黃章龍

一、引言：復(fù)雜性治理與基層政府平臺(tái)化轉(zhuǎn)型

生產(chǎn)力的發(fā)展使得各類要素持續(xù)流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜深刻的變化加速了烏卡時(shí)代①“烏卡”（VUCA）由易變（Volatility）、不定（Uncertainty）、復(fù)雜（Complexity）和模糊（Ambiguity）等單詞首字母構(gòu)成?！盀蹩〞r(shí)代”意指上述四個(gè)特征交織疊加的一種社會(huì)發(fā)展階段。可參見：戴維·尤里奇等：《贏在組織：從人才爭(zhēng)奪到組織發(fā)展》，孫冰、范海鴻譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2019 年。的到來，高度復(fù)雜性和不確定性成為了這個(gè)時(shí)代的顯著特征。進(jìn)而，公共行政如何應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性變遷便構(gòu)成了中國(guó)之治的時(shí)代命題。借助系統(tǒng)論和控制論的視角，我們可以將其概括為“復(fù)雜性治理”，即：主體應(yīng)對(duì)外在情境復(fù)雜性的回應(yīng)能力（張賢明、張力偉，2020）。其所指向的核心議題便是：政府如何通過自身的優(yōu)化重組提高治理能力，成為一個(gè)能夠與環(huán)境穩(wěn)定交互的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)。根據(jù)復(fù)雜性治理的邏輯，保證組織的復(fù)雜性的關(guān)鍵在于成為“活性系統(tǒng)”（Viable System），而“活性系統(tǒng)”可以實(shí)現(xiàn)不同子系統(tǒng)之間維持“獨(dú)立的存在”（Separate Existence）關(guān)系，這樣的組織關(guān)系可以通過組織的“專有知識(shí)”拓展解決問題的能力（Raul and Alfonso,2011）。具體化到政府組織可以有以下兩個(gè)理解維度：首先，活性系統(tǒng)理論旨在打破行政科層制的線性關(guān)系和控制結(jié)構(gòu)，通過相對(duì)自主地位的賦予來激活子系統(tǒng)的治理能力；其次，子系統(tǒng)的相對(duì)自主地位是建立在科學(xué)厘清子系統(tǒng)的責(zé)任并動(dòng)態(tài)賦權(quán)基礎(chǔ)上的。在這個(gè)意義上，多年以來的基層放管服改革為政府系統(tǒng)的活化創(chuàng)設(shè)了良好的條件。

將目光轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境復(fù)雜性的提高激化了基層治理中的四對(duì)矛盾，進(jìn)而使得基層政府無法兼顧縱向和橫向回應(yīng)性?？v向回應(yīng)性上，基層政府因?yàn)轶w制位置和資源約束而面臨兜底式責(zé)任和跨層級(jí)協(xié)調(diào)、復(fù)雜性任務(wù)和專業(yè)化分工兩對(duì)矛盾。一方面，上級(jí)條塊以壓實(shí)屬地責(zé)任的管理方式將職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)下沉的做法提高了基層跨層級(jí)協(xié)調(diào)的難度；另一方面，條塊結(jié)構(gòu)的專業(yè)化分工也難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜任務(wù)的執(zhí)行。最終導(dǎo)致了基層執(zhí)法“管不著”“管不好”和復(fù)雜任務(wù)“打折扣”“半擱置”的情況發(fā)生。橫向回應(yīng)性上，基層治理則面臨著一體化需求和分散化服務(wù)、即時(shí)性問題和依規(guī)則行政兩對(duì)矛盾。一方面，遵循上下對(duì)齊原則而分設(shè)部門的基層政府割裂了民眾的一體化需求，降低了服務(wù)便捷性；另一方面，固化的規(guī)章制度難以及時(shí)回應(yīng)民眾的即時(shí)性問題，弱化了服務(wù)的充分性。進(jìn)而使得民眾“進(jìn)錯(cuò)門”“來回跑”，極大降低了民眾的幸福感。并且，社會(huì)需求和科層體制間存在罅隙，生產(chǎn)出大量的剩余事務(wù)。只有在非常態(tài)情景下才能夠得到回應(yīng)。這使得基本服務(wù)分散化供給、剩余事務(wù)選擇性回應(yīng)、復(fù)雜任務(wù)變通式執(zhí)行等問題長(zhǎng)期得到不緩解。背后的實(shí)質(zhì)是復(fù)雜性治理能力不足導(dǎo)致的政府回應(yīng)問題。

所以，進(jìn)一步深化放管服改革的內(nèi)在邏輯在于調(diào)適“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的政府條塊結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜性和多元需求的回應(yīng)。近幾年來，基層治理領(lǐng)域發(fā)生了令人矚目的前沿性制度變革，在多個(gè)維度上深刻地改變了傳統(tǒng)的基層政府運(yùn)作模式。首先，電子政務(wù)的迭代升級(jí)使得基層政府與外部社會(huì)環(huán)境的交互發(fā)生了新的變化。其次，基層政府的職能結(jié)構(gòu)從倚重經(jīng)濟(jì)職能到關(guān)注多目標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的深度調(diào)整導(dǎo)致組織運(yùn)作也出現(xiàn)新的動(dòng)向。上述制度性變革為調(diào)適基層政府組織的條塊結(jié)構(gòu)提供了新的思路，基層政府陸續(xù)出現(xiàn)了“平臺(tái)化轉(zhuǎn)型”的趨勢(shì)。一方面，隨著信息技術(shù)與數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字平臺(tái)脫穎而出。民眾通過各類數(shù)字平臺(tái)與政府進(jìn)行交互，公務(wù)員辦公也愈發(fā)依賴各類數(shù)字平臺(tái)。另一方面，基層政府組織運(yùn)作也趨于平臺(tái)化——靈活重組以適應(yīng)多變需求。越來越多的基層政府不再拘泥于三定方案中的定崗定編，而是根據(jù)工作屬性和任務(wù)變化把人員重組，重新填充到各個(gè)動(dòng)態(tài)的任務(wù)模塊中，比如黨建模塊、執(zhí)法模塊和經(jīng)濟(jì)模塊等等。區(qū)別于依據(jù)中心工作而開展的運(yùn)動(dòng)式治理，平臺(tái)化運(yùn)作更為穩(wěn)定和常態(tài)，也更加具備組織轉(zhuǎn)型的意涵。數(shù)字平臺(tái)促使各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)了“重新組織”（Torfing et al.，2019），而運(yùn)作平臺(tái)化在中國(guó)基層治理中逐漸成為了一種普遍做法。有學(xué)者已經(jīng)敏銳地注意到數(shù)字平臺(tái)表面上是政府組織借助技術(shù)進(jìn)步對(duì)自身功能的調(diào)適，然而在依托科層組織展開運(yùn)作的基礎(chǔ)上，它逐漸形成了自身特定的組織屬性和組織邏輯（Brown et al.，2017；Ansell and Gash，2018； 宋 鍇 業(yè) ，2021）。

進(jìn)而，無論是數(shù)字平臺(tái)還是組織平臺(tái)化運(yùn)作現(xiàn)象都為我們理解政府組織轉(zhuǎn)型和復(fù)雜性環(huán)境適應(yīng)之間的關(guān)系提供了極佳的切口。遺憾的是，政府平臺(tái)的研究更多地從技術(shù)角度出發(fā)關(guān)注其對(duì)政社互動(dòng)的影響，僅有少數(shù)研究突破了這一慣常視角，從組織維度思考數(shù)字平臺(tái)的組織特征如何實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性的靈活適應(yīng)（宋鍇業(yè)，2021）。這類研究將目光聚焦于數(shù)字化平臺(tái)，關(guān)注政府的橫向回應(yīng)性以及自上而下的控制。此外，學(xué)界對(duì)組織化平臺(tái)現(xiàn)象以及基層的縱向回應(yīng)性等問題著墨不多。其次，政府能力是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的前提。但鮮有研究細(xì)致地分析平臺(tái)的組織特征促進(jìn)了基層政府哪些復(fù)雜性治理能力的提升、又是通過何種中間機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)的等議題。并且圍繞治理能力的討論目前主要集中在宏觀的國(guó)家治理規(guī)模維度。比如國(guó)家能力的討論（王浦劬、湯彬，2019）、治理負(fù)荷的分析（周雪光，2013）、國(guó)家能力的象征維度（王海洲，2021）、政府治理能力（李文彬等，2015）、地方治理能力（樓蘇萍，2010）等。毋庸置疑的是，上述成果為研究的深入打好了理論基礎(chǔ)，同時(shí)也說明學(xué)界對(duì)于微觀的基層政府治理能力的研究相對(duì)不足。而復(fù)雜性治理能力是基層政府面對(duì)快速變化的社會(huì)環(huán)境的核心能力，對(duì)于基層政府平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的討論恰好可以彌補(bǔ)微觀層次治理能力研究相對(duì)不足的缺憾。

綜上所述，文章的核心問題是：平臺(tái)化轉(zhuǎn)型何以促進(jìn)基層政府復(fù)雜性治理能力的提升？繼而這一發(fā)問可以分解為數(shù)個(gè)層層遞進(jìn)的子問題，即：平臺(tái)化轉(zhuǎn)型具備何種組織特征；復(fù)雜性治理能力涵蓋幾個(gè)維度；平臺(tái)化轉(zhuǎn)型通過何種中間機(jī)制作用于復(fù)雜性治理能力。前面兩個(gè)子問題為“是何”（What）型問題，最后的子問題是“為何”（Why）型問題。因?yàn)檠芯考婢咛剿餍院鸵蚬匝芯康碾p重特征，所以我們選擇扎根理論方法澄清主要范疇和構(gòu)建理論模型。希望為中國(guó)場(chǎng)景下的“政府組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型”提供更為全面的認(rèn)識(shí)，深化對(duì)于政府平臺(tái)組織的理解和拓寬治理能力的討論空間，并為組織轉(zhuǎn)型等實(shí)務(wù)問題提供理論支撐。

二、組織研究中的平臺(tái)現(xiàn)象：文獻(xiàn)綜述與對(duì)話

顯而易見的是，“平臺(tái)”（Platform）這一概念并非憑空產(chǎn)生，而是一個(gè)隱喻，即通過一種事物來理解或體驗(yàn)另一種事物（萊考夫、約翰遜，2015）。之所以可以廣泛運(yùn)用，是因?yàn)椤捌脚_(tái)”①中文中，東漢許慎所著的《說文解字》記載：“臺(tái)，觀四方而高者”。清代段玉裁為《說文解字》做注時(shí)指出“觀，觀也。於上觀望也。觀不必四方。其四方獨(dú)出而高者，則謂之臺(tái)”。故而“臺(tái)”本義即用土筑成、高而平的方形建筑物。英語中，“平臺(tái)”（platform）一詞最早出現(xiàn)在16世紀(jì)，主要意涵是“支撐個(gè)體和事物活動(dòng)的凸出平面，通常采用比較松散的結(jié)構(gòu)以滿足各種不同的活動(dòng)”（牛津英語詞典，2018）。從詞源追溯來看，中英文語境中的“平臺(tái)”本義皆指向了同一現(xiàn)象：滿足行動(dòng)者意圖和活動(dòng)開展的新增結(jié)構(gòu)。這個(gè)詞的本義指向的現(xiàn)象可以很好地詮釋特定的研究對(duì)象、打開新的研究思路甚至是建構(gòu)特定的理論。正如王鳳彬等人（2019）所言，“平臺(tái)”概念已經(jīng)廣泛運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)研究的各種不同情境。因此，本研究的綜述并不打算對(duì)所有平臺(tái)現(xiàn)象的研究進(jìn)行盤點(diǎn)和梳理。鑒于我們關(guān)注的重心在于平臺(tái)現(xiàn)象的組織屬性，所以文獻(xiàn)回顧將按照理性系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的組織觀而漸次展開。

（一）作為數(shù)字技術(shù)的平臺(tái)：組織-技術(shù)互動(dòng)視角

理性系統(tǒng)的觀點(diǎn)遵循組織 - 技術(shù)互動(dòng)視角，認(rèn)為組織為了以最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)特定整體目標(biāo)會(huì)不斷發(fā)展和運(yùn)用新技術(shù)。電子政務(wù)的推進(jìn)便是政府組織希望借助信息技術(shù)的運(yùn)用以提高效率的表現(xiàn)。鑒于專業(yè)化的部門職能分工和層級(jí)分明的等級(jí)制由于內(nèi)生缺陷而存在低效現(xiàn)象，Dunleavy 等人（2007）在整體性治理的基礎(chǔ)上提出數(shù)字化治理理論，認(rèn)為可以通過引入信息技術(shù)來降低整合成本。我國(guó)學(xué)者承襲了這一思路，認(rèn)為相較于對(duì)科層制分工進(jìn)行大刀闊斧改革的大部制等做法，數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)更小、成本更低，也更容易被公眾和社會(huì)采納 ( 謝生材等，2020)。因此許多對(duì)數(shù)字政府的研究都是以整體性理論為框架，關(guān)注數(shù)字技術(shù)對(duì)政府的賦能作用 ( 方堃等，2019; 門理想、王叢虎，2019)。雖然發(fā)展電子政務(wù)和數(shù)字政府于20世紀(jì)就已經(jīng)在各國(guó)蔚然成風(fēng)，但公共領(lǐng)域近十年才逐漸認(rèn)識(shí)到構(gòu)建政府?dāng)?shù)字平臺(tái)的必要性。O'Reilly（2010）提出“政府即平臺(tái)”（Government as a Platform）， 將政府本身視為一種平臺(tái)，認(rèn)為共享的軟件、數(shù)據(jù)和服務(wù)使政府部門能夠更好地協(xié)作，并向公眾開放公共服務(wù)的生產(chǎn)。許多實(shí)證文獻(xiàn)討論了建設(shè)平臺(tái)對(duì)于提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率的作用 (Cordella and Paletti, 2019;Janssen and Estevez, 2013; 胡重明，2020)。

此外，多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，作為數(shù)字技術(shù)的平臺(tái)在滿足公眾需求、改善政府 - 社會(huì)互動(dòng)等方面也扮演著越來越重要的角色 (De Blasio and Selva, 2019; Klievink et al, 2016; Lee and Kwak,2012)。具體來看，數(shù)字平臺(tái)一方面可以提供民眾所需要的各類數(shù)據(jù)、政策信息和具體服務(wù)；

另一方面，數(shù)字平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)民眾實(shí)時(shí)地在線上和公職人員進(jìn)行溝通，并且通過原因的解釋溝通、情緒價(jià)值的提供和信任共識(shí)的構(gòu)建來提高政府 - 社會(huì)互動(dòng)的頻率、質(zhì)量和成效（李慧龍、于君博，2019）。少數(shù)研究通過技術(shù) -組織 - 環(huán)境框架（TOE）捕捉到了發(fā)展數(shù)字平臺(tái)的組織意涵。比如，數(shù)字平臺(tái)將前臺(tái)的應(yīng)用程序和后臺(tái)的屏幕官僚相結(jié)合，人員會(huì)根據(jù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)而通過技術(shù)、用戶和屏幕官僚的相互作用，適應(yīng)不斷變化的公眾需求（Janssen and Estevez，2013）。并且，Ansell 和Gash（2018）從理論上論證了平臺(tái)的組織屬性。更進(jìn)一步地，個(gè)別實(shí)證研究深入分析了數(shù)字平臺(tái)的組織特征以及自上而下的控制要素，并指出數(shù)字平臺(tái)不僅可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)復(fù)雜需求的回應(yīng)，也可以實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的控制和治理意圖自上而下的貫徹（宋鍇業(yè)，2021）。

（二）作為組織結(jié)構(gòu)的平臺(tái)：環(huán)境-組織互動(dòng)視角

自然系統(tǒng)的觀點(diǎn)遵循環(huán)境- 組織互動(dòng)視角，將組織視為自發(fā)自覺適應(yīng)外部環(huán)境而不斷進(jìn)化的有機(jī)體。塞爾茲尼克（2014）指出，組織作為具備適應(yīng)性的有機(jī)系統(tǒng)，在感知到環(huán)境變化時(shí)將做出適應(yīng)性反應(yīng)。而組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整就是諸多適應(yīng)性反應(yīng)之一。組織結(jié)構(gòu)既是“相互區(qū)別和聯(lián)系的子系統(tǒng)構(gòu)成的整體”（Mintzberg，1993），又是“成員間、職能間和層級(jí)間等維度分工協(xié)作的總和”（Pugh et al.，1968）。組織結(jié)構(gòu)部分由理性設(shè)計(jì)構(gòu)成，部分由組織和環(huán)境互動(dòng)建構(gòu)。作為組織結(jié)構(gòu)的平臺(tái)的核心特征是模塊化。Simon（1962） 基于對(duì)復(fù)雜性的哲學(xué)反思提出了近解構(gòu)系統(tǒng)思想，即：系統(tǒng)可以不斷分解若干弱相關(guān)的子系統(tǒng)，而子系統(tǒng)可以逐步解構(gòu)為模塊。受此啟發(fā)，Baldwin 和 Clark

（1997）將模塊化界定為“通過每個(gè)可以獨(dú)立設(shè)計(jì)并且能夠發(fā)揮整體作用的更小的系統(tǒng)來構(gòu)筑復(fù)雜產(chǎn)品或業(yè)務(wù)的過程”。西方管理學(xué)界將其運(yùn)用到“有形產(chǎn)品（即由零部件所構(gòu)成的系統(tǒng)） 的設(shè)計(jì)及與之關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品開發(fā)過程的組織展開中”（王鳳彬等，2008）。

平均粒徑(M)表示了沉積物粒度的平均及中心趨勢(shì)的分布狀況。本文采用由Folk等[17]提出的全面圖解計(jì)算法。各粒度參數(shù)如表3所示。

所以早期研究秉承著“鏡像同構(gòu)”假設(shè)，指出組織結(jié)構(gòu)之所以會(huì)轉(zhuǎn)化為平臺(tái)形態(tài)，是因?yàn)榄h(huán)境中的技術(shù)、產(chǎn)品和市場(chǎng)要素走向了模塊化并映射到了組織結(jié)構(gòu)上（MacCormack et al.，2006；Colfer and Baldwin，2016）。晚近的研究通過對(duì) IBM 公司（Langlois and Foss,1999）、海爾公司（王鳳彬，2008）等案例的分析提出，環(huán)境中的技術(shù)或產(chǎn)品要素的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)并不必然地映射到組織結(jié)構(gòu)上。也就是說，環(huán)境中的其他要素也有可能影響了組織結(jié)構(gòu)是否選擇平臺(tái)化轉(zhuǎn)型以及平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的過程和最終結(jié)果。此外，當(dāng)組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化轉(zhuǎn)型后，組織可以動(dòng)態(tài)調(diào)整和配置組織資源以適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境和多變需求（Garud et al.，2006）。具體表現(xiàn)為：平臺(tái)的模塊和各類要素可以刪減、增加和替代（Cattani，2005），不同模塊間的界面規(guī)則也可以動(dòng)態(tài)調(diào)整或更換（王鳳彬等，2019）。作為組織架構(gòu)的平臺(tái)在保證組件之間的互操作性的基礎(chǔ)上可以最大限度地發(fā)揮模塊的互補(bǔ)性、獨(dú)立性和創(chuàng)造性（Henfridsson et al.，2018）。也正是因?yàn)樯鲜鰞?yōu)勢(shì)的存在，世界范圍的企業(yè)組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型正在如火如荼地開展。

（三）文獻(xiàn)評(píng)述：貢獻(xiàn)以及可進(jìn)一步拓展的空間

總體來看，作為數(shù)字技術(shù)的平臺(tái)這一脈絡(luò)的研究深化了我們對(duì)于數(shù)字平臺(tái)的認(rèn)識(shí)，從純粹的效率工具到引導(dǎo)我們逐步將目光聚焦到數(shù)字平臺(tái)的組織屬性上；作為組織結(jié)構(gòu)的平臺(tái)這一脈絡(luò)的研究不僅分析了組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的原因，而且提煉出了組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的核心組織屬性——模塊化特征。同時(shí)以往的成果也存在以下缺憾：首先，前一脈絡(luò)的少數(shù)研究關(guān)注了數(shù)字平臺(tái)的組織屬性議題，但僅僅停留在純粹規(guī)范的邏輯推演上，只是簡(jiǎn)單地借用了后一脈絡(luò)關(guān)于產(chǎn)品技術(shù)平臺(tái)的理論成果（Gawer,2014）。其次，個(gè)別研究雖然思考了數(shù)字平臺(tái)的組織特征如何實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性的靈活適應(yīng)，但美中不足的是，該研究將目光聚焦在數(shù)字平臺(tái)現(xiàn)象上，關(guān)注的核心是政府的橫向回應(yīng)性以及自上而下的控制性，對(duì)于運(yùn)作平臺(tái)化現(xiàn)象以及基層的縱向回應(yīng)性著墨不多。其三，政府能力是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的前提，該研究并未研究也并未細(xì)致分析平臺(tái)的組織特征促進(jìn)了基層政府哪些復(fù)雜性治理能力的提升、又是通過何種中間機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)的，最終使得政府可以靈活回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求等議題。其四，后一脈絡(luò)的研究雖然關(guān)注了運(yùn)作平臺(tái)化現(xiàn)象，但是囿于公私領(lǐng)域的差異和區(qū)別，無法簡(jiǎn)單地將成果直接用于對(duì)政府組織的分析。綜上所述，我們要同時(shí)將數(shù)字化平臺(tái)和組織化平臺(tái)現(xiàn)象納入分析視野，兼顧基層政府的縱向和橫向回應(yīng)性，進(jìn)一步厘清政府組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型促進(jìn)其復(fù)雜性治理能力提升的內(nèi)在機(jī)理。

三、研究方法、樣本選擇與扎根理論分析過程

（一）研究方法與樣本的選擇

扎根理論適用于公共管理研究中因素識(shí)別、過程解讀、復(fù)雜情況和新生事物類研究（賈哲敏，2015）。要回答基層政府組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型如何影響了其復(fù)雜性治理能力這個(gè)問題，前提是要澄清平臺(tái)化轉(zhuǎn)型和復(fù)雜性治理能力兩個(gè)核心范疇，繼而識(shí)別影響因素以深挖因果機(jī)制。應(yīng)用扎根理論方法對(duì)解答這個(gè)問題無疑是極其合適的。沿著“開放式編碼 - 主軸編碼 - 選擇性編碼”這一程序化扎根思路，我們將對(duì)質(zhì)性數(shù)據(jù)不斷地進(jìn)行比較、分析、濃縮和歸納，繼而對(duì)浮現(xiàn)的各類范疇之間的邏輯性關(guān)聯(lián)進(jìn)行梳理概括和理論飽和度檢驗(yàn)，最終建立起研究的理論框架。本研究需要兼顧數(shù)字化平臺(tái)現(xiàn)象和組織化平臺(tái)現(xiàn)象，所以樣本需要滿足上述要求。基于樣本的典型性、可接觸性和資料的豐富性，最終選擇了湖南省 A 鎮(zhèn)、江蘇省 B 鎮(zhèn)和浙江省C 鎮(zhèn)三個(gè)基層政府作為樣本①原因有二：首先，A 鎮(zhèn)的基層片線制改革、B 鎮(zhèn)的基層三整合改革和 C 鎮(zhèn)的基層模塊化改革皆符合典型性和資料的豐富性要求；其次，筆者曾經(jīng)于2020年7月-8月前往 A 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)開展過實(shí)踐活動(dòng)，于2021年7月-10月在 B 鎮(zhèn)黨政跟崗期間積累了研究所需的素材。累計(jì)訪談31人次，其中訪談對(duì)象可分為三類：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨政辦主任等主要領(lǐng)導(dǎo)；其次，科員、事業(yè)編制人員和政府雇傭人員；最后，辦理事務(wù)的村民。。依據(jù)“三角測(cè)量”的要求，本研究采用多種資料來源和搜集技術(shù)，并歸納為一手資料和二手資料兩大類類型（見表 1）。一手資料包括半結(jié)構(gòu)化訪談、個(gè)人實(shí)踐和實(shí)習(xí)日志。因?yàn)楦母锏臅r(shí)間跨度較長(zhǎng)，實(shí)地調(diào)研和訪談等一手資料很難精確回溯整個(gè)過程。為此，依據(jù)實(shí)用性原則，本研究主要通過政府部門官網(wǎng)、搜索引擎和索取等方式搜集了政策法規(guī)、新聞報(bào)道和部門內(nèi)部資料等二手材料。

表1 材料類型及來源表

（二）開放式編碼及其范疇化

開放式編碼強(qiáng)調(diào)研究者需要“懸擱定見”，以開放的心態(tài)依據(jù)研究的核心議題不斷發(fā)問，在逐字逐句閱讀的基礎(chǔ)上“貼標(biāo)簽”并濃縮和提煉初始概念（如表2所示）。之后，根據(jù)不斷浮現(xiàn)的初始概念提煉初始范疇（如表3所示）。

表2 開放式編碼與概念化示例表

表3 開放式編碼與初始范疇提煉表

（三）主軸編碼與主范疇提煉

主軸編碼是在開放性編碼的基礎(chǔ)上，對(duì)初始范疇進(jìn)行比較、分析，進(jìn)一步歸納主范疇的過程。在主軸編碼階段，概念與類屬之間的關(guān)系將更為明確，核心與重要的概念也會(huì)浮現(xiàn)出來，為獲得理論構(gòu)想提供框架。本研究根據(jù)主軸編碼規(guī)則對(duì)初始編碼進(jìn)行提煉，歸納出3個(gè)主范疇。各主范疇及相應(yīng)的初始范疇如表4所示：

表4 主軸編碼與主要范疇提煉表

（四）選擇性編碼與模型建構(gòu)

選擇性編碼則是通過描述現(xiàn)象的“故事線”來梳理和發(fā)現(xiàn)核心范疇，并在核心范疇與其他范疇之間建立起系統(tǒng)的聯(lián)系，通過資料與正在成型的理論的互動(dòng)來進(jìn)一步把握各個(gè)范疇及相互關(guān)系，最終發(fā)展出一個(gè)新的理論框架。對(duì)主軸編碼階段產(chǎn)生的主要范疇進(jìn)一步分析后，發(fā)現(xiàn)以下關(guān)系結(jié)構(gòu)（見表5）。經(jīng)過選擇性編碼，“基層政府平臺(tái)化轉(zhuǎn)型何以促進(jìn)其復(fù)雜性治理能力再生產(chǎn)”便有了一個(gè)清晰的故事線索（如圖1）：模塊化設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性集成是基層政府平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的兩個(gè)核心組織屬性和特征，純粹依靠模塊化設(shè)計(jì)并不能促進(jìn)其復(fù)雜性治理能力的再生產(chǎn)，組織其他要素的系統(tǒng)性集成在其中扮演著不可或缺的角色。

表5 選擇性編碼與關(guān)系結(jié)構(gòu)描述表

（接上表）

四、平臺(tái)化轉(zhuǎn)型與復(fù)雜性治理能力再生產(chǎn)

通過扎根理論方法提煉的理論模型（見圖1）完整地勾勒出了基層政府平臺(tái)化轉(zhuǎn)型影響其復(fù)雜性治理能力的核心要素，為我們理解該議題提供了直觀的認(rèn)知圖景。然而該圖并沒有很好地闡釋這些要素內(nèi)在的互動(dòng)機(jī)制和邏輯關(guān)系，因此本部分將結(jié)合樣本案例的相關(guān)內(nèi)容對(duì)理論模型進(jìn)行闡釋，深描該模型背后的潛在邏輯。

圖1 平臺(tái)化轉(zhuǎn)型與復(fù)雜性治理能力的再生產(chǎn)

（一）數(shù)字化平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的治理能力再生產(chǎn)路徑

傳統(tǒng)條塊結(jié)構(gòu)在社會(huì)流動(dòng)性小、勞動(dòng)分工簡(jiǎn)單、人群同質(zhì)性高以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各類要素交互頻率相對(duì)較低的工業(yè)社會(huì)中具備較好的適應(yīng)性，基層政府可以有效地識(shí)別社會(huì)需求并予以回應(yīng)。然而，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素的持續(xù)加速流動(dòng)使得基層治理面臨極大的挑戰(zhàn)。首先，社會(huì)分化程度的進(jìn)階導(dǎo)致了人群異質(zhì)化和利益沖突的增加。人們對(duì)于美好生活的理解也發(fā)生了變化，自然地對(duì)于公共服務(wù)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的要求也水漲船高。其次，民眾權(quán)利意識(shí)覺醒并且很好地利用了網(wǎng)絡(luò)、社交平臺(tái)和其他新媒體持續(xù)表達(dá)訴求。因?yàn)閺?fù)雜的社會(huì)需求和條塊結(jié)構(gòu)間存在巨大罅隙，最終導(dǎo)致：第一，分散化服務(wù)、煩瑣的程序和冗長(zhǎng)的流程導(dǎo)致民眾獲得感弱化、負(fù)擔(dān)感強(qiáng)化。第二，囿于剩余事務(wù)無法有效解決而滋生的負(fù)面情緒在虛擬空間中不斷發(fā)酵醞釀，極大地?fù)p害了政府形象和公信力。

1.模塊調(diào)適重構(gòu)機(jī)制實(shí)現(xiàn)服務(wù)集成

為了讓差異化的需求快速地獲取與之相匹配的資源和公共服務(wù)，一體化數(shù)字平臺(tái)上模塊的調(diào)適和重構(gòu)就顯得尤為重要。B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)除了醫(yī)保、社保等基礎(chǔ)性服務(wù)模塊外，網(wǎng)站、APP和大廳前臺(tái)操作界面都可以根據(jù)需求靈活設(shè)置其他服務(wù)模塊。在針對(duì)需要多個(gè)部門審批、辦理環(huán)節(jié)較多和流程較為復(fù)雜的一些事項(xiàng)時(shí)（比如不動(dòng)產(chǎn)登記；養(yǎng)老金發(fā)放涉及工齡鑒定等內(nèi)容），平臺(tái)就可以建構(gòu)其合作審批的流程模塊。在界面上也可以清晰得看見基層受理相關(guān)事項(xiàng)后，不同部門審批的狀態(tài)和時(shí)間等內(nèi)容。平臺(tái)通過模塊的調(diào)適重構(gòu)實(shí)現(xiàn)了服務(wù)要素（服務(wù)內(nèi)容、流程和時(shí)間）的系統(tǒng)集成，繼而有機(jī)聯(lián)結(jié)了不同條線部門。依據(jù)模塊建立起來彈性關(guān)聯(lián)相較于以往的部門互動(dòng)更具靈活性，建立在需求基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)自然可以實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾差異化需求的快速響應(yīng)。村民也表示：“對(duì)我們老百姓來講，比較直觀的就是這個(gè)便民服務(wù)大廳。因?yàn)槲覀冊(cè)瓉磙k事要東跑西跑的，有時(shí)候也不知道去哪里辦，有的事情會(huì)拖很久，一點(diǎn)效率都沒有。比如這個(gè)之前我們鎮(zhèn)上都分開的，自來水公司在那邊，在那個(gè)水利站那邊，然后什么供電公司在那邊，街上有個(gè)供電所，然后派出所又那一頭?，F(xiàn)在我反正有什么事情，來這里都可以辦，都是綜合窗口了，花的時(shí)間也少了?！保?021年7月20日在B鎮(zhèn)的訪談）

2.部門嵌入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源集成

一體化數(shù)字平臺(tái)將政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)集成后，B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)需要承接來自公安、社保、醫(yī)保、民政等十多個(gè)上級(jí)條線的審批和服務(wù)事項(xiàng)。這深刻地改變了基層政府與上級(jí)條線的協(xié)調(diào)方式——從點(diǎn)對(duì)點(diǎn)協(xié)調(diào)到上級(jí)部門嵌入式協(xié)調(diào)。因?yàn)锽鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)上的受理中心的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和功能維系需要上級(jí)多個(gè)部門的資源輸入。換言之，即一體化數(shù)字平臺(tái)要求上級(jí)條塊主動(dòng)向下輸送資源。從某種意義來講，數(shù)字平臺(tái)為基層政府提供了一個(gè)更為便捷的協(xié)同渠道，B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)在提供審批服務(wù)時(shí)不再每個(gè)部門都向上跑動(dòng)。所以部門的嵌入式協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)了各類資源的系統(tǒng)集成，具體包括以下幾類資源。第一，權(quán)限下放。上級(jí)條線部門需要提供賬號(hào)以實(shí)現(xiàn)“一人一權(quán)限”的業(yè)務(wù)辦理需求。第二，業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因?yàn)闃I(yè)務(wù)的下沉也意味著基層工作人員業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，對(duì)于很多業(yè)務(wù)的開展需要條線的培訓(xùn)和指導(dǎo)。第三，數(shù)據(jù)共享。打通部門數(shù)據(jù)壁壘，將提供服務(wù)所必須要的數(shù)據(jù)整合，從而讓數(shù)據(jù)和信息在政府服務(wù)過程中進(jìn)行交換和傳遞。

3.過程動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息集成

一方面，一體化數(shù)字平臺(tái)使得基層政府在運(yùn)作的過程中會(huì)不斷接收到來自上級(jí)和民眾的監(jiān)督和反饋。相較于傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式，通過數(shù)字平臺(tái)對(duì)需求進(jìn)行回應(yīng)必然會(huì)留下相應(yīng)的數(shù)據(jù)痕跡。在B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)的一體化數(shù)字平臺(tái)界面上，我們能夠清晰地看到每一個(gè)工單的受理流程、辦結(jié)時(shí)間、負(fù)責(zé)人和其他信息。此外，所有辦理的數(shù)據(jù)都可以可視化和進(jìn)行統(tǒng)計(jì)處理。所以上級(jí)政府對(duì)于基層的工作績(jī)效會(huì)定期地出臺(tái)監(jiān)測(cè)報(bào)告，對(duì)于平臺(tái)的運(yùn)行情況進(jìn)行信息反饋并提出整改要求。同時(shí)，民眾可以通過好差評(píng)制度監(jiān)督和評(píng)價(jià)數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)作。另一方面，一體化數(shù)字平臺(tái)也整合了12345投訴熱線和網(wǎng)格化管理的需求信息。在基層治理中，民眾的需求往往呈現(xiàn)出“細(xì)”“多”和“散”等特征。一體化平臺(tái)鏈接了基層網(wǎng)格員和其他民眾，因此B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了信息供給主體的拓展，有事找“平臺(tái)”逐漸成為了民眾的共識(shí)?？偠灾?，動(dòng)態(tài)的反饋機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和需求信息的有效整合，進(jìn)而提高基層政府服務(wù)供給的質(zhì)量和剩余事務(wù)回應(yīng)效果。正如負(fù)責(zé)數(shù)字化平臺(tái)的科員所言：“現(xiàn)在只要老百姓有什么問題不了解的和沒法解決的，都會(huì)打12345。上面就會(huì)派發(fā)工單到我們鎮(zhèn)上。網(wǎng)格員每天也會(huì)巡查，把巡查中遇到的一些問題拍照上傳到這個(gè)平臺(tái)來，我這里就負(fù)責(zé)把具體的事情安排下去，因?yàn)楸仨氁谝?guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。”（2021年7月28日在B鎮(zhèn)的訪談）

總而言之，數(shù)字化平臺(tái)的模塊化特征必然要求服務(wù)、資源和信息等組織要素的系統(tǒng)集成，進(jìn)而切實(shí)地提高了基層政府需求汲取能力和科層協(xié)調(diào)能力。

（二）組織化平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的治理能力再生產(chǎn)路徑

新時(shí)代以來，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展被賦予了新的內(nèi)涵。一方面，“五位一體”總體布局的提出意味著我們對(duì)于發(fā)展的理解不簡(jiǎn)單局限在單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一維度上。另一方面，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的推進(jìn)也代表著政府治理要被納入更為規(guī)范化的框架之中。為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，政府的職能結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行都進(jìn)入了深度調(diào)整階段。這些制度性變革給基層治理帶來了以下變化：首先，黨的建設(shè)、治理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新等模糊性任務(wù)的執(zhí)行變得更為重要，這無疑擴(kuò)大了基層政府治理內(nèi)容和治理責(zé)任。其次，政府治理的規(guī)范化導(dǎo)致行政權(quán)出現(xiàn)集中化配置態(tài)勢(shì)（仇葉，2021），檢查驗(yàn)收和問責(zé)上升為總領(lǐng)基層行政全過程的核心權(quán)力。正如何艷玲等學(xué)者（2021）所言，政府治理開始以問責(zé)權(quán)為核心，將績(jī)效考核、人民承諾和政治責(zé)任融為一體。從B鎮(zhèn)的高質(zhì)量考核指標(biāo)體系中我們可以一窺端倪。B鎮(zhèn)黨委書記指出：“我們的高質(zhì)量考核分為三大塊，首先是這個(gè)約束性指標(biāo)，主要是重點(diǎn)任務(wù)清單有18項(xiàng)，都是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的。如果這18個(gè)約束性指標(biāo)沒有完成，那就直接取消資格了，都不用繼續(xù)考慮下一輪的評(píng)比了。其次是這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)，包括項(xiàng)目招引、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生改善和重點(diǎn)工作五大塊一共26個(gè)指標(biāo)。最后是黨的建設(shè)指標(biāo)，除了滿意度評(píng)價(jià)外，一共有30個(gè)細(xì)化后的指標(biāo)。我們的考核壓力還是很大的，優(yōu)秀等次不僅績(jī)效考核獎(jiǎng)基數(shù)可以上浮30%,優(yōu)秀公務(wù)員比例也會(huì)提高30%。最后一個(gè)等次要在全縣通報(bào)，還要書記鎮(zhèn)長(zhǎng)去領(lǐng)一個(gè)‘后進(jìn)獎(jiǎng)’，再被紀(jì)委監(jiān)委和組織部找去約談?！保?021年8月10日在B鎮(zhèn)的訪談）

激增的治理任務(wù)和過頻的考核帶來的壓力已然超出了條塊結(jié)構(gòu)的縱向回應(yīng)能力。首先，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)等常態(tài)重點(diǎn)工作外，公共空間治理、生態(tài)文明建設(shè)、文明城市建設(shè)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、人居環(huán)境整治和農(nóng)戶改革等階段性重點(diǎn)工作內(nèi)容和過程考核不斷增加。在其中許多重點(diǎn)工作都是涉及面廣的復(fù)雜任務(wù)，條塊結(jié)構(gòu)下基層單個(gè)部門難以承接，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室的任務(wù)壓力極大。其次，基層缺乏專業(yè)設(shè)備和執(zhí)法隊(duì)伍去完成執(zhí)法任務(wù)，而上級(jí)條線的執(zhí)法隊(duì)伍無法做到實(shí)時(shí)在場(chǎng)且鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法調(diào)度。同時(shí)，復(fù)雜和綜合執(zhí)法事項(xiàng)需要多條線的執(zhí)法隊(duì)伍聯(lián)合執(zhí)法，難以形成及時(shí)有效的合力。為了解決縱向回應(yīng)性的問題，A鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)在體制不變的前提下，開始構(gòu)建組織化平臺(tái)以突破常規(guī)條塊結(jié)構(gòu)的束縛。一方面，根據(jù)任務(wù)屬性分設(shè)不同模塊。A鎮(zhèn)分為專項(xiàng)工作模塊（如重點(diǎn)工程項(xiàng)目、環(huán)境整治、清繳不良貸款等）、業(yè)務(wù)工作（上級(jí)對(duì)接、日常行政等）。C鎮(zhèn)則分為黨建模塊、經(jīng)濟(jì)模塊、協(xié)調(diào)模塊、執(zhí)法模塊、治理模塊和服務(wù)模塊等六個(gè)大類模塊，底下分設(shè)子模塊。另一方面，根據(jù)村居規(guī)模分設(shè)不同模塊。也就是將轄區(qū)內(nèi)的村居根據(jù)治理規(guī)模劃分為不同的片區(qū)?；鶎诱噲D通過任務(wù)模塊化和空間模塊化的方式提升復(fù)雜性適應(yīng)能力。具體組織要素的系統(tǒng)集成機(jī)制如下：

首先，任務(wù)靈活分流機(jī)制實(shí)現(xiàn)事責(zé)集成。條塊結(jié)構(gòu)使得基層政府需要遵循“上下對(duì)口”原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行組織運(yùn)作，過度專業(yè)化分工和細(xì)化的部門設(shè)置必然導(dǎo)致部門間“忙閑不均”現(xiàn)象的出現(xiàn)。即：一部分部門承接任務(wù)過重而某些部門壓力又太輕。B鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)指出：“原來雖然那么多部門，難免就會(huì)出現(xiàn)我只干我部門自己的事情的情況。雖然我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不是說細(xì)分得這么厲害，就真的只干一個(gè)事情。比如有的時(shí)候，有的重點(diǎn)工作來了還是會(huì)一起上的，本來一共也才60多個(gè)人。但是就會(huì)在平時(shí)還是出現(xiàn)一些這種問題?！保?021年8月5日在B鎮(zhèn)的訪談）尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，從常態(tài)化的集體經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目到時(shí)令性的防汛防臺(tái)、秸稈焚燒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)任務(wù)大多都和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作掛鉤。所以農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室總是需要單獨(dú)或者牽頭負(fù)責(zé)諸多復(fù)雜任務(wù)的推進(jìn)?；鶎诱M建其組織化平臺(tái)后，就可以通過任務(wù)的靈活分流實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡?；鶎诱念I(lǐng)導(dǎo)班子可以視為起指揮調(diào)度和任務(wù)分流之效的“平臺(tái)核心”，主導(dǎo)了對(duì)上承接的復(fù)雜任務(wù)的拆分、重組和分流過程。一般而言，上級(jí)政府為了任務(wù)的完成會(huì)將總體性責(zé)任壓實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)上。任務(wù)轉(zhuǎn)遞后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一、二把手則會(huì)將事責(zé)和相應(yīng)的權(quán)力、財(cái)政和信息資源在黨委會(huì)上進(jìn)行分解和再次集成。而每個(gè)模塊具體工作的開展、資源的調(diào)配和人員的使用都由相應(yīng)負(fù)責(zé)人主導(dǎo)。

其次，干部混編混崗機(jī)制實(shí)現(xiàn)人員集成。條塊結(jié)構(gòu)下，向上對(duì)齊的基層政府設(shè)置了黨政辦、組織辦等黨群機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會(huì)事務(wù)等行政機(jī)構(gòu)，并且每個(gè)機(jī)構(gòu)部門的職能參照上級(jí)條線部門而設(shè)置。每一個(gè)行政或者事業(yè)編制都被安排到不同機(jī)構(gòu)部門中并承擔(dān)部門職能分解后的具體崗位職責(zé)。當(dāng)基層政府構(gòu)建起組織化平臺(tái)后，不同的任務(wù)模塊通過干部的混編混崗機(jī)制實(shí)現(xiàn)了人員的再集成。C鎮(zhèn)統(tǒng)一將行政干部、事業(yè)干部、派駐干部和編外人員重新配置到不同的任務(wù)模塊中，變身份管理為模塊管理。人員的重新配置遵循以下原則：首先，任務(wù)屬性。對(duì)于重要性程度高、推進(jìn)難度大的任務(wù)模塊會(huì)配置更多人員。其次，人崗匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有人員都可以根據(jù)個(gè)人能力、興趣和意愿填報(bào)自己的意向模塊，同時(shí)模塊的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)在溝通談話后進(jìn)行雙向選擇，領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)調(diào)劑和統(tǒng)籌。事本主義和能力導(dǎo)向的人員集成方式不僅有利于執(zhí)法任務(wù)的聯(lián)動(dòng)和重難任務(wù)的攻堅(jiān)，同時(shí)也起了鍛煉培養(yǎng)和團(tuán)隊(duì)凝聚的成效。

最后，激勵(lì)差異配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)壓力集成。條塊結(jié)構(gòu)下，人員工作的積極性會(huì)受到壓制。行政和事業(yè)編制的干部而言，不同部門任務(wù)量存在差異但是在晉升和獎(jiǎng)金方面“干多干少一個(gè)樣”；條線派駐干部而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量大小并不與其考核掛鉤；編外人員而言，他們僅有基本工資而無額外的績(jī)效獎(jiǎng)金。因此壓力型體制向下傳導(dǎo)的壓力最多僅能傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和股級(jí)干部上。所以C鎮(zhèn)通過“崗位賦分+模塊評(píng)分+組團(tuán)積分+專班加分”的方式打破人員身份并進(jìn)行考核。組織化平臺(tái)重視模塊內(nèi)的考核結(jié)果運(yùn)用，在此基礎(chǔ)上經(jīng)由激勵(lì)的差異化配置催化了政治壓力的任務(wù)性轉(zhuǎn)化。通過提高模塊和干部間的拼搶意識(shí)的方式實(shí)現(xiàn)了壓力的再集成。第一，顯現(xiàn)和隱形的“位子激勵(lì)”。一方面，在模塊內(nèi)表現(xiàn)突出的干部在晉升中會(huì)得到優(yōu)先考慮；另一方面，不同模塊內(nèi)部設(shè)置了工作小組，小組長(zhǎng)的位置就是一個(gè)隱性的“政治臺(tái)階”。它們相互補(bǔ)充，一道構(gòu)建了能力取向的體制內(nèi)流動(dòng)空間。正如黨政辦主任所言：“那就要有競(jìng)爭(zhēng)啦，誰干得好，從主要領(lǐng)導(dǎo)的角度就可以進(jìn)行權(quán)衡了。你工作狀態(tài)好，那你就做一把手，他的狀態(tài)或者說整體工作能力不如你，那就只能做副手。包括后面，如果說可以往上再推一下，那這也是重要的參考依據(jù)。”（2020年7月27日在C鎮(zhèn)的訪談）第二，分內(nèi)和額外的“里子激勵(lì)”。一方面，選崗的分值之和按照30%權(quán)重納入年度考核分，與績(jī)效獎(jiǎng)金直接掛鉤；另一方面，對(duì)于不同任務(wù)模塊中發(fā)放的經(jīng)費(fèi)既可以根據(jù)任務(wù)完成度進(jìn)行發(fā)放也可以按照資金剩余情況平均分配。第三，公開和私下的“面子激勵(lì)”。一方面，在能力取向的雙向選擇中如果出現(xiàn)初選落選的情況會(huì)被認(rèn)為是丟了面子；另一方面，在任務(wù)執(zhí)行中出現(xiàn)差錯(cuò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)例行會(huì)議和小組內(nèi)部也會(huì)有公開或者私下的褒貶。

總而言之，組織化平臺(tái)的模塊化特征必然要求事責(zé)、人員和壓力等組織要素的系統(tǒng)集成，進(jìn)而切實(shí)地提高了基層政府的縱向能力和科層整合能力。

（三）數(shù)字化平臺(tái)與組織化平臺(tái)的關(guān)系

總體而言，數(shù)字化平臺(tái)和組織化平臺(tái)都是政府應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜性的產(chǎn)物，僅依靠一方容易陷入“獨(dú)木難支”的境地。二者任務(wù)有別，卻又相互支撐。首先從基層政府的雙重回應(yīng)性來看，數(shù)字化平臺(tái)和組織化平臺(tái)的核心任務(wù)有所區(qū)別。數(shù)字化平臺(tái)側(cè)重于回應(yīng)橫向的民眾需求。一方面，通過服務(wù)集成和信息集成提高了服務(wù)的便捷性與回應(yīng)的充分性；另一方面，通過資源集成保障了服務(wù)便捷性和回應(yīng)充分性的可持續(xù)發(fā)展。組織化平臺(tái)側(cè)重于回應(yīng)縱向的科層任務(wù)。一方面，通過事責(zé)集成和人員集成提高了上級(jí)復(fù)雜任務(wù)的完成力度；另一方面，通過壓力集成保障了復(fù)雜任務(wù)完成的可持續(xù)性。其次從復(fù)雜性治理的兩大主張來看①兩大主張即：對(duì)環(huán)境復(fù)雜性的衰減和對(duì)系統(tǒng)復(fù)雜性的放大。具體可參見：Checkland, P. (1986).Diagnosing the system for organizations. European Journal of Operational Research, 23(2), 269-270.，數(shù)字化平臺(tái)和組織化平臺(tái)在功能上相互支撐。數(shù)字化平臺(tái)側(cè)重于對(duì)環(huán)境復(fù)雜性的衰減，遵循的是“化繁為簡(jiǎn)”的治理邏輯。一方面，數(shù)字化平臺(tái)通過服務(wù)集成和服務(wù)模塊的動(dòng)態(tài)調(diào)適實(shí)現(xiàn)對(duì)于一般性需求的過濾式化簡(jiǎn)；另一方面，數(shù)字化平臺(tái)將特殊性需求以工單的形式流轉(zhuǎn)，為上級(jí)任務(wù)的確定提供依據(jù)。組織化平臺(tái)側(cè)重于對(duì)系統(tǒng)復(fù)雜性的放大，遵循的是“以繁馭繁”的治理邏輯。數(shù)字化平臺(tái)過濾后的特殊性需求會(huì)成為上級(jí)交代的復(fù)雜任務(wù)，單一部門無法駕馭。所以基層政府需要借助組織化平臺(tái)的運(yùn)作，通過事責(zé)集成、人員集成和壓力集成完成任務(wù)。

五、結(jié)論與展望

基層政府組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)如火如荼，遺憾的是學(xué)界對(duì)于這一現(xiàn)象關(guān)照不夠?！捌脚_(tái)”一詞因?yàn)槠渲赶虻默F(xiàn)象可以很好地勾勒詮釋研究對(duì)象、啟發(fā)研究靈感和建構(gòu)獨(dú)特理論而在經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理和政府管理中被廣為使用。然而政府管理的研究絕大部分都瞄準(zhǔn)了數(shù)字化平臺(tái)現(xiàn)象及其技術(shù)屬性，鮮有研究關(guān)注了組織化平臺(tái)現(xiàn)象。雖然企業(yè)管理中對(duì)于組織化平臺(tái)現(xiàn)象的分析已然深入，但是卻無法直接用其來分析公共領(lǐng)域的現(xiàn)象。本文章力圖將上述兩種重要現(xiàn)象都納入分析視野中，研究發(fā)現(xiàn)：首先，平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的組織特征包括模塊化和集成性。其次，平臺(tái)界面的模塊化設(shè)計(jì)有效運(yùn)作的關(guān)鍵在于后臺(tái)組織要素的系統(tǒng)性集成。第三，橫向回應(yīng)性方面，數(shù)字化平臺(tái)通過模塊調(diào)適重構(gòu)機(jī)制實(shí)現(xiàn)服務(wù)集成、部門嵌入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源集成、過程動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息集成，進(jìn)而提高了科層組織的需求汲取能力和科層協(xié)調(diào)能力。第四，縱向回應(yīng)性方面，組織化平臺(tái)通過任務(wù)靈活分流機(jī)制實(shí)現(xiàn)了事責(zé)集成、干部混編混崗機(jī)制實(shí)現(xiàn)了人員集成、激勵(lì)差異配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)了壓力集成，最終提高了科層組織的縱向回應(yīng)能力和科層整合能力。數(shù)字化平臺(tái)和組織化平臺(tái)的重點(diǎn)任務(wù)有別，但在功能上相互支撐，一道實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政府的“活化”。從而突破了政府管理平臺(tái)研究的慣常視角和單一現(xiàn)象，為中國(guó)場(chǎng)景下的“政府組織平臺(tái)化轉(zhuǎn)型”和“基層政府治理能力”提供了更為全面的認(rèn)識(shí)和理解。

此外，雖然西方國(guó)家同樣遵循“環(huán)境復(fù)雜性衰減”和“系統(tǒng)復(fù)雜性放大”的主張治理復(fù)雜性，但在后一主張的具體策略上和中國(guó)存在顯著差異。西方國(guó)家經(jīng)常使用“代理機(jī)構(gòu)化（Agencification）”①關(guān)于“代理機(jī)構(gòu)化”策略的績(jī)效可參見Overman, S., & van Thiel, S. (2016). Agencification and public sector performance: A systematic comparison in 20 countries. Public Management Review, 18(4),611-635.策略來實(shí)現(xiàn)“以繁馭繁”之目的。也即在原有縱向一體化部門內(nèi)外建立自主或半自主的代理機(jī)構(gòu)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)于復(fù)雜任務(wù)的敏捷回應(yīng)。本研究基于中國(guó)情境發(fā)現(xiàn)：組織平臺(tái)化策略同樣可以使得政府成為“活性系統(tǒng)”。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行了補(bǔ)充。顯而易見的是，對(duì)于平臺(tái)化轉(zhuǎn)型依舊可以在以下幾個(gè)方向進(jìn)一步探索：首先，平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的組織特征是否還存在其他面向。本研究中著重關(guān)注的是更為直接的兩類組織特征，在更廣泛意義上是否存在其他間接性的特征還有待深入研究。其次，平臺(tái)化轉(zhuǎn)型的效果會(huì)受到哪些因素的掣肘。對(duì)于這一問題的討論需要結(jié)合個(gè)案呈現(xiàn)和量化分析才能夠整體把握。其三，組織化平臺(tái)運(yùn)作的限度和負(fù)面影響。從組織學(xué)的另一個(gè)角度出發(fā)，科層組織和平臺(tái)化運(yùn)作之間的關(guān)系其實(shí)是一種“脫耦”現(xiàn)象（周雪光，2003），是恰適性邏輯和效率性邏輯沖突的結(jié)果。所以其必然受到科層組織的約束和限制，那么這種限度到底在哪就值得我們進(jìn)一步深思。并且從理論出發(fā)我們需要警惕的是，各地政府不能照搬經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)榻M織平臺(tái)化作為一種“迷思”工具①“迷思”（myth）源于西方公共組織理論研究領(lǐng)域，指代的是制度環(huán)境中可以接觸的廣為接受的“流行組織方案”。面對(duì)同類問題的組織傾向于學(xué)習(xí)這些方案以期高效地對(duì)問題予以處理。對(duì)于“迷思”的系統(tǒng)解釋參見Christensen, T., L?greid, P., & R?vik, K. A. (2007). Organization theory and the public sector: Instrument, culture and myth. Routledge.，在被移植到其他具體情境時(shí)必須要有一個(gè)“在地化”的過程。此外，組織化平臺(tái)的運(yùn)作同樣也有可能損害治理績(jī)效。這種負(fù)面影響表現(xiàn)為何、原因?yàn)楹我约皯?yīng)該如何克減也有待分析。

總而言之，如何應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜性已然成為了政府治理的時(shí)代性使命。復(fù)雜性是這個(gè)時(shí)代的常態(tài)變量，條塊結(jié)構(gòu)下簡(jiǎn)單的化簡(jiǎn)應(yīng)對(duì)已經(jīng)日益陷入了無濟(jì)于事的境地，也是一種懶政的表現(xiàn)。政府組織應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的關(guān)鍵在于積極地與之相處并成為一個(gè)活性系統(tǒng)，活性系統(tǒng)的活力維系不僅需要包容彈性的組織環(huán)境，更需要擔(dān)當(dāng)作為的個(gè)體心態(tài)和持續(xù)迭代的組織學(xué)習(xí)。而這也是基層放管服改革持續(xù)深化的題中應(yīng)有之義。