“超少子化”現(xiàn)象的政策思考——兼論日本與韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

沈潔

一、東亞“超少子化”現(xiàn)象的政策分析

（一）東亞地區(qū)的“超少子化”困境

在人口學(xué)界，通常將“出生率下降”定義為總和生育率（以下簡(jiǎn)稱生育率）在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)低于維持人口所需的2.1的人口更替水平。更具體的解釋是，它是一個(gè)國(guó)家或某個(gè)區(qū)域在人口的出生與死亡達(dá)到某種相對(duì)平衡而產(chǎn)生的比率。以每個(gè)女性的平均生育水平作為衡量和調(diào)節(jié)人口失控，達(dá)到保持人口平衡發(fā)展目的。大約在20世紀(jì)60年代，歐洲各個(gè)國(guó)家的生育率已經(jīng)普遍低于2.1。1987年，芬蘭馮德卡(Van De Kaa)和比利時(shí)列思泰赫（R. Lesthaeghe）等人口學(xué)家，針對(duì)歐洲生育率普遍下降的現(xiàn)象提出“第二次人口轉(zhuǎn)型”理論，以生育率低于2.1人口更替水平作為轉(zhuǎn)型標(biāo)志，并認(rèn)為家庭形態(tài)以及價(jià)值觀體系的變化是引起“第二次人口轉(zhuǎn)型”的重要原因。因此，總和生育率的定義遂成為討論人口結(jié)構(gòu)變化的常用術(shù)語(yǔ)和基本概念。

“少子化”概念源于日語(yǔ)，“少子化”以及“少子老齡化”概念已經(jīng)逐漸成為表述東亞人口發(fā)展特征的社會(huì)政策術(shù)語(yǔ)。20世紀(jì)90年代以后，具有東亞多子多福文化傳統(tǒng)的日本首先遭遇生育率快速下滑的難題。1992年，日本政府發(fā)布以“低生育率社會(huì)：其影響和應(yīng)對(duì)措施”為題的《國(guó)民生活白皮書》，首次使用“少子化”政策概念，目的是向日本社會(huì)提出警示。其實(shí)，日語(yǔ)中的“少子”原本意思是指家中最小的孩子，它的日語(yǔ)諧音是“祥子”，所以有的家庭將家中最小的孩子取名為祥子，表示老來(lái)得子的喜悅之情或吉祥之意。而日本政府的這份關(guān)于“少子化”的闡述和具有挑戰(zhàn)性的政策文檔中，即隱含了對(duì)“少子”在日語(yǔ)中原有的美好意境的追憶，試圖向社會(huì)傳遞少子化問(wèn)題的危機(jī)感。

少子化與人口學(xué)界提出的總和生育率低于人口更替水平的概念有重疊之處，但少子化同時(shí)又與老齡化概念相呼應(yīng)，更強(qiáng)調(diào)家庭和社會(huì)中少兒人口減少，老年人口增加的一種社會(huì)形態(tài)，較之人口學(xué)概念而言，其涵蓋內(nèi)容則更豐富。

如果從全球發(fā)展趨勢(shì)審視，從1950年開始，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率已經(jīng)出現(xiàn)下降，但由于南非地區(qū)和北非以及西亞地區(qū)仍處在高生育率時(shí)期，1950-1955年期間，上述地區(qū)的生育率分別維持在6.51和6.57水準(zhǔn)，由此保持了世界人口發(fā)展的總體平衡。發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)崛起之后，全球生育率出現(xiàn)了快速滑坡，1985-1990年降至3.44，2015-2020年降至2.47，其中保持高生育率的南非在2015-2020年也下降到4.72。據(jù)聯(lián)合國(guó)的中期預(yù)測(cè)，全球生育率在2045-2050年期間將下降為2.21，2070-2075年期間為2.05，低于2.1的人口更替水平。而在2095-2100年期間，預(yù)測(cè)該指數(shù)會(huì)下降到1.94。①日本総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局「世界の統(tǒng)計(jì)2021」2022年。另外，根據(jù)2020-2100年世界人口發(fā)展的預(yù)測(cè)，全世界預(yù)計(jì)增加人口大約31億人，其中65歲以上人口增長(zhǎng)最快為17.3億，15-64歲勞動(dòng)人口為14.4億，而0-14歲少年人口則為負(fù)增長(zhǎng)0.86億人。②日本総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局「世界の統(tǒng)計(jì)2021」。雖然世界人口還呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是已經(jīng)和即將出現(xiàn)的兩個(gè)結(jié)構(gòu)性失衡是需要迫切應(yīng)對(duì)的問(wèn)題：第一，老年人口急速增加和少年人口持續(xù)下降的結(jié)構(gòu)型矛盾；第二，人口持續(xù)增長(zhǎng)的國(guó)家和人口急劇下降國(guó)家之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

1950年代，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率已經(jīng)出現(xiàn)下降時(shí)，東亞地區(qū)卻出現(xiàn)了高生育率的“嬰兒潮”現(xiàn)象。但東亞各國(guó)相繼進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展道路以后，亦陸續(xù)出現(xiàn)生育率的急速下降。我國(guó)在1950年至1970年間也曾經(jīng)出現(xiàn)生育率居高不下的現(xiàn)象，為保持社會(huì)平衡發(fā)展而推進(jìn)的計(jì)劃生育政策，使居高不下的生育率得到控制。2020年我國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，生育率降至1.30，已跌破國(guó)際社會(huì)通用的1.5警戒線。聯(lián)合國(guó)曾預(yù)測(cè)2028年前后我國(guó)生育率將接近1.30的比例，而實(shí)際結(jié)果比預(yù)測(cè)提前了8年。中國(guó)生育率降至1.30的事實(shí)，對(duì)東亞地區(qū)少子化問(wèn)題產(chǎn)生極大的沖擊和影響。

2012年，我國(guó)為緩解獨(dú)生子女政策帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，推出單獨(dú)二孩兒對(duì)策，2015年全面放開二孩兒政策之后，出現(xiàn)了小小的“嬰兒潮”，2016年新出生人口達(dá)到1786萬(wàn)人，創(chuàng)下2000年以來(lái)最高峰值。但這次小小的“嬰兒潮”持續(xù)時(shí)間太短，2018年出生人口再現(xiàn)下降趨勢(shì)，降至1523萬(wàn)人，2019年為1465萬(wàn)人，2020年降至1200萬(wàn)人，下降勢(shì)頭之快超出預(yù)想。2021年7月20日，政府采取緊急政策介入，公布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，宣告一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女。進(jìn)入2022年以后，長(zhǎng)期被封禁的激勵(lì)生育率政策成為學(xué)界和媒體討論的熱點(diǎn)。上述變化表明，我國(guó)從節(jié)制生育政策開始轉(zhuǎn)向激勵(lì)生育政策思路上來(lái)，也表明我國(guó)開始步入“超少子化”社會(huì)的行列。如何緩解生育率繼續(xù)下滑，將成為我國(guó)需要長(zhǎng)期面對(duì)的課題。

表1顯示了近年歐美和東亞主要國(guó)家的生育率指數(shù)，根據(jù)2019年數(shù)據(jù)，法國(guó)的生育率為1.86，德國(guó)為1.54，英國(guó)為1.68，瑞典為1.71，美國(guó)1.64。據(jù)2020年數(shù)據(jù)，日本的生育率為1.34，韓國(guó)0.84，中國(guó)1.30，香港1.10，澳門1.20，臺(tái)灣地區(qū)1.06。①出處同表1。其中，韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)，香港特區(qū)在參與統(tǒng)計(jì)的180多個(gè)國(guó)家中居下位.從全球分布看，東亞地區(qū)已經(jīng)成為低生育率的洼地，面臨著較大的人口風(fēng)險(xiǎn)。

表1 東亞地區(qū)與歐美主要國(guó)家生育率指數(shù)比較

（二）為什么唯有東亞地區(qū)快速陷入“超少子化”陷阱

為什么唯有東亞地區(qū)快速陷入“超少子化”陷阱？這是各國(guó)社會(huì)政策學(xué)界普遍關(guān)心的命題。有關(guān)原因眾說(shuō)紛紜，本文將筆墨聚焦在東亞“壓縮型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素與文化因素兩個(gè)維度上，對(duì)其原因做一分析。

1.東亞“壓縮型”工業(yè)化發(fā)展模式

東亞“壓縮型”工業(yè)化發(fā)展的主要特征是僅僅花費(fèi)數(shù)十年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了早期發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了幾百年才達(dá)成的工業(yè)化經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。包括日本在內(nèi)的東亞地區(qū)之所以獲得了快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中一個(gè)重要的原因是成功地利用了“后發(fā)國(guó)家”優(yōu)勢(shì)，即借鑒早期發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)導(dǎo)向的成功經(jīng)驗(yàn)，節(jié)省了時(shí)間和開發(fā)投資。但是，在獲取“后發(fā)國(guó)家利益”的同時(shí)也不得不接受了它的負(fù)面效應(yīng)。最大的負(fù)面影響，是市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)展模式對(duì)后發(fā)國(guó)家固有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的沖擊。

以壓縮型發(fā)展模式帶來(lái)的就業(yè)矛盾突出為例，技術(shù)的日新月異增強(qiáng)了對(duì)具有高端技術(shù)人才的需求，企業(yè)為求得優(yōu)秀人才拉開了職業(yè)崗位的評(píng)價(jià)體系和工資待遇，導(dǎo)致了勞動(dòng)力市場(chǎng)的階層分化和機(jī)會(huì)不平等。技術(shù)含量以及工資待遇高的職業(yè)崗位競(jìng)爭(zhēng)激烈，為謀求滿足個(gè)人收入以及家庭期待的職業(yè)，必須為獲取高學(xué)歷和高端技能進(jìn)行大量人力資源投資，又加劇了教育競(jìng)爭(zhēng)。父母為支付高昂的子女教育經(jīng)費(fèi)不得不選擇少生優(yōu)育，而子女被卷入求職競(jìng)爭(zhēng)要不停地去奮斗，又不得不選擇晚婚晚育或者非婚不育。年輕一代在這樣高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)和高密度社會(huì)環(huán)境中，其生存的本能優(yōu)先于生殖本能，即優(yōu)先選擇生存，而后才能考慮生育，表現(xiàn)出與前幾代人不同的價(jià)值取向和生活方式選擇。

與此同時(shí)，由于我們對(duì)“壓縮型”工業(yè)化發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)不足或者認(rèn)識(shí)過(guò)晚等因素，過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，而忽視了家庭、婚姻、育兒等生活保護(hù)政策和生活指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，這也是不得不反思的原因。

2.東亞“壓縮型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化、價(jià)值觀演變之間的不同步

“壓縮型”工業(yè)化的發(fā)展，大大縮短了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)的時(shí)間，而傳統(tǒng)婚姻家庭價(jià)值觀變化則需要一個(gè)漫長(zhǎng)的演進(jìn)過(guò)程。這兩者之間的不同步以致沖突，是引發(fā)“超少子化”問(wèn)題的重要原因。比如，在面臨選擇少生優(yōu)育方式的同時(shí)，大多數(shù)家庭面臨著如何對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)文化的困惑。受傳宗接代觀念束縛，不少家庭仍然是優(yōu)先選擇生育男孩，導(dǎo)致現(xiàn)今我國(guó)育齡女性人口減少與育齡男性人口相差3000萬(wàn)人。韓國(guó)也承襲了與我國(guó)同樣的優(yōu)先生育男孩的思維，同樣面臨著性別比例嚴(yán)重失衡的處境。重男輕女的傳統(tǒng)文化導(dǎo)致育齡女性人口減少問(wèn)題，是東亞進(jìn)入“超少子化”陷阱的一個(gè)特殊文化因素。而問(wèn)題的所在是社會(huì)政策沒有及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)。另外，是在傳統(tǒng)生活方式遭到?jīng)_擊之后，政策層面上也沒有提供多元選擇的生活方式。

3.少子化社會(huì)政策介入方式和介入時(shí)間的錯(cuò)位

上述的矛盾和沖突的進(jìn)程中，如果多元素的社會(huì)政策及時(shí)介入，是有望緩解社會(huì)沖突以及生育率下降的。鑒于東亞“壓縮型”模式以及快速發(fā)展的少子老齡化問(wèn)題，之前沒有可供借鑒的模式，無(wú)論是日本還是韓國(guó)都付出了時(shí)間代價(jià)進(jìn)行小心翼翼地探索。日本在1989年生育率下降到1.57的時(shí)候開始逐步采取政策介入，因此日本呈現(xiàn)的少子化沖擊與韓國(guó)相比相對(duì)平緩。韓國(guó)則是在2003年生育率下降到1.19時(shí)才開始少子化政策介入，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最好的政策介入時(shí)機(jī)。因此，日本和韓國(guó)之后在少子化政策效果上出現(xiàn)了差異，與韓國(guó)少子化政策介入時(shí)間的錯(cuò)位不無(wú)關(guān)系。

二、中、日、韓三國(guó)少子化趨向的特征與差異性

中、日、韓三國(guó)面臨的少子化困境有諸多共同點(diǎn)，其一，從較高生育率急速轉(zhuǎn)入了超低生育率社會(huì)狀態(tài)，下滑速度快，少兒人口減少幅度大；其二，少子化和老齡化問(wèn)題幾乎同時(shí)凸顯，一方面老年人口急劇增長(zhǎng)，一方面少兒人口急速下降；其三，經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展向中低速發(fā)展移行期間出現(xiàn)少子化危機(jī)，勞動(dòng)人口減少對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。呈現(xiàn)了東亞地區(qū)特殊的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。但是，如果具體到中、日、韓三國(guó)所呈現(xiàn)的少子化發(fā)展過(guò)程又具有較多的差異性。

（一）出現(xiàn)“嬰兒潮”時(shí)間以及力度的差異性

參考圖1，從1945年到20世紀(jì)70年代中期，日本曾出現(xiàn)過(guò)兩次“嬰兒潮”。第一次是在1947年至1949年間，其原因是日本戰(zhàn)敗投降，分布在亞洲各個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)的男性紛紛回歸家園，從常年的戰(zhàn)時(shí)生活轉(zhuǎn)入了平和生活狀態(tài)，激勵(lì)了家庭的生育愿望。1949年新生兒人數(shù)為2,696,638人，創(chuàng)下日本最高出生人數(shù)紀(jì)錄，總和出生率為4.5。第二次“嬰兒潮”在1971年至1974年間，其主要背景是第一次“嬰兒潮”出生人口進(jìn)入育齡期，出現(xiàn)回聲潮現(xiàn)象。加之伴隨日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)民收入和生活水平迅速提高。這期間新生兒人數(shù)為2,091,983人，生育率維持在2.14前后。第二次“嬰兒潮”之后生育率出現(xiàn)快速下降趨勢(shì)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代末期，日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)快速滑坡，帶動(dòng)了生育率的急速下降，1989年下降到1.57，1990年降 至1.54，1991年1.53，1992年1.50，接 近人口失衡警戒線。生育率以驚人的速度滑坡，給日本社會(huì)帶來(lái)極大的沖擊，為了引以為戒，媒體曾掀起一場(chǎng)生育率“1.57沖擊”大討論。熱衷于優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)生育率波動(dòng)采取靜觀姿態(tài)的政府在社會(huì)輿論和人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡危機(jī)面前，開始有了危機(jī)感，逐漸擴(kuò)大對(duì)家庭和育兒領(lǐng)域的社會(huì)保障支出，積極推進(jìn)激勵(lì)適齡女性生育的社會(huì)政策。受“1.57沖擊”影響，1992年日本政府發(fā)布以“低生育率社會(huì)：其影響和應(yīng)對(duì)措施”為題的《國(guó)民生活白皮書》，文檔中首次出現(xiàn)“少子化”政策概念。

圖1 中日韓三國(guó)生育率比較示意圖①厚生労働行政推進(jìn)調(diào)査事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金（地球規(guī)模保健課題解決推進(jìn)のための行政施策に関する研究事業(yè)）「日中韓における少子高齢化の実態(tài)と対応に関する研究」令和2年度 総括研究報(bào)告書

與日本相比，韓國(guó)第一次“嬰兒潮”的出現(xiàn)時(shí)間晚于日本，開始于1955年并一直持續(xù)到1963年，1955到1959年期間生育率高到6.33（5年平均），直至1970年仍然維持在4.5的高生育率水平。韓國(guó)的“嬰兒潮”具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，第一次“嬰兒潮”出現(xiàn)之后，沒有出現(xiàn)明顯的第二次“嬰兒潮”，此后，生育率直線一路滑坡。1983年生育率下降到人口置換水準(zhǔn)2.1，2014年降低到1.21，2020年為0.84，一再更新世界最低生育率水準(zhǔn)。

我國(guó)的發(fā)展曲線與日本和韓國(guó)又有不同。根據(jù)學(xué)界的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，出現(xiàn)過(guò)三次“嬰兒潮”，第一次“嬰兒潮”是20世紀(jì)50年代，正值我國(guó)結(jié)束了戰(zhàn)亂進(jìn)入百?gòu)U待興時(shí)期。1954年出生嬰兒2260萬(wàn)人，出現(xiàn)第一次人口峰值。第二次則是在擺脫三年自然災(zāi)害噩夢(mèng)之后的1965年開始持續(xù)到1973年，出生嬰兒2959萬(wàn)人，突破歷史最高值。第三次是改革開放初期的1987年到1990年，盡管這一時(shí)期已經(jīng)推行了嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策，由于1963年前后出現(xiàn)的第一次“嬰兒潮”出生人口進(jìn)入育齡期，因此掀起了第三次嬰兒大潮。與日韓相比，我國(guó)曾出現(xiàn)三次“嬰兒潮”，而且從1950年到1990年維持了近四十年的高生育率，在時(shí)間跨度上更具有張力。

（二）少子化政策路徑比較

參考表2，為了深入了解中日韓三國(guó)少子化政策路徑的異同，找到適合我國(guó)國(guó)情的少子化政策路徑，以下從5個(gè)維度進(jìn)一步做具體分析。

表2 中日韓少子化政策的差異性

第一，超低生育率沖擊到來(lái)時(shí)間的差異。一般意義上講生育率降低到1.30前后，預(yù)示著已經(jīng)進(jìn)入了超低生育率社會(huì)。中國(guó)2020年首次出現(xiàn)1.30最低值；日本在2003年首次出現(xiàn)1.29最低值；韓國(guó)在2001年出現(xiàn)1.30最低值。從沖擊到來(lái)的時(shí)間看，中國(guó)晚于日本和韓國(guó)近13年左右。

第二，從計(jì)劃生育政策向激勵(lì)生育政策轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)和時(shí)間。2020年中國(guó)在生育率出現(xiàn)1.30最低值時(shí)開始解除計(jì)劃生育政策，并通過(guò)延長(zhǎng)育兒休假制度以及兒童津貼等形式向激勵(lì)生育政策轉(zhuǎn)型。日本在1989年生育率出現(xiàn)1.57沖擊的時(shí)候，開始通過(guò)增設(shè)保育所和幼兒園，改善育兒環(huán)境等福利政策試圖提高生育率。韓國(guó)則是在出生率急劇下滑到1.19，出現(xiàn)深度少子化危機(jī)的2003年開始采取改善育兒環(huán)境以及對(duì)育兒提供經(jīng)濟(jì)援助等積極的社會(huì)政策介入。由于韓國(guó)政策轉(zhuǎn)型的切入時(shí)機(jī)比日本晚了一大步，就此拉開了兩者之間的距離。

第三，激勵(lì)生育政策介入時(shí)間與人均GDP收入水平。中國(guó)推進(jìn)激勵(lì)生育政策始于2020年，當(dāng)年的人均GDP為10484美元；日本為1989年，當(dāng)年的人均GDP為25336美元；韓國(guó)為2003年，當(dāng)年的人均GDP為12020美元。相比之下，中國(guó)和韓國(guó)是在未富之前迎來(lái)了少子化，這一事實(shí)將制約國(guó)家財(cái)政對(duì)于解決少子化問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)支持上的力度。

第四，是否推行過(guò)計(jì)劃生育政策。日本沒有推行過(guò)具有較強(qiáng)約束力的計(jì)劃生育政策，但是有通過(guò)倡導(dǎo)和宣傳等社會(huì)動(dòng)員方式，誘導(dǎo)家庭選擇少生優(yōu)育的時(shí)期。在1949年末出現(xiàn)第一次“嬰兒潮”期間，生育率達(dá)到最高峰值4.54，但進(jìn)入20世紀(jì)60年代迅速下降到2.0左右，其中主要的原因是社會(huì)政策誘導(dǎo)家庭實(shí)行計(jì)劃生育，宣傳多生育必然導(dǎo)致家庭整體生活水平下降，并積極普及避孕等節(jié)制生育醫(yī)療方式，達(dá)到抑制高生育率的目的。1970年代中期生育率開始下降到2.0以下，從1990年代初期開始調(diào)整政策方向，從誘導(dǎo)少生優(yōu)育轉(zhuǎn)換到鼓勵(lì)多生優(yōu)育政策上來(lái)，激勵(lì)生育政策一直持續(xù)到現(xiàn)在，此后，盡管沒有出現(xiàn)生育率高峰值，但也沒有出現(xiàn)類似韓國(guó)的最低值，取得了平穩(wěn)發(fā)展的政策效果。

韓國(guó)實(shí)施了半強(qiáng)制性計(jì)劃生育政策，1961年成立“大韓家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)”，協(xié)會(huì)的主要功能是進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，鼓勵(lì)家庭少生優(yōu)育。1962年社區(qū)保健所開始向家庭免費(fèi)提供避孕藥物和工具，并宣傳少子多福理念。1965年推動(dòng)“三孩兒運(yùn)動(dòng)”，即擁有三個(gè)孩子是最理想的家庭，1970年代初鑒于生育率依然高過(guò)4.5，政府隨即推出“二孩兒運(yùn)動(dòng)”，并通過(guò)優(yōu)先提供廉價(jià)公共住宅，減免稅收等措施鼓勵(lì)計(jì)劃生育，為了向不生男孩不罷休的傳統(tǒng)觀念妥協(xié)，將孕期性別診斷醫(yī)療行為合法化，從而導(dǎo)致男女性別比例嚴(yán)重失調(diào)，男性比例高于女性，育齡女性減少等社會(huì)問(wèn)題。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，繼續(xù)強(qiáng)化計(jì)劃生育政策，推動(dòng)了“獨(dú)生子女運(yùn)動(dòng)”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，生育率降至人口失衡的警戒線1.5，由于政府對(duì)高生育率仍存有恐懼之情和長(zhǎng)年推行計(jì)劃生育政策的慣性，韓國(guó)政府并沒有及時(shí)調(diào)整政策阻止生育率迅速滑坡，從而失掉了一次社會(huì)政策介入的最好機(jī)遇。當(dāng)2003年再次降至1.3的時(shí)候，政府才急急忙忙采取緊急施策試圖緩解持續(xù)下降趨勢(shì)，但是為時(shí)已晚。與日本相比，韓國(guó)1970年代初期仍處4.5的高值，2000年代初期下降到1.3，呈現(xiàn)了生育率下降速度快，下降幅度大的特點(diǎn)。

日本和韓國(guó)在生育率變動(dòng)上的差異為什么越來(lái)越大，其原因雖然復(fù)雜多重，其中，與韓國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期推廣具有政策約束力的計(jì)劃生育政策，而日本推行比較溫和的計(jì)劃生育政策有關(guān)。韓國(guó)的計(jì)劃生育政策不僅僅體現(xiàn)在生育率急劇下降，它還改變了新一代的生育意愿和生活意識(shí)。2010年代，韓國(guó)媒體經(jīng)常使用“三棄”術(shù)語(yǔ)，即放棄愛情、婚姻和生育，來(lái)描述年輕一代的生活意識(shí)，并認(rèn)為這是接受了計(jì)劃生育時(shí)代形成的少生、晚生、不生的生活意識(shí)影響，要改變一代人的生活文化和意識(shí)需要付出更多的努力。此外，從政策推行角度看，從長(zhǎng)期以來(lái)推行的計(jì)劃生育政策轉(zhuǎn)向激勵(lì)生育政策，在操作上遇到種種難題，使韓國(guó)在政策轉(zhuǎn)型上花費(fèi)了比日本更多的時(shí)間和周折。我國(guó)當(dāng)前面臨生育率下降的挑戰(zhàn)與日本和韓國(guó)當(dāng)初面臨的少子化沖擊多有相似之處，日本和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可引以為戒。

在社會(huì)保險(xiǎn)制度健全和普及層面三國(guó)之間也存在較大的差異性。日本1960年前后基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，韓國(guó)是在1990年前后，中國(guó)是在2012年前后。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障制度中的現(xiàn)金給付以及實(shí)物給付是解決少子化問(wèn)題的最有效的制度保障。中國(guó)社會(huì)保障制度中對(duì)于少兒人口的現(xiàn)金給付以及實(shí)物給付的財(cái)政支持以及制度建構(gòu)才剛剛開始，通過(guò)擴(kuò)展公共保育機(jī)構(gòu)提供實(shí)物給付，通過(guò)提供兒童津貼提供現(xiàn)金給付的制度設(shè)計(jì)勢(shì)在必行。

三、日本與韓國(guó)少子化政策發(fā)展過(guò)程分析

（一）日本少子化政策發(fā)展過(guò)程

以上分析表明，少子化政策設(shè)計(jì)、政策調(diào)整以及政策介入的方式，對(duì)生育率的波動(dòng)有直接影響。2005年日本曾一度跌落至1.26，當(dāng)年發(fā)布《工作家庭平衡憲章》，并調(diào)整政策從單純追求生育率指數(shù)轉(zhuǎn)向以改善家庭以及社區(qū)、企業(yè)的育兒環(huán)境、緩解未婚年輕人競(jìng)爭(zhēng)壓力等綜合政策之后，生育率緩緩上升，2012年上升至1.42，此后10年間的平均值基本維持在1.38左右，少子化政策效果比較明顯。以下對(duì)日本少子化政策調(diào)整過(guò)程做一回顧，可以從中找到可借鑒的線索。

參考表3，日本少子化政策自1990年推出以來(lái)，經(jīng)歷了三次大的調(diào)整。

表3 日本少子化政策調(diào)整過(guò)程

第一次政策調(diào)整時(shí)期：1990-2005年是少子化政策的基礎(chǔ)建構(gòu)時(shí)期，政策的特點(diǎn)是將政策重心聚焦在兒童身上，通過(guò)制定法規(guī)和具體政策進(jìn)行社會(huì)宣傳和社會(huì)動(dòng)員。比如，掀起生育率“1.57”問(wèn)題的社會(huì)大討論，敦促全社會(huì)都來(lái)關(guān)注“少子化”問(wèn)題。推出《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》《下一代育成支援推進(jìn)法》，推動(dòng)法律制度建設(shè)。同時(shí)依法制定擴(kuò)大兒童保育設(shè)施5年規(guī)劃，政府財(cái)政撥款，增設(shè)幼兒、保育公共設(shè)施，減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)。15年來(lái)所推行的政策介入在一定程度上緩解了快速滑坡的趨勢(shì)，但對(duì)從根本上緩解育兒家庭面臨的綜合性問(wèn)題的政策效果并不明顯。2005年生育率下滑到1.25的歷史最低點(diǎn)

第二次政策調(diào)整時(shí)期：2006-2015年。這一時(shí)期的政策取向逐漸走出提高生育率的人口政策瓶頸，將視野擴(kuò)大到對(duì)育兒家庭和育兒父母提供多方援助的家庭政策上，并輔助以津貼形式的現(xiàn)金給付政策。比如，2007年推出援助兒童家庭重點(diǎn)戰(zhàn)略計(jì)劃，公布《工作家庭平衡憲章》，對(duì)育兒家庭提供育兒津貼現(xiàn)金給付等。這一系列政策的推行獲得了比較好的效果，生育率從2005年的1.25緩緩恢復(fù)到1.40前后。

第三次政策調(diào)整時(shí)期：2016年至今。這一時(shí)期政策的特點(diǎn)是將未婚年輕人納入援助政策的范疇，解決年輕人的就業(yè)難、住房難等問(wèn)題，減輕年輕人的生活和工作壓力，特別是2020年頒布《新少子化對(duì)策大綱》，確立了四項(xiàng)新的政策目標(biāo)：（1）創(chuàng)建讓年輕人愿意結(jié)婚，生子的社會(huì)環(huán)境；（2）對(duì)各種育兒家庭提供多元化的育兒服務(wù)；（3）社區(qū)設(shè)立對(duì)結(jié)婚、生子的援助項(xiàng)目；（4）努力開創(chuàng)讓年輕一代安心結(jié)婚、懷孕、生子、育兒的溫暖社會(huì)。這一時(shí)期政策對(duì)象和政策范圍逐漸突破提高生育率的人口政策以及家庭政策局限，朝著使不同家庭、不同年齡代都能夠共享社會(huì)發(fā)展成果、互相支持、互相激勵(lì)的友好社會(huì)型政策發(fā)展。

（二）韓國(guó)少子化政策發(fā)展過(guò)程

日本在20世紀(jì)90年代初開始陸續(xù)推出應(yīng)對(duì)少子化政策的時(shí)候，韓國(guó)還沒有放棄獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)制生育政策，直至2002年韓國(guó)生育率急速下降到1.17，成為世界各國(guó)中最低生育率國(guó)家的時(shí)候，韓國(guó)的社會(huì)各界才開始著手采取政策對(duì)應(yīng)。為什么沒有及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，其中有兩個(gè)重要背景。首先，從節(jié)制生育政策反轉(zhuǎn)到激勵(lì)生育政策上來(lái)，會(huì)涉及政策的公平性和代際之間的利益沖突，因此在政策設(shè)計(jì)和操作上具有較大難度。其次，幾乎在同一時(shí)期韓國(guó)人口老齡化率突破7%，宣告進(jìn)入老齡化社會(huì)，少子化和老齡化齊頭并進(jìn)這一人口結(jié)構(gòu)變化的特征，對(duì)韓國(guó)的政策抉擇也帶來(lái)一定的難度。

2003年韓國(guó)政府匆匆推出應(yīng)對(duì)少子化政策，2004年，在中央部委層面成立老齡化和未來(lái)社會(huì)委員會(huì)，以應(yīng)對(duì)少子化和老齡化問(wèn)題。2005年頒布實(shí)施《低生育率和老齡化社會(huì)基本法》，確立了低生育率和人口老齡化政策的法律基礎(chǔ)。2006年根據(jù)上述法律制定以及實(shí)施《低生育率和老齡化社會(huì)基本計(jì)劃》，此項(xiàng)計(jì)劃5年為一個(gè)周期，每5年在進(jìn)行政策調(diào)整的基礎(chǔ)上推出新的政策目標(biāo)和規(guī)劃。從2006年第一次《低生育率和老齡化社會(huì)基本計(jì)劃》推出之后，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入第四個(gè)發(fā)展階段，這四個(gè)發(fā)展階段凸顯了韓國(guó)少子化政策的基本脈絡(luò)和特征。

第一階段（2006-2010年）：這一時(shí)期的政策目標(biāo)是少子老齡化基礎(chǔ)建設(shè)，為生育和育兒創(chuàng)造良好的環(huán)境，為進(jìn)入深度老齡化社會(huì)打下基礎(chǔ)。這一期間重點(diǎn)從消除生育和育兒障礙的角度制定了應(yīng)對(duì)生育率下降的措施，將低收入家庭育兒的經(jīng)濟(jì)支持作為主要政策內(nèi)容。

第二階段（2011-2015年）：這一時(shí)期的政策目標(biāo)是逐步恢復(fù)生育率，并建立起應(yīng)對(duì)少子老齡化的社會(huì)體系。在第二次基本計(jì)劃中，制定了針對(duì)雙職工家庭等工作與家庭平衡的政策，并將家庭育兒經(jīng)濟(jì)支持政策的范圍擴(kuò)大到中產(chǎn)階級(jí)以上的人群。同時(shí)也意識(shí)到僅僅將政策支持對(duì)象放在已婚家庭的局限性，開始將未婚年輕人納入視野，并著手建立婚姻支持政策。

第三階段（2016-2020年）：政策目標(biāo)是開創(chuàng)新的生育、家庭、企業(yè)文化，適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。第三次基本計(jì)劃已經(jīng)改變了僅僅針對(duì)出生率下降的政策基調(diào)，將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向緩解年輕人對(duì)就業(yè)的焦慮以此來(lái)鼓勵(lì)結(jié)婚的政策上來(lái)，比如通過(guò)振興青年就業(yè)和加強(qiáng)對(duì)新婚夫婦的住房支持，將解決晚婚問(wèn)題作為應(yīng)對(duì)生育率下降措施的核心議程。這一時(shí)期的政策內(nèi)容還包括“改革阻礙婚姻的文化”，如改善崇尚高學(xué)歷以及名牌大學(xué)的意識(shí)，緩解年輕人追求高學(xué)歷的壓力?！案纳破髽I(yè)文化”，推行工作和家庭平衡制度，嚴(yán)禁過(guò)度加班。推廣“多文化家庭”觀念，賦予外國(guó)人家庭、非法律婚家庭、非血緣家庭等，與一般家庭同等的法律地位和福利待遇。這一時(shí)期的政策已經(jīng)突破了少子化政策的局限，開始轉(zhuǎn)向社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化變革更寬闊的領(lǐng)域。

但遺憾的是盡管少子化政策推行了數(shù)十年，仍然沒有收到預(yù)期的政策效果，分析其原因，除了上述談到的長(zhǎng)期推行計(jì)劃生育政策的后遺癥以及老齡化沖擊之外，韓國(guó)的未婚和晚婚是導(dǎo)致生育率下降的重要因素，而這一問(wèn)題又與未婚年輕人就業(yè)難以及無(wú)保障等社會(huì)保障制度有關(guān)。

第四階段（2021-2025年）：韓國(guó)進(jìn)入第四發(fā)展階段后的政策遠(yuǎn)景是“一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，所有世代都能幸福生活的社會(huì)”。老齡化和未來(lái)社會(huì)委員會(huì)指出，總生育率不是一個(gè)問(wèn)題，而是一個(gè)議題。而不穩(wěn)定的就業(yè)、高額的住房費(fèi)用、過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)以及使工作和育兒無(wú)法平衡的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使許多年輕人感到結(jié)婚和生育面臨種種困難，使他們不得不放棄對(duì)美好生活的追求。我們會(huì)集中精力通過(guò)改善社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境、提高生活質(zhì)量，恢復(fù)人們對(duì)未來(lái)的積極展望，從而提高出生率①韓國(guó)ニュース“4回目の少子化対策など”https://world.wowkorea.jp/news-read/280815.html。

由此可見，韓國(guó)2021年以后所制定的政策遠(yuǎn)景與日本2016年以后推出的少子化政策出現(xiàn)交叉與匯合，即擺脫追求總和生育率的政策目標(biāo)，面向未來(lái)把建設(shè)友好社會(huì)型發(fā)展作為少子化社會(huì)政策的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

四、政策思考和建議

什么樣的社會(huì)政策對(duì)解決我國(guó)面臨的少子化問(wèn)題有效？需要根據(jù)我們自己的文化土壤和政策演進(jìn)過(guò)程來(lái)量身打造。不過(guò)，早于我國(guó)體驗(yàn)少子化困擾的日本和韓國(guó)的政策探索，有三點(diǎn)值得深入思考。

其一，僅僅以激勵(lì)生育率提高為目的的政策雖然有短期效果，并不能從根本上扭轉(zhuǎn)少子化問(wèn)題。東亞地區(qū)的低生育率現(xiàn)象是由東亞“壓縮型”工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的副產(chǎn)品，這種以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)閯?dòng)力的快速發(fā)展模式加劇了競(jìng)爭(zhēng)壓力和競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)，在高度競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)壓力和精神壓力下，導(dǎo)致新一代優(yōu)先選擇了個(gè)人的“生存本能”，而將人類的“生殖本能”置于次位選擇。讓每個(gè)人從高度的競(jìng)爭(zhēng)壓力和競(jìng)相攀比之下解脫，還原質(zhì)樸的生活常態(tài)，安心生兒育女，應(yīng)該是社會(huì)政策的基本取向。

近年來(lái)，日本通過(guò)推動(dòng)“工作與生活平衡”政策，改革勞動(dòng)方式，緩解家庭的競(jìng)爭(zhēng)壓力和焦慮。2017年以及2021年相繼對(duì)《育兒·照護(hù)休假法》進(jìn)行改正，目的是進(jìn)一步推進(jìn)男性利用帶薪育兒和護(hù)理休假制度。在育兒休假政策上，男性的使用率一直徘徊在6%以下，為促進(jìn)男性積極參與家庭兒童照護(hù)，各級(jí)地方政府設(shè)置咨詢窗口并開辦各種類型的講習(xí)班，2021年男性利用休假制度比例上升到13%，期待今后提高到50%左右。修改法規(guī)定，從2022年10月開始，男性產(chǎn)假延長(zhǎng)到四周，可以分作兩次使用。2023年4月開始，千人以上的大型企業(yè)要依法公布利用帶薪休假利用率，便于社會(huì)監(jiān)督。女性利用育兒休假率近年來(lái)一直維持在80%以上。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，因生產(chǎn)和育兒原因離職的女性比例一直居高不下。為了改變現(xiàn)狀，法律修訂重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定企業(yè)以及上司不得以任何理由阻止員工利用照護(hù)休假制度，并責(zé)成企業(yè)制定休假?gòu)?fù)歸計(jì)劃，保證休假?gòu)?fù)歸者不會(huì)因休假而失去原來(lái)的職務(wù)和待遇。同時(shí)規(guī)定免除育兒期間需要繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，免除繳納期間可計(jì)算為繳納年限。育兒·護(hù)理休假者，可根據(jù)法律規(guī)定通過(guò)個(gè)人申請(qǐng)從政府掌管的雇傭保險(xiǎn)獲取休假津貼。

其次是引入彈性工作制。推行雇傭方式多樣化、工作時(shí)間多樣化、工作場(chǎng)所多樣化的彈性工作制。法規(guī)規(guī)定了授予對(duì)有育兒或者老年人照護(hù)需求者申請(qǐng)彈性工作制的權(quán)利，職工可以根據(jù)家庭生活需求，自己決定勞動(dòng)方式、勞動(dòng)場(chǎng)所和勞動(dòng)時(shí)間，雇主和被雇傭者通過(guò)簽訂勞動(dòng)契約方式，計(jì)算勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)報(bào)酬。為了確保真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，近年來(lái)相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)法規(guī)。2015年9月頒布《活躍女性職業(yè)生活促進(jìn)法》，2016年頒布《勞動(dòng)方式改革》大綱，2019年2月頒布實(shí)施《勞動(dòng)方式改革相關(guān)法》。以實(shí)現(xiàn)“工作與生活平衡”為目標(biāo)的“工作與生活平衡”政策，正在逐步滲透于各個(gè)領(lǐng)域，并推動(dòng)日本進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)與生活平衡為目標(biāo)的政策轉(zhuǎn)型。

其二，增加公共型家庭服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，減輕由家庭提供“無(wú)酬照料勞動(dòng)”的負(fù)擔(dān)。具體從三個(gè)方面進(jìn)行改革：首先是增加幼兒園、托兒所數(shù)量，讓所有想進(jìn)幼兒保育機(jī)構(gòu)的家庭都能得以實(shí)現(xiàn)。2015年以后，在擴(kuò)大常規(guī)幼兒保育機(jī)構(gòu)數(shù)量之外，積極推廣就近入托的社區(qū)型幼兒設(shè)施。2015年日本全國(guó)共有社區(qū)型保育所2737所，2020年增加到6911所。新創(chuàng)幼保一貫制“兒童園”，2015年有1931所，2020年度增加到5847所①日本內(nèi)閣府《子供·若者白書》2019年6月。。其次是增加學(xué)齡前兒童財(cái)政支出，減輕育兒家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2019年10月起，原則上所有有3-5歲兒童的家庭，以及有0-2歲幼兒的免除居民稅的低收入家庭，將分別無(wú)需繳納政府認(rèn)證的保育園、兒童園和幼兒園的使用費(fèi)。從2022年10月開始廢除對(duì)高收入兒童家庭提供津貼的限制，將對(duì)所有家庭提供統(tǒng)一的兒童津貼。舊制度規(guī)定收入在900萬(wàn)日元以下家庭，對(duì)其12歲以下兒童每月提供10000日元到15000日元補(bǔ)助。新制度撤銷了對(duì)家庭收入評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。②日本內(nèi)閣府《2021年子供·若者白書》2021年10月。今后，政府對(duì)學(xué)齡前兒童財(cái)政投入會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。最后一個(gè)方面是老年人照料社會(huì)化。2000年實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)制度，對(duì)需要照護(hù)的老人和家庭提供公共護(hù)理服務(wù)，個(gè)人負(fù)擔(dān)10%-30%，其余由護(hù)理保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)。家庭服務(wù)公共化使很多家庭在從事帶薪工作的同時(shí)能夠照護(hù)孩子和老年人，獲得良好的政策效果。但是，對(duì)于政府對(duì)家庭領(lǐng)域的介入應(yīng)該到何種程度等問(wèn)題尚有爭(zhēng)議和諸多政策課題。

其三，營(yíng)造新興的戀愛、婚姻、家庭社會(huì)文化。韓國(guó)出現(xiàn)放棄戀愛、結(jié)婚和生育的“三棄”一代的主要原因是社會(huì)政策沒有為他們?cè)O(shè)計(jì)多次人生選擇的文化語(yǔ)境和制度安排。日本地方政府相繼推出結(jié)婚津貼補(bǔ)助以及生育醫(yī)療援助等制度，29歲以下結(jié)婚夫婦補(bǔ)助60萬(wàn)日元，將冷凍卵子和精子醫(yī)療行為納入醫(yī)療保險(xiǎn)，讓他們?cè)谧约鹤詈线m的時(shí)間、地點(diǎn)選擇結(jié)婚生育。突破東亞傳統(tǒng)文化束縛，為其注入新的內(nèi)涵，獲得新的發(fā)展。

如何走出東亞地區(qū)“少子化”困境，需要東亞命運(yùn)共同體的智慧和勇氣，因?yàn)檫@是前人沒有走過(guò)的路。