摘 要：社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在諸多短板，折射出社區(qū)尷尬的角色定位。推進(jìn)向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)型是我國(guó)應(yīng)急管理模式改革的方向。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)這一角色情境中，國(guó)家、城市和社會(huì)三個(gè)層面對(duì)社區(qū)寄予角色期望，對(duì)社區(qū)的性質(zhì)以及組織結(jié)構(gòu)等角色認(rèn)知賦予社區(qū)一定的角色能力，兩者共同作用形成社區(qū)的應(yīng)然角色定位。但在實(shí)踐中，社區(qū)的實(shí)然角色與角色定位之間存在差距，重要原因之一就是基層應(yīng)急管理各主體對(duì)社區(qū)的角色認(rèn)知存在偏差，其背后反映的是體制機(jī)制的不完善。因此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)社區(qū)治理在當(dāng)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型、發(fā)展與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū);突發(fā)事件;角色定位;應(yīng)然角色

中圖分類號(hào)：C916.2? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2022）04-0079-10

一、引? 言

當(dāng)前，我們已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，突發(fā)事件應(yīng)急管理呈現(xiàn)出多元共治、重心下沉、關(guān)口前移、智慧治理等特征，更加凸顯社區(qū)的基礎(chǔ)性地位，向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)型正在成為我國(guó)應(yīng)急管理改革的方向。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的實(shí)踐中基層社區(qū)發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也暴露了諸多問題，折射出社區(qū)尷尬的角色定位。作為社會(huì)治理的基底，社區(qū)不是一級(jí)政府，如果沒有明確的角色定位和具體的制度安排，充分發(fā)揮社區(qū)的重要作用是很難實(shí)現(xiàn)的。在這樣的時(shí)代背景下，更加有必要研究社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色定位。

隨著突發(fā)事件的增多，國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)于危機(jī)管理、應(yīng)急管理、突發(fā)事件管理的研究也越來越重視。一些國(guó)際組織提出“社區(qū)應(yīng)急管理”的理念，具有代表性的如：世界衛(wèi)生組織提出“安全社區(qū)”（1989），聯(lián)合國(guó)提出“建設(shè)具備應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力的社區(qū)”（1999、2005），以及“發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略”（2001），在世界減災(zāi)大會(huì)上聯(lián)合國(guó)提出“減少災(zāi)害需要社區(qū)動(dòng)員和居民之間的合作”（2015）。這些理念的共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過程。

國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)在突發(fā)事件防控中的重要性主要源于突發(fā)事件的特征與社區(qū)的本質(zhì)屬性相契合。以突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)為例，社區(qū)往往是突發(fā)事件的第一響應(yīng)地，能夠比醫(yī)療隊(duì)伍、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)更早發(fā)現(xiàn)疑似病例，并迅速報(bào)告和隔離受感染的病人。[1]社區(qū)居民之間相互溝通以及社區(qū)資源的整合應(yīng)用能夠促進(jìn)應(yīng)急水平的提升，社區(qū)的社會(huì)資本和社會(huì)支持能夠緩解災(zāi)后的傷害。[2]從突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)體系中政府與社區(qū)的關(guān)系來看，兩者是一種協(xié)同治理的關(guān)系，其中政府處于主導(dǎo)地位，其他相關(guān)參與者包括社區(qū)承擔(dān)著部分責(zé)任，社區(qū)與政府的力量是互補(bǔ)的，而不是替代的。[3]社區(qū)在政府的支持下發(fā)揮下情上達(dá)的作用，并在一定程度上有效阻斷疫情傳播擴(kuò)散，這是防范與應(yīng)對(duì)疫情的有效手段。[4]從實(shí)踐來看，政府處于防控網(wǎng)絡(luò)的核心和關(guān)鍵地位，社區(qū)發(fā)揮的作用總體上比較有限。[5]

在我國(guó)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、應(yīng)急管理、公共危機(jī)治理等概念存在一定的交叉使用或相互替代的關(guān)系，對(duì)“社區(qū)”概念本身沒有一個(gè)統(tǒng)一、明確的界定。對(duì)于社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色定位，研究人員主要結(jié)合社區(qū)的性質(zhì)、特點(diǎn)、應(yīng)對(duì)優(yōu)勢(shì)等進(jìn)行了相關(guān)分析研究。到目前為止，有一些類似角色定位的觀點(diǎn)或概念，大體可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，社區(qū)在突發(fā)事件中處于前沿陣地，類似的表述還有第一現(xiàn)場(chǎng)、關(guān)鍵陣地、最前線等（陳瓏凱，2019;高和榮，2020;高小平，2020）。第二，社區(qū)發(fā)揮著基礎(chǔ)和輔助作用，社區(qū)的參與是突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的重要保證（謝一帆、古雯，2006;姚文珺，2015;余樹華、周林生，2016）。第三，社區(qū)與政府之間存在合作關(guān)系，社區(qū)是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)急防治計(jì)劃、政策落實(shí)的前端和終點(diǎn)（高和榮，2020）。第四，社區(qū)在突發(fā)應(yīng)急管理中扮演著第一救助者和危機(jī)管理者的角色（潘攀，2008），發(fā)揮著組織者與實(shí)施者的作用（高和榮，2020），承擔(dān)著維護(hù)穩(wěn)定的“壓艙石”、社情民意的“風(fēng)向標(biāo)”、應(yīng)急處突的“主陣地”、服務(wù)群眾的“娘家人”、宣傳動(dòng)員的“大喇叭”等角色（李雪琴，2020）。

可以看出，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可社區(qū)在突發(fā)事件防控中的重要地位和積極作用。國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)自主、協(xié)同治理等研究思路對(duì)本文的研究具有一定的啟示。社區(qū)的“基層、基礎(chǔ)、輔助、被動(dòng)員、被引導(dǎo)”的功能和作用，是我國(guó)學(xué)者對(duì)社區(qū)的角色與地位的主流認(rèn)知。目前研究主要從社區(qū)在國(guó)家應(yīng)急管理體系的地位和作用的角度出發(fā)，圍繞基層應(yīng)急管理體系層次的研究還比較少，而且缺乏從社區(qū)角色實(shí)踐反思的角度進(jìn)行體制機(jī)制的審視。

角色分析理論的主要內(nèi)容就是對(duì)角色期望、角色認(rèn)知和角色扮演這三個(gè)變量之間的相互關(guān)系進(jìn)行研究。[6]學(xué)者袁方成、鄧濤（2018）將結(jié)構(gòu)導(dǎo)向與建構(gòu)導(dǎo)向的角色分析方式結(jié)合起來，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架，并應(yīng)用這一框架分析了社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的角色期望和角色實(shí)踐?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架將角色扮演限定在一定的角色情境中，強(qiáng)調(diào)不同主體對(duì)行動(dòng)者有不同的角色期望，同時(shí)動(dòng)態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)將促進(jìn)行動(dòng)者的角色實(shí)踐表現(xiàn)出一定的主觀能動(dòng)性，具體的角色實(shí)踐是一個(gè)適應(yīng)、偏常和固著的過程。[7]本文受這一分析框架的啟示，構(gòu)建“應(yīng)然—實(shí)然—反思”的研究思路，在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)這一角色情境中，梳理國(guó)家應(yīng)急管理體系和基層應(yīng)急管理體系的框架結(jié)構(gòu)，分析社區(qū)所承載的角色期望和角色認(rèn)知，兩者共同作用形成了社區(qū)的應(yīng)然角色定位，并對(duì)社區(qū)的實(shí)然角色行為與應(yīng)然角色行為之間的偏差進(jìn)行審視和反思，探討社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的制度建設(shè)。

二、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的

應(yīng)然角色分析

角色分析理論認(rèn)為，社會(huì)中的行動(dòng)者占據(jù)明確的位置，遵守規(guī)范，服從權(quán)力的安排，調(diào)整各自的反應(yīng)以適應(yīng)對(duì)方。[8]（P14）本文從角色期望和角色認(rèn)知兩個(gè)維度展開，對(duì)社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的應(yīng)然角色進(jìn)行分析。

（一）社區(qū)的應(yīng)然角色期望

突發(fā)事件作為具有深刻社會(huì)屬性的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，其防范與應(yīng)對(duì)體系結(jié)構(gòu)離不開社區(qū)的角色承載，國(guó)家、城市和社會(huì)等不同主體從不同層面賦予社區(qū)厚重的角色期望甚至角色要求。本部分將結(jié)合社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的實(shí)踐，分析社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中承載的角色期望。

1.國(guó)家期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的“第一道防線”。國(guó)家應(yīng)急管理體系強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力和建立健全基層應(yīng)急管理組織體系，發(fā)揮縣級(jí)以下基層政府和組織的重要作用，社區(qū)被作為基層組織的一部分進(jìn)行強(qiáng)調(diào)①。以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理方法，在國(guó)家和國(guó)際戰(zhàn)略中越來越被定位為面對(duì)突發(fā)事件建立社區(qū)復(fù)原能力的一個(gè)基本支柱。[9]在國(guó)家突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)體系中，社區(qū)不可避免地承載起“第一道防線”的角色期望和定位。

近些年，我國(guó)逐步建立起包括應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制在內(nèi)的“一案三制”應(yīng)急管理體系，通過整理相關(guān)政策法規(guī)，可以看出，社區(qū)在應(yīng)急管理中承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)主要表現(xiàn)在隱患排查整改、加強(qiáng)信息報(bào)告和預(yù)警、加強(qiáng)先期處置和協(xié)助處置、協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)助做好恢復(fù)重建、加強(qiáng)宣傳教育和培訓(xùn)等方面（見表1）。

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情悄然迅猛發(fā)展，國(guó)家迅速啟動(dòng)戰(zhàn)時(shí)指揮和運(yùn)作體系。經(jīng)過仔細(xì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，武漢市疫情80%以上是社區(qū)傳播問題，中央指導(dǎo)組決定從源頭入手，推動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格的社區(qū)封控，居民被要求“非必要不外出”，指導(dǎo)組建疫情防控社區(qū)工作隊(duì)，社區(qū)被推到疫情防控的最前線。2020年2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。在北京、武漢等城市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)，習(xí)近平總書記再次指出，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線。國(guó)家各部委也發(fā)布多項(xiàng)文件，強(qiáng)調(diào)社區(qū)防控陣地的重要性和基礎(chǔ)性。1

2.城市期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。伴隨著基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的建設(shè)，社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，實(shí)際上承擔(dān)起城市基層社會(huì)治理和社區(qū)服務(wù)的行政職能。面對(duì)重大突發(fā)事件，社區(qū)是居民生命安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)積聚地，更是突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)的主戰(zhàn)場(chǎng)、主陣地。

2020年1月29日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)布《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，指出社區(qū)要加強(qiáng)轄區(qū)全面排查、組織開展健康提示和健康管理、加強(qiáng)防治宣傳等工作。針對(duì)社區(qū)廣泛傳播導(dǎo)致疫情迅速蔓延的情況，完成社區(qū)“四類人員”分類集中管理措施，提出持續(xù)打好拉網(wǎng)排查、集中收治、清底排查三場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)出通知，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位黨員干部下沉入駐社區(qū)，與社區(qū)現(xiàn)有力量包括社區(qū)工作者、小區(qū)物業(yè)人員、基層民警、志愿者和社區(qū)居民等一起對(duì)社區(qū)進(jìn)行拉網(wǎng)式大排查，摸清社區(qū)病患底數(shù)，為居民買菜送藥，維持和保障居民生活穩(wěn)定。社區(qū)作為戰(zhàn)時(shí)體制和指揮體系的末梢，執(zhí)行“橫向到邊、縱向到底”的疫情防控任務(wù)，建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包街道、街道干部下社區(qū)、社區(qū)干部包網(wǎng)格”的戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，形成了強(qiáng)大的組織力、執(zhí)行力、凝聚力。

3.社會(huì)期望：社區(qū)是突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的“防火墻”。社區(qū)是社會(huì)最基礎(chǔ)的單元和細(xì)胞，聚集著居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民、志愿者、社會(huì)組織等各種力量和多方主體。面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，“社區(qū)防控班子”是居民的“守門員”“服務(wù)員”“宣傳員”，社區(qū)成為居民最放心最安心的港灣。

疫情防控期間，社區(qū)既要面對(duì)居民，也要面對(duì)社區(qū)內(nèi)物業(yè)、下沉黨員、志愿者、社會(huì)組織等社會(huì)資源。居家隔離使居民出行和互動(dòng)受限，突發(fā)事件帶來的改變給社區(qū)的服務(wù)和管理工作造成沖擊。首先，居民在進(jìn)行物理隔離期間，日常食物、藥物及防疫物資的供給是迫切需要解決的問題。其次，及時(shí)安排疑似病例隔離及送診、及時(shí)安排居家醫(yī)學(xué)觀察、安排檢查社區(qū)內(nèi)相關(guān)設(shè)施消毒等也成為迫切需要社區(qū)解決的問題。最后，盡管能夠通過小區(qū)微信群、網(wǎng)格群、城市留言板等線上渠道與外界保持聯(lián)系，居民依然希望社區(qū)工作人員能夠公開透明及時(shí)通報(bào)社區(qū)發(fā)生的疑似病例、隔離病例等相關(guān)信息，使社區(qū)居民明確獲知事件進(jìn)展。在社區(qū)防控工作中，社區(qū)黨組織作為基層組織樞紐，需要整合社區(qū)黨支部、下沉黨員、志愿者、小區(qū)物業(yè)人員等各方力量，組成社區(qū)封控班子，打一場(chǎng)疫情群防群控人民戰(zhàn)爭(zhēng)。這對(duì)社區(qū)的管理工作提出期望和要求，社區(qū)要能夠具備社會(huì)資源鏈接、整合并充分運(yùn)用的能力，有效聯(lián)合社工、居委會(huì)、社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)物業(yè)、保安、個(gè)體商戶、志愿者、熱心居民等社區(qū)內(nèi)正式或非正式資源，將可利用資源與社區(qū)需求相匹配，為社區(qū)居民筑起疫情“防火墻”。

（二）社區(qū)的應(yīng)然角色認(rèn)知

社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中具備的能力是社區(qū)能夠承擔(dān)角色期望的基礎(chǔ)，而能力的顯現(xiàn)又依賴于社區(qū)的角色認(rèn)知。從不同角度對(duì)社區(qū)角色認(rèn)知的分析表明，與政府、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)等應(yīng)急主體相比較，社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中顯現(xiàn)出獨(dú)特的地域、體制和組織優(yōu)勢(shì)，同突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的需求和期望在一定程度和角度上相契合，成為應(yīng)急管理不可或缺的力量。

1.作為社會(huì)生活共同體，社區(qū)的管轄地域性能夠提升社會(huì)動(dòng)員能力。社區(qū)是“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”1，特定的地域范圍是形成社區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵要素，居民在具體的地方邊界內(nèi)形成內(nèi)在互動(dòng)的社會(huì)關(guān)系和文化維系力。

突發(fā)事件的防范與應(yīng)對(duì)是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，隨著應(yīng)急處置的復(fù)雜性和難度不斷加大，迫切需要構(gòu)建多主體參與治理架構(gòu)，形成公民個(gè)人自救、鄰里社區(qū)共救、政府公救相結(jié)合的多元主體多中心治理體系。社區(qū)具有的地緣性能夠突破血緣性弱化的障礙，有利于碎片化資源整合，社區(qū)與政府組織、非政府組織、私營(yíng)部門等任何可能的利益相關(guān)者均可納入合作框架，發(fā)揮小區(qū)物業(yè)、志愿者、社會(huì)組織等人際關(guān)系網(wǎng)交叉的優(yōu)勢(shì)。

在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)過程中，社區(qū)應(yīng)急參與者多元化優(yōu)勢(shì)突出：一是黨建引領(lǐng)下的社區(qū)黨組織、黨員先鋒隊(duì)和下沉黨員，二是居委會(huì)干部、網(wǎng)格員和以樓棟長(zhǎng)為核心形成的社區(qū)“行政”網(wǎng)絡(luò)體系，三是在社區(qū)動(dòng)員下的物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)、普通居民以及自發(fā)組織的社會(huì)組織和志愿者等社會(huì)協(xié)同系統(tǒng)，四是社區(qū)菜店、超市、藥店以及駐區(qū)企事業(yè)單位等市場(chǎng)主體。社區(qū)應(yīng)急動(dòng)員具有很強(qiáng)的“以人民為中心”的動(dòng)員倫理，在很大程度上促成了社區(qū)參與的集體行動(dòng)。

2.作為社會(huì)治理基本單元，社區(qū)實(shí)行網(wǎng)格化治理能夠暢通上下聯(lián)動(dòng)渠道。經(jīng)過多年發(fā)展，社區(qū)成為重要的社會(huì)治理基本單元，是我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的基層社會(huì)治理單位，是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、組織群眾最為緊密有效的組織載體。[10]作為社會(huì)治理基本單元的社區(qū)，成為一種自上而下的管理單元。

目前，各地針對(duì)社區(qū)治理的實(shí)踐主要是“網(wǎng)格化管理”。網(wǎng)格化管理已成為政府自上而下管理和社區(qū)自下而上權(quán)益訴求暢通的渠道。一方面，社區(qū)網(wǎng)格員通過信息收集、入戶走訪等工作建立并不斷強(qiáng)化人際互動(dòng)交流網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)對(duì)人、財(cái)、物的信息掌握和統(tǒng)籌分配，促進(jìn)了管理的敏捷性、精確性和高效性。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)時(shí)，社區(qū)能夠發(fā)揮迅速應(yīng)對(duì)和社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)。另一方面，政府各職能部門通過網(wǎng)格化管理嵌入基層治理中，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力自上而下地嵌入社會(huì)空間，使國(guó)家意志能夠更加有效地貫徹執(zhí)行。發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢(shì)，能夠構(gòu)建起跨部門、多元主體共同參與的應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制。

3.作為基層自治組織，社區(qū)組織體系日益完善能夠提升治理效能。我國(guó)以組織法的形式確立了基層自治制度，居民委員會(huì)作為社區(qū)最基本的組織內(nèi)核，“是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”1。我國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，旨在“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法管理自己的事情”2，提出“健全以基層群眾自治為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制機(jī)制”3?！懊裰髯灾巍背蔀樯鐓^(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

作為居民自治組織，社區(qū)具有獨(dú)立決策權(quán)和社會(huì)基礎(chǔ)。依托社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)等自治組織，以及志愿組織、居民代表、駐區(qū)企業(yè)等主體的廣泛參與，在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行民主協(xié)商，做出靈活決策。尤其是社區(qū)黨組織體系隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)而更加完善，對(duì)社區(qū)依法自治工作起到了支持、保證和推動(dòng)作用，增強(qiáng)了社區(qū)整合資源和組織動(dòng)員的能力。在黨建引領(lǐng)下，各基層社區(qū)把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的治理效能。如在武漢，建立了“社區(qū)黨組織—小區(qū)網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”上下聯(lián)動(dòng)、一貫到底的組織體系，實(shí)行“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將黨組織的政治力量轉(zhuǎn)化為凝聚力，提高了社區(qū)動(dòng)員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、人員調(diào)集效率。

（三）社區(qū)的應(yīng)然角色行為

在一定的系統(tǒng)環(huán)境下，行為主體的角色期望和角色認(rèn)知形塑角色行為，形成角色定位。社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色行為主要表現(xiàn)為社區(qū)的地位與功能、與其他主體之間的關(guān)系、職責(zé)任務(wù)等。

1.地位與功能。在現(xiàn)代社會(huì)城市發(fā)展系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)日益增多的形勢(shì)下，樹立系統(tǒng)思維，做到關(guān)口前移、預(yù)防為主，將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在一線、解決在早期、處置在基層，提高突發(fā)事件防范的作用和效率。從應(yīng)急管理理念與實(shí)踐來看，推動(dòng)重心下沉成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的通行做法，也是我國(guó)應(yīng)急管理體系運(yùn)行的重要保障。推進(jìn)向基于社區(qū)的突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)型，不僅是當(dāng)前世界主要國(guó)家常用做法，也是我國(guó)應(yīng)急管理模式改革的方向。

在應(yīng)急管理的組織體系中，既有各級(jí)政府機(jī)構(gòu)形成的縱向的國(guó)家應(yīng)急管理體系，也有社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍等橫向的基層治理共同體?！爸醒胝≌姓獏^(qū)政府—街道辦事處”的縱向行政管理體系構(gòu)成防范與應(yīng)對(duì)主軸，“社區(qū)居委會(huì)—積極分子—居民”的橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成群防群控防線，從而形成“由上至下、縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急體系。相應(yīng)地，對(duì)社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的地位分析，應(yīng)該既要有國(guó)家視角，在國(guó)家應(yīng)急管理體系中探索社區(qū)角色定位，強(qiáng)調(diào)其基礎(chǔ)性作用;又要注重社區(qū)本身的性質(zhì)地位，探索發(fā)揮其在基層應(yīng)急管理體系中對(duì)多元主體的凝聚核心作用。

從縱向看，社區(qū)處于國(guó)家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)和前沿，發(fā)揮著協(xié)助、橋梁和前哨功能。第一，在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等多重職責(zé)，統(tǒng)一指揮轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急隊(duì)伍和力量，調(diào)配轄區(qū)內(nèi)物資和裝備。社區(qū)則配合基層政府做好各項(xiàng)防控工作，協(xié)助基層政府和有關(guān)部門處理相關(guān)工作。第二，社區(qū)將基層政府與社區(qū)居民、群眾自治組織、駐區(qū)單位、社會(huì)組織、社區(qū)組織等聯(lián)結(jié)在一起，形成一個(gè)以自治和共治為基礎(chǔ)的共同體，社區(qū)在這個(gè)共同體中成為政府和社區(qū)居民之間的橋梁。第三，社區(qū)依托居委會(huì)、村委會(huì)等基層自治組織，成為突發(fā)事件預(yù)警預(yù)防的“基層哨點(diǎn)”，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就向上級(jí)政府匯報(bào)情況，采取措施實(shí)施救援處置，并及時(shí)客觀地給社區(qū)居民通報(bào)相關(guān)預(yù)警信息和防控措施。

從橫向看，社區(qū)是基層治理共同體的核心和主導(dǎo)，發(fā)揮著指導(dǎo)、凝聚和鏈接功能。第一，社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是基層多元治理主體的指導(dǎo)者。在突發(fā)事件的防范與應(yīng)對(duì)過程中，社區(qū)黨組織成為核心，與其他社區(qū)組織成立具有組織能力的決策機(jī)構(gòu)，由社區(qū)黨組織進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和高效指揮，暢通和拓寬與各群體之間相互溝通的渠道，處理好各方利益關(guān)系，組織協(xié)調(diào)各治理主體參與防控。第二，社區(qū)通過多元化形式組織和動(dòng)員各類群體，將社區(qū)內(nèi)各類資源凝聚起來，包括社區(qū)內(nèi)下沉黨員、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、志愿者組織、社區(qū)居民等社會(huì)力量，共同參與到突發(fā)事件的防范與應(yīng)對(duì)中。第三，社區(qū)工作者作為資源鏈接者，動(dòng)員社區(qū)中蘊(yùn)藏的各類資源，包括社區(qū)內(nèi)外的人力資源、物質(zhì)資源、組織資源和文化資源等，為有需求的個(gè)人或者群體提供更有效的服務(wù)。

2.與其他主體的關(guān)系。治理主體的多元化是現(xiàn)代社會(huì)治理的一個(gè)重要特征。從治理現(xiàn)代化角度看，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體之間通過建立協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理格局。突發(fā)事件的防范與應(yīng)對(duì)參與主體既包括各級(jí)政府，也包括社區(qū)組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、媒體等基本組織和單位，還包括個(gè)體和家庭，突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的過程是政府與社會(huì)多元主體協(xié)調(diào)共進(jìn)的過程。

在有效的突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中，社區(qū)與政府部門和其他社會(huì)組織、企事業(yè)單位等參與主體，應(yīng)該在尊重、信任和互惠原則下建立起合作伙伴關(guān)系。在這種合作伙伴關(guān)系中，社區(qū)不是一個(gè)象征性的概念，而是一個(gè)客觀存在的實(shí)體。一方面，社區(qū)是離散的個(gè)人集合體，社區(qū)中的居民具有異質(zhì)性，并形成豐富的社會(huì)資本;另一方面，社區(qū)是一個(gè)社會(huì)共同體，能夠構(gòu)建一套基于社區(qū)集體倡議的行動(dòng)框架，并采取行動(dòng)和分配資源，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者的協(xié)同作用，參與到突發(fā)事件的防范與應(yīng)對(duì)中。

基層政府在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中仍然肩負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)將社區(qū)視為積極合作的對(duì)象，還原社區(qū)完整的自治地位，讓其成為積極自主的行動(dòng)者，從而在應(yīng)急管理中既能夠發(fā)揮行政組織的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，又能夠體現(xiàn)出基層社區(qū)的靈活優(yōu)勢(shì)，為突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)提供良好的組織基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，社區(qū)和其他參與主體之間建立的協(xié)同關(guān)系能夠發(fā)揮積極有效的作用。例如，一些城市的社區(qū)黨委積極構(gòu)建與駐區(qū)企業(yè)單位的“黨建聯(lián)盟”共同抗疫，合作的企業(yè)單位積極為該社區(qū)籌措消毒液、口罩、手套等疫情防控物資，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了有力保障。

3.職責(zé)任務(wù)。首先，社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程中發(fā)揮作用，是突發(fā)事件防控的前端和終點(diǎn)。突發(fā)事件是一個(gè)包括事前、事中、事后不同階段的生命周期過程，應(yīng)急管理要覆蓋突發(fā)事件全生命周期?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急管理全過程的表述分為：突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)，這四個(gè)階段共同構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)急管理流程。在突發(fā)事件應(yīng)急管理的不同階段，社區(qū)承擔(dān)著不同的任務(wù)。第一，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段。預(yù)防的源頭在于社區(qū)，社區(qū)應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備是應(yīng)急準(zhǔn)備中的重中之重。社區(qū)應(yīng)建立應(yīng)急管理體制和機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，定期進(jìn)行隱患排查并建設(shè)暢通的信息通報(bào)渠道，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行應(yīng)急教育和宣傳，組織基層應(yīng)急隊(duì)伍。第二，應(yīng)急監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段。社區(qū)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)、感知和通報(bào)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)保障能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)人員物資等基本信息共享。第三，應(yīng)急處置與救援階段。在突發(fā)事件響應(yīng)過程中，社區(qū)應(yīng)迅速成立應(yīng)急指揮中心，及時(shí)動(dòng)員和積極發(fā)揮社會(huì)成員的作用，并組織和指揮社區(qū)居民進(jìn)行自救、互救等救援行動(dòng)，同時(shí)密切配合相關(guān)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和應(yīng)急指揮部，進(jìn)行道路疏通、秩序維護(hù)等協(xié)助處置工作。第四，事后恢復(fù)與重建階段。社區(qū)居委會(huì)制定和實(shí)施恢復(fù)重建計(jì)劃，主要進(jìn)行矛盾調(diào)解、社區(qū)環(huán)境整治工作，組織和支持志愿者、專業(yè)組織安撫居民心理等。

其次，社區(qū)必須建立常態(tài)治理與非常態(tài)治理的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的快速有效整合與配置。[11]打造兼具平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)功能的復(fù)合型組織平臺(tái)，是基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、發(fā)揮平戰(zhàn)結(jié)合職能時(shí)應(yīng)有的職責(zé)任務(wù)。在我黨推進(jìn)生產(chǎn)與打仗兩不誤的理論實(shí)踐中，南泥灣墾荒是一個(gè)鮮活生動(dòng)的成功例子。作為戰(zhàn)斗單元，平時(shí)墾荒并保障訓(xùn)練，戰(zhàn)時(shí)打仗保衛(wèi)家園;作為基層社會(huì)單元，同樣可以二者兼具。因此，基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的職責(zé)任務(wù)上，要打造“三個(gè)平臺(tái)”：一是社區(qū)居民的自治平臺(tái)，構(gòu)筑社區(qū)居民良好協(xié)作互助關(guān)系，打造居民生活和心靈的港灣，在戰(zhàn)時(shí)能夠充分體現(xiàn)集體精神和凝聚力;二是黨組織（政府）社區(qū)治理的組織平臺(tái)，通過政府機(jī)制（法治）對(duì)社會(huì)機(jī)制（自治）在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的執(zhí)行力加持，構(gòu)筑起抗疫的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘;三是多方發(fā)揮合力的協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)行為多元主體協(xié)同治理，成為各類社會(huì)資源協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的抓手和著力點(diǎn)。

三、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的

實(shí)然角色反思

（一）實(shí)然角色反差

社區(qū)在戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急體制下，成為重大突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)力量。但在應(yīng)急管理實(shí)踐中，社區(qū)還存在諸多短板和不足，社區(qū)角色實(shí)踐與角色定位之間還存在一定的差距。

1.社區(qū)作為重要參與者的能動(dòng)性發(fā)揮不充分。社區(qū)作為國(guó)家應(yīng)急管理體系中的重要參與者，運(yùn)用大局眼光、系統(tǒng)治理理念還比較欠缺，源頭治理意識(shí)不強(qiáng)，尤其是基層治理共同體中的核心和主導(dǎo)地位沒有發(fā)揮出來。社區(qū)在基層治理共同體中更多地體現(xiàn)為服務(wù)功能的發(fā)揮，鏈接和凝聚功能發(fā)揮不充分。

一是服務(wù)工作效率偏低?；鶎庸ぷ魅远嘁詡鹘y(tǒng)方式為主，智能技術(shù)、精細(xì)思維與公共服務(wù)的融合不夠，公共服務(wù)中的需求發(fā)現(xiàn)、資源匯聚和供需對(duì)接的精準(zhǔn)性、時(shí)效性存在不足。如作為源頭治理的微單元，部分社區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)期空轉(zhuǎn)、形同虛設(shè)，對(duì)轄區(qū)人口特別是流動(dòng)人口底數(shù)掌握不清，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)由于工作壓力巨大、工作量陡增，往往顯得措手不及。

二是整合鏈接能力不足。社區(qū)在整合和動(dòng)員轄區(qū)包括社區(qū)居民、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、志愿者組織等社會(huì)力量方面還有很大不足，防范力量仍顯薄弱。社區(qū)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司“三駕馬車”的關(guān)聯(lián)也未理順，三方在共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、推諉扯皮的情況，導(dǎo)致社區(qū)治理陷入碎片化困境，社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)真空斷裂，使得居民對(duì)社區(qū)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等組織產(chǎn)生抵觸情緒。

2.社區(qū)與其他主體之間合作伙伴關(guān)系不清晰。社區(qū)與政府部門的關(guān)系更多體現(xiàn)為行政的而不是伙伴關(guān)系。在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的過程中，地方政府將工作任務(wù)下沉到社區(qū)，社區(qū)成為聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的前沿陣地，但上級(jí)部門與社區(qū)職責(zé)不清，政府的命令層層派發(fā)至社區(qū)，社區(qū)接收命令后按部就班予以執(zhí)行，甚至少數(shù)職能部門不是為社區(qū)全力提供專業(yè)性指導(dǎo)和急需的人力物資支持，而是將下基層當(dāng)成檢查工作，既浪費(fèi)人力和資源又增加基層負(fù)擔(dān)。

社區(qū)也未與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、社會(huì)組織等建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的應(yīng)急協(xié)作關(guān)系。我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)采取政府主導(dǎo)的自上而下的模式，社區(qū)應(yīng)急管理是由政府主導(dǎo)，街道辦、社區(qū)居委會(huì)主管，沒有充分動(dòng)員社區(qū)其他自治組織、居民、企業(yè)、志愿者等主體共同參與。面對(duì)突發(fā)事件，社會(huì)組織、志愿者力量往往嚴(yán)重不足，多數(shù)社區(qū)沒有社會(huì)組織協(xié)助，只能單打獨(dú)斗。

3.社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控全過程管理思維不明確。從參與突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的全過程管理來看，社區(qū)在防范化解風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性預(yù)防、系統(tǒng)治理、多元化解等方面做得還不夠，存在重應(yīng)對(duì)與響應(yīng)、輕防范與預(yù)警，重物質(zhì)保障、輕心理?yè)嵛颗c多元化解，重“一刀切”命令、輕多元化訴求等問題。如對(duì)防范化解“疫后綜合征”研究不足、謀劃不夠、措施不細(xì)，雖出臺(tái)了一系列幫助復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市的政策，但由于及時(shí)性、精細(xì)化不夠，扶持救濟(jì)力度與群眾訴求仍有差距。

社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的戰(zhàn)時(shí)機(jī)制與平時(shí)機(jī)制切換不暢。重大突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)還面臨行政與專業(yè)“兩張皮”，部門監(jiān)管和基層治理相互脫節(jié)，應(yīng)急管制和公共服務(wù)銜接存在落差，應(yīng)急指揮和全民響應(yīng)難以同步，職能分工和行動(dòng)協(xié)調(diào)存在梗阻，權(quán)力和責(zé)任配置不盡公平合理等問題。同時(shí)，社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的能力建設(shè)上還存在人員隊(duì)伍、專業(yè)化水平、物資儲(chǔ)備和動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和手段等全方位的不足。

（二）角色認(rèn)知偏差

這種角色差距的產(chǎn)生有多方面原因，其中重要的一點(diǎn)就是基層應(yīng)急管理各主體對(duì)社區(qū)的角色認(rèn)知存在偏差，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理體系中以社區(qū)為核心的角色緊張、角色距離甚至是角色沖突。

1.行政職能部門對(duì)社區(qū)的角色認(rèn)知差異帶來的角色緊張。黨的十八大以來，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力，打造共建共治共享的基層社會(huì)治理格局，成為社區(qū)發(fā)展的主旋律。社區(qū)職能經(jīng)歷了基層自治、社區(qū)服務(wù)、基層社會(huì)管理和公共服務(wù)、社會(huì)治理等諸多功能的下沉和豐富，但社區(qū)工作人員的社會(huì)化管理與社區(qū)承擔(dān)的復(fù)雜的行政職能依然矛盾突出，社區(qū)的日常工作職能實(shí)際上包括行政工作和服務(wù)居民兩個(gè)方面。承擔(dān)諸多行政職能的社區(qū)工作者，目前大多依照社區(qū)基層自治組織的定位，采取合同化身份管理。社區(qū)工作人員的社會(huì)化身份和角色定位與行政體系賦予社區(qū)的復(fù)雜行政職能不可避免地產(chǎn)生角色張力，帶來角色緊張。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐中，社區(qū)成為“第一戰(zhàn)場(chǎng)”，應(yīng)急管理體系中防范與應(yīng)對(duì)危機(jī)的職能和任務(wù)重重下壓使社區(qū)不堪重負(fù)。各部門出臺(tái)的很多政策文件和措施辦法直接落地社區(qū)，還有一些職能部門將下基層變成檢查工作，導(dǎo)致社區(qū)和基層工作人員既要承擔(dān)宣傳、排查、值守、服務(wù)等具體的社區(qū)防控任務(wù)，又要應(yīng)付檢查、匯報(bào)，陷入“上面千條線，下面一根針”的困境。

2.社區(qū)對(duì)自身的角色認(rèn)知困惑導(dǎo)致的角色距離。隨著黨群服務(wù)中心、鄰里服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理等各種新型社區(qū)組織形態(tài)的出現(xiàn)，社區(qū)工作人員在社區(qū)治理中的身份功能更加煩瑣復(fù)雜，難免會(huì)陷入角色身份困境。在多位一體的復(fù)合型社區(qū)治理模式下，社區(qū)居委會(huì)不再是一個(gè)獨(dú)立存在的實(shí)體，內(nèi)部往往一崗多責(zé)、交叉任職，社區(qū)書記兼主任、主任兼站長(zhǎng)較為常見。[12]社區(qū)書記是社區(qū)居民通過民主選舉產(chǎn)生的，代表的是社區(qū)內(nèi)居民的利益，同時(shí)又是所在街道辦事處按照企業(yè)合同工進(jìn)行日常管理的“社會(huì)人”，而且隨著很多城市開始實(shí)行選聘雙軌制，社區(qū)書記成為由市、區(qū)組織部門和當(dāng)?shù)孛裾块T共同設(shè)定的專門在編人員。在這樣的情況下，社區(qū)書記的職能責(zé)任難以明確。在縱橫交錯(cuò)的社區(qū)組織網(wǎng)下，社區(qū)出現(xiàn)了“角色過載”和身份界限模糊的局面，這種對(duì)自身的角色認(rèn)知困惑導(dǎo)致社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)對(duì)自己的定位認(rèn)知也是模糊不清、模棱兩可的。

3.居民對(duì)社區(qū)的角色認(rèn)知偏差引發(fā)的角色沖突。在實(shí)踐中，社區(qū)承接上級(jí)行政組織和職能部門的職責(zé)越來越繁雜，與居民之間很難說已經(jīng)建立起緊密的聯(lián)結(jié)。一方面，部分社區(qū)平時(shí)聯(lián)系群眾不夠經(jīng)常主動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民了解不多，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)顯得措手不及;另一方面，面對(duì)突發(fā)事件，社區(qū)成為居民的“第一信息源”“行動(dòng)協(xié)調(diào)者”，由此居民對(duì)社區(qū)的身份和角色難免產(chǎn)生全能認(rèn)知。社區(qū)對(duì)業(yè)主居民的信息了解不夠，居民又對(duì)社區(qū)抱以全能角色期望，兩者之間的矛盾在一定范圍內(nèi)造成社區(qū)工作人員負(fù)擔(dān)過重與居民感覺不到社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)象，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的角色沖突。

四、社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的

角色賦能建議

社區(qū)應(yīng)該作為一個(gè)能動(dòng)的主體并成為應(yīng)急管理的支點(diǎn)，自覺投入國(guó)家應(yīng)急管理體系中并積極發(fā)揮作用。[13]我們可以從制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、資源和平臺(tái)建設(shè)等多方面為社區(qū)賦能，但從社區(qū)的角色反思可以看出，角色認(rèn)知偏差背后反映的是體制機(jī)制的不完善，因此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)社區(qū)治理在當(dāng)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型、發(fā)展與創(chuàng)新，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急管理法治體系建設(shè)

制定完善相關(guān)法律法規(guī)，將社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色定位在法律層面予以固化。堅(jiān)持職權(quán)法定原則，通過法律頂層設(shè)計(jì)，明確社區(qū)的社會(huì)公共服務(wù)職能，對(duì)社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的地位、職責(zé)、任務(wù)、履責(zé)程序等作出全面詳細(xì)的規(guī)定。[14]完善各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置、恢復(fù)重建、媒體溝通、隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急保障等方面的法律法規(guī)及配套規(guī)定，規(guī)范突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的全周期全過程處置機(jī)制。

出臺(tái)具有針對(duì)性與可操作性的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和配套規(guī)范性文件。確立以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo)的轄區(qū)各單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法治機(jī)制，明確各聯(lián)動(dòng)單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法定職責(zé)，規(guī)范志愿者、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等參與基層社區(qū)應(yīng)急管理的行為，形成規(guī)范高效的基層社區(qū)應(yīng)急管理法治體系。

（二）深化社區(qū)應(yīng)急管理體制改革

構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急管理體系總體架構(gòu)。立足突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的特點(diǎn)和需要，完善組織指揮體系和應(yīng)急力量，調(diào)整和優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急管理模式，優(yōu)化政策體系。理順政府與社區(qū)、政府應(yīng)急管理與社區(qū)應(yīng)急管理的關(guān)系。合理劃分事權(quán)，形成基層政府行政管理與社區(qū)居民自治有效銜接、良性互動(dòng)的渠道和途徑。[15]

健全社區(qū)應(yīng)急協(xié)同共建機(jī)制。拓展區(qū)域化黨建工作，依托街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”，有機(jī)聯(lián)結(jié)轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨組織，建立區(qū)、街、社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議制度。完善“街道吹哨、部門報(bào)到”“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高街道和社區(qū)黨組織動(dòng)員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、人員調(diào)集效率。加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件隊(duì)伍建設(shè)、預(yù)案編制和應(yīng)急演練開展，常態(tài)化開展應(yīng)急管理能力培訓(xùn)，定期組織開展聯(lián)動(dòng)處置演練。

（三）創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機(jī)制

完善社區(qū)“大黨委”組織架構(gòu)。推動(dòng)黨組織向社區(qū)內(nèi)部延伸，形成“橫向到邊、縱向到底”的組織體系。依托黨組織體系，健全以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、居民自治組織和居務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、其他各類組織為補(bǔ)充的社區(qū)組織體系，推行社區(qū)黨組織兼職委員制度，引導(dǎo)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各方力量有序參與社區(qū)應(yīng)急管理。

構(gòu)建在職黨員干部與居住地社區(qū)的緊密對(duì)接機(jī)制。整合下沉社區(qū)的各單位黨組織資源優(yōu)勢(shì)，與社區(qū)需求精準(zhǔn)對(duì)接，建立年度共建項(xiàng)目清單。黨員干部以普通黨員身份到居住地社區(qū)黨員群眾服務(wù)中心報(bào)到，積極參與社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗位或參加服務(wù)團(tuán)隊(duì)。社區(qū)黨組織統(tǒng)籌下沉黨員管理，推動(dòng)黨員干部下沉社區(qū)、編入小區(qū)（片區(qū)）、進(jìn)到樓棟。

建立黨員志愿服務(wù)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制。在突發(fā)事件、重大活動(dòng)、重要節(jié)點(diǎn)等緊急情況下，按照“單位黨組織服從全市部署、黨員干部服從單位安排”的原則，迅速建立下沉工作戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急指揮體系。社區(qū)黨組織充分整合下沉干部突擊隊(duì)和社區(qū)力量，成立社區(qū)應(yīng)急工作隊(duì)，平時(shí)服務(wù)、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急，形成平戰(zhàn)結(jié)合、靈活高效的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制。

（四）加強(qiáng)社區(qū)居民自治制度建設(shè)

強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)自治功能。在給予社區(qū)信息和能力、推動(dòng)社區(qū)能動(dòng)地參與新政策的制定、促進(jìn)決策和執(zhí)行過程等方面補(bǔ)足治理要素。推動(dòng)社區(qū)共建共治共享，采取線上線下相結(jié)合的方式，因地制宜搭建居民議事會(huì)、民情懇談會(huì)、樓棟互助群等自治平臺(tái)。健全完善居民公約、小區(qū)守則等自治章程，培育居民社區(qū)意識(shí)。

構(gòu)建社區(qū)工作者職業(yè)發(fā)展體系。逐步提高社區(qū)工作者薪酬待遇，打破晉升天花板，推進(jìn)符合條件的優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記按程序選聘為事業(yè)編，加大面向社區(qū)工作者定向招錄公務(wù)員力度，為基層干部干事創(chuàng)業(yè)提供更大舞臺(tái)。健全社區(qū)工作者考核評(píng)價(jià)機(jī)制和退出機(jī)制，優(yōu)者獎(jiǎng)劣者汰。

完善社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)格化機(jī)制。以黨建網(wǎng)格為核心，以信息化平臺(tái)為支撐，整合綜治、物業(yè)、城建、城管、執(zhí)法等基層治理單元的工作力量、信息數(shù)據(jù)和工作平臺(tái)，推動(dòng)多網(wǎng)融合。推進(jìn)“智慧城市+網(wǎng)格化”，提升基層治理信息化和精細(xì)化水平。積極培育各類基層社會(huì)組織，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織協(xié)同合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)網(wǎng)格化管理社會(huì)化。

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Research on the Role of Community in Emergency Prevention and Response

YAO Lian-fang

（Wuhan Academy of Social Sciences，Wuhan 430019，China）

Abstract：There is awkwardness of the role of grass-roots communities in emergency management. Promoting the transformation to community-based emergency prevention and response mode is the direction of China’s emergency management mode reform. This paper analyzes the role expectation of emergency prevention and response and the role advantage of community. The two agree with each other to a certain extent and from a certain angle. Community has the role ability in emergency prevention and response. But in practice，there is a gap between the actual role and the role positioning of the community. One of the important reasons is that there is a cognitive bias in the role of the grass roots emergency management，which reflects the imperfections of the institutional mechanism. We should take corresponding measures to promote the transformation，development and innovation of community governance.

Key words：grass-roots community;emergency;role positioning;natural role

責(zé)任編輯：李 聰

收稿日期：2021-12-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)項(xiàng)目“基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色定位及能力建設(shè)研究”（20VYJ033）

作者簡(jiǎn)介：姚蓮芳，博士，武漢市社會(huì)科學(xué)院副研究員，主要研究方向?yàn)槌鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略、城市治理等。