出，應該對預算執(zhí)行情況建立動態(tài)考核機制，可以按照季度或半年度開展定期考核，并將考核結(jié)果對外公示[6]。在預算執(zhí)行的考核后，既便于財務(wù)人員發(fā)現(xiàn)制度和內(nèi)控環(huán)節(jié)的漏洞，又能反過來促使項目負責人修正預算，提高后續(xù)科研經(jīng)費的使用效率，建立一個良性的循環(huán)。

（二）加大科研經(jīng)費監(jiān)督力度

第一，要根據(jù)公立醫(yī)院自身的情況建立健全相應的科研經(jīng)費管理辦法及實施細則，按照經(jīng)費性質(zhì)和研究領(lǐng)域不同有針對性地分類管理，單獨核算、專款專用，加大對違規(guī)和違法使用科研經(jīng)費的檢查和懲罰力度[7]，加強對決算報告的審查。對于結(jié)余經(jīng)費，在占項目總經(jīng)費一定比例內(nèi)的，準予負責人結(jié)轉(zhuǎn)下一年使用，超過一定比例的應及時收回，嚴格規(guī)定結(jié)賬的時間，防止拖延項目研究進度。第二，要促進科研管理部門與財務(wù)部門的交流合作?？蒲泄芾聿块T通常只在立項前與結(jié)題后統(tǒng)管各項目組，在經(jīng)費的使用中無法掌握資金的使用進度，更不能確定資金是否用在了應有的科研任務(wù)上。因此，兩部門應明確各自的職責、加強溝通、發(fā)揮所長，便于科研管理部門在科研經(jīng)費執(zhí)行過程中把握全局。第三，加強審計、紀檢監(jiān)察部門在經(jīng)費使用全過程中的監(jiān)督和檢查。要創(chuàng)新審計方式，既要精簡監(jiān)督檢查，又能規(guī)范資金管理，即強化日常的“常態(tài)化”審計以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點監(jiān)督[8]。第四，應在財務(wù)人員中提倡“業(yè)財融合”，加強衛(wèi)生經(jīng)濟管理的培訓。財務(wù)人員要全程參與到項目中去，只有了解了業(yè)務(wù)，才能更好地為科研人員提供服務(wù)，才能深入管理、對業(yè)務(wù)發(fā)表決策，才能由傳統(tǒng)的會計核算向業(yè)務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

（三）完善科研績效評價體系

如上文所述，公立醫(yī)院針對編制的預算并沒有規(guī)范的預算執(zhí)行制度，部門預算執(zhí)行情況沒有反饋懲罰機制。林海?。?019）認為，成本科室和職能部門重預算編制、輕執(zhí)行，預算資金缺乏約束機制，建議多角度多維度設(shè)立績效評價指標體系[9]。吳建國（2011）通過對歐美等國家17個國立科研機構(gòu)的分析，使用隨機前沿方法（SFA）和平衡積分卡方法（BSC）評價其效益，提出提高經(jīng)費管理效益的方式為完善項目評估體系，并提高公開程度[10]。平衡記分卡不僅考慮了科研經(jīng)費運營支撐（財物維度）、運營效率（內(nèi)部流程維度）以及可持續(xù)發(fā)展能力（學習與成長），更是將以患者（受試者）為中心的公益性（顧客維度）考慮在內(nèi)，這種績效評價方式能夠暴露醫(yī)院各課題組所面臨的問題，具有一定的科學性和合理性[11]。因此，公立醫(yī)院應完善科研考核評價體系，為績效獎懲提供必要的數(shù)據(jù)依據(jù)。而績效考評的結(jié)果應與科研人員的個人薪酬、職稱評定、福利、再次申請項目經(jīng)費的機會等掛鉤，如此才能提高科研經(jīng)費的使用效率，促進其高效高水平的產(chǎn)出。

（四）加強信息化建設(shè)

隨著科學技術(shù)的迅速發(fā)展，醫(yī)院各個領(lǐng)域已經(jīng)離不開信息技術(shù)、數(shù)字化解決方案的應用。由于信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)儲存、分析和運算上對比人工有著巨大的優(yōu)勢，醫(yī)院增強信息化建設(shè)，財務(wù)部門、科研管理部門和項目組等相關(guān)人員可以在財務(wù)信息管理平臺上實時監(jiān)控科研經(jīng)費的使用信息，實現(xiàn)預算管理同成本管理的一致性和協(xié)同性，提高科研經(jīng)費管理工作的效率和質(zhì)量[12]。尤其是全面預算系統(tǒng)和績效考評系統(tǒng)，它們高度依賴醫(yī)院的信息化水平，如果沒有高效的信息平臺，科研經(jīng)費的各個環(huán)節(jié)無法正常進行。同時，張智豪（2011）提出，高效的信息平臺本身應具有統(tǒng)計和分析的功能，讓財務(wù)部門和醫(yī)院領(lǐng)導從被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸芾?，從事后處理轉(zhuǎn)為事前預測、事中監(jiān)督和控制[13]。

結(jié)語

激發(fā)科研活力、鼓勵科研創(chuàng)新和產(chǎn)出，優(yōu)化提升醫(yī)院科研經(jīng)費管理機制應從以下幾方面進行：一是建立全面預算管理體系，對科研經(jīng)費的執(zhí)行情況進行動態(tài)的掌握，合理調(diào)度和分配資源;二是完善相應的科研經(jīng)費管理辦法，科研管理部門與財務(wù)科等相關(guān)科室通力合作，倡導業(yè)財融合，加強審計、紀檢監(jiān)察部門在經(jīng)費使用全過程中的監(jiān)督和檢查;三是健全科研績效考核評價體系，重結(jié)果、獎懲分明;四是增強信息化建設(shè)，為科研經(jīng)費的管理提供技術(shù)支撐。

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Research on the Path to Optimize the Management of Scientific Research Funds in Public

Hospitals Under the Background of the New Policy

YU Lu-wen

（The Children’s Hospital Zhejiang University School of Medicine Finance Section，

National Clinical Research Center for Child Health，Hangzhou 310052，China）

Abstract：The State Council put forward the new policy on the management of scientific research funds，which faces some new challenges.This paper summarizes the problems existing in current fund management，including ignoring budget preparation and implementation，weak internal control，lack of performance evaluation system，and non-standard management of surplus funds.Based on the practice，this paper proposes four optimization paths，such as establishing a comprehensive budget management system，strengthening the supervision of scientific research funds，promoting the integrity of the evaluation system of scientific research performance，and enhancing information construction，to improve the efficiency of using scientific research funds in public hospitals and stimulate the vitality of scientific research.

Key words：“streamline administration，delegate power and efficient service”;public hospital;management of research funds;reform path