基于國土空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田核實整改工作存在的問題及其對策

邱惠泉

摘 要 國土空間規(guī)劃中永久基本農(nóng)田核實與整改工作的開展，在保障國家糧食安全、提高耕地數(shù)量質(zhì)量及加強生態(tài)保護等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而結(jié)合實際發(fā)現(xiàn)，永久基本農(nóng)田核實整改工作開展還面臨著部分市縣耕地面積不足、新一輪保護目標尚不明確、永久基本農(nóng)田布局不夠合理等問題?；趪量臻g規(guī)劃的永久基本農(nóng)田核實整改工作現(xiàn)狀，提出把握永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況、實事求是追加恢復(fù)耕地任務(wù)、優(yōu)化完善永久基本農(nóng)田管理規(guī)則和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等策略。

關(guān)鍵詞 國土空間規(guī)劃;永久基本農(nóng)田;核實整改

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.066

《自然資源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》對全國“三區(qū)三線”劃定的規(guī)則進行了明確，要求各省、市、區(qū)加強“三區(qū)三線”劃定研究部署和國土空間規(guī)劃編制工作，將“三區(qū)三線”劃定成果和各類涉及空間需求的專項規(guī)劃統(tǒng)籌后上圖入庫，實現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致。2017年，我國已實現(xiàn)永久基本農(nóng)田上圖入庫，并以現(xiàn)有永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，對第三次全國國土調(diào)查成果進行有效利用，同時結(jié)合最新的國土衛(wèi)星遙感影像，組織開展永久基本農(nóng)田核實整改工作，在實現(xiàn)永久基本農(nóng)田科學(xué)劃定的基礎(chǔ)上，加強永久基本農(nóng)田保護[1]。

1 耕地保護工作面臨的嶄新形勢

1）城鎮(zhèn)化進程不斷加快，耕地面臨著巨大的被占用壓力?！笆奈濉币?guī)劃要求推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在實際操作中，大量人口涌入城市落戶后，新增建設(shè)用地需求也會急劇增加，對耕地進行占用就在所難免，這對耕地保護和未來發(fā)展造成極大的負面影響[2]。2）耕地后備資源受生態(tài)保護約束，占補平衡難以為繼。據(jù)2016年原國土資源部統(tǒng)計調(diào)查，我國耕地后備資源總面積為535.277萬hm2，其中可開墾土地為516.175萬hm2，占比96.4%，包含荒草地、內(nèi)陸灘涂、鹽堿地、裸地等。雖然耕地后備資源總量較大，但受連片度不高、生態(tài)功能約束、分布不均衡等因素影響，實際可用來實施占補平衡的空間十分有限。3）耕地保護工作逐漸向西轉(zhuǎn)移，耕地質(zhì)量保護壓力逐年增加。雖然南方地區(qū)耕地資源較為豐富，擁有較好的水土光熱條件，種植業(yè)也較為發(fā)達，但受經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)影響，現(xiàn)階段南方耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出。同時，北方地區(qū)耕地面積不斷增加，所承擔(dān)的耕地保護和糧食生產(chǎn)任務(wù)也急劇增多，涉及的地表水污染、土壤荒漠化等生態(tài)安全問題也日益加劇，對新時期開展永久基本農(nóng)田劃定和保護工作也提出新的挑戰(zhàn)[3]。

2 永久基本農(nóng)田核實整改工作開展面臨的問題

1）第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積減少情況較為突出。2009—2019年，我國耕地面積減少了753.33萬hm2，特別是部分市縣存在永久基本農(nóng)田非耕地情況，出現(xiàn)這一問題的原因在于原劃定規(guī)程中允許永久基本農(nóng)田中存在非耕地（即可調(diào)整地類）、第三次全國國土調(diào)查圖斑邊界精度提高和永久基本農(nóng)田非糧化管理不到位等。特別是在第三次全國國土調(diào)查中，全面取消了線狀地物，要求所有線狀地物要以面狀圖斑形式上圖，嚴格按照規(guī)定繪制調(diào)查圖斑，真實表達用地邊界，這在一定程度上消除了原有耕地統(tǒng)計量中的不實部分，進一步加大了完成、補足永久基本農(nóng)田的工作難度。

2）新一輪保護目標尚不明確。無論是現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的耕地保有量，還是永久基本農(nóng)田保護目標，規(guī)劃期是到2020年，尚未下達2035年的國土空間規(guī)劃保護目標。此時開展永久基本農(nóng)田保護工作，只能繼續(xù)沿用第三次全國國土調(diào)查成果來明確耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標，盡管能高度契合耕地分布現(xiàn)狀，所劃定的永久基本農(nóng)田保護目標也能順利達成，但對于開展耕地保護工作完成度較高的地區(qū)來說，新規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地保護任務(wù)變得更加繁重。這主要是步入新時期后，開展地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)工作的用地需求不斷增多，要繼續(xù)維持耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標，就需要大力開展耕地補充和恢復(fù)工作，若整個過程沒有明確目標從旁指導(dǎo)，各地三條控制線的劃定工作將會進展緩慢，甚至出現(xiàn)不夠科學(xué)、合理和完善的情況。

3）永久基本農(nóng)田布局不夠合理。開展永久基本農(nóng)田劃定工作時，應(yīng)優(yōu)先將城鎮(zhèn)周邊易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地資源劃入永久基本農(nóng)田，結(jié)合劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形成城鎮(zhèn)建設(shè)合力的開發(fā)布局，科學(xué)控制城鎮(zhèn)規(guī)模。與此同時，在劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田時，要提前設(shè)置明確的比例要求，細致把握城鎮(zhèn)內(nèi)部存在的布局較為分散的耕地資源，并將之劃入永久基本農(nóng)田，由此帶來的碎片化問題也要在核實整改中進行協(xié)調(diào)解決。除此之外，隨著農(nóng)村建設(shè)工作的不斷展開，農(nóng)村在發(fā)展第一、二、三產(chǎn)業(yè)過程中也會產(chǎn)生許多新增建設(shè)用地，后續(xù)開展工作也要對其進行深入研究和核實整改[4]。

3 永久基本農(nóng)田核實整改工作策略

3.1 把握永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況

只有全面系統(tǒng)地了解永久基本農(nóng)田劃定工作的開展情況，才能科學(xué)把握和分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問題，并在此基礎(chǔ)上采取積極有效措施對其進行優(yōu)化調(diào)節(jié)，確保能更好地實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護目標。早在2010年，全國各地就積極組織開展了永久基本農(nóng)田劃定工作，并根據(jù)制定的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》要求，逐步將15.6億畝（1畝=667 m2）劃定任務(wù)，貫徹落實到地方各級政府、村組、農(nóng)戶。同時，在2016年對永久基本農(nóng)田劃定工作進行優(yōu)化調(diào)整，在保持基本農(nóng)田保護任務(wù)不變的情況下，開展鞏固已劃定基本農(nóng)田成果的工作調(diào)整上面，所采用措施包括將被占用的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田、將地類不符和質(zhì)量較差的耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范疇等，只允許自然資源部明確的六類重大建設(shè)項目可以對永久基本農(nóng)田進行占用，在占用時要進行同步補劃，使永久基本農(nóng)田布局處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)[5]。

在國土空間規(guī)劃中要對三條控制線進行統(tǒng)籌劃定和科學(xué)落實，相關(guān)部門也頒布了如《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》《自然資源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》等多項文件，對永久基本農(nóng)田劃定和整改提出了明確要求。簡單來說，就是在現(xiàn)有永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，應(yīng)用第三次國土調(diào)查成果對永久基本農(nóng)田加以核實，并結(jié)合實際情況組織開展永久基本農(nóng)田整改補足工作。通過對永久基本農(nóng)田核實整改補足，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定涉及核實整改補足后永久基本農(nóng)田的，需采用“開天窗”的方式對其進行保留。但在實踐中仍未能妥善解決好城鎮(zhèn)發(fā)展需占用周邊永久基本農(nóng)田的矛盾，因此需充分了解上述情況，總結(jié)分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問題，制訂相應(yīng)整改優(yōu)化方案及策略，推動永久基本農(nóng)田核實整改工作順利進行。

3.2 實事求是追加恢復(fù)耕地任務(wù)

在確定2035年永久基本農(nóng)田的保護目標和編制國土空間規(guī)劃時，除了可以參考第三次國土調(diào)查成果，還可以根據(jù)實有耕地面積，結(jié)合原保護任務(wù)的完成度，采取分比例的方式，在原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)、可長期穩(wěn)定利用耕地布局保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)省、市、縣各級規(guī)劃新的目標任務(wù)。對永久基本農(nóng)田布局進行優(yōu)化調(diào)整時，必須確保劃入的永久基本農(nóng)田是應(yīng)納入耕地保護目標的長期穩(wěn)定利用耕地，同時查找耕地面積產(chǎn)生較大變化的根本原因。根據(jù)耕地實際用途，優(yōu)化完善耕地管理機制，對違法違規(guī)占用耕地情況，需按照實際占用耕地面積對其進行恢復(fù)，同時采用加大政府財政支持力度和吸收社會資本方式，推動有條件的地區(qū)開展高標準農(nóng)田建設(shè)工作。除了要在已劃定的永久基本農(nóng)田之外劃定一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，還要積極鼓勵占用農(nóng)田的建設(shè)單位，將所占用的農(nóng)田耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良，并通過土壤改良和“旱改水”等措施，改善生態(tài)環(huán)境，提高永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力[6]。

3.3 優(yōu)化完善永久基本農(nóng)田管理規(guī)則

永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”和“非糧化”是當(dāng)前開展永久基本農(nóng)田核實整改工作的重要內(nèi)容和亟待解決的問題，實際操作中除了要加強耕地保護，還要嚴厲制止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”行為，解決時也要注意區(qū)別對待“非糧化”問題。例如，利用耕地“挖塘養(yǎng)魚”“挖湖造景”等會破壞耕作層;利用現(xiàn)有耕地種植、出售綠化花卉苗木會帶走土地上的大量表層土壤;種植速生林不僅會吸取土壤中的大量養(yǎng)分，還會破壞土壤結(jié)構(gòu)，應(yīng)該嚴令禁止這類破壞耕作層的“非糧化”行為。而對利用耕地種植茶葉、蔬菜等不會對耕作層造成較大破壞的“非糧化”行為，在滿足永久基本農(nóng)田糧食作物種植面積符合要求的前提下，將預(yù)先審批制度融入其中，對實施這類耕地經(jīng)營行為的年限進行嚴格限制，并且注明在需要恢復(fù)糧食生產(chǎn)時，必須對耕作層進行還原，以防止給糧食生產(chǎn)和土地利用價值帶來不利影響[7]。對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中所出現(xiàn)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，除了要進行調(diào)整補劃補足外，還要制定合理的永久基本農(nóng)田管理規(guī)則，將財稅、考核等機制滲透其中，在調(diào)動政府工作積極性的基礎(chǔ)上，吸引廣大社會團體主動參與永久基本農(nóng)田保護。

3.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線

根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》和《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》相關(guān)要求，在永久基本農(nóng)田核實整改工作中，要遵照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，對三條控制線進行劃定和落實，對現(xiàn)有耕地資源也要貫徹“應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃”原則，同時避免出現(xiàn)三條控制線相互重疊、交叉等情況。實踐中，生態(tài)保護紅線的劃定工作開展的較早，且經(jīng)過多輪審查論證，已上報國務(wù)院的生態(tài)保護紅線方案總體保持穩(wěn)定，除國家重大項目等和自然保護地核心保護區(qū)外連片圖斑不小于5畝（山地、丘陵地區(qū)可按不小于3畝）的可長期穩(wěn)定利用耕地調(diào)出生態(tài)保護紅線的以外，原則上不再調(diào)整。

當(dāng)前，亟待解決的還是永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在劃定過程中的矛盾沖突問題。劃定過程中，要堅持底線思維，優(yōu)先確定耕地保護的數(shù)量和空間位置，以此來“倒逼”城鎮(zhèn)科學(xué)合理劃定開發(fā)邊界。1）嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模，超大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地遠超國家標準的城市、近10年城區(qū)常住人口減少的城市，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積一般在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.1倍以內(nèi)，其他城市一般在1.3倍以內(nèi)。2）嚴格管控建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田。除了要嚴格管控永久基本農(nóng)田，還要嚴格禁止相關(guān)單位及個人占用永久基本農(nóng)田，國家重點能源、軍事設(shè)施等項目選址在占用永久基本農(nóng)田前需進行科學(xué)論證，占用后要及時補足，保證永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量不會降低[8]。

4 結(jié)語

永久基本農(nóng)田核實整改工作的開展直接關(guān)系到國土空間規(guī)劃質(zhì)量和永久基本農(nóng)田保護。因此，實際操作中要全面細致地了解永久基本農(nóng)田劃定工作開展情況，并積極采用有效措施整改工作中出現(xiàn)的問題，確保永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃工作質(zhì)量，有效保護永久基本農(nóng)田。

參考文獻：

[1] 遼寧省自然資源廳，遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳.關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護的實施意見[J].遼寧省人民政府公報，2020（8）：41-48.

[2] 許何也，杜文星.永久基本農(nóng)田核實整改中碎圖斑問題處理[J].西部資源，2021（4）：201-203.

[3] 鄭姍姍，王斌.空間大數(shù)據(jù)在永久基本農(nóng)田保護管理中的應(yīng)用[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2020（1）：162-165.

[4] 原玲玲.國土空間規(guī)劃下永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化研究：以古交市為例[J].華北自然資源，2021（6）：

116-118.

[5] 康維海.青海舉辦全省永久基本農(nóng)田劃定成果核實整改和儲備區(qū)劃定工作培訓(xùn)班[J].青海國土經(jīng)略，2019（3）：62.

[6] 自然資源部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2019（14）：64-69.

[7] 王爽，姜慧婕，張曉國.河北“七個嚴格”管理重大建設(shè)項目占用和補劃永久基本農(nóng)田[N].中國自然資源報，2021-12-02（2）.

[8] 貴州省自然資源廳，貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，貴州省林業(yè)局.省自然資源廳 省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 省林業(yè)局關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知[J].貴州省人民政府公報，2020（1）：66-70.

（責(zé)任編輯：張春雨）