鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下遼寧省農(nóng)村鞏固脫貧攻堅成果研究

張志國 (中共沈陽市委黨校，遼寧沈陽 110036)

習(xí)近平總書記指出：“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排?！?2017年10月18，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年2月發(fā)布中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》；同年 5月，中共中央政治局召開會議審議了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》。2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌；5月20日，遼寧省鄉(xiāng)村振興局正式掛牌成立，標(biāo)志著遼寧省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面展開。

從國際視角來看，發(fā)達(dá)國家在發(fā)展進(jìn)程中，為了改善農(nóng)村生活水平，減小城鄉(xiāng)差距，均不同程度地實施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如韓國的新村運動、德國的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、英國的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、美國的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)等，均為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的展開提供了寶貴的經(jīng)驗。遼寧省作為我國東北地區(qū)的經(jīng)濟大省，有其獨特的地理位置和人文環(huán)境，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑也有別于其他省份。遼寧省新成立的鄉(xiāng)村振興局將把鞏固拓展脫貧攻堅成果作為第一位的政治任務(wù)，做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，全力改善遼寧省農(nóng)村居民生活水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。遼寧省在實現(xiàn)全面脫貧之后，針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，遼寧省農(nóng)村消除絕對貧困后，如何鞏固脫貧攻堅成果需要厘清3個問題：一是鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興之間的邏輯關(guān)系；二是分析制約遼寧省農(nóng)村鞏固脫貧攻堅成果的因素；三是根據(jù)遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地提出適應(yīng)遼寧省經(jīng)濟發(fā)展的政策建議。

1 鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系

當(dāng)前，遼寧省的絕對貧困問題已完全消除，在“十三五”期間扶貧開發(fā)取得了巨大的成就，但同時也要看到，集中連片脫貧地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，返貧和致貧的因素依然存在，在遼西北和遼東山區(qū)尤為明顯。鞏固脫貧攻堅成果作為消除絕對貧困和鄉(xiāng)村振興過渡期，與鄉(xiāng)村振興既是統(tǒng)一的，又有明顯的區(qū)別。

其中鞏固脫貧攻堅成果是第一個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略部署的延續(xù)，保證脫貧群體在脫貧后，未來一段時間保持穩(wěn)定，不返貧，而鄉(xiāng)村振興是在新形勢下制定的第二個百年奮斗目標(biāo)。兩者都聚焦于“三農(nóng)”問題，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，建設(shè)中國特色的社會主義強國。

黨在2021年政府工作報告中指出：“中央決定在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定”。鞏固脫貧攻堅成果聚焦的依然是脫離貧困的邊緣群體，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦于整個“三農(nóng)”問題，惠及整個農(nóng)村。鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鞏固脫貧攻堅成果的延續(xù)。

鞏固脫貧攻堅成果作為過渡階段，保證精準(zhǔn)扶貧政策的延續(xù)性，防止脫貧人口再次返貧，也為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)注點在于解決相對貧困問題，這是一個長期的過程，原有的政策法規(guī)要作出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2 遼寧省鞏固脫貧攻堅成果的制約因素

在2020年，遼寧省GDP在全國除港、澳、臺外的31個省市中排名第14，整體處于中游位置，但整體宏觀經(jīng)濟壓力巨大，雖然新冠疫情得到了較好的控制，但經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，居民消費仍受制約，投資增長后勁不足，個別市縣財政收支矛盾突出?！抖柖柲赀|寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，遼寧省全年地區(qū)生產(chǎn)總值25 115.0億元，比上年增長0.6%。其中，第三產(chǎn)業(yè)受疫情影響較為明顯，2020年遼寧省第三產(chǎn)業(yè)增加值13 429.4億元，下降0.7%。2020年經(jīng)濟總量排在后3位的分別是葫蘆島、朝陽和鐵嶺，均為遼西北地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)能力不足，城鎮(zhèn)化率明顯低于全省平均水平。

遼寧省的地理特點大致呈現(xiàn)北面高南面低，東西高，中間為平原地帶。其中東部和西部多為山地和丘陵，可耕種面積小，土壤較為貧瘠，易遭受干旱、洪澇災(zāi)害、暴雨雪以及冰凍災(zāi)害，貧困人口也多集中于遼西北和遼東地區(qū)。貧困家庭中的主要勞動力大多數(shù)都存在受教育年限短、文化水平低的情況。特別在縣鎮(zhèn)級地區(qū)，缺少龍頭企業(yè)帶動，外出務(wù)工是其主要的收入來源，由于受宏觀經(jīng)濟下行和文化教育水平低的影響，普遍收入水平低于全省平均水平。

貧困人口家庭由于受到自然條件和家庭固有經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響，多以單一種植業(yè)為主，并且多數(shù)沒有參加農(nóng)業(yè)保險，遇到突發(fā)自然災(zāi)害發(fā)生時，導(dǎo)致福利水平急劇下降。同時貧困人口家庭的結(jié)構(gòu)多以老年人為主，體弱多病，無法通過外出務(wù)工等方式參與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，自主脫貧能力不足，以政府保障兜底和子女贍養(yǎng)為主，極易陷入貧困狀態(tài)。

遼西北地區(qū)，尤其是相對比較落后地區(qū)的低收入人口思想較為保守，參與市場競爭意識淡泊，貧困文化根深蒂固，貧困代際傳遞現(xiàn)象比較普遍。大多數(shù)貧困人口多有“等靠要”的想法，“扶貧先扶志”的理念還需要進(jìn)一步加強，雖然通過政府保障體系暫時脫貧，但再次陷入貧困可能性較大。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下遼寧省鞏固脫貧攻堅成果政策建議

盡管遼寧省的深度貧困地區(qū)已經(jīng)擺脫了絕對貧困，但由于致貧原因復(fù)雜，貧困主體自身發(fā)展能力弱的狀態(tài)并沒有明顯的改變，可持續(xù)脫貧能力不強。尤其是近兩年受到新冠肺炎疫情影響，加上遼寧省正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過渡期，整體經(jīng)濟下行壓力加大，都為遼寧省的鞏固脫貧攻堅成果帶來挑戰(zhàn)?？傮w來講，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略下，轉(zhuǎn)變思維方式和觀念，開闊思路，構(gòu)建貧困治理的現(xiàn)代化體系，是未來遼寧省需首要考慮的問題。

對脫貧縣從脫貧日起設(shè)立5年過渡期，目標(biāo)是為了鞏固脫貧攻堅成果，同時需要總結(jié)遼寧省扶貧工作經(jīng)驗，為該省的鄉(xiāng)村振興工作打牢基礎(chǔ)。在遼寧省扶貧開發(fā)工作中，首先，遼寧省積極貫徹落實黨中央精準(zhǔn)扶貧方針，做到精準(zhǔn)施策，因地區(qū)、文化、人的不同，實行分類指導(dǎo)；其次，遼寧省層層落實扶貧責(zé)任落實，省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級政府部門把扶貧開發(fā)工作作為考核干部的重要依據(jù)，實行民主監(jiān)督機制，使得扶貧工作取得成效；最后，遼寧省構(gòu)建了大扶貧格局，政府主導(dǎo)，市場參與，社會幫扶，貧困個體可行能力提升，各地區(qū)各部門協(xié)同工作的全方位扶貧。在鞏固脫貧攻堅成果的過渡期，以上扶貧經(jīng)驗需要繼續(xù)落實，同時對不適應(yīng)客觀發(fā)展規(guī)律的政策要作出調(diào)整，做好鞏固脫貧攻堅成果的政策保障。

2020年后，遼寧省已經(jīng)消除了絕對貧困，但剛剛脫貧的貧困人口，尤其是處于遼西北和遼東山區(qū)的貧困群體，還存在著脫貧不充分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡等實際問題。在保證扶貧政策總體穩(wěn)定的前提下，重點考慮年人均純收入略高于絕對貧困線群體，家庭負(fù)擔(dān)過重且家庭成員卻無勞動能力群體，因突發(fā)性自然災(zāi)害導(dǎo)致返貧的群體。同時綜合考慮貧困地區(qū)醫(yī)療、教育、住房、飲水、文化等多個維度。重新劃定貧困群體，一方面可以鞏固脫貧攻堅成果，另一方面為緩解相對貧困和鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

脫離貧困群體再次返貧的路徑是多方面的，因此需要從多個維度構(gòu)建防返貧屏障。首先，對于因病、因?qū)W返貧群體，保證扶貧政策中教育的持續(xù)投入，加大醫(yī)療保險的覆蓋面，增加醫(yī)療保險的疾病種類。其次，對于因災(zāi)、因害的返貧群體，需要提前做好災(zāi)情預(yù)案工作，對于易受自然災(zāi)害影響的山區(qū)，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率，引導(dǎo)貧困群體外出務(wù)工，或設(shè)置普惠性崗位緩解收入下降帶來的返貧風(fēng)險。再次，對于喪失勞動能力，鰥寡孤獨的貧困群體，繼續(xù)擴大最低生活保障覆蓋面和提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，做好貧困治理的兜底工作。除此之外，政府需要綜合治理和防范返貧因素，從而保證減貧效果的連續(xù)性。

在遼寧省《 “十三五”推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施方案》中指出：“到2020年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%左右?！痹谶|寧省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民工進(jìn)城成為潛在貧困群體。由于我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)民工群體在城市還無法享受到醫(yī)療、低保、教育等政策紅利，相對被排斥在主流群體之外，游離于城鄉(xiāng)之間的隱性貧困人口因得不到精準(zhǔn)識別而難于被扶助保障，這是鞏固脫貧攻堅成果需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。以鄉(xiāng)村振興為切入點，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機制，需要遼寧省的鄉(xiāng)村振興部門和社會保障部門協(xié)同合作，最大限度地降低對農(nóng)民工群體的相對剝奪性，使其參與到社會發(fā)展來，享受經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的涓滴效應(yīng)。

鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興相輔相成，不可分割。首先，在思想上要充分認(rèn)識到鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果之間的關(guān)系，在政策、規(guī)劃和工作中，不能將鞏固脫貧攻堅成果工作獨立存在，要將鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果工作統(tǒng)籌考慮，做好銜接。其次，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性對于鞏固脫貧攻堅成果起著至關(guān)重要的作用，同時產(chǎn)業(yè)項目的可持續(xù)性也直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和品牌建設(shè)，以龍頭企業(yè)帶動貧困群體參與其中，共同抵御市場風(fēng)險。最后，鞏固脫貧攻堅成果要注重綠色發(fā)展理念，與鄉(xiāng)村振興形成無縫對接。鄉(xiāng)村振興的總要求中強調(diào)生態(tài)宜居，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，因此在鞏固脫貧攻堅成果中，要充分意識到綠色減貧的重要性，不可顧此失彼。