文/秦緒娜 朱勝男（.曲阜師范大學，山東日照 76800；.山東外國語職業(yè)技術大學，山東日照 76800）

內(nèi)容提要：改革開放四十多年來，基于關鍵節(jié)點、動力機制和路徑依賴的共同作用，我國環(huán)境政策呈現(xiàn)出“斷裂-均衡”式變遷。關鍵節(jié)點是制度斷裂的根本原因，改革開放、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的提出構成了我國環(huán)境政策變遷的三大關鍵節(jié)點。在關鍵節(jié)點處，宏觀制度背景變革、行為主體利益偏好和思想觀念轉變等統(tǒng)一于動力機制觸發(fā)環(huán)境政策變遷。我國環(huán)境政策變遷整體上保持穩(wěn)定，其重要原因在于路徑依賴，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式、政策變遷成本和既有理念思維慣性等導致了環(huán)境政策出現(xiàn)鎖定狀態(tài)。

一、問題提出與研究視角

改革開放以來，我國環(huán)境形勢呈現(xiàn)出階段性的變化，對此國家采取了相應的政策加強環(huán)境保護。在生態(tài)文明建設不斷推進的新時代，環(huán)境政策的戰(zhàn)略地位和作用將更加凸顯。觀往知來，有必要對環(huán)境政策變遷進行系統(tǒng)分析，把握其內(nèi)在邏輯。就環(huán)境政策變遷，國內(nèi)外學者圍繞影響因素和路徑依賴等方面進行了深入研究。關于影響因素，國外學者從宏觀和微觀兩個層面進行探討，宏觀層面認為影響因素主要有三個：“一是國際政治進程，二是行動者因素，三是機構變化”[1]， 微觀層面指出，“政府調控的方向是政策變遷的決定性因素，主要是由于在障礙處理中，政府是主要能力者”[2]。 國內(nèi)學者認為，環(huán)境政策變遷“受到公眾環(huán)境意識變化的重要影響”[3]“危機事件在環(huán)境政策變遷中有獨特作用”[4]。關于路徑依賴，國外研究多結合具體案例，將路徑依賴在區(qū)域的鎖定現(xiàn)象定性為三種表現(xiàn)形式，即“功能性鎖定、認知性鎖定和政治性鎖定”[5]。國內(nèi)學者主要從表現(xiàn)、原因和破解等方面進行研究，指出“在我國地方環(huán)境治理中，路徑依賴表現(xiàn)為政府環(huán)境治理效率的提高成為一大難題”[6]，可以根據(jù)路徑依賴理論，“通過運用‘有意識偏移’的方式來進行路徑創(chuàng)造”[7]。縱觀已有研究，關于環(huán)境政策變遷的成果很豐富，但是大多是探討環(huán)境政策變遷的過程和影響因素，鮮有對環(huán)境政策變遷機理進行系統(tǒng)深入的研究。

研究環(huán)境政策變遷，最核心的問題是環(huán)境政策為什么會發(fā)生變遷？如何發(fā)生變遷？這需要從歷史和制度的角度進行系統(tǒng)分析。作為富有解釋力的制度變遷理論，歷史制度主義為環(huán)境政策變遷研究提供了分析視角和研究框架。就制度變遷而言，“歷史制度主義的分析范式主要體現(xiàn)在它的結構觀和歷史觀上”[8]。結構觀即結構性因果關系分析，“通過分析結構、利益和觀念三者間的互動來得出結論”[9]，這些互動關系主要包括：一是宏觀制度背景與具體制度安排之間的互動，現(xiàn)實中宏觀制度背景主要表現(xiàn)為 “各個國家由憲法做出的基本制度安排，例如政治、經(jīng)濟等宏觀制度”[10]；二是制度內(nèi)政治變量與制度之間的關系，制度內(nèi)的政治變量主要包括利益、意識形態(tài)與觀念等因素。歷史觀方面，“歷史制度主義著力分析維系制度長期運轉和推動制度變革的歷史性因果關系”[11]，這主要從關鍵節(jié)點和路徑依賴兩個方面進行分析。在歷史制度主義的制度變遷分析思路中，既強調制度和變量對于政策的重要作用，又注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找尋過去對現(xiàn)在的重要影響，在結構性因果關系和歷史性因果關系的雙重探討中揭示制度變遷的內(nèi)在邏輯。本文以歷史制度主義為分析視角，從結構性和歷史性兩個層面剖析改革開放以來我國環(huán)境政策的變遷邏輯，特別是剖析其變遷的關鍵節(jié)點和深層次動力，以期通過總結歷史把握環(huán)境政策變遷的獨特性及其發(fā)展趨向，對未來環(huán)境政策的發(fā)展和變遷提供借鑒。

二、改革開放以來我國環(huán)境政策的歷史演進

歷史制度主義強調對歷史的關注，“歷史決定了當下的行動興趣和偏好，提供了行動和制度互動的背景”[12]。在進行制度變遷分析之前，需要考察制度在長時段中演變的時間序列?；厮菟氖嗄陙淼臍v史演進，我國的環(huán)境政策可以分為三個階段。

（一）起步階段（1978-1991）

二十世紀七八十年代，我國開始出現(xiàn)水土流失、植被破壞、河流污染等環(huán)境問題，引起了國家和社會的廣泛關注，國家先后出臺了多項法律政策（見表1）。1978年，鄧小平同志在十一屆三中全會閉幕式上提出了環(huán)境制度建設的思想，同年環(huán)境保護寫入了憲法，這標志著我國開始將環(huán)境保護納入法制軌道。緊接著，1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布，這標志著我國環(huán)境法律體系開始建立。1983年，全國第二次環(huán)境保護會議將環(huán)境保護確立為一項基本國策，這一舉措奠定了我國環(huán)境政策的戰(zhàn)略地位。《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》歷經(jīng)十年的實施和經(jīng)驗總結，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議對其進行了修編，并正式出臺了《環(huán)境保護法》，這標志著我國環(huán)境規(guī)制立法體系初步形成[13]。1990年，第三次全國環(huán)境保護會議通過了 《全國2000年環(huán)境保護規(guī)劃綱要》，制定了短期內(nèi)環(huán)境保護工作的目標，為未來十年的環(huán)境保護明確了方向。這一時期我國環(huán)境政策的基本內(nèi)容主要集中在環(huán)境政策法律體系的建立和環(huán)境管理體制的完善兩個方面。

表1 起步階段的環(huán)境政策及主要法律法規(guī)（1978-1991）

（二）戰(zhàn)略轉型階段（1992-2006）

隨著我國經(jīng)濟步入快速發(fā)展期，與之相隨的生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)凸顯，為此黨和國家在政策方面實時進行了戰(zhàn)略轉型。這一時期推動我國環(huán)境政策轉型的兩個重要事件是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學發(fā)展觀的提出。1992年我國提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略強調“社會、經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展”。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導下，我國于2003年提出了科學發(fā)展觀，強調要“牢固樹立協(xié)調發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”[14]理念，這一理念是可持續(xù)發(fā)展觀的繼承與發(fā)展，強調在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中人與自然和諧發(fā)展，指引著我國現(xiàn)代化建設發(fā)展的方向。2005年《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出要加快轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，為實現(xiàn)更好更快的發(fā)展，必須改變傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式，做到“在發(fā)展中落實保護，在保護中促進發(fā)展”。這一決定標志著我國對于環(huán)境與經(jīng)濟的關系有了新的認識，環(huán)境政策無論是政策理念還是政策目標都實現(xiàn)了重大戰(zhàn)略轉型，都由過去的重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護向兩者并重轉變，政策實施的方式更加多元化，由過去以行政為主向多種方式相結合轉變，環(huán)境治理效果得到了實質提升。這一時期主要環(huán)境政策見表2。

表2 戰(zhàn)略轉型階段的環(huán)境政策及主要法律法規(guī)（1992-2006）

（三）深化成熟階段（2007年至今）

黨的十七大以來，環(huán)境問題得到了黨和政府的空前重視，黨的十七大明確提出了“生態(tài)文明建設”的重大戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的提出標志著我國的環(huán)境政策開始朝著更深層次的方向發(fā)展。黨的十八大以來，黨和國家更是大力推進生態(tài)文明建設，在環(huán)境保護領域開展了許多根本性、長遠性、開創(chuàng)性的工作，不斷加強環(huán)境立法，完善環(huán)境管理機制和體制，環(huán)境政策發(fā)生了歷史性、全局性的變化，具體體現(xiàn)為以下方面：第一，社

會公眾環(huán)境利益訴求不斷提高，對政府環(huán)境治理提出了新的要求，為此政府提高環(huán)境監(jiān)管的力度，制定了更嚴格、更全面的環(huán)境法律法規(guī)；第二，基于經(jīng)濟水平的提升和公眾環(huán)保意識的增強，為充分發(fā)揮公眾作為環(huán)境政策主體的地位與作用，各種有利于促進公眾主體作用發(fā)揮的環(huán)境政策得到里程碑式發(fā)展；第三，制定了更加嚴格的環(huán)保問責和督察機制，如《環(huán)境保護督察方案（試行）》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件的出臺，更加系統(tǒng)地規(guī)定了領導干部的環(huán)境主體責任，強化了“黨政同責”和“一崗雙責”制度。以上諸多方面標志著我國環(huán)境政策不斷走向深化與成熟。該時期我國主要的環(huán)境政策見表3。

表3 深化成熟階段的環(huán)境政策及法律法規(guī)（2007-）

三、關鍵節(jié)點與路徑依賴：環(huán)境政策變遷的歷史性分析

（一）關鍵節(jié)點：環(huán)境政策變遷的契機

關鍵節(jié)點是“歷史發(fā)展的轉折點，制度設計、重大決策的關鍵時刻，或是沖突爆發(fā)點、能動選擇點、結構分歧點”[15]。 制度發(fā)展到“關鍵節(jié)點”時，意味著制度變遷發(fā)展到了重要時刻，雖然這一時刻并不長，但是卻決定了制度變遷的方向。改革開放以來我國環(huán)境政策在三個關鍵節(jié)點的作用下發(fā)生了兩次斷裂，實現(xiàn)了從追求經(jīng)濟增長到可持續(xù)發(fā)展繼而走上生態(tài)文明的變遷。

1.1983年環(huán)境保護成為基本國策。1983年，第二次全國環(huán)境保護會議召開，此次會議上提出了 “環(huán)境保護是現(xiàn)代化建設事業(yè)中的一項基本國策”，確立了環(huán)境保護在我國現(xiàn)代化建設中的戰(zhàn)略地位，成為我國環(huán)境保護工作的一個重要轉折點。此后，我國歷年的政府工作報告都將環(huán)境保護作為一項重要內(nèi)容寫入，而且還明確了環(huán)境保護的目標、任務和具體要求。這一方面表明了黨和國家對環(huán)境保護的高度重視和具體部署，另一方面為后續(xù)的環(huán)境保護工作明確了方向。特別是1989年底《環(huán)境保護法》的正式出臺，為各級環(huán)保工作的展開奠定了法律基礎，從而為環(huán)境保護工作提供了法律保障，標志著我國環(huán)境保護立法的全面展開。由此可見，將環(huán)境保護確立為基本國策，引領了后續(xù)環(huán)境政策的發(fā)展，使得環(huán)境政策邁向制度化、法制化，成為我國環(huán)境政策變遷中的第一個“關鍵節(jié)點”。

2.1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上提出了重要議題——可持續(xù)發(fā)展。我國于同年提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》《中國二十一世紀議程》以及《“九五”計劃綱要》，都明確將可持續(xù)發(fā)展作為經(jīng)濟發(fā)展的基本戰(zhàn)略和指導方針。十五大報告強調：“必須把實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為一項重大的戰(zhàn)略方針?！痹诳沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導下，我國環(huán)境政策開始轉型，逐漸轉變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，不再將環(huán)境保護看作經(jīng)濟發(fā)展的對立面或者附屬品，而是開始將環(huán)境保護看做是與經(jīng)濟發(fā)展同等地位的國家戰(zhàn)略，認識到只有促進環(huán)境和資源的良好發(fā)展，才能保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，1992年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出使我國對環(huán)境問題的認識有了重大進步，使得我國的環(huán)境政策發(fā)生了重大轉型，是我國環(huán)境政策變遷中的“關鍵節(jié)點”之一。

3.提出并強化生態(tài)文明建設。2007年，黨的十七大首次提出了 “建設生態(tài)文明”，并將其納入全面建設小康社會的奮斗目標體系中。黨的十八大又將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的總體布局，彰顯了黨和國家對生態(tài)文明建設的高度重視。圍繞生態(tài)文明建設，我國環(huán)境政策朝著全方位延伸，在經(jīng)濟建設、社會參與、責任機制等各個環(huán)節(jié)都制定了新的政策，環(huán)境政策發(fā)生了歷史性、全局性的變化，推動著我國環(huán)境政策的全面深化成熟，這也標志著環(huán)境政策的理念從單純的改善生態(tài)環(huán)境到建設生態(tài)文明的轉變。生態(tài)文明的提出和建設為我國環(huán)境政策的制定和變遷指明了新的方向，是我國環(huán)境政策變遷中的又一“關鍵節(jié)點”。

（二）路徑依賴：環(huán)境政策存續(xù)與鎖定的成因

在歷史制度主義看來，在政策變遷的關鍵節(jié)點時期，各種動力因素共同推動著政策發(fā)生改變，從而引發(fā)制度的變遷，但是制度并不是一直在變動的，它會在既有制度、社會力量和關系要素的作用下不斷自我維持和強化，呈現(xiàn)“路徑依賴”?！奥窂揭蕾噺娬{的是歷史進程中某個重要的制度、結構、社會力量、重大事件或者其他關系對當前制度型構所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質性的依賴性影響?！盵16]“路徑依賴是一種“鎖定”狀態(tài)，這種鎖定既可能是有效率的，也可能是低效率甚至無效率的”[17]。這意味著，路徑依賴有正反兩方面的作用，一方面會利于既有制度的穩(wěn)定和存續(xù)，另一方面會阻礙制度的變遷。由于受到經(jīng)濟、制度、思想等因素的影響，我國環(huán)境政策變遷中存在路徑依賴并表現(xiàn)出自我鎖定的狀態(tài)。

1.經(jīng)濟層面：傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式帶來的困境。經(jīng)濟發(fā)展水平是一個國家物質文明的體現(xiàn)，是文明的基礎。環(huán)境及環(huán)境政策情況如何與經(jīng)濟情況密切相關?？v觀世界以及中國經(jīng)濟發(fā)展的歷程，很多國家都走了一條“發(fā)展—污染—治理”的道路，這種道路以發(fā)展經(jīng)濟為起點，在環(huán)境認識低下和技術水平有限的情況下，始終擺脫不了高能耗和高污染的發(fā)展方式。在這種傳統(tǒng)發(fā)展模式下，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護就像魚與熊掌一般，經(jīng)濟發(fā)展以環(huán)境破壞為代價，要加強環(huán)境保護與治理就會導致經(jīng)濟發(fā)展速度下降。“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的提出與驗證進一步強化了經(jīng)濟發(fā)展過程中難以跳出“先污染后治理”的陷阱。改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了有目共睹的成績，但是由于前期沒有擺脫高消耗、重污染的傳統(tǒng)發(fā)展模式，環(huán)境政策的內(nèi)容受限于經(jīng)濟，其實施難以取得重大成效，導致我國仍然面臨著嚴峻的環(huán)境治理困境。

2.制度層面：變遷成本給環(huán)境政策發(fā)展造成壓力。環(huán)境政策變遷面臨的變遷成本壓力，一方面來自于宏觀層面國家的政策投入和社會的政策認同，另一方面來自于微觀層面利益群體的利益訴求。從宏觀層面看，環(huán)境政策的運行投入大量資源，在政策運行過程中社會大眾會逐漸形成政策認同，如果突然變遷必然會引發(fā)社會各方面的不適應甚至反對，這是既有環(huán)境政策能夠持續(xù)實施并逐漸強化的重要原因，也是政府對環(huán)境政策做出調整時需要考慮的資源成本和社會成本。從微觀層面看，政策變遷的一個重要影響因素是各利益主體對新政策安排的適應性預期。如果各利益主體依托現(xiàn)有的環(huán)境政策依然具有良好的生存條件與獲利空間，那么他們會按照自己的利益訴求影響政策安排，保持政策的穩(wěn)定，使政策進入“存續(xù)”狀態(tài)。如果新出臺的環(huán)境政策破壞了他們原有的利益空間，那么必然會對新政策做出阻撓甚至破壞，使新政策的運行和發(fā)展面臨巨大的成本。

3.思想層面：既有理念的思維慣性對環(huán)境政策創(chuàng)新的阻礙。在我國環(huán)境政策變遷早期，既有的傳統(tǒng)思想阻礙了政策的創(chuàng)新。從政府層面來看，由于受傳統(tǒng)政績觀的影響，“官員績效考核大部分參照的是經(jīng)濟指標的完成程度，這決定著地方官員的晉升問題，在這種晉升錦標賽的影響下，一旦該地區(qū)其他指標的發(fā)展制約了經(jīng)濟指標的發(fā)展，那么經(jīng)濟發(fā)展必然會成為地方官員的第一選擇”[18]。從公眾層面看，由于傳統(tǒng)體制的影響，不管是環(huán)境政策制定還是環(huán)境治理，公眾通常將其視為國家和社會的責任，要求他人治理忽視自身的責任。而且，現(xiàn)實中由于思維慣性的存在，公眾的生態(tài)環(huán)保理念內(nèi)化于心的過程非常緩慢，相比較于環(huán)境政策的發(fā)展存在一定的滯后性，導致環(huán)境政策的社會接受力弱，阻礙著環(huán)境政策的變遷進程。

四、動力機制：環(huán)境政策變遷的結構性分析

從歷史制度主義的結構觀來看，制度變遷受到宏觀制度背景以及行動者利益和思想觀念等政治變量的影響。當這些因素產(chǎn)生變化時，環(huán)境政策會在其推動下做出一定的調整并發(fā)生變遷，三者統(tǒng)一于環(huán)境政策變遷的動力機制之中。

（一）宏觀制度背景主導環(huán)境政策變遷

改革開放以來，我國環(huán)境政策的變遷是在經(jīng)濟、政治體制的變革以及全球環(huán)境治理形勢等宏觀制度背景下發(fā)生的，這些制度背景無時無刻不在推動著環(huán)境政策變遷。

1.經(jīng)濟改革的影響。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護既有矛盾沖突的一面，也有協(xié)同共進的一面。矛盾沖突的一面是指經(jīng)濟發(fā)展造成環(huán)境污染，環(huán)境保護也在一定程度上限制經(jīng)濟發(fā)展的速度。協(xié)同共進的一面是指經(jīng)濟發(fā)展受環(huán)境保護的影響不斷向更具長期性的綠色方向發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，同時經(jīng)濟的發(fā)展能夠為環(huán)境的保護提供更好的基礎保障，因此“環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展具有內(nèi)在一致的邏輯性”[19]。環(huán)境政策源于環(huán)境問題的出現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展模式關系到環(huán)境問題的發(fā)展走向，因此，隨著國家對經(jīng)濟的宏觀調控，我國對環(huán)境問題的重視程度不斷加強，環(huán)境政策不斷進行變革，從無到有，逐步完善。歷次國家發(fā)展規(guī)劃中對于環(huán)境建設指標都進行一定程度的調整，環(huán)境指標的變化表明我國環(huán)境形勢的不斷變化，根據(jù)各種指標的完成情況，國家政策制定者能夠確定下一步環(huán)境政策制定的方向。

2.政治體制改革的推動。政策變遷受到政治體制環(huán)境的影響，在適當?shù)恼苇h(huán)境下實現(xiàn)變遷。在我國，隨著政治體制改革的進行，我國的環(huán)保機構經(jīng)歷了數(shù)次調整和變革，由“國環(huán)辦”到“國家生態(tài)環(huán)境部”的外在權力提升，到部門內(nèi)權力調整的精細化管理，從中體現(xiàn)出我國環(huán)境保護工作從被動走向主動的過程。環(huán)保機構的行政級別升級，不僅使環(huán)保部門自身的協(xié)調能力得到提升，同時拉動環(huán)境法律體系和管理體制的完善發(fā)展，從而實現(xiàn)環(huán)境政策的變遷。具體來看，國家環(huán)保部所制定的政策文件不僅從數(shù)量上逐年攀升，這些文件從性質上也更加權威。權力運作條件的改變，一定程度上促進了政策運行所需要的政治空間，為環(huán)境政策變遷提供了政治權力保障，促使環(huán)保政令下達的效率、強制力、引導力不斷增強。

3.對國際生態(tài)治理的響應。隨著全球一體化的深入，世界各個國家在不同領域都加強了合作，全球生態(tài)問題的治理也需要各個國家共同應對。在世界發(fā)展的不同階段，國際上制定了相應的生態(tài)治理原則。我國積極響應國際生態(tài)治理的理念和原則，積極參與國際環(huán)境保護工作，充分吸收國際生態(tài)治理的經(jīng)驗，使得國際上頒布的環(huán)保法律法規(guī)和政策文件對我國國內(nèi)的環(huán)境政策制定提供借鑒意義，為我國環(huán)境政策的完善注入強大的生命力。與此同時，不同國家由于利益關系的存在，可能會在生態(tài)領域存在沖突，這些沖突雖然會帶來國家間的博弈行為，但是也在一定程度上推動了各個國家環(huán)境政策的調整，促進世界生態(tài)的協(xié)調發(fā)展。因此，國際生態(tài)治理和國際生態(tài)利益的沖突也是我國環(huán)境政策變遷的一個重要推動因素。

（二）行為主體的利益偏好影響環(huán)境政策變遷

歷史制度主義認為，利益作為制度體系內(nèi)的一種政治變量，其內(nèi)部存在著各種利益關系的互動，利益關系的改變意味著制度結構做出反應使其能夠維持利益關系。在我國環(huán)境政策體系建構中，主要的行為主體包括政府、企業(yè)和社會公眾，三者共同存在于環(huán)境政策的利益體系之中，各自對于利益的不同要求促使利益體系發(fā)生變化，影響著環(huán)境政策的改變。

1.中央政府與地方政府利益各異。在我國，雖然中央政府對地方政府處于領導地位，但是地方政府在各自的區(qū)域發(fā)展中仍有著較大的自主權，如何在這種領導地位與極大的自主權中尋找兩者的平衡是進行政策制定、政策調整以實現(xiàn)政策發(fā)展變遷必須要考慮的問題。環(huán)境是中央政府與地方政府共同關注的問題，同時中央和地方都擁有根據(jù)國家情況和地方實際進行環(huán)境政策制定的自主權，這種中央和地方環(huán)境政策制定的自主權一方面能夠豐富與完善國家的環(huán)境政策體系，另一方面這種基于層級利益而進行的環(huán)境政策制定也會影響社會的健康發(fā)展。為規(guī)范社會發(fā)展造就更加良好的環(huán)境就會促進環(huán)境政策變遷。

2.地方政府與企業(yè)的價值博弈。作為不同的行為主體，地方政府與企業(yè)有著各自的利益訴求，在環(huán)境政策執(zhí)行中兩者維持著均衡博弈的互動狀態(tài)。環(huán)境政策正是在雙重關系的互動中實現(xiàn)發(fā)展與變遷。“地方政府與企業(yè)間的互動關系是政策過程中二者產(chǎn)生價值博弈的載體，主要表現(xiàn)為零和、共謀、合作的形式”[20]（見表 4）。 兩者之間存在的三種關系都影響著政策過程，三者對比能看到合作關系是最好狀態(tài)，但是在現(xiàn)實中往往三種關系都存在。因此，為了減少企業(yè)逃避行為，有效遏制政府與企業(yè)共謀，促進其良好合作關系的產(chǎn)生，必須建立和完善相關政策，以此促進環(huán)境政策的變遷。

零和關系中中央政策在地方得到堅決執(zhí)行，地方政府采取強制措施來治理污染企業(yè)，采取激勵措施鼓勵環(huán)保型企業(yè)發(fā)展。共謀關系中兩者經(jīng)濟上的相關性或者一致性促使兩者通過“共謀”行為來抵制環(huán)境政策的規(guī)范。合作關系中兩者都遵守環(huán)境政策規(guī)定，同時具有社會責任感的企業(yè)也主動以自我的方式參與環(huán)境建設，主動進行技術升級，開發(fā)新產(chǎn)品。

3.公眾對環(huán)境權益的訴求。社會在發(fā)展，任何制度必須不斷完善才能適應時代的發(fā)展，在這一過程中社會公眾基于自身的利益訴求成為推動制度變遷的重要力量。不可否認，制度變遷存在著多種變遷誘因與動力，但公眾的利益需求是制度變遷的最為基礎、最為強大的動力。作為環(huán)境主體，他們是環(huán)境政策的參與者，同時也是環(huán)境政策的受益者，基于環(huán)境權益的追求以及自身發(fā)展的保障，他們會積極地尋求政策支持，從而推動政策議程。改革開放以來，公眾逐漸意識到自己的環(huán)境權益，因此對于環(huán)境保護的呼聲逐漸增長，更加積極主動地參與環(huán)境政策議程，推動環(huán)境政策變遷。因此，公眾的利益偏好和訴求是推動環(huán)境政策變遷的重要變量。

（三）思想觀念的匯聚推動環(huán)境政策變遷

在歷史制度主義看來，思想觀念也是制度變遷的一個重要變量，觀念的更新能夠改變行為的方向選擇。從我國的環(huán)境政策變遷來看，執(zhí)政黨生態(tài)理念的變化是環(huán)境政策變遷主要的思想源流，人大代表、專家學者、公眾等行為主體的思想觀念以意見和建議的形式影響著環(huán)境政策的發(fā)展，推動環(huán)境政策的變遷。

1.執(zhí)政黨的生態(tài)理念。價值理念是制度制定與實現(xiàn)的先導。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的理念對于制度政策的制定具有導向作用，執(zhí)政黨的生態(tài)理念更是賦予了環(huán)境政策新的目標指向。隨著時代的發(fā)展，環(huán)境問題和環(huán)境治理框架內(nèi)各種網(wǎng)絡關系情況的變化，使各個階段都呈現(xiàn)獨特的時代特征，推動著黨和國家生態(tài)理念不斷升級和發(fā)展，從而帶動環(huán)境政策的更新和演變?？偟膩碚f，在黨的生態(tài)理念上，改革開放以來實現(xiàn)了從優(yōu)先發(fā)展理念向可持續(xù)發(fā)展觀、科學發(fā)展觀、生態(tài)文明的轉變，在此生態(tài)理念的指導下，實現(xiàn)了環(huán)境政策的發(fā)展與變遷。

表4 地方政府與企業(yè)間的三種互動關系

2.人大代表和政協(xié)委員的議案和建議。各級人大代表和政協(xié)委員是社會公眾的重要發(fā)聲者，對公共政策議程產(chǎn)生著積極的推動作用。具體在環(huán)境政策方面，人大代表和政協(xié)委員通過議案和提案的形式對各類環(huán)境政策的制定和修訂提出建議，提出公眾關注的環(huán)保問題，為環(huán)境政策的制定和變遷提供重要的思想源泉。

3.專家學者的政策研究。專家學者具有較高的知識素養(yǎng)以及技術能力，能夠更加專業(yè)地對環(huán)境形勢作出判斷，對于環(huán)境政策的解讀更容易讓公眾信服，因此能夠在政府與公眾之間搭建交流平臺，增強政策的認可度。具體講，專家學者主要通過兩種方式來影響我國環(huán)境政策的變遷，一是通過信息傳播和公開建言來表達自己的觀點；二是通過從專業(yè)視角對環(huán)境政策進行學術研究，成為開啟環(huán)境政策變遷的重要思想源流。與人大和政協(xié)的議案和提案不同，專家學者們的意見和建議雖然不具有法律效力，也不一定能被決策者采納，但是同樣能為政策制定者提供重要參考，成為環(huán)境政策變遷的重要思想源泉。

4.媒體從信息傳播到思想?yún)R聚的平臺功能拓展。作為一種較為獨特的行為主體，媒體有著相較于其他主體在政策思想?yún)R聚上不同的作用方式。在我國環(huán)境政策變遷中，媒體一方面促進環(huán)境政策思想?yún)R聚，另一方面在自我變革中能夠以更高的效能來影響環(huán)境政策變遷的思想?yún)R流。媒體技術的革新打破了新聞、電視等單向傳播的模式，創(chuàng)設了實時對話平臺，從自上而下的交流模式轉變?yōu)榭v橫交錯的多方交流。此外，由于媒體具有即時性，對于環(huán)境問題能夠迅速地掌握動態(tài)，并且將環(huán)境信息實時傳播，各方意見能夠在短時間內(nèi)迅速匯集，為政府的判斷和政策方向提供廣泛思路，成為環(huán)境政策議程中的重要力量。

結語

改革開放四十多年來，我國環(huán)境政策歷經(jīng)初步形成到逐步完善的歷史變遷，基于關鍵節(jié)點、路徑依賴和動力機制的共同作用，呈現(xiàn)出“斷裂-均衡”式的漸進式變遷。具體而言，我國的環(huán)境政策變遷呈現(xiàn)出以下特點：第一，變遷模式方面，以強制性變遷為主，誘致性變遷相對較弱。在我國環(huán)境政策變遷歷程中，能夠看到我國環(huán)境政策的思想不斷開放，政策主體向著多元化的方向發(fā)展，政策手段也不斷創(chuàng)新，雖然多方因素都在環(huán)境政策變遷中發(fā)揮作用，但是我國的環(huán)境政策變遷關鍵還是由政府主導。第二，變遷邏輯方面，呈現(xiàn)出在路徑依賴作用下遵循以歷史傳承為基礎的漸進式變遷。雖然在我國環(huán)境政策的變遷過程中，關鍵節(jié)點的出現(xiàn)會造成制度變遷的軌跡發(fā)生改變產(chǎn)生斷裂，但每一次斷裂都是繼承已有制度的基礎上的創(chuàng)新和發(fā)展，表現(xiàn)為漸進式變遷。第三，變遷機理方面，政策變遷中蘊含著環(huán)境政策和行為主體的相互作用關系。在環(huán)境政策變遷過程中，環(huán)境政策一方面會制約行為主體的行為選擇，另一方面也會激發(fā)行為主體的能動性，在環(huán)境政策變遷的過程中蘊含著二者的互動關系。在我國，每個歷史階段的環(huán)境政策都有其不同的特征。隨著時代的發(fā)展，我國的環(huán)境政策將以生態(tài)文明理念為指導，呈現(xiàn)出打造全方位多層次的環(huán)境法律體系、創(chuàng)建更加完善的環(huán)境政策責任監(jiān)督機制和構建良好的環(huán)境政策公眾參與保障機制的發(fā)展趨勢。