文/劉 超 陳 林（..湘潭大學(xué)，湖南湘潭 405）

內(nèi)容提要：地方政府在應(yīng)對環(huán)境沖突問題上的學(xué)習(xí)障礙，是我國近年來環(huán)境沖突事件多發(fā)頻發(fā)、治理低效的重要原因。在環(huán)境沖突中，政府學(xué)習(xí)障礙主要表現(xiàn)為政府間學(xué)習(xí)低效產(chǎn)生的外部障礙與政府組織內(nèi)部學(xué)習(xí)不足形成的內(nèi)部障礙。依據(jù)組織學(xué)習(xí)過程理論，構(gòu)建政府學(xué)習(xí)障礙生成的“過程性因素－一般性因素”分析框架，歸納出“識別、轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散、執(zhí)行”階段中的過程性因素與存在于政府內(nèi)部和政府外部的一般性因素，探析兩大因素如何相互交織、相互影響從而生成政府學(xué)習(xí)障礙，期以為環(huán)境沖突中政府學(xué)習(xí)障礙的消解提供著力點，促進(jìn)政府有效學(xué)習(xí)，實現(xiàn)政策創(chuàng)新，提升政府的治理能力。

近年來，在我國由環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突事件多發(fā)頻發(fā)。一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，在類似事件已在其他地方多次發(fā)生的情況下，一些地方政府在本地環(huán)境沖突事件治理中仍然手足無措、進(jìn)退失據(jù)、昏招迭出，導(dǎo)致矛盾激化，甚至釀成大規(guī)模群體性事件。這顯示，當(dāng)前我國一些地方政府在應(yīng)對環(huán)境沖突問題上，存在明顯學(xué)習(xí)障礙，致使“前車之覆”沒有成為“后車之誡”。因此，加強(qiáng)對環(huán)境沖突治理中地方政府學(xué)習(xí)障礙的研究，對于實現(xiàn)環(huán)境沖突有效治理，防范化解環(huán)境領(lǐng)域重大風(fēng)險具有重要意義。

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界有關(guān)政府學(xué)習(xí)的研究起源于20世紀(jì)80年代，LloydS.Etheredge最初提出了“政府學(xué)習(xí)”的概念，并將其定義為兩個標(biāo)準(zhǔn)：智力的增長（the growth of intelligence）和 （相關(guān)）效率的增長（the（related） growth of effectiveness）[1]。 政府學(xué)習(xí)研究，把既有組織學(xué)習(xí)研究的范圍拓展到政府領(lǐng)域，并逐漸遷移和擴(kuò)散，形成政策學(xué)習(xí)、政策移植等相關(guān)概念，產(chǎn)生了較為豐富的理論成果。

第一，關(guān)于政府學(xué)習(xí)的概念體系研究。政府學(xué)習(xí)的概念來自于組織學(xué)習(xí)的研究，認(rèn)為組織學(xué)習(xí)是“錯誤的檢測和修正”[2]。陳國權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，認(rèn)為組織學(xué)習(xí)是指組織不斷努力改變或重新設(shè)計自身以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的過程，是組織的創(chuàng)新過程[3]。向良云指出，政府學(xué)習(xí)是在動蕩環(huán)境中，政府組織不斷解讀環(huán)境，進(jìn)行威脅和機(jī)會分析，在信息處理過程中，提高自身能力并不斷調(diào)適自我，在與環(huán)境的互動過程中實現(xiàn)組織發(fā)展和環(huán)境改造雙重目的的活動和過程[4]。圍繞政府學(xué)習(xí)，學(xué)術(shù)界發(fā)展出政策學(xué)習(xí)與政策目標(biāo)的實現(xiàn)（或修訂）有關(guān)[5]。向玉瓊認(rèn)為政策移植是將在某種政策環(huán)境下產(chǎn)生的政策知識、政策價值和政策理念移植到另一政策環(huán)境并使其產(chǎn)生預(yù)期效用的現(xiàn)象[6]。

第二，關(guān)于政府學(xué)習(xí)的影響因素研究。多種因素影響了政府學(xué)習(xí)。李云新、劉建平認(rèn)為，從行為動因來看，政府面臨的制度環(huán)境、政治體制、競爭壓力是學(xué)習(xí)的首要原因；從效果來看，環(huán)境的相似性、學(xué)習(xí)能力與偏好、政策項目特征等是影響地方政府學(xué)習(xí)的重要因素[7]。張嵩、孫巖認(rèn)為政府學(xué)習(xí)的影響因素包括政策論壇、政策特性、外部事件、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[8]。 楊宏山[9]、李宜釗[10]等認(rèn)為政策資源是一個重要影響因素。向玉瓊指出，政策移植是否可行主要取決于公共政策的主要屬性、資源流動與市場化發(fā)展以及信息的發(fā)展[11]。

第三，關(guān)于政府學(xué)習(xí)障礙的研究。陳國權(quán)認(rèn)為組織學(xué)習(xí)智障就是那些阻礙組織進(jìn)行學(xué)習(xí)的原因或因素[12]，這一界定獲得了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。彼得·圣吉從政府內(nèi)部原因出發(fā)，提出了例如局限思考、歸罪于外、缺乏整體思考的主動積極性等組織學(xué)習(xí)的障礙[13]。多數(shù)學(xué)者不僅闡述了組織學(xué)習(xí)的過程障礙[14-15]，還認(rèn)為組織學(xué)習(xí)的障礙包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織領(lǐng)導(dǎo)、外部環(huán)境等因素[16-18]。但政府學(xué)習(xí)障礙是什么？盡管學(xué)術(shù)界對政府學(xué)習(xí)障礙已有使用，但卻沒有明確政府學(xué)習(xí)障礙的定義。例如，范明輝認(rèn)為政策學(xué)習(xí)的障礙在于舊的政策范式及其相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)所沉淀的集體知識對新觀念的阻礙[19]。同組織學(xué)習(xí)一樣，政府學(xué)習(xí)障礙的產(chǎn)生原因既涉及學(xué)習(xí)過程的偏差，又與政府內(nèi)部的掣肘和外部環(huán)境相關(guān)。王程韡認(rèn)為政策學(xué)習(xí)關(guān)于知識產(chǎn)生過程本身所自然產(chǎn)生出的剛性（rigidity）或者說路徑依賴（pathdependence）恰恰就是造成政策學(xué)習(xí)障礙的原因[20]。賈秀飛則認(rèn)為政府“過程學(xué)習(xí)”偏差是由于發(fā)展型政府體制帶來的羈絆、非選舉問責(zé)、政府間利益的高度一致化[21]。向玉瓊認(rèn)為學(xué)習(xí)偏差關(guān)鍵是政策移植能力的不足[22]。此外，政府學(xué)習(xí)障礙還與外部困境相關(guān)。例如，錢潔認(rèn)為政策移植的現(xiàn)實網(wǎng)絡(luò)困境包括公共精神的培育不足[23]。

這些研究為我們理解政府學(xué)習(xí)障礙及其生成提供了很好的理論參考，但是相關(guān)研究仍有些不足。第一，有關(guān)政府學(xué)習(xí)的直接研究不多。相關(guān)研究大多著眼于組織學(xué)習(xí)、政策學(xué)習(xí)或政策移植，對政府學(xué)習(xí)的闡述較少。第二，對政府學(xué)習(xí)障礙的理解存在偏誤，一般研究把政府學(xué)習(xí)障礙等同于對政府學(xué)習(xí)構(gòu)成負(fù)面影響的主客觀因素，混淆了學(xué)習(xí)障礙和學(xué)習(xí)的影響因素兩個不同概念，而實際上政府學(xué)習(xí)障礙更恰當(dāng)?shù)睦斫鈶?yīng)該是政府不能或難以進(jìn)行有效學(xué)習(xí)的狀態(tài)。第三，對政府學(xué)習(xí)障礙的生成機(jī)理缺乏深入研究。學(xué)者們對影響政府學(xué)習(xí)的因素和學(xué)習(xí)障礙產(chǎn)生的原因有較多探討，但鮮少涉及政府學(xué)習(xí)障礙生成機(jī)理的研究。

二、環(huán)境沖突中的政府學(xué)習(xí)障礙

一般來說，學(xué)習(xí)是指主體通過閱讀、聽講、思考、研究、實踐等途徑獲得知識和技能的過程。學(xué)習(xí)的主體不止于個體，還包括各類組織。組織學(xué)習(xí)是組織為了實現(xiàn)組織目的和適應(yīng)變化，在組織內(nèi)部不斷產(chǎn)生新的想法，獲得新的知識的行為[24]。在此基礎(chǔ)上，政府學(xué)習(xí)是指政府為不斷適應(yīng)社會發(fā)展，實現(xiàn)特定的目標(biāo)而主動或被動向其他政府或社會學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)，以內(nèi)化和創(chuàng)新政府知識，提高政府效率，增強(qiáng)政府能力的過程。環(huán)境沖突下的政府學(xué)習(xí)更強(qiáng)調(diào)政府為了實現(xiàn)沖突的有效治理而向其他政府學(xué)習(xí)取經(jīng)，制定適應(yīng)性政策的過程。

學(xué)習(xí)障礙（Learning Disabilities）最初被用于描述社會交往技能的發(fā)展中有障礙的兒童，不包括有感覺和一般智力的兒童[25]。之后，學(xué)習(xí)障礙的概念不斷豐富發(fā)展，國內(nèi)關(guān)于學(xué)習(xí)障礙主要從學(xué)習(xí)成績差、學(xué)習(xí)能力差、成績與品行雙差三個方面進(jìn)行界定[26]，但尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。組織學(xué)習(xí)理論研究者一般將組織學(xué)習(xí)障礙界定為阻礙組織進(jìn)行學(xué)習(xí)的因素或原因。但從其英文Disability①柯林斯英漢雙解大詞典明確提出：Disability is the state of being disabled.即障礙是一種被禁用、無能力的狀態(tài)。的本義上來看，學(xué)習(xí)障礙并非指有礙主體學(xué)習(xí)的外界因素，而是指主體本身難以進(jìn)行有效學(xué)習(xí)，從而影響自身發(fā)展的狀態(tài)。而一般論者所言之學(xué)習(xí)障礙，更準(zhǔn)確的表達(dá)應(yīng)該是“學(xué)習(xí)的障礙”（Obstaclesto Learning）。因此，本文認(rèn)為政府學(xué)習(xí)障礙（Government Learning Disability） 是指政府學(xué)習(xí)無法有效開展或政府學(xué)習(xí)過程受阻而導(dǎo)致政府不能有效學(xué)習(xí)的狀態(tài)。這種狀態(tài)是由諸多因素共同影響而造成的，在此狀態(tài)下，政府無法有效開展學(xué)習(xí)，難以應(yīng)對外界挑戰(zhàn)，導(dǎo)致環(huán)境沖突治理中的決策失靈，從而引發(fā)環(huán)境沖突政治風(fēng)險[27]。

在環(huán)境沖突情境下，政府學(xué)習(xí)障礙主要表現(xiàn)為兩種形式：

1.政府外部學(xué)習(xí)障礙。這種障礙主要表現(xiàn)為政府組織間學(xué)習(xí)的低效，影響政府外部知識的獲取。一方面，政府難以確定最佳學(xué)習(xí)對象。外部信息獲取能力的不足，使政府的學(xué)習(xí)范圍受到限制，同時政府往往忽視各地區(qū)沖突產(chǎn)生的背景、原因、特性與演化等的差異，未根據(jù)本地實際情況確定最佳學(xué)習(xí)對象，導(dǎo)致所學(xué)知識難以在沖突治理中發(fā)揮作用。另一方面，政府在學(xué)習(xí)中無法獲得有效的知識。在學(xué)習(xí)過程中，政府往往存在學(xué)習(xí)目的模糊化、學(xué)習(xí)方式形式化等不良行為，使學(xué)習(xí)的知識僅停留在政策表面，阻礙了政府間知識的傳播，導(dǎo)致政府難以從其他組織的實踐中吸取有益的經(jīng)驗教訓(xùn)，易陷入沖突治理的困境。

2.政府內(nèi)部學(xué)習(xí)障礙。這種障礙主要表現(xiàn)為政府組織內(nèi)部學(xué)習(xí)的低效，影響政府內(nèi)部知識的創(chuàng)造。政府內(nèi)部學(xué)習(xí)是政府不斷整理、消化獲取的知識，充實政府內(nèi)部的知識庫，促進(jìn)知識創(chuàng)造，實現(xiàn)知識擴(kuò)散的過程。然而，實踐中，一些地方政府卻無法有效推動這一過程運行，影響了環(huán)境沖突治理中的政策創(chuàng)新。一方面，政府缺乏對知識進(jìn)行深層次剖析和總結(jié)的能力，無法充分整理和消化外部原理性和經(jīng)驗性知識，使其內(nèi)化為政府知識，這導(dǎo)致政府內(nèi)部知識更新慢，難以形成可直接調(diào)用的知識庫，以致無法在面臨危機(jī)狀況時調(diào)用可支配的知識、技能進(jìn)行政策創(chuàng)新。另一方面，政府部門間壁壘的存在，致使新知識的擴(kuò)散因缺乏各部門之間的溝通協(xié)調(diào)而面臨障礙，知識的指導(dǎo)性作用難以轉(zhuǎn)化為多部門的行動共識和協(xié)作意愿。部門壁壘弱化了政府學(xué)習(xí)的整體效果，是導(dǎo)致沖突治理失效的重要原因。

總之，政府學(xué)習(xí)障礙一方面使得地方政府難以開展有效的學(xué)習(xí)以獲得外界所鮮知的經(jīng)驗，而另一方面，即使進(jìn)行了學(xué)習(xí)，也會因內(nèi)部存在的障礙而影響學(xué)習(xí)效果。政府學(xué)習(xí)障礙，使政府在沖突治理中難以通過新知識的引入和創(chuàng)新制定適應(yīng)性的政策，造成沖突治理的失敗。那么，這種障礙是如何產(chǎn)生的呢？

三、環(huán)境沖突中政府學(xué)習(xí)障礙的生成機(jī)理

就政府學(xué)習(xí)行為過程而言，相關(guān)學(xué)者從組織學(xué)習(xí)的角度提出了較多模型。其中最為經(jīng)典的是阿吉瑞斯和熊恩在1978年提出的組織學(xué)習(xí)四階段模型，即發(fā)現(xiàn)（discovery）、發(fā)明 （invention）、 執(zhí)行 （production） 和推廣（generalization）[28]。

依據(jù)四階段經(jīng)典模型，本文認(rèn)為在環(huán)境沖突中政府學(xué)習(xí)過程也存在四個階段：識別（identification）、轉(zhuǎn)化（transformation）、擴(kuò)散（diffusion）、執(zhí)行（ implementation）。

識別階段即強(qiáng)調(diào)政府能夠依據(jù)組織內(nèi)外環(huán)境變化，發(fā)現(xiàn)組織存在能力缺陷而進(jìn)行學(xué)習(xí)。這是政府發(fā)出學(xué)習(xí)信號采取學(xué)習(xí)行動的階段，是政府由內(nèi)而外通過資源輸出確定學(xué)習(xí)對象并進(jìn)行外部學(xué)習(xí)的過程。轉(zhuǎn)化階段即強(qiáng)調(diào)政府學(xué)習(xí)的外部知識能夠進(jìn)行本土化改變，形成適應(yīng)性知識成果。擴(kuò)散階段強(qiáng)調(diào)將學(xué)習(xí)的知識或轉(zhuǎn)化的成果傳播到政府的所有相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)化階段與擴(kuò)散階段是政府將學(xué)習(xí)所獲得的知識消化吸收并不斷創(chuàng)新的過程，主要是政府所獲知識的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)造。執(zhí)行階段則強(qiáng)調(diào)知識成果的運用，是政府由內(nèi)而外進(jìn)行政策輸出，同時依據(jù)社會反饋的相關(guān)信息重新調(diào)整、修正政策，促進(jìn)政策落實的過程。

政府學(xué)習(xí)障礙生成于政府學(xué)習(xí)過程中。學(xué)習(xí)過程中產(chǎn)生的不利因素既會影響政府學(xué)習(xí)狀態(tài)，也會使政府學(xué)習(xí)過程受到阻礙，影響政府學(xué)習(xí)能力，使政府無法有效學(xué)習(xí)。同時，政府學(xué)習(xí)內(nèi)部的阻礙因素與其所面臨的外部環(huán)境壓力也會作用于政府學(xué)習(xí)能力，對政府學(xué)習(xí)過程施加影響，從而影響政府學(xué)習(xí)的狀態(tài)或阻礙政府學(xué)習(xí)過程，導(dǎo)致學(xué)習(xí)障礙的生成。據(jù)此，本文構(gòu)建“過程性因素—一般性因素”的理論框架，系統(tǒng)闡述環(huán)境沖突中政府學(xué)習(xí)障礙的生成機(jī)理（圖1）。

圖1 政府學(xué)習(xí)過程

（一）政府學(xué)習(xí)障礙生成的過程性因素

政府學(xué)習(xí)障礙生成的過程性因素是指在政府學(xué)習(xí)各階段中阻礙政府學(xué)習(xí)狀態(tài)的多元因素的綜合。政府學(xué)習(xí)過程決定了學(xué)習(xí)成效，學(xué)習(xí)過程順暢，學(xué)習(xí)狀態(tài)好，則較少產(chǎn)生政府學(xué)習(xí)障礙，反之亦然。充分認(rèn)識過程性阻礙因素，理解政府學(xué)習(xí)過程性障礙，才能有效了解政府學(xué)習(xí)障礙的生成機(jī)理。

1.識別階段。政府學(xué)習(xí)識別階段的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)能力缺陷，確定學(xué)習(xí)的目標(biāo)與對象，積極主動學(xué)習(xí)。政府在常態(tài)下主要關(guān)注地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而環(huán)境沖突源往往緩慢積累然后猛然爆發(fā)，風(fēng)險聚集的特征并不明顯，這給政府識別能力、意識到學(xué)習(xí)必要性帶來不利影響，往往讓政府學(xué)習(xí)在初始階段就面臨阻礙。在識別階段，和政府學(xué)習(xí)障礙有關(guān)的因素主要包括：

（1）能力認(rèn)知障礙。政府難以發(fā)現(xiàn)沖突治理中存在的能力缺陷。政府在日常管理中形成的理念、方式等一直存留在組織內(nèi)部，形成“組織記憶”。長期以來，政府處理各項公共事務(wù)所積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)提高了政府能力，使政府相信其可以通過組織原本的知識和力量來解決環(huán)境沖突，這種想法與行為使政府陷入了“能力陷阱”，盲目樂觀和自負(fù)使政府對外敏感性弱化，忽視了潛在風(fēng)險。

（2）目標(biāo)界定模糊。在沖突治理學(xué)習(xí)中，政府確立的目標(biāo)往往過于寬泛且不清晰。政府期望能夠?qū)W到有效知識和措施治理環(huán)境沖突，但政府在學(xué)習(xí)過程中確立的目標(biāo)卻因沖突事件發(fā)生的不確定性往往過于模糊，只關(guān)注宏觀方針政策和執(zhí)行手段，而缺乏對微觀上的政策出發(fā)點、制定邏輯、特定環(huán)境與政策出現(xiàn)的問題等內(nèi)容的學(xué)習(xí)。政府學(xué)習(xí)目標(biāo)的模糊，導(dǎo)致學(xué)習(xí)內(nèi)容片面化、知識獲取膚淺化，影響知識的有效性與學(xué)習(xí)效果，不利于沖突的整體治理。

（3）動力機(jī)制失效。政府學(xué)習(xí)行動需要多方力量共同推動，但實際上，政府的行為動機(jī)并不充分。首先，社會潛在問題的推力不足。環(huán)境沖突事件的爆發(fā)具有不確定性，而政府不愿投入確定的時間和成本去進(jìn)行不確定的學(xué)習(xí)。其次，上級政府的拉力不夠。問責(zé)力度在沖突未發(fā)生時不會加大，且又存在完成其他事務(wù)的壓力，使地方政府感知到的學(xué)習(xí)壓力小。最后，政府內(nèi)部驅(qū)動力不充分。政府內(nèi)部缺乏學(xué)習(xí)的激勵機(jī)制以彌補(bǔ)學(xué)習(xí)過程中耗費的成本，導(dǎo)致學(xué)習(xí)積極性不足。

2.轉(zhuǎn)化階段。政府學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化階段的主要任務(wù)是將學(xué)習(xí)的知識進(jìn)行本土化的改變與創(chuàng)新，從而形成適應(yīng)性政策。政府向相關(guān)地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)后，獲得了碎片化的學(xué)習(xí)成果，在轉(zhuǎn)化階段則需要將學(xué)習(xí)的知識轉(zhuǎn)化成可直接使用的知識經(jīng)驗、知識成果或可執(zhí)行的相關(guān)政策、措施來緩解環(huán)境沖突。在轉(zhuǎn)化階段，和政府學(xué)習(xí)障礙有關(guān)的因素主要包括：

（1）知識深度不夠。政府學(xué)習(xí)的知識浮于表面，不深入，難以形成系統(tǒng)性的新知識。政府學(xué)習(xí)主要是為了實現(xiàn)沖突治理目標(biāo)而對特定學(xué)習(xí)對象治理舉措的學(xué)習(xí)，而政府在學(xué)習(xí)中只關(guān)注到政策工具和政策執(zhí)行的辦法，忽視了對該地沖突政策制定的情境、沖突演化發(fā)展以及政策執(zhí)行背后的理念、邏輯等的掌握。政府學(xué)習(xí)的知識簡單膚淺，無法吸收提煉深層次知識來實現(xiàn)知識再造和創(chuàng)新[29]，不利于沖突治理中的政策制定與執(zhí)行。

（2）知識吸收能力不足。吸收能力是組織學(xué)習(xí)的根本，沒有吸收，組織學(xué)習(xí)則成為無意義行為[30]。政府吸收能力是指政府吸納、消化外部知識，通過對知識進(jìn)行深入闡述、理解，并將其抽象化為理性認(rèn)識，逐步實現(xiàn)對治理規(guī)律的把握，以構(gòu)建知識庫的能力。一般情況下，政府能夠吸取其他地區(qū)在環(huán)境沖突治理中相關(guān)措施的經(jīng)驗，把握基本的治理規(guī)律，但如果政府沒有能力消化這些知識，就會造成知識損耗，難以使其轉(zhuǎn)化為沖突治理中的有效舉措。

（3）知識轉(zhuǎn)化困難。知識轉(zhuǎn)化是指通過一定的方式將知識轉(zhuǎn)化成可利用的政策措施。但在政府體系中，由于缺乏整理知識的相應(yīng)機(jī)構(gòu)和制度，導(dǎo)致知識在轉(zhuǎn)化階段存在困難。能力與機(jī)制的缺失使得外部沖突治理的知識難以被政府消化吸收，不利于相關(guān)知識儲存到政府內(nèi)部。而環(huán)境沖突又是潛在的、不確定的，政府內(nèi)部知識庫的緩慢更新與擴(kuò)散影響了沖突治理中的政策制定與創(chuàng)新，這使政府在治理環(huán)境沖突中時常出現(xiàn)決策失靈。

圖2 政府學(xué)習(xí)障礙的生成機(jī)理

（4）知識創(chuàng)新能力不足。政府創(chuàng)新能力主要是指在現(xiàn)有知識、經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政府根據(jù)本地情況對所獲知識進(jìn)行適應(yīng)性創(chuàng)新以擴(kuò)充政府知識庫的行為能力。政府的創(chuàng)新能力直接影響政策制定和政策適應(yīng)性，關(guān)乎環(huán)境沖突的解決。而創(chuàng)新能力的缺失將會使政府在治理沖突時盲目進(jìn)行政策移植、政策復(fù)制，而忽視了本地環(huán)境沖突爆發(fā)的具體情境和相關(guān)利益主體的特性，在不同的地區(qū)采用一模一樣的政策，其政策效果往往適得其反。

3.擴(kuò)散階段。政府學(xué)習(xí)擴(kuò)散階段的主要任務(wù)是將學(xué)習(xí)的知識和轉(zhuǎn)化后形成的創(chuàng)新成果傳播到組織的所有相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)。在環(huán)境沖突中，政府為遏制沖突產(chǎn)生或擴(kuò)大，將學(xué)習(xí)的知識和創(chuàng)新成果運用到具體實踐中，需要在政府內(nèi)部形成統(tǒng)一的共識，實現(xiàn)部門協(xié)同。然而，政府部門之間卻很難達(dá)成共識，在學(xué)習(xí)擴(kuò)散階段也存在許多阻礙因素：

（1）知識傳播受阻。識別與轉(zhuǎn)化階段學(xué)習(xí)到的知識需要傳播到政府各部門和機(jī)構(gòu)，為其所理解和接收，并形成有關(guān)沖突治理的新的知識庫。而這種傳播卻極易遇到障礙。政府組織內(nèi)部缺乏知識傳播的有力渠道，使原本就存在不同理念、目標(biāo)、利益等的各部門忽視對新知識的吸納。而政府各部門所掌握的知識數(shù)量、領(lǐng)域的各不相同，也加劇了部門的學(xué)習(xí)成本[31]，導(dǎo)致沖突治理的相關(guān)知識的接收程度不夠，阻礙了知識的有效傳播，影響沖突治理的整體效果。

（2）政策共識難以達(dá)成。政府內(nèi)部需要在知識傳播的基礎(chǔ)上達(dá)成政策制定和政策執(zhí)行的共識。而受組織結(jié)構(gòu)、文化以及利益等的影響，政府內(nèi)部抗拒新知識的產(chǎn)生與出現(xiàn)，又因環(huán)境沖突尚未發(fā)生，各部門會重視日常事務(wù)管理，而忽視對沖突治理知識的接收與消化。但環(huán)境沖突的爆發(fā)往往是不確定的，如果政府不能在知識傳入后及時吸收并豐富組織知識庫，達(dá)成政策共識，形成應(yīng)對沖突的統(tǒng)一體，在沖突爆發(fā)后便會出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，引發(fā)更大的沖突與風(fēng)險。

4.執(zhí)行階段。政府學(xué)習(xí)執(zhí)行階段的主要任務(wù)是在政策執(zhí)行過程中充分運用知識，發(fā)現(xiàn)政策存在的各項問題并不斷進(jìn)行政策調(diào)整與修正，推動政策落實，實現(xiàn)政府目標(biāo)。執(zhí)行是檢驗政策成敗的關(guān)鍵步驟，新知識只有通過執(zhí)行才能發(fā)生作用，而沖突治理中知識運用的失敗也會導(dǎo)致政府學(xué)習(xí)障礙的產(chǎn)生。在執(zhí)行階段，和政府學(xué)習(xí)障礙有關(guān)的因素主要包括：

（1）問題發(fā)現(xiàn)能力不足。在政策執(zhí)行中，政府應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)政策存在的問題。但由于環(huán)境沖突事件中多元主體的復(fù)雜利益關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)媒體的放大宣傳以及政府自身執(zhí)行理念、能力、方式等的差異，使政府無法及時搜集、整理和分析沖突情境中動態(tài)變化的信息，導(dǎo)致政府在政策制定和執(zhí)行時缺乏系統(tǒng)性思考，無法及時準(zhǔn)確地預(yù)測某一舉措在沖突場域中可能產(chǎn)生的潛在影響。政府問題發(fā)現(xiàn)能力的缺失增加了沖突治理的沉沒成本，影響了知識運用成效與執(zhí)行效果。

（2）政策修正能力不足。政策修正強(qiáng)調(diào)對政策中出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行修正、調(diào)整，以適應(yīng)多變的政策環(huán)境。然而，環(huán)境沖突在演化過程中會與其他類型的風(fēng)險相互交織，使環(huán)境沖突治理更加復(fù)雜，導(dǎo)致本就缺乏沖突治理經(jīng)驗的政府在政策執(zhí)行中更難依據(jù)沖突演變情境及時修正、調(diào)整政策，使政策滯后于事件發(fā)展過程。政策修正能力的缺失使政府在發(fā)現(xiàn)政策問題后不能有效進(jìn)行政策修正，導(dǎo)致歪曲的治理策略繼續(xù)推行，影響了沖突治理的整體成效。

（二）政府學(xué)習(xí)障礙生成的一般性因素

政府所固有的結(jié)構(gòu)、文化以及外部環(huán)境壓力等也會影響政府學(xué)習(xí)。政府內(nèi)部與政府外部這種長期存在并影響政府學(xué)習(xí)效果的諸多因素構(gòu)成了政府學(xué)習(xí)障礙生成的一般性因素。

1.政府內(nèi)部因素。內(nèi)部因素是政府組織在長期公共事務(wù)處理中所形成、難以改變或改變需要耗費巨大成本的因素，主要包括：

（1）政府結(jié)構(gòu)僵化。政府是按照理性官僚制結(jié)構(gòu)模式組建起來的，而這種僵化的結(jié)構(gòu)卻阻礙了政府學(xué)習(xí)。其一，科層制政府主張進(jìn)行合理的分工，導(dǎo)致官僚制體系的總體被分割為相互分立的專業(yè)部門，各部門分工而不合作，缺乏必要的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)[32]。其二，科層制政府要求嚴(yán)格依照規(guī)程辦事，使政府忽視實際過程中的動態(tài)發(fā)展，導(dǎo)致政府行為缺乏應(yīng)變能力和彈性[33]。其三，科層制政府強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制的權(quán)力體系，而這種自上而下的等級鏈?zhǔn)降男畔鬏斍缹a(chǎn)生溝通障礙，扭曲信息內(nèi)容[34]，阻礙知識與信息在政府內(nèi)部的傳播。科層制的僵化結(jié)構(gòu)使政府強(qiáng)調(diào)確定性，忽視創(chuàng)新發(fā)展，弱化了學(xué)習(xí)意愿，阻礙了政府學(xué)習(xí)。

（2）政府文化萎靡。文化具有穩(wěn)定性，一經(jīng)形成就難以改變，且與實踐相比表現(xiàn)出滯后性與不適應(yīng)性[35]。傳統(tǒng)行政文化中存在的等級制、“官本位”等官僚主義行政文化將人固定在政府結(jié)構(gòu)中，壓抑了人的積極性與創(chuàng)造精神，使人只會機(jī)械地例行公事，不利于激發(fā)成員的工作積極性[36]。而保守型行政文化則忽視政府與社會環(huán)境的相關(guān)性，不注重與環(huán)境進(jìn)行信息和能量交流，政府官員也“安于現(xiàn)狀、懼怕風(fēng)險、拒絕行政創(chuàng)新”[37]。受科層制文化的影響，政府內(nèi)部易產(chǎn)生組織惰性[38]和風(fēng)險厭惡，難以識別環(huán)境中的潛在威脅，更傾向于依靠組織慣例治理沖突，在政策執(zhí)行中往往也采取熟悉的方式和手段，不愿意做出創(chuàng)新和改變。

2.政府外部因素。政府學(xué)習(xí)發(fā)生在環(huán)境沖突場域之中，在此場域中，還存在許多推動政府學(xué)習(xí)障礙生成的因素，主要包括：

（1）具體環(huán)境問題的多樣性與復(fù)雜性。政府學(xué)習(xí)與環(huán)境的變化息息相關(guān)。環(huán)境沖突的爆發(fā)主要是由于公共環(huán)境危機(jī)而引起的公眾抗?fàn)帯－h(huán)境沖突表現(xiàn)為地方生態(tài)環(huán)境惡化問題與社會群體抗?fàn)幍慕豢?，以及由此引發(fā)的衍生風(fēng)險。在沖突發(fā)展過程中，自然和社會影響因子時刻處于動態(tài)變化的狀態(tài)。如有毒有害物質(zhì)的擴(kuò)散、多元主體的利益沖突等影響因子的多元復(fù)合作用致使政府在環(huán)境沖突治理中需要時刻回應(yīng)環(huán)境的復(fù)雜變化。這種影響因子的多樣性及其相互作用的復(fù)雜性影響了政府學(xué)習(xí)行為與治理效果。

（2）上級政府的壓力。上級政府對環(huán)境沖突的問責(zé)壓力本是地方政府學(xué)習(xí)的動力，但上級政府的壓力卻不是單一層面的，存在諸如保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會服務(wù)等任務(wù)，同時上級政府還會根據(jù)不同時期的工作重點來增加新的 “政治任務(wù)”[39]。上級政府下放的多重任務(wù)及其施加的政治壓力使地方政府傾向于集中資源解決重點項目，而將某些學(xué)習(xí)任務(wù)安排在政府議事日程的后面，乃至因為時間與成本的考量而不進(jìn)行學(xué)習(xí)。此外，上級政府的多重治理目標(biāo)壓力，也讓地方政府顧此失彼，難以進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，使學(xué)習(xí)流于形式，影響政府學(xué)習(xí)成效。

（3）區(qū)域社會資本不充分。區(qū)域社會資本是指一個區(qū)域共同體所擁有的社會資本，是整個區(qū)域共同體所建立的社會網(wǎng)絡(luò)、社會信任及規(guī)范[40]。政府學(xué)習(xí)中的區(qū)域社會資本主要體現(xiàn)為可選擇的學(xué)習(xí)范圍與獲取知識的充分性?，F(xiàn)實中，政府間壁壘的存在使地方政府區(qū)域社會資本不充分，使政府在沖突治理學(xué)習(xí)時可選擇的學(xué)習(xí)范圍窄，獲取的知識也只停留在政策表面，難以進(jìn)行更深層次的交流與學(xué)習(xí)。這種淺層次的政府學(xué)習(xí)使知識獲取存在問題，導(dǎo)致沖突治理中的政策制定和執(zhí)行仍遵循組織慣例，運用常規(guī)治理策略與手段，無法實現(xiàn)政策創(chuàng)新。

（三）政府學(xué)習(xí)障礙生成中的因素耦合

政府學(xué)習(xí)障礙的生成受到多種因素影響，這些因素之間相互作用，相互影響，不斷強(qiáng)化政府學(xué)習(xí)中面臨的障礙，導(dǎo)致政府無法有效學(xué)習(xí)，影響環(huán)境沖突治理。其中，過程性障礙因素之間的相互耦合，加劇了過程中學(xué)習(xí)障礙的生成，影響知識的創(chuàng)新與政策的適應(yīng)性執(zhí)行。此外，政府內(nèi)部因素與外部因素之間也存在耦合關(guān)系。政府內(nèi)部因素的固化擴(kuò)大了外部環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，而外部因素又以環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性加深了政府內(nèi)部的風(fēng)險厭惡和組織惰性，進(jìn)一步固化了內(nèi)部結(jié)構(gòu)與文化，最終導(dǎo)致了政府學(xué)習(xí)障礙的生成。

在整個耦合過程中，過程性因素與一般性因素之間的相互作用是政府學(xué)習(xí)障礙產(chǎn)生和凸顯的關(guān)鍵。這種耦合導(dǎo)致政府在學(xué)習(xí)過程中面臨阻礙而無法有效學(xué)習(xí)，影響了學(xué)習(xí)知識的轉(zhuǎn)化與創(chuàng)造，改變了環(huán)境沖突中政府政策的最終成效。

首先，過程性因素固化了政府內(nèi)部因素。政府學(xué)習(xí)過程的持續(xù)將產(chǎn)生新的知識、形成新的能力，從而推動組織結(jié)構(gòu)和組織文化的變革。但是，在環(huán)境沖突背景下的政府學(xué)習(xí)，其各階段都存在諸多影響學(xué)習(xí)效能的因素，導(dǎo)致政府學(xué)習(xí)過程難以實現(xiàn)既定目標(biāo)，甚至發(fā)生學(xué)習(xí)失敗，學(xué)習(xí)產(chǎn)生的政策會引起反面治理效果。這種狀況，使得政府學(xué)習(xí)非但不能起到推動組織結(jié)構(gòu)和文化變革的作用，更使得組織對學(xué)習(xí)風(fēng)險產(chǎn)生更強(qiáng)烈的厭惡情緒，進(jìn)而強(qiáng)化組織原有結(jié)構(gòu)、文化的自信，使得政府陷入過往的“路徑依賴”。

其次，過程性要素加劇了政府外部因素的負(fù)面效應(yīng)。從學(xué)習(xí)過程開始，學(xué)習(xí)目標(biāo)的確立、知識的獲取與轉(zhuǎn)化、政策的制定與執(zhí)行又會反作用于外部環(huán)境，轉(zhuǎn)化成更大的外部壓力。其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是知識的轉(zhuǎn)化與執(zhí)行。知識內(nèi)化后形成的政策內(nèi)容若符合沖突中的公民訴求，政策執(zhí)行過程能充分運用知識，有效識別問題并及時進(jìn)行政策修正調(diào)整，便能夠有效控制環(huán)境問題，緩解上級政府的壓力，展現(xiàn)地方治理能力，實現(xiàn)維穩(wěn)目標(biāo)。反之，知識的轉(zhuǎn)化形成的政策偏離了公眾預(yù)期，那么政府與公眾之間的沖突反而會擴(kuò)大。上級政府問責(zé)壓力的加大與環(huán)境問題復(fù)雜性的加劇，使政府必須再次進(jìn)入知識轉(zhuǎn)化階段，以制定適應(yīng)性政策，同時不斷修正、調(diào)整執(zhí)行中的政策。如果現(xiàn)存的知識不能有效治理環(huán)境沖突，則需進(jìn)行新一輪的政府學(xué)習(xí)，直至環(huán)境沖突得到解決。這種不必要的政策學(xué)習(xí)循環(huán)增加了政府的學(xué)習(xí)成本，降低了政府學(xué)習(xí)積極性，導(dǎo)致政府外部適應(yīng)力下降。

最后，一般性因素放大了過程性因素的阻礙作用。一般性因素通過弱化政府學(xué)習(xí)動力，影響政府學(xué)習(xí)的進(jìn)度、深度和成效，使政府學(xué)習(xí)障礙更嚴(yán)重、更突出。第一，影響政府學(xué)習(xí)的識別階段，加劇 “識別障礙”的產(chǎn)生。政府結(jié)構(gòu)的僵化使政府內(nèi)部關(guān)注日常事務(wù)，缺乏危機(jī)預(yù)警意識和應(yīng)對潛在風(fēng)險的能力，政府喜好穩(wěn)定、偏好低風(fēng)險以及組織惰性又使政府易陷入 “能力陷阱”，學(xué)習(xí)意愿不強(qiáng)。而上級政府的壓力以及環(huán)境問題的多樣性與復(fù)雜性又加劇了政府外部學(xué)習(xí)的不確定性，區(qū)域社會資本的不充分也影響政府間有效信息的獲取，影響學(xué)習(xí)客體選擇的恰當(dāng)性，模糊了政府學(xué)習(xí)的目標(biāo)，阻礙政府識別能力的提升。第二，影響政府學(xué)習(xí)的知識轉(zhuǎn)化階段，加劇“轉(zhuǎn)化障礙”的生成。政府存在的僵化結(jié)構(gòu)和萎靡的文化降低了政府內(nèi)部學(xué)習(xí)意愿，影響了政府的吸收能力與創(chuàng)新能力。知識的轉(zhuǎn)化強(qiáng)調(diào)政府將所學(xué)的知識創(chuàng)造性地內(nèi)化為政府知識，知識轉(zhuǎn)化失敗將影響政策的制定和創(chuàng)新。上級政府的問責(zé)壓力又使政府制定政策時顧慮過多，同時環(huán)境問題的多變與復(fù)雜性加劇了政府知識轉(zhuǎn)化的成本，降低了知識轉(zhuǎn)化的適應(yīng)性，使政府創(chuàng)新能力萎縮、轉(zhuǎn)化能力缺失，政府無法有效完成轉(zhuǎn)化階段的任務(wù)。第三，影響政府學(xué)習(xí)的知識擴(kuò)散階段，加劇“擴(kuò)散障礙”的生成。政府知識的擴(kuò)散要求知識傳播渠道的暢通與政策共識的達(dá)成。組織內(nèi)部的組織惰性和風(fēng)險厭惡使大多部門不愿意接受新的知識，而僵化的結(jié)構(gòu)也阻礙了政府學(xué)習(xí)知識的傳播。由于上級政府和環(huán)境問題等外部環(huán)境的不斷變化，政府學(xué)習(xí)知識的擴(kuò)散存在不穩(wěn)定性，會導(dǎo)致知識擴(kuò)散多次發(fā)生而增加各部門的接收成本，這更降低了各部門之間的溝通和共識達(dá)成的可能性，最終導(dǎo)致擴(kuò)散失敗。第四，影響政府政策的執(zhí)行階段，加劇“執(zhí)行障礙”的產(chǎn)生。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的僵化和文化的萎靡與外部環(huán)境的動態(tài)變化，一是影響了政府在政策執(zhí)行中對政策潛在問題與威脅的發(fā)現(xiàn)，使政府無法及時識別環(huán)境變化并調(diào)整、修正政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政府主要目標(biāo)；二是增加了政策修正、調(diào)整的成本，政府本就缺乏依據(jù)情境變化進(jìn)行政策修正的能力，又加上政府內(nèi)部與外部之間的雙重壓力，使政府行動更加舉步維艱，進(jìn)而影響了政策的適應(yīng)性與治理最優(yōu)路徑的選擇，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，產(chǎn)生執(zhí)行障礙。

圖3 因素耦合圖

四、總結(jié)

通過分析，本文認(rèn)為政府學(xué)習(xí)障礙是一種政府無法有效學(xué)習(xí)的狀態(tài)，這種障礙的生成受到多元因素的綜合作用，包括學(xué)習(xí)的過程性因素以及一般性因素。其中，過程性因素主要涉及政府學(xué)習(xí)的識別階段、轉(zhuǎn)化階段、擴(kuò)散階段與執(zhí)行階段的諸多因素，而一般性因素則主要包括政府內(nèi)部因素與政府外部因素。正是這些過程性因素與一般性因素的耦合降低了政府學(xué)習(xí)能力，導(dǎo)致政府學(xué)習(xí)效率低下，最終生成了政府學(xué)習(xí)障礙。為消解政府學(xué)習(xí)障礙，政府應(yīng)做好以下幾方面工作：

1.積極構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府。首先需轉(zhuǎn)變政府思想觀念，推動政府學(xué)習(xí)型行政文化建設(shè)。通過激勵手段在政府內(nèi)部形成樂于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)的組織氛圍，培養(yǎng)工作人員的創(chuàng)新意識，克服組織惰性，鼓勵各級政府創(chuàng)新發(fā)展，以適應(yīng)風(fēng)險社會的常態(tài)管理特點。其次，推動政府結(jié)構(gòu)扁平化發(fā)展，建立健全政府學(xué)習(xí)制度。政府應(yīng)積極探索環(huán)境沖突狀態(tài)下的非常規(guī)管理模式，重視引入現(xiàn)代知識管理理念和方法，促進(jìn)學(xué)習(xí)理念、知識等在組織內(nèi)部自由流通。此外，還應(yīng)積極建構(gòu)和完善包括官員常規(guī)培訓(xùn)制度、官員交流任職制度等政府學(xué)習(xí)制度。最后，完善政府學(xué)習(xí)的過程機(jī)制，提升政府學(xué)習(xí)效率。通過強(qiáng)化政府學(xué)習(xí)的識別機(jī)制，提高危機(jī)預(yù)警能力；推動建設(shè)政府學(xué)習(xí)知識轉(zhuǎn)化機(jī)制，擴(kuò)充政府知識庫，加快構(gòu)建地方智庫；完善組織內(nèi)部知識傳播與擴(kuò)散機(jī)制，促進(jìn)政策共識的達(dá)成；推動政府知識執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，提升執(zhí)行隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。

2.積極建設(shè)政府間學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。政府間學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)主要是在不同層級、不同地區(qū)的政府之間搭建交流平臺，充分交流公共事務(wù)治理中形成的經(jīng)驗、教訓(xùn)，通過政府間網(wǎng)絡(luò)形成地方性與跨域性共存的知識體系，構(gòu)建兼具整體性與多元性的政府間沖突治理知識庫，強(qiáng)化政府間在沖突治理問題上的協(xié)作關(guān)系。首先，不斷擴(kuò)充各地方政府的社會資本。在政府學(xué)習(xí)中，社會資本是否充分影響政府學(xué)習(xí)范圍和政府所獲的知識，若政府擁有的社會資本充足將會加強(qiáng)政府間的溝通與交流，更易共同協(xié)作實現(xiàn)社會公共事務(wù)的治理。其次，積極搭建互動交流的渠道與平臺。通過各項政府學(xué)習(xí)制度加強(qiáng)與其他政府間的交流，同時充分利用數(shù)字平臺，豐富學(xué)習(xí)交流的形式，提高政府學(xué)習(xí)效率。最后，豐富政府間學(xué)習(xí)交流的內(nèi)容。告別政府交流停留在知識表面的傳統(tǒng)，不斷深入探討、學(xué)習(xí)相關(guān)政策經(jīng)驗，理清政策產(chǎn)生的根本原因，以形成有效的知識經(jīng)驗，推動政策創(chuàng)新，解決社會問題。

3.積極實現(xiàn)政府智能學(xué)習(xí)。數(shù)字政府建設(shè)是適應(yīng)時代發(fā)展的需要，在環(huán)境沖突治理中也應(yīng)積極依托技術(shù)支撐，增強(qiáng)政府學(xué)習(xí)能力。首先，積極與相關(guān)科技企業(yè)合作，將先進(jìn)技術(shù)引入政府內(nèi)部。其中要充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建政府?dāng)?shù)字平臺，推動技術(shù)與政府各職能部門間的相互融合。其次，注重培養(yǎng)和提升政府工作人員的技術(shù)能力，組建技術(shù)型學(xué)習(xí)隊伍。政府學(xué)習(xí)最終是依靠組織成員來完成的，組織成員學(xué)習(xí)能力的高低也將影響學(xué)習(xí)效果，因此應(yīng)注重對相關(guān)人員的技術(shù)培訓(xùn)。最后，優(yōu)化政府學(xué)習(xí)形式，提升政府的學(xué)習(xí)能力。憑借現(xiàn)代信息技術(shù)，依托政府?dāng)?shù)字平臺，打造遠(yuǎn)距離線上學(xué)習(xí)形式，降低學(xué)習(xí)成本，增強(qiáng)政府信息收集能力、信息整理能力以及政策問題的發(fā)現(xiàn)能力，不斷完善政府政策創(chuàng)新能力和政策修正能力，改變政府的治理理念和方式，積極推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，提高政府韌性治理能力。