周亞軍 徐信貴

“良規(guī)是善治之前提，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要把質(zhì)量擺在首位”[1]。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“要制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，不在多，而在精，與數(shù)量相比，更為關(guān)鍵的是質(zhì)量”[2]。文本質(zhì)量是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和實(shí)施能效的重要前提。要實(shí)現(xiàn)黨政治理現(xiàn)代化，應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的建設(shè)。當(dāng)前應(yīng)以啟動(dòng)機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和保障監(jiān)督機(jī)制為著力點(diǎn)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋制度建設(shè)，從而有效提高黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量和黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐力。

一、黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的功能面向

2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)保障體系。2018年2月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》著眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)今后5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。從2018年起，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。2018年全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部，2019年全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)20部，2020年全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)9部，黨中央亦在2018年啟動(dòng)了第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并于2019年6月前完成?？傮w而言，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制度均已出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“立柱架梁”工作基本完成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得歷史性成就，全面從嚴(yán)治黨有規(guī)可依，依規(guī)治黨具有較為堅(jiān)實(shí)的制度保障。因此，理論界與實(shí)務(wù)部門的工作重心宜由“建章立制”向“規(guī)范解釋”轉(zhuǎn)變?；谝?guī)范解釋理論，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)具有巨大的促進(jìn)作用。

（一）面向銜接協(xié)調(diào)的規(guī)范互促

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同屬于“規(guī)則”范疇，兩者卻具有本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理領(lǐng)域中發(fā)揮著十分重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互聯(lián)系，同屬于我國(guó)法治體系。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是國(guó)家治理的“左膀右臂”，在適用領(lǐng)域、行為規(guī)制、責(zé)任承擔(dān)等方面互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是兩種不同的規(guī)范體系，存在一定區(qū)別。具體而言：一是制定機(jī)關(guān)和程序不同。黨內(nèi)法規(guī)由黨的中央組織和中央紀(jì)委、中央各部門和省一級(jí)黨組織根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）規(guī)定的程序，通過(guò)規(guī)劃與計(jì)劃，再進(jìn)行起草、審批和發(fā)布，通常采用文件形式發(fā)布。國(guó)家法律是由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的。這些機(jī)關(guān)主要包括全國(guó)人大、較大市以上的人大、國(guó)務(wù)院及其各部委、較大市以上人民政府，以及授權(quán)立法主體。根據(jù)憲法和立法法規(guī)定程序，國(guó)家法律的出臺(tái)需要經(jīng)過(guò)提出立法議案、審議法律草案、表決和通過(guò)法律草案、公布法律等法定程序。二是調(diào)整對(duì)象和適用效力不同。根據(jù)《制定條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)以“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”中所形成的人與人之間關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。在適用效力上，黨內(nèi)法規(guī)以“屬人主義”為原則，即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)自然人和組織的適用效力以“黨籍”為準(zhǔn)，黨組織和黨員無(wú)論在何場(chǎng)域，其活動(dòng)和行為都要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束和制約。國(guó)家法律以不同主體之間的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。在適用效力上，國(guó)家法律以“折衷主義”為原則，即以“屬地主義”為主，兼具“屬人主義”和“保護(hù)主義”。三是實(shí)施方式不同。“實(shí)施過(guò)程是否直接依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是‘軟法和‘硬法的重要分界”[3]。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施以“宣傳動(dòng)員、政治教育”為原則，以強(qiáng)制實(shí)施為例外，并且黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制手段不同于傳統(tǒng)意義上的“國(guó)家強(qiáng)制力”內(nèi)涵?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的“軟法”性質(zhì)或傾向。國(guó)家法律是由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等具有強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)關(guān)保證實(shí)施。

與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相互聯(lián)系，均是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分?！巴晟泣h內(nèi)法規(guī)體系”是依規(guī)治黨的必然要求，亦是中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政要求的具體化，“黨內(nèi)法規(guī)是在憲法法律基礎(chǔ)上的政黨內(nèi)部的行為規(guī)范，是法治思維和法治方式在黨的建設(shè)方面的實(shí)際運(yùn)用和具體體現(xiàn)”[4]。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否科學(xué)、完備直接關(guān)系中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政水平和治國(guó)理政的成效，而國(guó)家法律對(duì)公職人員行為規(guī)制的內(nèi)容是否科學(xué)、完備亦直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改工作。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間關(guān)系的“和諧度”直接關(guān)系到我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的成效，在應(yīng)然層面上兩者處于一種“協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)”的關(guān)系狀態(tài)。事實(shí)上，許多黨內(nèi)法規(guī)都是由國(guó)家強(qiáng)制力間接保障實(shí)施的，“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)也具有某些硬法的因素，某些黨內(nèi)法規(guī)也可啟動(dòng)一定的國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”[5]。從某種意義上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于廣義的“法”范疇，具有特殊的法律屬性，不同于一般的黨內(nèi)制度，“《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)定性為‘法規(guī)，無(wú)疑已明確其姓‘法”[6]。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律反映人民群眾的根本利益，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和利益的體現(xiàn)，是人民群眾的根本利益的一種特殊呈現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律起到“補(bǔ)充、促進(jìn)”作用。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間不僅僅是一種互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，而且還是一種互為限制的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的“上限”，國(guó)家法律是黨內(nèi)法規(guī)的“底線”。

黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)具有理論與實(shí)踐上的必然性。憲法法律至上是社會(huì)主義法治的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)作為廣義的法的范疇，必然遵循“憲法法律至上”這一原則，無(wú)論是在黨內(nèi)法規(guī)的立法程序還是立法內(nèi)容上應(yīng)做到與國(guó)家法律相互銜接和協(xié)調(diào)，而不能與之相抵觸。在實(shí)踐中，一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主程序，符合立法的技術(shù)要求，并經(jīng)過(guò)黨內(nèi)法規(guī)部門的法治審查。如能在這一系列法治程序的把關(guān)下，黨內(nèi)法規(guī)基本上能夠做到與國(guó)家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)。此外，依法治國(guó)必然要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨切實(shí)保障依法治國(guó)，兩者存在很多共同點(diǎn)，兩者的銜接和協(xié)調(diào)是“順理成章”的。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)是一種應(yīng)然狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不同步甚至相互矛盾的實(shí)然狀態(tài)決定了黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)具有現(xiàn)實(shí)必要性。黨的十八屆四中全會(huì)雖然把黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都納入了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，但兩者屬于法治體系下的兩個(gè)不同范疇，在制定機(jī)關(guān)、程序、實(shí)施方式、適用對(duì)象均有所不相同。如果不能實(shí)現(xiàn)有效的銜接，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間就有可能存在交叉、重疊，或者邊界不清、規(guī)定空白現(xiàn)象。因此，如何通過(guò)解釋制度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)就顯得十分必要。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

（二）面向規(guī)范性提升內(nèi)部促進(jìn)

黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)語(yǔ)言與法言法語(yǔ)并非完全一致。與國(guó)家法律相比較，黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)言模糊性的特點(diǎn)更為明顯。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力受制于表述，“黨內(nèi)法規(guī)具有思想性、政治性和道德性，其技術(shù)規(guī)范必須反映并規(guī)訓(xùn)這種特質(zhì)”[7]。表述的規(guī)范與否會(huì)直接影響黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力。如果黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)大量語(yǔ)義模糊，那么黨內(nèi)法規(guī)的不可變更性和不可辯駁性就不可能“理所當(dāng)然”。石佑啟指出：“有些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)、原則，存在著大量的倡導(dǎo)性、號(hào)召性等模糊規(guī)范，其執(zhí)行過(guò)程的明確性、禁止性、強(qiáng)制性無(wú)法保證”[8];陳光認(rèn)為：“黨內(nèi)立規(guī)語(yǔ)言精確性與模糊性平衡的實(shí)質(zhì)是黨內(nèi)立規(guī)政治性與規(guī)范性的平衡。應(yīng)該加強(qiáng)黨內(nèi)立規(guī)的規(guī)范性，同時(shí)將政治性有機(jī)地融入規(guī)范性之中”[9];張曉燕指出：“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作從而實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵和精神的準(zhǔn)確理解，進(jìn)而消解黨內(nèi)法規(guī)的概念模糊性”[10]。

黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)義模糊現(xiàn)象的形成原因分為三種。一是基于語(yǔ)詞表述本身的不確定性而產(chǎn)生的語(yǔ)義模糊，這是一種客觀性的語(yǔ)義模糊現(xiàn)象，不可避免且無(wú)法克服，只能盡量減少;二是基于修正規(guī)范局限而產(chǎn)生的語(yǔ)義模糊，這是一種主觀性的語(yǔ)義模糊現(xiàn)象，目的在于保證規(guī)范更具延展性，能夠適應(yīng)社會(huì)變化，例如黨內(nèi)法規(guī)中的兜底條款，但兜底條款過(guò)多亦會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)的可適用性，因此，必須認(rèn)真對(duì)待兜底條款的制定工作，在程序和數(shù)量上進(jìn)行嚴(yán)格控制;三是基于規(guī)定制定者的主觀失誤而形成的語(yǔ)義模糊現(xiàn)象，該種情況對(duì)黨內(nèi)法規(guī)確定力的影響最大。這是一種可以避免的語(yǔ)義模糊現(xiàn)象，可以設(shè)定立規(guī)責(zé)任、加強(qiáng)黨規(guī)清理予以避免和消除。有學(xué)者提出，“通過(guò)制定配套性法規(guī)、完善黨內(nèi)法規(guī)體系、制定《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》、強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制、創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)案例指導(dǎo)制度等方式，消解黨內(nèi)法規(guī)中的不明確問(wèn)題，提升黨內(nèi)法規(guī)的理念明確性、文本明確性和實(shí)施明確性”[11]。

二、構(gòu)建有效的黨內(nèi)法規(guī)解釋啟動(dòng)機(jī)制

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《解釋規(guī)定》），黨內(nèi)法規(guī)解釋的啟動(dòng)方式可以分為依職權(quán)解釋和依申請(qǐng)解釋。在構(gòu)建有效的黨內(nèi)法規(guī)解釋啟動(dòng)機(jī)制過(guò)程中，依職權(quán)解釋面臨著解釋主體模糊不清的問(wèn)題，依申請(qǐng)解釋則需要解決申請(qǐng)主體范圍過(guò)窄的問(wèn)題。

（一）進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)解釋主體

《解釋規(guī)定》確定了“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”原則，但實(shí)踐中仍然存在諸多問(wèn)題：一是黨章解釋主體規(guī)定不明晰;二是解釋主體確定的規(guī)則不統(tǒng)一，在共同解釋中表現(xiàn)得尤為突出。

1.在黨章中明確規(guī)定黨章的解釋主體

根據(jù)《制定條例》，對(duì)未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，由中共中央辦公廳請(qǐng)示中央后承辦。有意見認(rèn)為，對(duì)黨章的解釋可以適用上述規(guī)定。但是，因黨章的特殊地位和效力，其他下位階的黨內(nèi)法規(guī)無(wú)權(quán)規(guī)定其解釋條款，《制定條例》的上述規(guī)定應(yīng)僅適用于黨章之外的其他黨內(nèi)法規(guī)。類似于憲法在法律體系中的地位，黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于最高地位，具有最高效力，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的基礎(chǔ)和依據(jù)，正如關(guān)于憲法的解釋條款只能由憲法規(guī)定，黨章的解釋條款也只能由黨章規(guī)定。

按照“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則，黨章由黨的全國(guó)代表大會(huì)制定，故理論上應(yīng)由黨的全國(guó)代表大會(huì)進(jìn)行解釋，但是黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，難以保障解釋的及時(shí)性，無(wú)法滿足解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求。鑒于在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，故可以賦予中央委員會(huì)解釋黨章的權(quán)力。同時(shí)，“中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)”，故在中央委員會(huì)閉會(huì)期間，可以賦予中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)解釋黨章的權(quán)力。

2.明確共同解釋中的解釋主體

根據(jù)《解釋規(guī)定》，黨的中央組織可以授權(quán)多個(gè)部委進(jìn)行解釋，要求牽頭單位會(huì)同有關(guān)部委統(tǒng)一作出解釋，不得各自解釋。“會(huì)同”的概念較為模糊，且某些黨內(nèi)法規(guī)中沒(méi)有采用“會(huì)同”的概念，而是采用“商”或者“、”的形式連接兩個(gè)解釋主體，比如《黨員權(quán)利保障條例》中規(guī)定“本條例由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)商中央組織部解釋”，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中規(guī)定“本條例由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)解釋”。概念的模糊不清，導(dǎo)致解釋權(quán)歸屬混亂，難成體系。為明確共同解釋中的解釋主體，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)中明確共同解釋主體各自的權(quán)力界限，具體可以按照黨內(nèi)法規(guī)所涉及的內(nèi)容對(duì)解釋權(quán)主體進(jìn)行分類。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)解釋申請(qǐng)主體的范圍

《解釋規(guī)定》對(duì)依申請(qǐng)解釋做出了較為嚴(yán)格的條件限制：一是將申請(qǐng)解釋的主體限定為黨的機(jī)關(guān)或黨組（黨委）;二是要求逐級(jí)上報(bào)，禁止越級(jí)提出。上述限制條件導(dǎo)致依申請(qǐng)啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序變得十分困難，依申請(qǐng)解釋往往基于個(gè)例，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)影響適用對(duì)象的實(shí)體權(quán)利義務(wù)時(shí)，適用對(duì)象申請(qǐng)解釋的意愿會(huì)十分強(qiáng)烈，但是其申請(qǐng)很可能因上述限制條件而無(wú)法傳達(dá)至解釋機(jī)關(guān)，此種情況下，黨內(nèi)法規(guī)適用對(duì)象的權(quán)利難以得到救濟(jì)。在法律解釋制度中，雖然沒(méi)有賦予個(gè)人請(qǐng)求解釋法律的權(quán)利，但是個(gè)人對(duì)相關(guān)法律條款的適用存在質(zhì)疑時(shí)是有救濟(jì)途徑的，如可以通過(guò)訴訟途徑向法院表達(dá)對(duì)相關(guān)法律條款的看法，地方法院認(rèn)為確需解釋的，可以層報(bào)至最高人民法院，最高人民法院審查后，根據(jù)實(shí)際情況可以做出司法解釋，或者依法向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求;除此之外，立法法還賦予公民個(gè)人和其他組織對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議的權(quán)利，個(gè)人可以借助該途徑與全國(guó)人大常委會(huì)直接取得聯(lián)系，表達(dá)自己對(duì)法規(guī)和條例的看法。

黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)與支部委員會(huì)均是黨的基層組織，在黨員教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律以及監(jiān)督黨員履行義務(wù)、保障黨員權(quán)利不受侵犯等方面負(fù)有相同的職責(zé)。作為基層黨組織，總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)同黨員的聯(lián)系更為密切，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適用過(guò)程中可能存在的問(wèn)題也更為了解，《解釋規(guī)定》允許基層黨委申請(qǐng)解釋，卻將同為基層黨組織的總支部委員會(huì)與支部委員會(huì)排除在外，在一定程度上與黨章的相關(guān)規(guī)定不相符合。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

因此，為了保障黨內(nèi)法規(guī)適用對(duì)象的權(quán)利，應(yīng)適當(dāng)放寬依申請(qǐng)啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋的條件限制，可以適當(dāng)擴(kuò)大申請(qǐng)解釋的主體范圍，賦予總支部委員會(huì)及支部委員會(huì)申請(qǐng)解釋的權(quán)力。

三、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)施機(jī)制

啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序后，需要解釋主體按照特定的解釋規(guī)范進(jìn)行解釋，避免解釋的隨意性，可以從恪守解釋原則、規(guī)范解釋方法等方面出發(fā)構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)施機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)解釋的規(guī)范性和科學(xué)性。

（一）恪守解釋原則

黨內(nèi)法規(guī)解釋原則在黨內(nèi)法規(guī)解釋中起著指導(dǎo)和約束作用，決定著解釋方向，體現(xiàn)著解釋的基本價(jià)值。根據(jù)《解釋規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)恪守黨內(nèi)法規(guī)制定原則：從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā);以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策;遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定;符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求;有利于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化;堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一;維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性;注重簡(jiǎn)明實(shí)用，防止繁瑣重復(fù)。概括而言，黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)恪守合法性原則、合理性原則、穩(wěn)定性原則。

1.合法性原則

合法性原則是黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)遵守的首要原則，具體包括“合法性”與“合規(guī)性”兩方面內(nèi)容?！昂戏ㄐ浴睒?biāo)準(zhǔn)，要求解釋機(jī)關(guān)所做的解釋必須符合憲法和法律規(guī)定?！昂弦?guī)性”標(biāo)準(zhǔn)，要求解釋必須符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，主要體現(xiàn)三個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，不得越權(quán)解釋;二是對(duì)低位階黨內(nèi)法規(guī)的解釋不得抵觸高位階黨內(nèi)法規(guī)，任何黨內(nèi)法規(guī)解釋都不得與《黨章》相抵觸;三是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念和規(guī)則的解釋必須與黨的性質(zhì)、基本路線和指導(dǎo)思想保持一致。[12]此外，“合規(guī)性”標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包含認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，與黨中央重大決策部署相符合，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，符合國(guó)家政策和社會(huì)主義核心價(jià)值觀等內(nèi)容。

2.合理性原則

合理性原則要求黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)考慮常識(shí)、常理、常情，解釋結(jié)果能夠?yàn)橐话氵m用對(duì)象所接受?！昂侠硇浴睒?biāo)準(zhǔn)難以用具體的規(guī)定予以確定，解釋主體因此享有較大的裁量空間，與合法性原則相比，合理性原則對(duì)解釋主體提出了更高的技術(shù)要求。為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)解釋的公平公正，可以從以下四個(gè)方面予以把握：一要符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)公理;二要堅(jiān)持尊重公序良俗;三要順應(yīng)客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，尊重科學(xué);四要以黨的政策和國(guó)家政策為指導(dǎo)。[13]

3.穩(wěn)定性原則

黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定、頒布，即應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)保持內(nèi)容的穩(wěn)定性，以便有效實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)當(dāng)保證黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，以便使黨員和黨組織加強(qiáng)對(duì)自己行為的預(yù)期，進(jìn)而維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。黨內(nèi)法規(guī)解釋往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)某部黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋很可能會(huì)影響整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系，因此，應(yīng)保持解釋的一致性和連續(xù)性，不能為了一時(shí)的特殊情況而朝令夕改。同時(shí)，還應(yīng)正確處理穩(wěn)定性與靈活性之間的關(guān)系，既不能大膽激進(jìn)，以至于常常把黨內(nèi)法規(guī)解釋變?yōu)椤傲⒁?guī)”活動(dòng)，也不能過(guò)于謹(jǐn)小慎微，死守規(guī)則主義，使黨內(nèi)法規(guī)解釋沒(méi)有彈性空間。[14]

（二）規(guī)范解釋方法

同一黨內(nèi)法規(guī)條款依據(jù)不同的解釋方法可能得出不同的結(jié)論，導(dǎo)致不同的適用結(jié)果。應(yīng)當(dāng)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋方法，在充分考量立規(guī)者意圖、文本意圖以及解釋者意志的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起以文義解釋為基礎(chǔ)，以體系解釋和目的解釋為補(bǔ)充的解釋方法體系。

1.文義解釋

在眾多解釋方法之中，文義解釋處于基礎(chǔ)地位，應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先使用。文義解釋要求解釋主體從黨內(nèi)法規(guī)條文的文字含義出發(fā)，盡可能將解釋邊界限定在文字原有含義范圍之內(nèi)，直接展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)文本的原本意思，排除解釋者的偏好等價(jià)值判斷因素，保持文本的客觀含義。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行文義解釋時(shí)還需要注意文本的語(yǔ)義是否清晰、語(yǔ)義的可能范圍等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上決定是否需要結(jié)合其他解釋方法明晰文本語(yǔ)義的真實(shí)含義。

2.體系解釋

體系解釋作為文義解釋的重要補(bǔ)充，有助于緩解條文之間的沖突，進(jìn)而保障黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。體系解釋應(yīng)遵循文本主義理念，立足文本而存在，表現(xiàn)為對(duì)不確定的、含混的、模糊的文字意思進(jìn)行理解和闡明。[15]我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)形成了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以準(zhǔn)則、條例為主干，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝葉的制度體系，有效運(yùn)用體系解釋方法，可以保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完整性。體系解釋要求解釋主體立足于完整的黨內(nèi)法規(guī)體系框架，需要結(jié)合同一黨內(nèi)法規(guī)的上下文語(yǔ)境，保持內(nèi)部一致;此外，還需要將解釋的條文與其他黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)條文相聯(lián)系，保持外部一致，尤其需要避免與上位階的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突。

3.目的解釋

目的解釋側(cè)重于文本的實(shí)效發(fā)揮，包含著解釋主體的價(jià)值判斷和主觀意圖，賦予了解釋主體較大的裁量空間，可能突破語(yǔ)義的一般理解范圍，主要在黨內(nèi)法規(guī)存在漏洞或者沖突時(shí)發(fā)揮作用。由于主觀性較強(qiáng)，在運(yùn)用目的解釋方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的限制，應(yīng)將其作為文義解釋和體系解釋的補(bǔ)充方法，當(dāng)前兩種解釋方法無(wú)法滿足需求時(shí)，才予以使用;若黨內(nèi)法規(guī)確實(shí)存在漏洞或者沖突，運(yùn)用目的解釋方法解釋后，為避免將解釋變?yōu)椤傲⒁?guī)”活動(dòng)，應(yīng)盡快通過(guò)修改黨內(nèi)法規(guī)的方式予以解決。

四、構(gòu)建有力的黨內(nèi)法規(guī)保障監(jiān)督機(jī)制

為保障黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的有效實(shí)施，規(guī)范解釋主體的解釋行為，應(yīng)當(dāng)從備案審查、責(zé)任追究、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)三方面入手，構(gòu)建有力的保障監(jiān)督機(jī)制。

（一）完善備案審查機(jī)制

完備的備案審查制度有利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性，作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)解釋應(yīng)被納入備案審查的范圍。對(duì)此，《解釋規(guī)定》第十三條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)作出的解釋，應(yīng)當(dāng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）報(bào)送中央備案。然而，《備案審查規(guī)定》并未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的備案審查作出規(guī)定。由中央進(jìn)行備案審查是監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要一環(huán)，也是保障黨內(nèi)法規(guī)適用對(duì)象權(quán)利的有效方式。黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋進(jìn)行審查，一方面有助于保障黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一，另一方面可以確認(rèn)解釋的效力，有效推動(dòng)解釋的實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)采用解釋或者修改的方式，將黨內(nèi)法規(guī)解釋納入《備案審查規(guī)定》之中。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

（二）構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制

《解釋規(guī)定》僅賦予了解釋主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋的權(quán)力，但是沒(méi)有規(guī)定解釋主體的責(zé)任，不符合“有權(quán)必有責(zé)”原則。可以從以下三方面構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制：一是明確權(quán)責(zé)歸屬，尤其是對(duì)多主體的共同解釋，應(yīng)當(dāng)劃分各自權(quán)責(zé)范圍。二是規(guī)定解釋主體及相關(guān)人員的具體責(zé)任，對(duì)相關(guān)行為應(yīng)依規(guī)依紀(jì)追究其責(zé)任，如對(duì)履行政治責(zé)任不到位，對(duì)解釋工作不重視不部署，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重后果的;違反解釋工作程序和時(shí)限要求，解釋不規(guī)范、不及時(shí)，造成嚴(yán)重后果的;未按照要求向中央報(bào)備的;未按照備案審查機(jī)關(guān)要求整改的，等等。三是明確違規(guī)解釋的效力，盡管《解釋規(guī)定》明確了禁止違規(guī)授權(quán)解釋，但是仍然存在授權(quán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)解釋的情形，如中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委印發(fā)的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨小組工作規(guī)則（試行）》規(guī)定“本規(guī)則由中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委基層組織建設(shè)指導(dǎo)部負(fù)責(zé)解釋”，應(yīng)當(dāng)規(guī)定該類授權(quán)行為及依據(jù)該類授權(quán)規(guī)定作出的解釋無(wú)效，同時(shí)應(yīng)通過(guò)備案審查程序?qū)υ擃愐?guī)定進(jìn)行清理。

（三）暢通的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

若黨內(nèi)法規(guī)制定主體與解釋主體一致，且為同一黨組織，就不存在溝通協(xié)調(diào)的問(wèn)題。但是，實(shí)踐中存在制定主體與解釋主體不一致的情形，也存在多個(gè)主體共同解釋的情形，解釋主體與制定主體之間以及不同解釋主體之間掌握的解釋標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用的解釋方法可能不盡相同，會(huì)導(dǎo)致解釋結(jié)果的偏差，因此，需要在上述主體之間構(gòu)建暢通的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，保障解釋的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。

根據(jù)《解釋規(guī)定》，黨的中央組織可以在其制定的黨內(nèi)法規(guī)中授權(quán)有關(guān)部委進(jìn)行解釋。上述規(guī)定會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制定主體與解釋主體的不一致，解釋主體在進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)與制定機(jī)關(guān)及時(shí)溝通，聽取制定機(jī)關(guān)的意見，并且應(yīng)按程序向中央報(bào)批，避免解釋脫離立規(guī)原意。

在共同解釋中，若解釋主體均為黨組織，則需要確定牽頭單位，由牽頭單位會(huì)同其他制定主體統(tǒng)一作出解釋，如果各解釋主體無(wú)法達(dá)成一致，則需在充分溝通的基礎(chǔ)上，將各自意見報(bào)送中央，由中央作出決定，而不能各自解釋;若黨內(nèi)法規(guī)由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定與解釋，則需要在黨組織與政府之間建立黨內(nèi)法規(guī)解釋的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，目前黨政聯(lián)席會(huì)議為黨組織與政府之間的溝通起到了良好的橋梁作用，可以通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議加強(qiáng)黨組織與政府之間關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的有效互動(dòng)，最終達(dá)成一致。

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作? 者：周亞軍，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生

徐信貴，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：劉小僑0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02