黃真 楊璐娜

摘要：資源型城市一般以區(qū)域內(nèi)煤炭、石油等自然資源的開采與加工作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要基礎(chǔ)。榆林市作為我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，不僅因煤炭等各類資源而興，也因以資源為中心的發(fā)展模式深陷生態(tài)文明建設(shè)困境。在“雙碳”目標下，為破解生態(tài)文明建設(shè)困境，榆林市應(yīng)從優(yōu)化政府職能、建構(gòu)多元主體合作共治體系、完善政府責任機制建設(shè)三個方面著手，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展探索新路。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標；資源型城市；生態(tài)文明建設(shè)；榆林市

作者簡介：黃真，東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院（黑龍江大慶163318）；楊璐娜，西安郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院（陜西西安710121）。

中圖分類號：D64文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0069-04

一、核心問題與研究背景

黨的十八大以來，黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，對新時代統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”總體布局作出全面部署。2013年11月，國務(wù)院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，明確提出資源型城市發(fā)展的4個目標，即資源保障有力、經(jīng)濟活力迸發(fā)、人居環(huán)境優(yōu)美、社會和諧進步。該發(fā)展目標實質(zhì)上與生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)。2020年9月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上宣布，中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和目標（以下簡稱為“雙碳”目標）。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，要加快推動綠色低碳發(fā)展，全面提高資源利用效率。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%的目標。

建設(shè)生態(tài)文明，就是要基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升，主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。同時，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟、政治、文化、社會各方面和全過程。2021年11月，國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部發(fā)布的《推進資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》是“十四五”時期指導(dǎo)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要制度性文件，指出了資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨各種新問題，更加重視資源型城市的生態(tài)文明建設(shè)。

榆林市作為陜西省第二大經(jīng)濟體，多年來依托資源稟賦，其發(fā)展過于倚重第二產(chǎn)業(yè)，城市能源消費結(jié)構(gòu)不合理，清潔能源利用不足，與生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展目標不甚相匹。榆林市政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年全市第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為62.5%；在能源消費上，2020年全市煤產(chǎn)品消費占全市規(guī)模以上工業(yè)能源消費的84.2%，清潔能源消費占比極低。隨著“雙碳”目標的提出，榆林市面臨一系列轉(zhuǎn)型難題，市政府作為區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)者，積極探尋城市轉(zhuǎn)型與綠色低碳發(fā)展、推進生態(tài)文明建設(shè)已成為其布局區(qū)域發(fā)展的題中應(yīng)有之義。當然，不應(yīng)把“雙碳”目標簡單解讀為是對資源型城市的挑戰(zhàn)與發(fā)展壓力，其同樣也是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標與機遇，例如，可積極發(fā)展負碳零碳低碳產(chǎn)業(yè)和綠色金融業(yè)，開發(fā)可再生能源或綠色清潔能源，建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境等等。

二、榆林市生態(tài)文明建設(shè)的困境及其根源

榆林市位于陜西省最北部，北臨內(nèi)蒙古，南接延安，西連寧夏與甘肅，東臨黃河與山西相望，處于黃土高原與內(nèi)蒙古高原的過渡地域。長期受毛烏素沙漠風沙影響，自然環(huán)境較為惡劣，植被破壞嚴重，發(fā)展模式嚴重受限。從城市發(fā)展過程看，經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及能源消費結(jié)構(gòu)不合理共同構(gòu)成當前榆林市生態(tài)文明建設(shè)的困境。

（一）榆林市生態(tài)文明建設(shè)面臨的困境

1.經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系失衡。在“雙碳”目標下，科學(xué)判斷、正確處理生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系對榆林市生態(tài)文明建設(shè)尤為重要。破壞自然生態(tài)以謀取最大經(jīng)濟利益或為保護自然生態(tài)不惜最大限度地停止經(jīng)濟發(fā)展，這兩種思路都不符合可持續(xù)理念。榆林市在發(fā)展過程中，為實現(xiàn)經(jīng)濟增長，對煤炭等高污染能源的高頻率開發(fā)使當?shù)厣鷳B(tài)遭到一定程度的破壞。如2018年以來，榆林市毀林開墾13.3萬畝，嚴重威脅生態(tài)環(huán)境，與綠色可持續(xù)發(fā)展目標相背離；2021年，陜西省第四生態(tài)環(huán)境保護督察組指出，榆林市踐行綠色高質(zhì)量發(fā)展有差距，榆林市發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部門工作落實有差距，污染防治攻堅戰(zhàn)還存在薄弱環(huán)節(jié)[1]；2022年，中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組指出，榆林市存在“高耗能、高污染”項目手續(xù)不健全等問題。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及能源消費結(jié)構(gòu)不合理。長期以來，作為煤炭資源型城市，榆林當?shù)仄髽I(yè)多以能源化工類為主，其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟收益是榆林地方財政收入的主要來源，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為單一偏向第二產(chǎn)業(yè)并呈現(xiàn)出相對固定的態(tài)勢，進而在此基礎(chǔ)上形成了以煤炭資源為中心的生產(chǎn)模式。具體來看，2020年榆林市第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)全年生產(chǎn)總值的62.5%，第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的占比總和為37.5%，遠遠低于第二產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一不僅對于城市轉(zhuǎn)型不利，對推進榆林市生態(tài)文明建設(shè)也形成巨大阻力。從某種程度上講，作為典型的資源型城市，為適應(yīng)“雙碳”目標發(fā)展趨勢，榆林市政府必須在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上做好文章，既要實現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)的低污染性與綠色性，也要合理布置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，榆林還存在能源消費結(jié)構(gòu)不合理的問題。可再生能源等其他清潔能源消費占比明顯過低，與生態(tài)文明建設(shè)的理念相背離。如2020年，榆林市煤炭資源消費占全市工業(yè)能源消費的84.2%，天然氣消費僅占0.4%，熱力消費僅占0.6%，電力消費也僅僅占3.8%，相比天然氣、熱力、電力消費，煤炭消費是能源消費的絕對主力[2]。

（二）榆林市生態(tài)文明建設(shè)的困境根源

1.豐富的礦產(chǎn)資源成為遏制區(qū)域發(fā)展的“資源陷阱”。榆林市擁有十分豐富的能源，資源稟賦優(yōu)良，除煤炭資源豐富外，榆林還是國家的石油后備基地。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，榆林市目前發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源在50種左右，其潛在的經(jīng)濟價值高達近50萬億元。具體到每一種類：煤炭資源預(yù)測儲備量為2720億噸，目前已經(jīng)探測到的儲量為1660億噸；天然氣預(yù)測儲量8萬億立方米，探明4072億立方米；石油預(yù)測儲量6億噸左右，探明1.9億噸，除此以外，還存有巖鹽等其他資源[3]。受“基地發(fā)展模式”[4]影響，榆林極易形成依靠資源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展模式。

2.生態(tài)環(huán)境保護制度不健全、地方企業(yè)的社會責任意識欠缺、市民生態(tài)文明意識薄弱是榆林生態(tài)文明建設(shè)困局產(chǎn)生的社會根源。長期以來，榆林存在“煤價一高就忽視抓經(jīng)濟，形勢一好就放松調(diào)結(jié)構(gòu)”的問題。作為地方發(fā)展的宏觀調(diào)控者，榆林市政府在生態(tài)保護法規(guī)與治理政策制定上動作遲緩，近年來才重視并逐漸完善生態(tài)補償機制。2020年8月1日才正式實施《榆林市節(jié)約用水條例》，2021年12月才正式實施《榆林市揚塵污染防治條例》，制度建設(shè)的滯后性無法彌補已被嚴重破壞的生態(tài)。在經(jīng)濟人假設(shè)理論下，任何企業(yè)都優(yōu)先考慮自身利益。一些能源企業(yè)為了追求經(jīng)濟效益，難免出現(xiàn)亂開亂采現(xiàn)象。同時，煤炭資源在開發(fā)過程中必然經(jīng)歷地層破壞以及人為植被破壞。生態(tài)文明強調(diào)人與自然和諧共生，生態(tài)文明建設(shè)需發(fā)揮全體市民的力量，市民的生態(tài)文明意識是城市生態(tài)文明建設(shè)的道德基礎(chǔ)和精神支撐，只有市民將生態(tài)文明理念、規(guī)則轉(zhuǎn)化為行動自覺，生態(tài)文明建設(shè)才能真正落實。作為全國乃至全球沙漠治理的典范，榆林市成功實現(xiàn)毛烏素沙漠的治理目標，在此過程中形成了具有強大生命力的“治沙精神”，但在生態(tài)文明建設(shè)中，未能充分弘揚這種精神，市民的生態(tài)文明意識還有待提升。

三、榆林市生態(tài)文明建設(shè)路徑

2021年9月，習(xí)近平在國家能源集團榆林化工有限公司考察時指出，要利用好新發(fā)展理念來指導(dǎo)我們的發(fā)展。能源產(chǎn)業(yè)要進一步發(fā)展，否則不足以支撐我們國家現(xiàn)代化，前提是升級轉(zhuǎn)型，走綠色低碳發(fā)展的道路。榆林作為國家重要的能源基地，為國家經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻，在“雙碳”目標下，應(yīng)堅持綠色低碳發(fā)展方向，對不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，延伸完整的煤化工產(chǎn)業(yè)鏈條；推進能源消費結(jié)構(gòu)升級，提高煤炭原料的綜合利用效能，走出資源型城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的“榆林道路”。在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，要優(yōu)化政府職能分工、構(gòu)建多元主體合作共治體系并完善政府責任機制，從而理順“政府—企業(yè)—人民”三者在生態(tài)文明建設(shè)中的關(guān)系，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

（一）優(yōu)化政府職能分工

從整理發(fā)展戰(zhàn)略來看，榆林市政府在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時要兼顧生態(tài)效益，在實地調(diào)研考察的基礎(chǔ)上合理制定區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，并嚴格遵循生態(tài)法律制度，依法處置破壞生態(tài)環(huán)境的行為。推進生態(tài)文明建設(shè)是一項具有綜合性、系統(tǒng)性的任務(wù)，涉及市生態(tài)文明辦公室、市水利局、市國土資源局等相關(guān)部門，容易出現(xiàn)職能交叉并演化出推諉等消極履責現(xiàn)象。政府職能分工的優(yōu)化能夠強化各職能部門的責任意識，有效避免消極履責現(xiàn)象。為此，榆林市政府要深化簡政放權(quán)改革，實現(xiàn)政社在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員等方面的規(guī)范性“脫鉤”，著重優(yōu)化各級政府事權(quán)及支出責任劃分。具體而言，市委辦公室應(yīng)發(fā)揮好統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，調(diào)動各個部門積極履行職責；市生態(tài)文明辦公室應(yīng)對能源型企業(yè)的污染問加強監(jiān)管并對污染排放量進行監(jiān)測，確保排放量控制在范圍以內(nèi)；市水利局應(yīng)加強對工業(yè)用水處置的監(jiān)管，嚴格監(jiān)控工業(yè)排水以提高榆林市能源企業(yè)廢水凈化與利用，確保只有符合排放標準的工業(yè)用水才能進入生態(tài)循環(huán)；市國土資源局應(yīng)加強對榆林市土地資源的監(jiān)管，防止對礦產(chǎn)資源的不當開采。

（二）建構(gòu)多元主體合作共治體系

在市域生態(tài)文明建設(shè)過程中，榆林市要進一步理順“政府—企業(yè)—人民”三者的關(guān)系，推進資源型城市生態(tài)治理決策的民主化與科學(xué)化。地方政府作為所轄區(qū)域的引領(lǐng)者、管理者，有責任、有義務(wù)履行地方政府生態(tài)治理與監(jiān)督職能，維護區(qū)域生態(tài)安全，正確把握生態(tài)與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，將制約綠色可持續(xù)發(fā)展的一切不利因素控制在合理的范圍內(nèi)。地方政府還應(yīng)積極搭建多元主體協(xié)同共治平臺。制定降稅減費優(yōu)惠政策吸引企業(yè)積極響應(yīng)國家降碳減排號召，以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，主動實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，承擔市域生態(tài)治理責任。尤其是能源化工企業(yè)應(yīng)通過低碳轉(zhuǎn)型不斷優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。同時，要在全市范圍內(nèi)弘揚以“治沙精神”為核心的地方生態(tài)文化，引導(dǎo)當?shù)厝嗣袢罕姌淞㈥P(guān)心生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)環(huán)境、參與生態(tài)保護與治理的意識，調(diào)動公眾對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行監(jiān)督以及自主踐行生態(tài)文明理念的積極性。此外，還可以聘請生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中的專家學(xué)者組成專家智庫，提供專業(yè)知識與技能促進生態(tài)治理決策科學(xué)化?？傊?，通過匯聚多方智慧與力量，共建生態(tài)榆林。

（三）完善政府責任機制建設(shè)

有權(quán)必有責，有責必承擔。完善政府責任機制可以從“政府責任清單化”、建立合作機制兩方面著手。根據(jù)“政府責任清單”，各職能部門自覺承擔相應(yīng)責任、履行監(jiān)管職能，依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，加強生態(tài)監(jiān)察執(zhí)法力度。通過監(jiān)測煤化企業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成的不同程度的危害采取相應(yīng)的整治措施，對高耗能、高污染的企業(yè)根據(jù)實際情況勒令其停產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級或退出；在合作機制建設(shè)層面，政府應(yīng)積極招商引資，同企業(yè)共同完善園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)相互學(xué)習(xí)、借鑒經(jīng)驗，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)企業(yè)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領(lǐng)示范作用。目前，榆林市秉持“一縣一區(qū)、一區(qū)多園”原則，通過整合已建成各具特色的23個產(chǎn)業(yè)園區(qū)[5]。對轉(zhuǎn)型企業(yè)，政府應(yīng)予以政策和技術(shù)支持，通過市場競爭機制和政府監(jiān)管淘汰效益差、高污染等不符合綠色經(jīng)濟發(fā)展理念的企業(yè)，大力支持綠色能源企業(yè)發(fā)展，提高園區(qū)內(nèi)生態(tài)效益。還應(yīng)積極借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)綜合性網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督制度，動態(tài)把握企業(yè)造成的生態(tài)污染問題，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。

參考文獻：

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責任編輯：趙春燕