長(zhǎng)江

自治基金是本澳老生常談的問(wèn)題，因其具有十分明確的公共資產(chǎn)的屬性，和澳門(mén)社會(huì)方方面面有交織聯(lián)繫，加之已持續(xù)兩年多的疫情，本澳經(jīng)濟(jì)遭受?chē)?yán)重衝擊，財(cái)政稅收銳減，失業(yè)率高企，民生問(wèn)題日顯突出，在這樣的境遇和背景下社會(huì)對(duì)政府公帑的使用，尤其是對(duì)公共自治基金等發(fā)揮的作用越發(fā)關(guān)注和重視，也就不足為奇。

自治基金盤(pán)子大種類(lèi)多

問(wèn)題也不少

細(xì)查起來(lái)，本澳的自治基金的種類(lèi)及規(guī)模相當(dāng)大，有各種各類(lèi)型的基金會(huì)，包括：澳門(mén)基金會(huì)、治安警察局福利會(huì)、消防局福利會(huì)、海關(guān)福利會(huì)、海事及水務(wù)局福利會(huì)、司法警察局福利會(huì)、市政署工商業(yè)發(fā)展基金、居屋貸款優(yōu)惠基金、學(xué)生福利基金、體育基金、文化產(chǎn)業(yè)基金、旅遊基金、澳門(mén)駐葡萄牙旅遊推廣暨諮詢中心澳門(mén)公共行政福利基金、懲教基金、科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金、教育發(fā)展基金、漁業(yè)發(fā)展及援助基金、樓宇維修基金、熊貓基金、環(huán)保與節(jié)能基金、勞動(dòng)債權(quán)保障基金、高等教育基金、郵政儲(chǔ)金局退休基金會(huì)、社會(huì)保障基金、汽車(chē)及航海保障基金、存款保障基金，而單以澳門(mén)基金會(huì)2020年度，現(xiàn)金流量表金額為：MOP3，436，142，436.47 3，520，348，763.73。

設(shè)立基金的目的主要為“扶持原則”，設(shè)立基金理?yè)?jù)主要為：（一）行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)自身的職能，支持與鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)有益之一切活動(dòng)（如高等教育基金）、（二）亦有因現(xiàn)實(shí)上的需要（存款保障基金）、或（三）補(bǔ)充上的需要（福利會(huì)）、（四）特定活動(dòng)上需要（大熊貓基金）等等。故現(xiàn)時(shí)設(shè)立了三十多個(gè)的基金，這些基金從過(guò)去的工作看，總體是在發(fā)揮著正面的作用。

本澳的自治基金設(shè)置總體算是科學(xué)合理，主要是職能與所資助的對(duì)象及項(xiàng)目都對(duì)口，但還存著多個(gè)問(wèn)題與不足。具體表現(xiàn)在：（一）仍有改善的空間，如有時(shí)對(duì)某一項(xiàng)活動(dòng)界別的資助偶有發(fā)生積極或消極沖突或過(guò)界情況。建議須由上級(jí)介入從內(nèi)部理順相關(guān)問(wèn)題;（二）澳門(mén)基金會(huì)與各行政部門(mén)/機(jī)構(gòu)間，在資助對(duì)象或項(xiàng)目上存在重疊或不清，尤其在文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、學(xué)術(shù)方面。建議直接由某一部門(mén)單一發(fā)資助避免重疊，直接撥款予相關(guān)部門(mén)，屬政治性質(zhì)及特項(xiàng)的由澳門(mén)基金會(huì)負(fù)責(zé);（三）審批標(biāo)準(zhǔn)不一或欠缺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。期特第一八/二○二二號(hào)行政法規(guī)能發(fā)揮作用;（四）欠缺監(jiān)察機(jī)制。如近期被揭發(fā)的“文化產(chǎn)業(yè)基金”被揭示問(wèn)題事件，完全的暴露了自身機(jī)關(guān)的監(jiān)管不足（對(duì)內(nèi)）及對(duì)被資助者監(jiān)管弱（對(duì)外）。建議應(yīng)從三方面入手：（1）對(duì)基金機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督;（2）對(duì)被資助者監(jiān)督;（3）從外部對(duì)前兩者進(jìn)行監(jiān)督。另，對(duì)多個(gè)基金會(huì)人士的委任，欠缺透明度、委任理?yè)?jù)、連任上限及被委任人士不能同時(shí)間被委任任何公職多於兩個(gè);（五）欠缺透明度，能公開(kāi)的重要資訊不多（雖然批給後會(huì)在政府公報(bào)刊登，但資料不多，如：受資助實(shí)體、批準(zhǔn)日期、撥給之金額、目的等。

如想再進(jìn)一步了解如何審批？基於什麼標(biāo)準(zhǔn)、什麼理?yè)?jù)、有否競(jìng)投或等等，由於沒(méi)有公開(kāi)，需要利害關(guān)係或充足的理由另行申請(qǐng)審批，否則沒(méi)法取得等等。建議盡快建立起統(tǒng)一及詳盡可查閱的公開(kāi)資料的平臺(tái)。

“公監(jiān)辦”的工作亟待強(qiáng)化

本澳自治基金為數(shù)不少，其在社會(huì)的發(fā)展或現(xiàn)實(shí)的客觀上確實(shí)有存在的需要，有關(guān)基金運(yùn)作模式有助加快行政效率，尤其在結(jié)算、審批等方面，但存在很多的問(wèn)題需要去梳理，還有需要完善的空間。

從整體及長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)需要獨(dú)立的專(zhuān)責(zé)部門(mén)負(fù)責(zé)，建立一套完善制度，協(xié)調(diào)及發(fā)出指引。

首先，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。除行政違法及貪腐監(jiān)督外，政府代表或財(cái)政局代表更應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地從法制上及監(jiān)管上交出成績(jī)。法制應(yīng)與時(shí)並進(jìn)，不能固守舊有落伍的思維，抱著不變不錯(cuò)或不做不錯(cuò)心態(tài);監(jiān)督上更不怕得罪人，加強(qiáng)政府代表責(zé)任感及使命感，權(quán)責(zé)清晰。

第二，監(jiān)督透明化。單單每一年公佈資助名單還不夠，資料不足，應(yīng)提供條件可讓有興趣的大眾或利害關(guān)係人查閱審批標(biāo)準(zhǔn)及在不違反個(gè)資法下公開(kāi)更多資料，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督。

第三，委員會(huì)人員的委任客觀化、透明化及專(zhuān)業(yè)化。要減少用人唯親及相互包庇情況，畢竟各代表都有收取可觀的津貼及報(bào)酬的行為。除對(duì)基金委員會(huì)人員要進(jìn)行日常法制觀念、職業(yè)素養(yǎng)、道德品質(zhì)培養(yǎng)外，對(duì)委任者還應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上對(duì)其的專(zhuān)業(yè)、資歷及能力等情況進(jìn)行客觀公示，讓公眾瞭解和監(jiān)督。

基於以上考慮，特區(qū)政府2019年設(shè)立了“澳門(mén)特別行政區(qū)公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室”（以下簡(jiǎn)稱“公監(jiān)辦”）?！肮O(jiān)辦”具有統(tǒng)籌工作的職權(quán)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及評(píng)估公共部門(mén)及實(shí)體按行政法規(guī)的規(guī)定開(kāi)展資助。其設(shè)立的宗旨大概如下：一是促進(jìn)公共財(cái)政投資的保值與增值;二是研究制定優(yōu)化基金資助審批制度的相關(guān)法規(guī)等;三是啟動(dòng)公共資本企業(yè)法律制度的草擬工作;四是務(wù)求公帑運(yùn)用和管理透明化、規(guī)範(fàn)化和制度化。

為加強(qiáng)公帑監(jiān)管，特區(qū)設(shè)立“公監(jiān)辦”，加強(qiáng)對(duì)公共資本企業(yè)和自治基金的監(jiān)督，以確保公共資產(chǎn)的安全與效益，設(shè)立的原意是好的，但仍欠缺實(shí)權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)賦予足夠的權(quán)與責(zé)。

根據(jù)其宗旨，“公監(jiān)辦”與財(cái)政局組織法設(shè)立的公共會(huì)計(jì)廳、公物管理廳及公共財(cái)政稽核處的職能作對(duì)比後，不能發(fā)現(xiàn)其性質(zhì)之相似性及重疊性，後者的工作專(zhuān)注於公共資產(chǎn)的監(jiān)管制度進(jìn)行檢視，並推動(dòng)相應(yīng)的立法工作及跟進(jìn)完善措施?！肮O(jiān)辦”應(yīng)屬上層建築層面的機(jī)構(gòu)，是賦予協(xié)助行政長(zhǎng)官?gòu)?qiáng)化對(duì)自治基金和公共資本企業(yè)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)，責(zé)任和使命重大。

實(shí)際上社會(huì)對(duì)“公監(jiān)辦”是有期待的，期待其能紐轉(zhuǎn)特區(qū)自治基金等公共資產(chǎn)在過(guò)往運(yùn)作中的不足、混亂及違法情況，能早日拿出一套完善、規(guī)范、監(jiān)督自治基金和公共資產(chǎn)運(yùn)作的科學(xué)程序及法律制度，供特區(qū)政府及立法會(huì)審核、公示、表決和執(zhí)行。但該辦公室2019年12月20日成立至今兩年多，在未見(jiàn)有實(shí)質(zhì)很好的成果下，難免令人失落及產(chǎn)生落差。冀待有關(guān)之辦公室能以實(shí)質(zhì)的成果來(lái)消除以上顧慮，能令公共資產(chǎn)法律制度得以改革成功。

還有一個(gè)觀點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，“公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室”屬行政體系內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，只向長(zhǎng)官提交報(bào)告及負(fù)責(zé)，有一定局限性，為此筆者有以下建議：一、除向長(zhǎng)官負(fù)責(zé)外，亦需要向市民的代表立法會(huì)提交報(bào)告及負(fù)責(zé);二、自治基金的帳目一向不屬政府總預(yù)算一部份，過(guò)去與自治機(jī)關(guān)一道立法會(huì)難以監(jiān)督，建議在立法會(huì)設(shè)立專(zhuān)責(zé)委員會(huì)，賦予足夠的權(quán)力專(zhuān)責(zé)自治基金及公共資本部門(mén)的監(jiān)督工作，打破行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的不足，更何況涉及公帑的使用。

在自治基金事後審查方面，須由會(huì)計(jì)師編制的財(cái)務(wù)報(bào)告和除審計(jì)署外，交予立法會(huì)專(zhuān)責(zé)委員會(huì)或第三方查驗(yàn)的機(jī)制。

早前第一八/二○二二號(hào)行政法規(guī)頒佈，本年六月一日生效，取代第54/GM/97號(hào)批示，在資助審批方面制訂了基本制度（以“公帑善用”為原則，建立統(tǒng)一的資助審批基本制度包括規(guī)範(fàn)開(kāi)展資助的方式及程序、須遵循的原則、受資助者應(yīng)遵守的義務(wù)和提升資訊透明度等致力做好並不斷完善文化及文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的各類(lèi)資助審批及監(jiān)察工作），法規(guī)出臺(tái)後仍待實(shí)質(zhì)操作後才知成效。

多元發(fā)展需多元資本的參與

提及自治基金在助力本澳經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展過(guò)程中可以做些什麼的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，扶持本澳經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，推動(dòng)包括文創(chuàng)、科創(chuàng)、體育等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，是澳門(mén)社會(huì)包括自治基金在內(nèi)的各類(lèi)資本都應(yīng)該關(guān)注、支持甚至是參與的工作。

要做到這一點(diǎn)，就要求自治基金所屬各部門(mén)需要具有大局意識(shí)，要結(jié)合本澳產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的方向，因應(yīng)自身職能扶持及補(bǔ)充功能，在期間有重點(diǎn)、有目標(biāo)地發(fā)揮自身鼓勵(lì)和引導(dǎo)的作用，選擇有潛力、有價(jià)值、有期待的項(xiàng)目給予重點(diǎn)扶持和幫助，以增強(qiáng)自治基金助推器、助燃劑的作用，在助力本澳經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

當(dāng)然自治基金的使用須本著嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、科學(xué)、有效的原則，尤其是對(duì)涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目的申請(qǐng)或資助，相關(guān)基金要從初期的調(diào)研、審核、評(píng)判、預(yù)期、成效等諸多方面有一套完整規(guī)范嚴(yán)格的履職程序。要善於借助本澳及內(nèi)地專(zhuān)家、學(xué)者、高校及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)隊(duì)的力量，參與產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目的評(píng)估把關(guān)工作，確保自治基金投資、扶持的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性，為本澳多元發(fā)展做出自己應(yīng)有貢獻(xiàn)。