劉艷艷，董慧慧，張樂樂，張曉芳，崔 聘，邵 飛

(1.東營市自然資源和規(guī)劃局，山東 東營 257000； 2.山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，山東 濟(jì)南 250000； 3.山東黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)管理委員會，山東 東營 257000； 4.山東省林業(yè)保護(hù)和發(fā)展服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250014)

1 研究背景

2019年6月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，我國要建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，推動各類自然保護(hù)地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式。 同年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》提出對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化的部署安排。

2020年2月，自然資源部和國家林草局印發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍和功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，明確風(fēng)景名勝區(qū)參與自然保護(hù)地整合優(yōu)化，以自然景觀為主要保護(hù)對象的原風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)科學(xué)評估后轉(zhuǎn)為自然公園。 同年9月，部辦公廳和局辦公室印發(fā) 《關(guān)于自然保護(hù)地整合優(yōu)化有關(guān)事項(xiàng)的通知》， 明確自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案，暫不涉及風(fēng)景名勝區(qū)自身范圍調(diào)整， 風(fēng)景名勝區(qū)體系予以保留。2021年，國家林草局發(fā)布自然保護(hù)地分類分級標(biāo)準(zhǔn)， 明確風(fēng)景名勝區(qū)列入自然公園。 因未參與第一輪自然保護(hù)地整合優(yōu)化，風(fēng)景名勝區(qū)的空間布局仍然存在與其他自然保護(hù)地、“三區(qū)三線”交叉重疊的問題(圖1)。

圖1 風(fēng)景名勝區(qū)與其他國土空間位置關(guān)系示意圖Figure 1 Schematic diagram of the spatial relationship between scenic and historic area and the national land

本文梳理了山東省40 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)類型、分布、管理現(xiàn)狀，分析了風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地的交叉重疊情況。 結(jié)合山東省風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)際情況，選取了青島嶗山、昆崳山和臨淄齊故城3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，提出了對上述風(fēng)景名勝區(qū)后續(xù)參與自然保護(hù)地整合優(yōu)化的建議和方案，旨在為全省風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化提供一些思路。

2 山東省風(fēng)景名勝區(qū)概況

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)基本情況

山東省風(fēng)景名勝區(qū)主要集中在魯中南山地丘陵區(qū)和魯東丘陵區(qū)，北部平原地區(qū)分布較少。自1982年至今，山東省風(fēng)景名勝區(qū)共40 個(gè)， 其中國家級風(fēng)景名勝區(qū)6 個(gè)，省級風(fēng)景名勝區(qū)34 個(gè)，總面積達(dá)3400 km2，約占山東省陸域國土面積的2.2%(圖2)。 各地市風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量分布不均，淄博市7 處，為全省風(fēng)景名勝區(qū)最多的地市；濟(jì)寧市5 處，濟(jì)南、青島、濰坊均有4處，威海、日照、臨沂均有3 處。 以上8 個(gè)地市的風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量占全省的82.5%，濱州、菏澤和德州3 個(gè)地市沒有風(fēng)景名勝區(qū)。

圖2 山東省風(fēng)景名勝區(qū)分布圖Figure 2 Distribution of scenic and historic area in Shandong Province

山東省風(fēng)景名勝區(qū)類型比較豐富，按照風(fēng)景名勝區(qū)的主要景觀資源類型進(jìn)行劃分，統(tǒng)計(jì)情況如下(表1)。 其中，山岳類風(fēng)景名勝區(qū)26 個(gè)，占比最大；其次是湖泊類風(fēng)景名勝區(qū)，共7 個(gè)；其他類型風(fēng)景名勝區(qū)僅1—2個(gè)。水泊梁山風(fēng)景名勝區(qū)梁山景區(qū)和東平湖景區(qū)類型差異較大，分景區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

表1 全省風(fēng)景名勝區(qū)類型統(tǒng)計(jì)Table 1 Statistics on the types of scenic and historic area in Shandong Province

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制情況

全省6 處國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，青島嶗山、泰山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃于1993年由國務(wù)院批復(fù)，目前已到期，正在組織修編；膠東半島海濱、博山、青州、千佛山4 處風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃正在編制。 34 處省級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中， 已批復(fù)總體規(guī)劃的風(fēng)景名勝區(qū)26 處，其中7 處風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃已到期， 正在組織修編；8 處風(fēng)景名勝區(qū)沒有已批復(fù)的總體規(guī)劃， 正在組織編制。

2.3 風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀

全省40 處風(fēng)景名勝區(qū)，其中風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置、 職能明確的有16處，與其他部門、單位合署辦公的有9 處，直接隸屬當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T管理的有15處。 按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《山東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》相關(guān)要求，各地根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)際情況，制定出臺了一系列地方性風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)范文件，為開展風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作提供了相應(yīng)制度保障。

3 山東省風(fēng)景名勝區(qū)重疊情況

3.1 山東省自然保護(hù)地概況

截至2019年，山東省各類國家級、省級自然保護(hù)地為464 個(gè)，其中，自然保護(hù)區(qū)45 個(gè)、風(fēng)景名勝區(qū)40 個(gè)、地質(zhì)公園64 個(gè)、濕地公園200 個(gè)[1]、森林公園115 個(gè)。 國家級自然保護(hù)地141 個(gè)，省級自然保護(hù)地323 個(gè)(表2)。

表2 山東省各類型自然保護(hù)地?cái)?shù)量Table 2 Number of nature reserve area in Shandong Province

3.2 風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊情況

全省其他自然保護(hù)地面積約為20701 km2(包含重疊面積)， 全省風(fēng)景名勝區(qū)總面積約3400 平方公里，與全省風(fēng)景名勝區(qū)重疊面積為3163 平方公里，重疊面積占風(fēng)景名勝區(qū)總面積的93%(圖3)。2020年山東省整合優(yōu)化預(yù)案，整合優(yōu)化后全省其他自然保護(hù)地面積約17802 km2， 與全省風(fēng)景名勝區(qū)重疊面積為1868 km2，重疊面積占風(fēng)景名勝區(qū)總面積約55%。

圖3 山東省風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊示意圖Figure 3 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

通過調(diào)查，得出山東省風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊的形態(tài)，分為四大類型:

①面積大小相似， 全部或大部分交叉重疊，如嶗山、微山湖、五蓮山等，該類型大多為資源集中分布的風(fēng)景名勝區(qū)。

②面積大小相似，小部分交叉重疊，如泗水泉林泉群風(fēng)景名勝區(qū)；

③風(fēng)景名勝區(qū)面積遠(yuǎn)大于其他自然保護(hù)地，如棗莊抱犢崮風(fēng)景名勝區(qū)、臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)；

④風(fēng)景名勝區(qū)面積遠(yuǎn)小于其他自然保護(hù)地，如昆崳山風(fēng)景名勝區(qū)。

整合優(yōu)化前，從與其他自然保護(hù)地交叉重疊次數(shù)上來看，八地交叉重疊的是膠東半島海濱風(fēng)景名勝區(qū)，五地交叉重疊的有5 處，四地交叉重疊的有5 處，三地交叉重疊的有12 處，兩地交叉重疊的有8 處，另外不存在與自然保護(hù)地交叉重疊的有9 處(表3)。

表3 山東省風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)地交叉重疊情況統(tǒng)計(jì)Table 3 The intersection and overlap of scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

4 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化思路初探

本文結(jié)合山東省風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，選取青島嶗山、昆崳山和臨淄齊故城3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)為例，對這3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的類型確定、邊界調(diào)整和管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行分析，提出初步的整合優(yōu)化思路和建議。

4.1 青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.1.1 青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)概況

青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)為1982年國務(wù)院批準(zhǔn)建立的國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，范圍包括嶗山、石老人礁巖、市南海濱及薛家島等區(qū)域，總面積479.9 km2。 1993年，原國家林業(yè)部批準(zhǔn)設(shè)立嶗山國家森林公園，面積為74.67 km2。 2000年，山東省政府批準(zhǔn)設(shè)立嶗山省級自然保護(hù)區(qū)，2019年，省級自然保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)調(diào)整，調(diào)整后的省級自然保護(hù)區(qū)面積為315.26 km2。另外，薛家島部分與青島西海岸國家級海洋公園、青島唐島灣國家濕地公園也存在大面積的交叉重疊(圖4)。

圖4 青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊示意圖（整合優(yōu)化前）Figure 4 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area（Before integration and optimization）

根據(jù)《青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃(2021-2035年)》中的景觀資源評價(jià)[2],[3]，共篩選出318 個(gè)景點(diǎn)，其中人文景點(diǎn)125 個(gè)、自然景點(diǎn)193 個(gè)；按景源級別分類，包括特級景點(diǎn)3 個(gè)、一級景點(diǎn)36 個(gè)、二級景點(diǎn)54 個(gè)、三級景點(diǎn)97 個(gè)、四級景點(diǎn)128 個(gè)。 青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)以其獨(dú)特的山城海相連、峰巖島礁的自然風(fēng)光和歷史悠久、影響深遠(yuǎn)的歷史文化形成了其特色突出的自然景觀與人文景觀。

4.1.2 青島嶗山整合優(yōu)化建議

建議將青島嶗山整合為國家級風(fēng)景名勝區(qū)。 首先，嶗山自然景觀與人文景觀高度融合。 其次，嶗山風(fēng)景名勝區(qū)包括4 個(gè)風(fēng)景區(qū)，面積大于森林公園和自然保護(hù)區(qū)。 最后，嶗山“一區(qū)多牌”嚴(yán)重，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立最早且較為完善。 因此，建議將青島嶗山整合優(yōu)化為國家級風(fēng)景名勝區(qū)，有條件時(shí)申報(bào)國家公園。

青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)邊界調(diào)整建議。 2020年全省自然保護(hù)地整合優(yōu)化，嶗山整合優(yōu)化為青島嶗山省級自然保護(hù)區(qū)、青島鰲山灣地方級森林自然公園和山東唐島灣國家濕地自然公園。 2021年青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃啟動修編，進(jìn)行了風(fēng)景名勝區(qū)邊界調(diào)整，疊加整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線，位置關(guān)系如下圖(圖5)。 按照“應(yīng)保盡保”原則，建議對接青島市國土空間規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整邊界，對交叉重疊面積較大的區(qū)域和周邊區(qū)域進(jìn)行生態(tài)價(jià)值評估，將評估后不具備景觀資源價(jià)值的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)調(diào)出風(fēng)景名勝區(qū)，再將與之毗鄰的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域納入風(fēng)景名勝區(qū)，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

圖5 青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線疊加示意圖（整合優(yōu)化后）Figure 5 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area＆ecological conservation redline（After integration and optimization）

4.2 昆崳山風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.2.1 昆崳山風(fēng)景名勝區(qū)概況

昆崳山風(fēng)景名勝區(qū)為1998年由山東省政府批準(zhǔn)設(shè)立的省級風(fēng)景名勝區(qū)，面積為47 km2。 1992年，原國家林業(yè)部批準(zhǔn)設(shè)立昆崳山國家級森林公園，面積為45000 hm2。 2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立昆崳山國家級自然保護(hù)區(qū)，面積為15416.5 hm2。 2010年，原省國土廳批準(zhǔn)設(shè)立昆崳山省級地質(zhì)公園，面積為6398 hm2。 以上4個(gè)自然保護(hù)保護(hù)地位置關(guān)系如下圖(圖6)。

圖6 昆崳山與其他自然保護(hù)地疊加示意圖Figure 6 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and other nature reserve area

昆崳山中心區(qū)域?yàn)槭〖夛L(fēng)景名勝區(qū)、國家級森林公園，其土地屬于昆崳山國有林場，該林場為1944年建場，與泰山、徂萊山、嶗山林場并稱為山東省4 大國有林場，距今已有近80 的歷史。 昆崳山屬長白山系，嶗山山脈，主峰泰礴頂海拔923 m，是膠東半島東部最高峰。 境內(nèi)山勢陡峭險(xiǎn)峻，奇峰異崮星羅棋布，溝壑犬牙交錯(cuò)，有大崮、小崮、招風(fēng)崮、槍桿崮、蒼山、老鐵山等72 峰，形成了奇峰林立的自然景觀。

4.2.2 昆崳山整合優(yōu)化建議

建議將昆崳山整合為國家級自然保護(hù)區(qū)。 首先， 昆崳山以自然景觀為主， 是以保護(hù)中國赤松(Pinus densiflora)原生地和天然分布中心為主的森林生態(tài)系統(tǒng)，該區(qū)赤松林是中國赤松自然分布的典型代表，分布面積達(dá)13855 hm2，其中純林11546.3 hm2，是我國分布面積最大、保護(hù)最為完整的地帶性針葉林生態(tài)系統(tǒng)。其次，昆崳山是山東半島最重要的生命環(huán)境支持系統(tǒng)，其涵養(yǎng)水源、保持水土、平衡大氣CO2等生態(tài)功能，為半島地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境穩(wěn)定，社會各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步起到了巨大的生態(tài)支持和生態(tài)保證作用。 最后，管理機(jī)構(gòu)方面，2010年7月，煙臺市委、市政府設(shè)立昆崳山保護(hù)區(qū)工委管委，作為市委市政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理昆崳山生態(tài)建設(shè)，管理成效顯著。 因此，建議將昆崳山整合優(yōu)化為國家級自然保護(hù)區(qū)。

昆崳山邊界調(diào)整建議。2020年全省自然保護(hù)地整合優(yōu)化，昆崳山整合優(yōu)化為昆崳山國家級自然保護(hù)區(qū)。建議邊界以昆崳山國家級自然保護(hù)區(qū)范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線(圖7)，昆崳山的保護(hù)發(fā)展需求，與城鎮(zhèn)、村莊、永久基本農(nóng)田等區(qū)域的關(guān)系，進(jìn)行優(yōu)化。 有條件時(shí)申報(bào)國家公園。

圖7 昆崳山與生態(tài)保護(hù)紅線疊加示意圖Figure 7 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and ecological conservation redline

4.3 臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.3.1 臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)概況

臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)為1998年由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的省級風(fēng)景名勝區(qū)，是以齊文化發(fā)源地為依托，以歷史故城遺址、遺跡、古陵墓群為主題，集遺址參觀、歷史探究、文化體驗(yàn)為主要功能的省級風(fēng)景名勝區(qū)，包括齊故城、淄河、田齊王陵、公泉峪、金山、天堂寨、高陽故城、桐林田旺遺址和安平故城共9 個(gè)景區(qū)，總面積66.66 km2。1993年，原省林業(yè)廳批準(zhǔn)設(shè)立汞山省級森林公園，面積466.67 hm2。 汞山省級森林公園依托臨淄區(qū)國有垢皋林場建立，與臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)存在部分交叉重疊，重疊面積約1.52 km2(圖8)。

圖8 臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)與汞山森林公園位置關(guān)系示意圖Figure 8 Schematic diagram between Site of the Qi State Capital at Linzi and Gongshan Forest Park

臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)共9 個(gè)景區(qū)，其中5 個(gè)景區(qū)是以遺址遺跡為主要景觀資源。 根據(jù)資源調(diào)查發(fā)現(xiàn)[2]，風(fēng)景名勝區(qū)共有75 處景源，其中，自然景源19 處，人文景源56 處。 風(fēng)景名勝區(qū)包含齊國故城、晏嬰墓等14項(xiàng)國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位，高陽故城、稷山墓群、堯王遺址等3 項(xiàng)省級文物保護(hù)單位，石佛堂遺址、安平故城遺址、天齊淵、金山道院等4 項(xiàng)市級文物保護(hù)單位。

4.3.2 臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

建議同時(shí)保留臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)和汞山省級森林公園。 通過疊加臨淄區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田發(fā)現(xiàn)，臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)各景區(qū)在臨淄區(qū)內(nèi)分布較為分散(圖9)，與汞山省級森林公園交叉重疊區(qū)域主要為垢皋國有林場，該區(qū)域適宜劃入汞山省級森林公園。 其他區(qū)域內(nèi)多數(shù)文物保護(hù)單位為地下文物，地上大多為城鎮(zhèn)、村莊和耕地，涉及齊都鎮(zhèn)和皇城鎮(zhèn)，約城鎮(zhèn)及村莊人口約6.1 萬人，范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田30 km2，占風(fēng)景名勝區(qū)總面積約45%，建議保留在臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)。管理機(jī)構(gòu)方面，臨淄齊故城風(fēng)景名勝區(qū)和垢皋林場分別為臨淄區(qū)自然資源局的二級事業(yè)單位，管理職責(zé)明晰。

圖9 齊故城風(fēng)景名勝區(qū)、汞山森林公園疊加生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田位置關(guān)系示意圖Figure 9 Schematic diagram of intersection and overlap between Site of the Qi State Capital at Linzi＆Gongshan Forest Park and ecological conservation redline＆permanent basic farmland

5 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)是自然景觀、人文景觀集中分布、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的重要區(qū)域，是體現(xiàn)人與自然和諧共生、天人合一理念的一類特殊的自然保護(hù)地，能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┴S富多樣的生態(tài)、文化產(chǎn)品。 我省風(fēng)景名勝區(qū)資源豐富，泰山、嶗山和膠東半島等都是世界聞名的風(fēng)景名勝區(qū)。 經(jīng)過幾十年努力，我省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)成效很大，在保護(hù)自然、人文景觀資源和維護(hù)生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。

新時(shí)期山東省風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，應(yīng)在充分調(diào)研風(fēng)景名勝區(qū)所在區(qū)域景觀資源、保護(hù)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上組織開展。 通過科學(xué)評估、廣泛征求意見和多方案比選，進(jìn)行科學(xué)分類，再結(jié)合“三區(qū)三線”劃定，進(jìn)行邊界優(yōu)化和功能區(qū)優(yōu)化，進(jìn)而構(gòu)建布局合理、系統(tǒng)科學(xué)的自然保護(hù)地體系，推動山東省自然保護(hù)地走生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格保護(hù)、綠色發(fā)展之路，確保自然景觀、人文景觀和自然生態(tài)資源得到有效保護(hù)、世代傳承。

注:（文中圖1～9 來源作者自繪； 圖2 底圖來源山東省自然資源廳標(biāo)準(zhǔn)地圖http://dnr.shandong.gov.cn/tplj_30790/sdsgtzytbzdtfw/sddt/；其他影像圖來源于山東影像地圖www.sdmap.gov.cn）