黃日涵?鄭學(xué)思

近幾年來(lái)，受歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、經(jīng)濟(jì)全球化步伐放緩，以及新冠疫情肆虐的深度影響，中國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資的行為和規(guī)模開(kāi)始縮減。特別是，美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查逐漸成為中國(guó)企業(yè)赴美并購(gòu)的重要阻礙，許多中國(guó)企業(yè)在美并購(gòu)計(jì)劃被美國(guó)監(jiān)管審查部門(mén)阻止或自主撤回，尤其是在半導(dǎo)體、金融服務(wù)、應(yīng)用軟件以及互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)行業(yè)。拜登執(zhí)政一年多以來(lái)，美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)的安全審查表面上略有緩和，實(shí)際上仍保留了特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期的諸多核心要素，中國(guó)企業(yè)不能掉以輕心。

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始針對(duì)來(lái)自敵對(duì)國(guó)的投資制定一系列法案，不僅強(qiáng)制禁止了敵對(duì)國(guó)在美的所有貿(mào)易，還沒(méi)收了在美的絕大部分資產(chǎn)。1950年，為了進(jìn)一步控制和擴(kuò)大國(guó)防生產(chǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)防生產(chǎn)法》，其中第721節(jié)規(guī)定，總統(tǒng)可以封禁可能危害美國(guó)國(guó)家安全的任何外資交易。該法部分章節(jié)延續(xù)至今，成為美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的基本法律。1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《外國(guó)投資研究法》，而后正式設(shè)立了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS），負(fù)責(zé)監(jiān)管外國(guó)投資者在美國(guó)的投資行為。1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》第721節(jié)進(jìn)行修正，通過(guò)了《?？松鹆_里奧修正案》。該法案賦予美國(guó)總統(tǒng)對(duì)外國(guó)在美并購(gòu)?fù)顿Y等商業(yè)行為更充分的權(quán)力，并成為CFIUS進(jìn)行外資國(guó)家安全審查的法律依據(jù)，意味著美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的確立。9.11事件后，美國(guó)政府更加重視能源、交通、港口和通信等核心技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)家安全審查工作，這些領(lǐng)域的并購(gòu)活動(dòng)通常會(huì)被CFIUS重點(diǎn)審查。除了對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤O為嚴(yán)格的審查外，美國(guó)國(guó)會(huì)還對(duì)可能具有“威脅”的政治行為體所控制的公司在美投資行為進(jìn)行針對(duì)性調(diào)查。

2007年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（FINSA）及其相關(guān)實(shí)施細(xì)則。該法案的出臺(tái)，意味著美國(guó)總統(tǒng)、CFIUS以及國(guó)會(huì)對(duì)外國(guó)投資的把控更加嚴(yán)格，美國(guó)對(duì)外資國(guó)家安全審查的權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，逐漸帶有政治色彩。有鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)法案及其實(shí)施細(xì)則作出了一系列修改，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序進(jìn)行清晰的說(shuō)明，規(guī)范了監(jiān)管機(jī)制，形成CFIUS、總統(tǒng)、國(guó)會(huì)相互合作和監(jiān)督的三方形態(tài)，使得審查程序能夠在公開(kāi)透明的形式下最大限度地保障國(guó)家安全，以減少政治權(quán)力的濫用。這也意味著美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度逐漸趨于成熟。然而，美國(guó)外資國(guó)家安全審查的機(jī)制、主體及具體實(shí)施，仍具有較大的不確定性和主觀性，不少非美國(guó)聯(lián)盟國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)在美投資風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。

2018年，特朗普政府簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）。FIRRMA的出臺(tái)，使得CFIUS的審查流程更加現(xiàn)代化。FIRRMA擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，只要交易涉及制造業(yè)所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)的美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)，無(wú)論外資是否取得該企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，都必須接受審查。同時(shí)，F(xiàn)IRRMA進(jìn)一步優(yōu)化了審查流程，將CFIUS的審查期限延長(zhǎng)，通過(guò)簡(jiǎn)化備案流程使得審查過(guò)程更高效。在工作人員方面，F(xiàn)IRRMA賦予CFIUS享有特殊招聘人才的權(quán)力，簡(jiǎn)化的招聘流程讓CFIUS擁有各種專(zhuān)業(yè)背景的人才。此外，F(xiàn)IRRMA還強(qiáng)化了CFIUS的執(zhí)法手段，允許其擁有一定的處理權(quán)，將審查重點(diǎn)放在外國(guó)企業(yè)背景（有無(wú)政府背景），并在被并購(gòu)企業(yè)的性質(zhì)上新增關(guān)于強(qiáng)制申報(bào)的規(guī)定，要求外國(guó)政府持有的企業(yè)對(duì)美進(jìn)行非控制性投資時(shí)，必須進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)以接受?chē)?guó)家安全審查。在后續(xù)的提案中，強(qiáng)制申報(bào)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。FIRRMA的出臺(tái)為各審查部門(mén)提供了更加豐富的法律依據(jù)，也意味著美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度走向成熟。

2021年6月9日，美國(guó)總統(tǒng)拜登撤銷(xiāo)了特朗普政府對(duì)字節(jié)跳動(dòng)公司社交媒體應(yīng)用TikTok和微信的禁令。圖為字節(jié)跳動(dòng)公司的北京總部。

拜登政府上臺(tái)以后，保留特朗普時(shí)期外資審查的諸多核心要素，外資安全審查甚至有擴(kuò)大審查范圍的趨勢(shì)。具體而言，拜登政府的外資國(guó)家安全審查路徑主要包括以下方面。

其一，美國(guó)國(guó)會(huì)正在不斷修訂FIRRMA，漫長(zhǎng)的審查周期成為外國(guó)企業(yè)難以承受之重。美國(guó)國(guó)會(huì)不斷完善審查程序和申報(bào)機(jī)制，在審查工作中重點(diǎn)考察企業(yè)的股東背景，將依據(jù)“受管轄交易”概念來(lái)判斷該企業(yè)的投資活動(dòng)是否會(huì)威脅到美國(guó)國(guó)家安全。為保證CFIUS對(duì)交易審查的全面性，新修訂的FIRRMA還延長(zhǎng)了審查時(shí)間，這在企業(yè)追求資金高周轉(zhuǎn)率的當(dāng)下無(wú)疑十分考驗(yàn)企業(yè)對(duì)并購(gòu)項(xiàng)目的信心和決心，很多企業(yè)可能由于熬不過(guò)漫長(zhǎng)的審查周期，在巨大的資金與輿論壓力下主動(dòng)放棄并購(gòu)，撤銷(xiāo)審查申請(qǐng)。

其二，拜登政府還設(shè)立“特別關(guān)注國(guó)”名單，重點(diǎn)聚焦中國(guó)企業(yè)，尤其是關(guān)系到敏感技術(shù)和重點(diǎn)行業(yè)的交易。雖然拜登政府上臺(tái)后撤銷(xiāo)了特朗普政府針對(duì)中國(guó)字節(jié)跳動(dòng)、騰訊等公司發(fā)布的行政禁令，強(qiáng)調(diào)審查程序的規(guī)范性與公平性，但仍將中國(guó)企業(yè)作為關(guān)注重點(diǎn)，中國(guó)企業(yè)赴美投資的機(jī)遇總體是在減少。未來(lái)，美國(guó)外資安全審查范圍還會(huì)不斷擴(kuò)大，包括涉及公民隱私數(shù)據(jù)、軍工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、醫(yī)藥生物、通信技術(shù)、食品加工以及金融等領(lǐng)域的投資都是外資審查重點(diǎn)。

鑒于美國(guó)不斷加大對(duì)外資的安全審查力度，中國(guó)企業(yè)赴美投資時(shí)應(yīng)提前做好準(zhǔn)備，以提高通過(guò)審查的概率。

在預(yù)防審查風(fēng)險(xiǎn)方面，中國(guó)跨國(guó)企業(yè)應(yīng)盡量規(guī)避一些審查風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)。對(duì)于觸及美國(guó)外資審查重點(diǎn)范圍的并購(gòu)?fù)顿Y行為，尤其涉及國(guó)防、網(wǎng)絡(luò)信息安全、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域的并購(gòu)?fù)顿Y，要做好科學(xué)、充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。中國(guó)跨國(guó)企業(yè)還可以選擇與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或投資者合作，共同開(kāi)展某個(gè)項(xiàng)目，組成合資企業(yè)，以此降低政治風(fēng)險(xiǎn)。

在應(yīng)對(duì)審查風(fēng)險(xiǎn)方面，中國(guó)企業(yè)如果未能通過(guò)安全審查，應(yīng)積極主動(dòng)與美國(guó)政府溝通并尋求解決辦法，正常情況下，可以通過(guò)簽署減緩協(xié)議來(lái)達(dá)成交易。減緩協(xié)議的內(nèi)容主要包括：在保證中國(guó)企業(yè)掌握絕對(duì)控制權(quán)的情況下，向美國(guó)本土企業(yè)出售部分股權(quán)，并使其擁有重大事項(xiàng)投票權(quán);企業(yè)管理層應(yīng)盡量吸收部分美國(guó)公民，減少溝通障礙;將交易涉及的關(guān)鍵技術(shù)、信息設(shè)備剝離出來(lái)。若溝通無(wú)果，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)企業(yè)下達(dá)投資禁令，中國(guó)企業(yè)還可以通過(guò)法律途徑提起訴訟，爭(zhēng)取暫緩禁令執(zhí)行的時(shí)間，以尋求更有效的解決方式。