從無證建筑談?wù)魇昭a(bǔ)償中比例原則的適用

翁碧霞

摘 要：在征收過程中，不可避免地會(huì)涉及無證建筑的拆除和補(bǔ)償，這也是近年行政爭議案件量不斷上漲的主要原因之一。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于無證建筑在征收中的補(bǔ)償問題缺乏全面系統(tǒng)的具體法律規(guī)定。對(duì)征收中無證建筑的補(bǔ)償需要在法律框架之下，區(qū)分無證建筑的形成時(shí)間、形成原因和違法性質(zhì)，區(qū)別對(duì)待無證建筑與違法建筑，這就涉及到比例原則的適用。

關(guān)鍵詞：比例原則；征收補(bǔ)償方案；無證建筑

近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)的規(guī)劃也在變更，全國各地就有越來越多的征收項(xiàng)目，在土地征收、房屋征收過程中時(shí)常發(fā)生因拆除被征收人房屋而產(chǎn)生的行政爭議。其中最突出的問題就是無證建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此，如何在征收中保障無證建筑的被征收人的合法權(quán)益，比例原則的運(yùn)用是重中之重，本文擬就征收過程中遇到無證建筑時(shí)如何在兼顧比例原則和法的嚴(yán)肅性對(duì)于補(bǔ)償進(jìn)行研究和探討。

一、將無證建筑區(qū)分應(yīng)補(bǔ)償?shù)慕ㄖ筒粦?yīng)補(bǔ)償?shù)倪`法建筑

通常認(rèn)為無證建筑是指未依照國家的法律法規(guī)辦理相關(guān)行政審批手續(xù)或者超出行政許可范圍的無證件或者證件不齊全的建筑物。在實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)經(jīng)常把無證建筑統(tǒng)一定義為違法建筑，其實(shí)這個(gè)觀點(diǎn)筆者認(rèn)為有待商榷，基于違法建筑不賠償?shù)睦砟?，如果把所有的無證建筑都囊括為違法建筑，那無疑會(huì)產(chǎn)生概念沖突，在處置過程中也無法保障行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，更無法平衡個(gè)人利益和公共利益之間的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，在征收中應(yīng)當(dāng)將無證建筑區(qū)分應(yīng)補(bǔ)償?shù)慕ㄖ筒粦?yīng)補(bǔ)償?shù)倪`法建筑，對(duì)違法建筑的認(rèn)定除了無證建筑的特征外，還應(yīng)當(dāng)綜合時(shí)間因素、歷史因素、社會(huì)危害程度等因素綜合判斷，不應(yīng)將無證建筑一概而論為違法建筑。特別是在相關(guān)地塊被納入征收范圍前，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行建筑物調(diào)查確認(rèn)，依法認(rèn)定違法建筑，對(duì)違法建筑的處理在征收批文下發(fā)前進(jìn)行，不宜在征收發(fā)生之時(shí)，同步進(jìn)行拆違工作，這樣易導(dǎo)致矛盾激化，偏離執(zhí)法目的的正當(dāng)性，產(chǎn)生以拆違促征收的嫌疑。這也符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償”[1]的條文規(guī)定。

二、比例原則的起源和具體內(nèi)容

兩千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德提出“分配的公正在于合比例性，違反比例就是不公正”，是比例原則在早期的一個(gè)體現(xiàn)；而同說認(rèn)為比例原則的起源是18世紀(jì)末期的德國警察行政法是當(dāng)代法學(xué)領(lǐng)域的比例原則的起源，具體體現(xiàn)在德國1794年頒布的《普魯士普通州法》中?，F(xiàn)在比例原則是當(dāng)今國家公權(quán)力行使的最高指導(dǎo)原則，有人稱其為“法律帝國的基本原則”[2]。

對(duì)于比例原則的概念，學(xué)界較為統(tǒng)一。比例原則又稱行政比例原則，是行政法的重要原則，它要求行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)該從全局考慮，兼顧私益和公益，所采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)或者至少有助于實(shí)現(xiàn)行政目的，并且若是行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益帶來不利影響， 則該不利影響應(yīng)盡量控制在小的限度和范圍之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?］。其包含了三個(gè)子原則：適當(dāng)性、必要性和狹義比例原則，其中，適當(dāng)性原則是指實(shí)施公權(quán)力采取行政措施時(shí)，在合理尺度中達(dá)到目的即可，不應(yīng)過度消耗公民權(quán)利；必要性原則指在符合適當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上，選擇一種措施方式，將被行政處罰的相對(duì)人受到的權(quán)利侵害最小化，以此來保障行政相對(duì)人權(quán)益的原則；狹義比例原則是指國家達(dá)成行政目的而選擇抑制途徑的彈性，不能同行政目的達(dá)成所需的強(qiáng)度不匹配，同時(shí)這種抑制途徑產(chǎn)生的損害結(jié)果程度不能夠超出其本來想要達(dá)到的效果。

我國社會(huì)主義法治發(fā)展需要多方共同推進(jìn)，依法治國在我國社會(huì)法治理念中占據(jù)著核心的地位，法治政府是其中不可或缺的一環(huán)，比例原則在很大程度上有助于指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，是公益與私益之間取得平衡的有效準(zhǔn)則，有利于政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序開展，兼顧社會(huì)多方利益，營造多方共贏的局面，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，有助于在我國法治建設(shè)中貫徹落實(shí)社會(huì)主義法治理論的運(yùn)行。

三、比例原則對(duì)無證建筑在征收補(bǔ)償中的具體運(yùn)用

河南省高級(jí)人民法院于2017年11月27日作出的一份某縣政府與楊某的行政判決書[4]，該判決結(jié)合比例原則，很好的處理征收中對(duì)于無證建筑的拆除和補(bǔ)償問題，并綜合考量了造成當(dāng)?shù)胤课萁ㄖo證的歷史背景，在法、理、情之間形成了一種各方均能基本接受的處理結(jié)果。比例原則的適用在上述案例中得到體現(xiàn)，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行征收時(shí)的一種監(jiān)督和引導(dǎo)，該原則無疑是征收方與被征收方之間的一種潤滑劑。

由此可以看出，比例原則存在的意義是使行使公權(quán)力的人能夠在自由裁量時(shí)，損害最小化地達(dá)成行政目的，規(guī)范行為、保障人權(quán)。對(duì)于被納入征收范圍的無證建筑，進(jìn)行盲目的拆除，顯然違反了適當(dāng)性原則。因?yàn)椴鸪裏o證建筑的行政目的實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和治理城鄉(xiāng)環(huán)境，但是在征收中，通過征收補(bǔ)償程序同樣可以消除相關(guān)建筑對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，更有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。一刀切地強(qiáng)制拆除無證建筑，不加以區(qū)分建筑的本質(zhì)屬性，對(duì)無證建筑均不列為補(bǔ)償對(duì)象有可能激化矛盾，不利于行政目的的實(shí)現(xiàn)，增加行政爭議、增加訴累的同時(shí)亦會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，顯然不符合最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的利益，也是違反比例原則的。

四、結(jié)語

比例原則作為公權(quán)力機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的基本原則，其從依法治國原則和基本權(quán)利的基本要求或?qū)嵸|(zhì)精神出發(fā)，對(duì)于保障基本人權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)力、防止行政權(quán)力濫用有著正面地不可替代的作用。而考慮到征收補(bǔ)償涉及到是民生大計(jì)，對(duì)于征收中無證建筑的補(bǔ)償，國家層面應(yīng)當(dāng)制定專門的法律法規(guī)，以統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整行政征收中各方的利益。在面對(duì)征收中違法建筑補(bǔ)償?shù)膯栴}，需要在基本的國家法律原則指導(dǎo)下，根據(jù)一般性公平原則與各地習(xí)慣，平衡公共利益和個(gè)人利益，在比例原則的基礎(chǔ)之下，制定對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償方案，讓補(bǔ)償更具有人性化，才更有利于保障征收項(xiàng)目的順利推進(jìn)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定性。

參考文獻(xiàn)：

[1]《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款.2011

[2]蔣紅珍：《比例原則的全球化與本土化》，載《交大法學(xué)》2017年第4期，第6頁。

[3]王達(dá).比例原則在違章建筑處理中的運(yùn)用［J］.人民司法，2007，（5）.

[4]河南省高級(jí)人民法院.（2017）豫行終2450號(hào)《行政判決書》.2017